Sisäasiainministeriö id6161987 1 (7) Eduskunnan hallintovaliokunnalle Selvitys poliisihallinnon uudistamisen toimeenpanosta 1. JOHDANTO Poliisin hallintorakennetta on viime vuosina uudistettu sekä paikallispoliisin että poliisin ylijohdon osalta. Paikallispoliisia koskenut hallintorakenneuudistus (HaVM 24/2006 vp - HE 72/2006 vp) tuli voimaan 1.1.2009 ja kaksiportaisen johtamis- ja ohjausmallin luonut hallintorakenneuudistus (HaVM 7/2009 vp - HE 58/2009 vp) 1.1.2010. Poliisin hallintorakenteen kehittämistä on käsitelty myös hallintovaliokunnan lausunnossa (HaVL 13/2008 vp), joka liittyi sisäasiainministeriön antamaan selvitykseen (MINS 4/2008 vp). Hallintovaliokunnan mietinnön HaVM 7/2009 vp perusteluissa lausuttuun viitaten ja hallintovaliokunnan 9.9.2010 HAO 3/2010 vp pyyntöön viitaten sisäasiainministeriö antaa perustuslain 47 :n 2 momentin nojalla kirjallisen selvityksen poliisin hallinnon uudistamiskokonaisuuden toimeenpanosta mukaan lukien palvelujen saatavuuden turvaaminen, poliisin toimipisteiden määrässä tapahtuneet muutokset sekä poliisin resurssitarpeet ja henkilökunnan jaksaminen. Sisäasiainministeriön selvityksen tiedoissa ja johtopäätöksissä on huomioitu Poliisiammattikorkeakoulussa tehty arviointitutkimuksen tiivistelmäraportti.
Sisäasiainministeriö id6161987 2 (7) 2. POLIISIN HALLINTORAKENNEUUDISTUKSEN ENSIMMÄISEN VAIHEEN ARVIOINTI Poliisin hallintorakenneuudistuksen ensimmäisessä vaiheessa 1.1.2009 lukien poliisin paikallishallintoa uudistettiin siten, että paikallispoliisitoimintaa hoitaa 24 poliisilaitosta aikaisempien 90 poliisilaitoksen sijasta. Samalla yhdenmukaistettiin poliisilaitosten organisaatio- ja johtorakennetta. Poliisin toimipaikkaverkostossa ei tapahtunut merkittäviä muutoksia. Toimipaikkojen määrässä ei tapahtunut muutoksia harvaan asutuilla alueilla. Muutoin toimipaikkaverkosto on pienentynyt jonkin verran lupapalvelupisteiden osalta ja selkeimmin lupapalveluiden tuottamisessa. Näihin ratkaisuihin ovat vaikuttaneet hallintorakenneuudistuksen tavoitteisiin liittyvien tiettyjen toimintojen keskittämien pääpoliisiasemille. Samalla palvelutuotannon turvaaminen on varmistettu huomioimalla toiminnallisia ja alueellisia lähtökohtia. A) Asiakaspalvelun näkökulma Valvonta- ja hälytystoiminta Valvonta- ja hälytystoiminnan sujuvuutta tuettiin luomalla poliisilaitosten yleisjohtajajärjestelmä sekä uudistamalla poliisin kenttäjohtojärjestelmä. Poliisin hälytystoiminnan palvelukyky on uudistuksessa turvattu. Joitakin paikallisia ja alueellisia eroja on kuitenkin olemassa. Poliisin hälytystoiminnan kysyntä on vähentynyt, mutta hälytystehtävät ovat muuttuneet entistä vaativimmiksi, mikä näkyy pidentyneinä suoritus- ja tehtävien sidonnaisuusaikoina. Uudistuksella varmistettiin, että poliisin paikalletuloaika on edelleen hyvällä tasolla pitkän aikavälin vertailussa. Uudistuksella on luotu hyvät edellytykset tehostaa poliisin valvonta- ja hälytystoiminnan yhteisten resurssien käyttöä. Poliisin oma-aloitteisten hälytystehtävien sidonnaisuus- ja suoritusajat ovat lyhentyneet ja poliisin näkyvyys on parantunut. Uudistuksella on luotu edellytykset valvonta- ja hälytystoiminnan jatkuvalle kehittämiselle, johon kuuluu muun muassa poliisin johtokeskusten perustaminen sekä hätäkeskusyhteistyö. Rikostorjunta Rikostutkinnan palvelukyky on uudistuksessa turvattu. Rikostorjunnan toiminnalliset tulokset ovat parantuneet merkittävästi, mutta alueellisia eroja on eri rikoslajien selvitysprosenteissa.
