VALTIOVARAINMINISTERIÖ YKSITYISEN PALVELUTUOTANNON ROOLI JULKISESSA PALVELUTUOTANNOSSA 6/2005 T Y Ö R Y H M Ä - M U I S T I O I TA

VALTIOVARAINMINISTERIÖ YKSITYISEN PALVELUTUOTANNON ROOLI JULKISESSA PALVELUTUOTANNOSSA 6/2005 T Y Ö R Y H M Ä - M U I S T I O I TA

YKSITYISEN PALVELUTUOTANNON ROOLI JULKISESSA PALVELUTUOTANNOSSA 6/2005 VALTIOVARAINMINISTERIÖ TYÖRYHMÄ- MUISTIOITA

VALTIOVARAINMINISTERIÖ Snellmaninkatu 1 A PL 28 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin (09) 160 01 Telefaksi (09) 160 34888 Internet www.vm.fi Julkaisun tilaukset Puh. (09) 160 33178 Taitto VM/Kansantalousosasto ISSN 0788-6322 ISBN 951-804-509-7 Edita Prima Oy HELSINKI 2005

KUVAILULEHTI Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, toukokuu 2005 Tekijät Tuottavuuden toimenpideohjelman selvitysryhmä Julkaisun nimi Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot YKSITYISEN PALVELUTUOTANNON ROOLI JULKISESSA PALVE- LUTUOTANNOSSA Julkaisu on saatavissa internetistä osoitteesta www.vm.fi/julkaisut Asiasanat julkinen talous, kunnat, julkiset palvelut, tuottavuus Julkaisusarjan nimi ja numero TYÖRYHMÄMUISTIOITA, 6/2005 Julkaisun tunnistetiedot ISSN 0788-6322 Sivuja 100 ISBN 951-804-509-7 Kieli Suomi Hinta Julkaisun myynti/jakaja Valtiovarainministeriö, puh. (09) 160 01 Painopaikka ja -aika Tiivistelmä Edita Prima Oy, Helsinki 2005 Yksityisen sektorin osuus julkisten palvelujen tuottamisessa on kokonaisuutena katsoen vähäinen. Palvelujen erilaisuuden sekä kirjanpidon ja tilastoinnin käytäntöjen vuoksi tarkkaa tietoa osuudesta ei ole käytettävissä. Julkisen palvelutuotannon tuottavuuden parantaminen, palvelujen saatavuuden turvaaminen ja laadun ylläpito edellyttävät julkisen palvelutuotannon monipuolista kehittämistä. Yksi vaihtoehto on yksityisen palvelutuotannon lisääminen julkisten palvelujen tuottamisessa. Lainsäädäntö ei aseta esteitä julkisten palvelujen tuottamiselle yksityisellä sektorilla. Ainoastaan viranomaistehtäviä, joissa käytetään merkittävästi julkista valtaa, ei voida siirtää viranomaisorganisaation ulkopuolelle. Kunnilla on oikeus päättää miten kunnalliset palvelut järjestetään. Vastuu palvelujen järjestämisestä säilyy julkisella sektorilla. Yksityisen palvelutuotannon käytön lisääminen edellyttää palvelujen laatukriteerien ja laadunhallinnan, toimilupakäytäntöjen sekä valvonnan kehittämistä. Onnistunut kilpailuttaminen edellyttää julkishallinnossa markkinaosaamista ja kykyä hallita muutosprosesseja.

PRESENTATIONSBLAD Utgivare och datum Finansministeriet, maj 2005 Författare Publikationens titel Publikationens andra versioner Den inofficiella arbetsgruppen tillsatt av produktivitets verkställande program DEN PRIVATA SEKTORNS ROLL I PRODUKTIONEN AV OFFENT- LIGA TJÄNSTER Publikationen finns tillgånglig på internet på webbsidan www.vm.fi/julkaisut Nyckelord offentlig ekonomi, kommuner, offentliga tjänster, produktivitet Publikationsserie och nummer Studier och utredningar 6/2005 Publikationens kännetecknen Beställningar/ distribution Tryckeri/ tryckningsort och -år ISSN 0788-6322 Sidor 100 Finansministeriet Edita Prima Ab, Helsingfors 2005 ISBN 951-804-509-7 Språk Finska Pris Sammandrag Den privata sektorns andel i produktionen av offentliga tjänster är ur helhetssynvinkel liten. Inga exakta uppgifter finns tillgängliga på grund av de varierande tjänsterna och av bokförings- och statistikföringspraxis. Förbättrande av den offentliga serviceproduktionens produktivitet, säkerställandet av tillgången på service och upprätthållandet av kvaliteten förutsätter mångsidigt utvecklande av den offentliga serviceproduktionen. Ett alternativ är att öka den privata serviceproduktionen. Lagstiftningen utgör inte något hinder för producering av offentlig service inom den privata sektorn. Endast sådana myndighetsuppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt måste bevaras inom myndighetsorganisationer. Kommunerna har rätt att besluta hur den kommunala servicen ordnas. Ansvaret för ordnandet av servicen ligger fortfarande hos den offentliga sektorn.