Sisäasiainministeriö id6161987 3 (7) Poliisin hallintorakenneuudistuksessa on keskitetty vaativan rikostutkinnan erityisosaamista edellyttäviä tehtäviä sekä samalla säilytetty tutkinnan paikallistuntemus ja edellytykset selvittää rikoksia paikallisesti. Tämä on tehostanut myös poliisin omalla toiminnalla paljastettujen rikosten ilmituloa. Uudistuksella on parannettu rikostorjunnan tuloksia, mutta jatkossa tulee kiinnittää huomiota huumausainerikosten ja väkivaltarikosten tutkintaaikoihin. Lupahallinto Poliisin lupapalveluverkosto on uudistuksessa säilynyt kattavana, muun muassa harvaan asutuilla alueilla toimipaikat säilyivät. Lupapalveluita on saatavilla kaikista poliisin toimipaikoista. Palvelukokonaisuus muodostuu kiinteästä palveluverkostosta, yhteispalvelusta, liikkuvista palveluista sekä sähköisistä palveluista. Lupapalveluiden suuri kysyntä on säilynyt ennallaan ja kysyntä tulee lisääntymään lupien määräaikaistumisen johdosta. Lupapalveluiden kysynnässä on alueellisia eroja. Uudistuksessa lupien käsittelyaika on säilynyt hyvänä. Kansalaisten arvio poliisin lupapalvelujen laadusta on erittäin hyvä. Kielellisten oikeuksien turvaaminen Ruotsinkielisiä palveluita on voitava tuottaa kansalaisille koko maassa. Ruotsinkielisten palvelujen turvaamiseksi poliisilaitoksiin perustettiin kielilain (423/2003) 6 :n 2 momentin mukaisia alueellisia yksiköitä. Alueelliset yksiköt ovat tukeneet tarvittaessa ruotsin kielen käyttöä ja ruotsinkielistä asiakaspalvelua asianomaisten poliisilaitosten toimialueilla. Uudistuksessa palvelujen saatavuudessa suomen kielen lisäksi muilla kotimaisilla kielillä (ruotsi, saame) ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia. B) Tuottavuus- ja tuloksellisuusnäkökulma Poliisin toiminnan tuottavuuden kehitys on vaihdellut tulosalueittain ja tulosaluekohtaisesti tarkastellen myös alueellisesti. Eniten henkilötyövuosia on kohdentunut valvonta- ja hälytystoimintaan ja rikostorjuntaan. Hälytystoiminnan tuottavuus on noussut ja valvontatoiminnan tuottavuus alentunut uudistuksen jälkeen. Valvontatoiminnan tuottavuus on laskenut samassa suhteessa kuin hälytystoiminnan tuottavuus on noussut. Tuottavuuden vaihtelut kuvaavat poliisilaitosten palvelulinjan yhteisten resurssien kohdentumista hälytys- ja valvontatoiminnan tulosalueen sisällä. Rikostutkinnan tuottavuus kokonaisuutena on säilynyt aikaisemmalla tasolla. Talousrikostutkinnan tuottavuus sen sijaan on laskenut hieman aiempiin vuosiin verrattuna. Tuottavuuden osalta työmäärä suhteessa tulosalueille
Sisäasiainministeriö id6161987 4 (7) kohdennettuihin henkilötyövuosiin on hyvin samankaltaista laitoksen koosta riippumatta. Poliisin lupapalvelujen vertailukelpoinen tuottavuus on parantunut uudistusta edeltävään aikaan verrattuna. Poliisin lupapalveluilla on yleistä järjestystä ja turvallisuutta ylläpitäviä ja rikostorjuntaa tehostavia vaikutuksia, jotka on huomioitava tuottavuus- ja tuloksellisuustarkastelussa. Sähköisten palvelujärjestelmien kehittäminen tulee edelleen parantamaan poliisin lupapalveluiden tuottavuutta. Poliisityön tuottavuutta pitää tarkastella osana poliisin kokonaistuloksellisuutta. Erityisesti ennalta estävään toimintaan suunnatun työpanoksen kustannuksia ja aikaansaatuja hyötyjä tulee arvioida tuottavuuden nykyistä mittaustapaa monipuolisemmin. Poliisityön tuottavuutta arvioitaessa ja vertailtaessa on huomioitava alueellinen vaihtelu poliisipalvelujen kysynnässä ja tähän kysyntään suhteutettu poliisilaitosten koko vastata muuttuviin palvelutarpeisiin. Poliisin operatiivisen toimintavalmiuden ylläpito ja sen vaatima resurssitaso on paremmin arvioitavissa toiminnan vaikuttavuuden, tuottavuuden ja taloudellisuuden yhteistuloksen kautta kuin tarkastelemalla poliisin tuottavuutta erillisenä tuloksellisuuden osatekijänä. C) Johtamisen näkökulma Kokonaisuutena poliisin johtamisjärjestelmä on selkeytynyt. Poliisilaitosten määrä laski 90:stä 24:ään. Samalla johtohenkilöstön määrä väheni ja tulee edelleen vähenemään. Johtorakenteissa on tapahtunut yhdentymistä ja paikallisille ratkaisuille on jäänyt mahdollisuuksia. Johtamisjärjestelmän selkeyttäminen on luonut edellytyksiä uuden rakenteen ja järjestelmän hyödyntämiselle. D) Sidosryhmänäkökulma Poliisin ja syyttäjätoimen välinen yhteistyö on turvattu hallintorakenneuudistuksessa huomioimalla syyttäjien alueellinen sijoittuminen. Paikallista ja alueellista turvallisuussuunnittelua on aktiivisesti edistetty uudistuksessa ja luotu edellytykset strategiseen turvallisuusyhteistyöhön aluehallintoviranomaisten ja muiden alueellisten toimijoiden kanssa. Aikaisempaa suurempien poliisilaitosten puitteissa tapahtunut turvallisuussuunnittelu on yhdenvertaistanut alueellisia toimenpiteitä.
Sisäasiainministeriö id6161987 5 (7) E) Henkilöstönäkökulma Henkilöstörakenneuudistukset ovat toteutumassa tavoitteen mukaisesti. Päälliköiden määrä on vähentynyt ja vastaavasti operatiivisen poliisihenkilöstön määrä on lisääntynyt. Uudistuksella on luotu edellytyksiä tuottavuusvähennysten toteuttamiselle. Koko henkilöstön jaksaminen ja työkyky ovat hyvää tasoa. Jaksaminen ja työkyky ovat pysyneet viime vuosien tasolla. Poliisien kokonaismäärä oli viime vuonna 7735 henkilötyövuotta, jossa on lisäystä edelliseen vuoteen 200 henkilötyövuotta. Kokonaismäärän kasvuun on vaikuttanut niin sanottujen työttömien poliisimiesten lisääntyneen rekrytoinnin ohella hallintouudistuksessa suunnitellut uudet henkilöstörakenteet. 3. POLIISIN HALLINTORAKENNEUUDISTUKSEN TOISEN VAIHEEN ARVIOINTI Poliisin kaksiportainen johtamis- ja ohjausmalli toteutettiin hallintorakenneuudistuksen toisessa vaiheessa, joka tuli voimaan 1.1.2010. Vuoden 2010 alusta lukien sisäasiainministeriö on vastannut poliisin toimialan strategisesta ja poliittisesta ohjauksesta. Poliisin operatiivisen toiminnan johtaminen ja poliisilaitosten sekä valtakunnallisten yksiköiden tulosohjaus kuuluu uudelle keskushallintoviranomaiselle Poliisihallitukselle, joka toimii poliisin ylijohtona. Poliisin lääninjohdot on lakkautettu. Poliisitoiminnan operatiivinen johtovastuu on poliisilaitoksilla ja toimialoittain valtakunnallisilla yksiköillä. Toiminnallisesti Poliisihallitukseen kuuluvat myös valtion aluehallintovirastojen poliisin vastuualueet. Valtakunnallisissa yksiköissä sekä Helsingin poliisilaitoksessa toteutettiin samanaikaisesti organisaatiomuutoksia. Poliisiosasto toimi aikaisemmin sekä poliisin ylijohtona että sisäasiainministeriön osastona. Hallintorakenneuudistus loi selkeän kaksiportaisen ohjaus- ja johtamismallin poliisihallintoon, jossa sisäasiainministeriö vastaa poliisin toimialan ohjauksesta ja valvonnasta sekä erikseen ministeriölle säädettävistä poliisin toimialan tehtävistä ja Poliisihallitus toimii operatiivisen poliisitoiminnan johtajana ja ohjaajana.