Ökad användning av privat serviceproduktion förutsätter att kvalitets kriterierna för och kvalitetskontrollen av servicen, samt koncessionspraxisen och tillsynen utvecklas. Framgångsrik konkurrensutsättning kräver ny slags marknadskompetens och förmåga att hantera ändringsprocesser.

FACT SHEET Publisher and date Ministry of Finance, May 2005 Author (s) Title of publication Parts of publication/ other versions released An informal working group set by the Productivity Implementation Program THE ROLE OF PRIVATE SERVICE PRODUCTION IN PUBLIC SERVICES This publication is accessible on the Internet at www.vm.fi/julkaisut Keywords public economy, municipalities, public service, productivity Publications series and number RESEARCH AND STUDIES 6/2005 Identifications Sales distribution Printing place and year ISSN 0788-6322 No. of pages 100 Ministry of Finance Edita Prima Ltd, Helsinki 2005 ISBN 951-804-509-7 Language Finnish Price Abstract Private sector account for the production of public services is small. Owing to the differences between services and the prevailing practices in accounting and statistics there is not accurate information available on the share of the private sector. The improvement of productivity in public services, the ensuring of the availability of public services and the maintenance of the quality require diversified development of the public service production. One of the options is to increase the share of private service production in the public services. The legislation does not prevent the production of public services by the private sector. Only functions with public authority cannot be delegated outside an authority organisation. The municipalities has the power to decide how to organize the production of the municipal services. The responsibility of organizing the service remain in the public sector.

In order to increase the use of private service production it is required to develop the service quality criteria, the control of quality, the licence practices and monitoring. A successful competition process requires new kind of market skills and ability to control the change processes in the public sector.

Esipuhe Valtiovarainministeriö käynnisti vuonna 2003 hallitusohjelman toimeenpanoon liittyen poikkihallinnollisen Tuottavuuden toimenpideohjelman, joka sisältää lukuisia julkisen sektorin tuottavuuden parantamiseen tähtääviä toimenpiteitä. Yksi ohjelmaan sisältyvistä toimenpiteistä on selvitys yksityisen sektorin roolista julkisessa palvelutuotannossa. Selvitys sisältyy myös hallituksen yrittäjyyden politiikkaohjelmaan. Selvityksen tavoitteena on ollut kuvata yksityisen sektorin osallistumista julkiseen palvelutuotantoon, arvioida osallistumisen vaikutuksia, esteitä ja osallistumisen edellytyksiä sekä tarvittavia julkisen hallinnon toimenpiteitä. Samanaikaisesti on laadittu erillinen selvitys eräiden kuntien kokemuksista kilpailun avaamisesta tai palvelujen ostojen käynnistämisestä palvelutuotannossaan. Selvitys on laadittu pääosin v. 2004. Selvityksen on laatinut finanssineuvos Carita Putkonen valtiovarainministeriöstä. Selvityksen laadintaan ovat osallistuneet lisäksi johtaja Rauno Anttila opetusministeriöstä, erikoissuunnittelija Sari Kauppinen Stakesista, neuvotteleva virkamies Annukka Lehtonen kauppa- ja teollisuusministeriöstä, neuvotteleva virkamies Raili Mäkitalo valtiovarainministeriöstä, yksikön päällikkö Leena Piekkola Kuntaliitosta, johtaja Martti Virtanen kilpailuvirastosta, erikoistutkija Liisa Vuorio kilpailuvirastosta, hallitusneuvos Miliza Vasiljeff valtiovarainministeriöstä. Työhön osallistui 1.9.2004 saakka hallitusneuvos Jouko Narikka sosiaali- ja terveysministeriöstä. Työryhmä on kuullut työnsä aikana seuraavia henkilöitä: Anna-Kaisa Auvinen Palvelutyönantajat, Kerstin Ekman Suomen liikunta ja urheilu ry, Kalervo Haverinen Palvelualojen ammattiliitto PAM ry, Hennamari Mikkola Stakes, Vuokko Niiranen Kuopion yliopisto, Ismo Partanen Pirkanmaan TE-keskus, Jouko Vasama Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry. ja Jari Vettenranta Kunta-alan ammattiliitto KTV ry.

Sisällys 1 Johdanto...13 2 Yksityinen sektori ja julkisten palvelujen järjestämismalli...17 2.1 Nykyinen järjestämismalli...17 2.2 Markkinat ja markkinaehtoistaminen julkisten palvelujen järjestämisessä...17 3 Normatiivinen viitekehys...23 4 Yksityinen sektori ja valtion palvelut...27 5 Yksityissektori sosiaali- ja terveyspalveluissa...31 5.1 Kunnallinen järjestämisvastuu ja yksityisen sektorin osallistumista ohjaavat säädökset...31 5.2 Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmä...34 5.3 Valtakunnalliset sosiaali- ja terveysjärjestelmän kehittämishankkeet...35 5.4 Vakuutusyhtiöiden muuttuva rooli...38 5.5 Yritysten ja järjestöjen osuus sosiaali- ja terveyspalvelutuotannosta...39 5.6 Sosiaali- ja terveysalan järjestöt palvelujen tuottamisessa...47 6 Yksityinen sektori opetussektorilla...51 6.1 Esiopetusta ja/tai perusopetusta antavat yksityiset koulut...51 6.2 Lukiokoulutusta antavat yksityiset koulut...53 6.3 Taiteen perusopetus...53 6.4 Yksityiset ammatillisen koulutuksen järjestäjät...54 6.5 Yksityiset ammattikorkeakoulut...58 6.6 Ammatillinen aikuiskoulutus...59 6.7 Vapaan sivistystyön koulutusta antavat yksityiset oppilaitokset...60 6.8 Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalvelut...61 6.9 Yhteenveto...65 7 Palvelut ja verotus...67 8 Vaikutuksia...75 9 Mikä estää yksityisen sektorin kasvua julkisissa palveluissa?...79 10 Miten valtio ja kunnat voivat edistää markkinoiden kehittymistä?...83 11 Yhteenveto...95 Lähdeluettelo...99

1 Johdanto 1 JOHDANTO Julkisen palvelutuotannon kilpailuttamiseen liittyy lukuisia toimintaympäristöön, toimintatapaan ja osaamiseen liittyviä kysymyksiä ja muutostarpeita, joita on käsitelty monissa viimeaikaisissa selvityksissä ja raporteissa. Tässä selvityksessä pyritään vastaamaan kysymykseen, onko yksityisen sektorin osuuden kasvulle olemassa jotain säädöksiin liittyviä esteitä, mitä hyötyjä yksityisen osuuden lisäämisestä olisi ja miten osuutta voitaisiin lisätä. Kuntien onnistuneista palvelujen ulkoistamista koskeneista hankkeista on laadittu erillinen tutkimus. Sen tuloksia on hyödynnetty tässä raportissa. Tutkimuksessa selvitettiin 12 kunnan palvelujen ulkoistamiseen liittyvää hanketta. Hankkeet koskivat ruokahuoltoa, vanhusten asumispalveluja, lasten päivähoitoa, katuhuoltoa, vanhusten kauppapalveluja, elintarvikelaboratoriota ja palvelustrategian laadintaa. Tavoitteena oli tuoda esiin hyviä käytäntöjä, joita voidaan toistaa. Yhteenveto tutkimuksen suosituksista on luvussa 10. Selvityksen luvussa 2 käsitellään julkisen palvelutuotannon markkinaehtoistamiseen liittyviä käsitteitä ja periaatteita. Luvussa 3 käsitellään yksityisen sektorin osallistumiseen liittyvää yleislainsäädäntöä. Luvuissa 4-6 käsitellään yksityisen sektorin roolia ja toimintamahdollisuuksia valtion palvelutuotannossa sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen ja opetuspalvelujen tuotannossa. Tarkasteluun on valittu sosiaali- ja terveyssektori ja opetussektori, koska niiden merkitys julkiselle taloudelle on suurin. Luvussa 7 käsitellään verotusta kilpailuneutraalisuuden kannalta. Luvussa 8 käydään läpi ulkoistamisen vaikutuksia, luvussa 9 mikä estää yksityisen sektorin osuuden kasvua tällä hetkellä ja luvussa 10 mitä julkinen sektori voisi tehdä, jotta yksityisen sektorin toimintaedellytykset julkisessa palvelutuotannossa paranisivat. Mitä ovat julkiset palvelut? Julkiset palvelut eroavat yksityisistä palveluista siinä, että julkiset palvelut on laissa määrätty julkisen sektorin järjestettäväksi. Useimmiten julkinen sektori rahoittaa suurimman osan palveluista. Julkinen sektori voi tukea erilaisilla järjestelmillä myös täysin yksityisten palvelujen tuotantoa, kuten esimerkiksi sairausvakuutuskorvauksilla yksityisiä terveyspalveluja. Julkiset palvelut ovat keskenään hyvin erilaisia. Kustannuksiltaan suurimman ryhmän julkisista palveluista muodostavat sosiaa- 13