Sisäasiainministeriö id6161987 6 (7) Poliisihallituksen tehtävä poliisin toiminnallisena ohjaajana on korostunut uudistuksessa. Poliisihallituksen perustaminen selkeytti poliisikonsernin tulosohjausta ja uudistuksella luotiin edellytykset tehostaa tulosohjauksen vaikuttavuutta. Valtakunnallisten yksiköiden palveluverkostoa muutettiin muun muassa karsimalla päällekkäisiä tehtäviä paikallispoliisin kanssa ja muodostamalla operatiiviset toiminnot valtakunnallisesti. Helsingin poliisilaitoksessa kehitettiin hallintorakennetta muiden poliisilaitosten suuntaisesti ja hallintotehtäviä keskitettiin. Sisäasiainministeriön poliisiosaston ja Poliisihallituksen välinen yhteistyö on käynnistynyt hyvin. 4. YHTEENVETO Poliisiorganisaatio muodostaa turvallisuusviranomaiskokonaisuuden, jonka toiminnassa korostuu selkeät ohjaus- ja vastuusuhteet kaikilla hallinnon tasoilla ja poliisin eri yksiköiden välillä. Poliisin hallintorakenteen kokonaisuudistuksen keskeisenä tavoitteena on ollut poliisin ohjaus- ja johtamisjärjestelmän terävöittäminen ja kehittäminen. Kokonaisuutena poliisin johtamisjärjestelmä on selkiytynyt. Poliisin hallintorakenneuudistuksessa on luotu edellytykset poliisin tulosohjausjärjestelmän kokonaisvaltaiselle kehittämiselle, missä korostuu sisäasiainministeriön ja perustetun Poliisihallituksen välinen tulosohjaussuhde ja edelleen Poliisihallituksen ja poliisiyksiköiden tulosohjaussuhde. Tavoitteena on luoda mahdollisimman yhtenäinen ja luonteva poliisin tulosohjausketju ministeriötasolta aina poliisin operatiiviselle käytännön tasolle saakka. Tällainen kokonaisvaltainen tulosohjausjärjestelmä mahdollistaa aidon vuorovaikutuksen poliisin strategisen ja operatiivisen johtamisen välillä. Uudistuksen onnistumisen keskeisenä arviointikriteerinä on poliisin tulosohjausjärjestelmän toimivuus ja sisällöllinen kehittäminen. Hallintorakenneuudistuksella on luotu suuntaviivat poliisin tulosohjausjärjestelmän kehittämiselle. Koko poliisin hallintorakenneuudistuksen päätavoitteena on ollut asiakaspalvelun näkökulmasta poliisin peruspalvelujen tuottaminen kansalaisille koko maassa asuinpaikasta riippumatta. Kansalaisten kokemusten mukaan poliisin valvonta-, hälytys- ja rikostutkintapalveluiden sekä lupapalveluiden saatavuus ja palveluiden taso on säilynyt, mitä poliisin hyvät toiminnalliset tulokset tukevat. Hälytystoiminnan ja rikostutkinnan
Sisäasiainministeriö id6161987 7 (7) palvelukyky on valtakunnallisesti turvattu, mutta kysynnässä on alueellisia ja paikallisia eroja. Toimintavalmiusajassa ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia. Valvontatoimi tehostui. Harvaan asuttujen alueiden ja kielipalvelujen palvelutuotannossa ei ollut merkittäviä muutoksia. Poliisin hallintorakenneuudistuksella luotiin edellytyksiä toiminnan jatkokehittämiselle. Poliisin hallintorakenneuudistuksen toisen vaiheen vaikutuksia voidaan arvioida tarkemmin vasta kun uudet rakenteet ovat olleet toiminnassa niin kauan, että toiminnot ovat vakiintuneet. Sisäasiainministeri Anne Holmlund Osastopäällikkö Kauko Aaltomaa