1 Johdanto li- ja terveyspalvelut sekä koulutuspalvelut. Suurin osa julkisista palveluista on kuntien järjestämiä palveluja. Yksityisen sektorin rooli tai osuus julkisten palvelujen tuottamisessa on vähäinen. Palvelujen erilaisuuden sekä kirjanpidon ja tilastoinnin käytäntöjen vuoksi tarkkaa tietoa ei ole käytettävissä. Yksityisen sektorin osuus julkisten palvelujen tuotannossa vaihtelee aina tilanteesta, jossa yksityinen sektori tuottaa kaikki tai pääosan julkisista palveluista tilanteeseen, jossa se tuottaa ainoastaan julkista palvelutuotantoa täydentäviä palveluja tai julkisen palvelutuotannon tarvitsemia tukipalveluja. Sellaisia julkisia palveluja, joiden tuottamiseen ei yksityinen sektori lainkaan osallistuisi on vaikea löytää. Aina kun on kyse julkisista palveluista julkinen sektori järjestää, säätelee ja osittain myös rahoittaja valvoo palvelutuotantoa. Yksityisen sektorin rooli julkisessa palvelutuotannossa on tuottaa markkinaehtoisesti julkisen yksikön kuten valtion tai kunnan tai palvelujen loppukäyttäjän ostamia palveluja sen mukaan kuin on sovittu. Suomen vakausohjelman tarkistuksessa 1) vuodelta 2004 todetaan, että julkisen talouden pitkän aikavälin näkymiä varjostaa väestön ikääntymiseen liittyvien kustannusten nousu ja työvoiman vähenemisestä aiheutuva tulopohjan kapeneminen. Väestön ikääntymisestä aiheutuviin julkisen talouden rahoitus- ja menopaineisiin on varauduttu mm. tiukalla valtion menopolitiikalla, alentamalla velkaantuneisuutta, rahastoimalla varoja tuleviin eläkkeisiin ja uudistamalla eläkejärjestelmiä. Tästä huolimatta vakausohjelman kestävyyslaskelman mukaan julkinen talous painuisi alijäämäiseksi vuonna 2021. Kuitenkin jo 0,5 % vuotuinen sosiaali- ja terveyspalvelujen työn tuottavuuden kasvu, joka vietäisiin täysimääräisesti vähentämään menoja, saisi julkisen talouden alijäämän pysymään alle 3 % koko ennustejaksolla 2008-2050. Julkisen talouden kestävyys, väestön ikääntyminen ja alueellinen erilaistuminen luovat paineita julkisen palvelutuotannon voimakkaaseen kehittämiseen ei vain lähitulevaisuudessa vaan jo nyt. Tästä syystä julkisen palvelutuotannon työn tuottavuuden kasvun vauhdittaminen on julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyden kannalta ratkaisevaa. Julkisen sektorin työn tuottavuuden kasvattamisen tärkeyttä on korostettu myös valtioneuvoston kanslian ns. globalisaatiohankkeen loppuraportissa 2). Hallitus on tulevaisuusselonteossaan Hyvä yhteiskunta kaikenikäisille todennut, että palvelujen turvaaminen edellyttää monenlaisia toimenpiteitä, joista mainittakoon valtionosuusjärjestelmän kehittäminen, kuntien seudullisen yhteistyön kehittäminen sekä tuottavuuden nostaminen. Julkisen palvelutuotannon tavoitteet ja periaatteet sisältyvät hallitusohjelmaan. Sen mukaan hallituksen päätavoitteena on kehittää hyvinvointiyhteiskuntaa parantamalla työl- 1) Suomen vakausohjelman tarkistus. Taloudelliset ja talouspoliittiset katsaukset 7/2004. Valtiovarainministeriö, 2004. 2) Osaava, avautuva ja uudistuva Suomi. Suomi maailmantaloudessa -selvityksen loppuraportti. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 19/2004. 14

1 Johdanto lisyyttä ja vähentämällä työttömyyttä, vahvistamalla peruspalveluja ja toimeentuloturvaa sekä tasapainottamalla alueellista kehitystä. Hallitusohjelman mukaan julkisten sosiaalija terveyspalvelujen on oltava kansalaisten saatavilla tasa-arvoisesti ja ne on rahoitettava pääosin verovaroin. Palvelujen järjestämisvastuu tulee säilyttää kunnilla ja rahoituksen tulee perustua pääosin valtionosuuteen ja kuntien omiin verotuloihin. Kuntien palvelutuotantoa täydentävät yksityinen ja kolmas sektori sekä omais- ja lähimmäistyö. Hallitusohjelmassa todetaan lisäksi, että julkisten palveluiden tuottamistavan arvioinnissa ja säädöksissä otetaan huomioon julkisten palvelujen erityisluonne, muun muassa julkisiin palveluihin liittyvät korkeat vaatimukset palveluiden laadusta, turvallisuudesta, saatavuudesta ja jatkuvuudesta. Lisäksi hallitusohjelman mukaisesti edistetään vapaaehtoiselta pohjalta kuntaliitoksia sekä muita sellaisia kunta- ja seuturakenteen muutoksia, jotka edesauttavat laadukkaiden, tasavertaisten kunnallisten peruspalveluiden tuottamista taloudellisemmin. Hallitusohjelman mukaan tuetaan myös kunnallisten palvelujen seudullista tuottamista. Hallitusohjelmassa säilytetään eurooppalaiset hyvinvointipalvelujen perusperiaatteet universaalius (palvelut kuuluvat kaikille), yhdenvertaisuus (tasapuolisesti tarpeen mukaan) ja oikeudenmukaisuus sekä palvelujen kustannusten tasaaminen. Suomessa hyvinvointimalliin on oleellisena osana kuulunut verovaroin rahoitetut palvelut, joiden järjestäminen on Suomessa 1960-luvulta lähtien ollut suurimmalta osin julkisen sektorin tehtävä. Julkisten palvelujen järjestäminen on toteutettu pääsääntöisesti julkisen sektorin omana työnä. Julkisen tuotannon rinnalla on myös aina ollut toimialasta riippuen enemmän tai vähemmän yksityistä palvelutuotantoa. OECD:n tekemien vertailujen mukaan sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen että koulutuspalvelujen menojen BKT-osuudet ovat Suomessa OECD-maiden alhaisimpia. Esimerkiksi terveydenhuoltomenot asukasta kohden ostovoimapariteetilla tarkasteltuna olivat vuonna 2002 vanhoista EU-jäsenmaista Suomea alhaisemmat ainoastaan Espanjalla, Kreikalla ja Portugalilla. Julkisen sektorin työvoimaosuus on Suomessa alhaisempi kuin muissa Pohjoismaissa, joissa on Suomen tapainen julkiseen palvelutuotantoon perustuva hyvinvointimalli (ks. taulukko 1). 1990-luvulla alkanut syvä lama pakotti myös kuntasektorin saneeraustoimenpiteisiin. Kuntasektorilla kilpajuoksu velvoitteiden ja rahoituksen riittävyyden kanssa on ollut viime vuosina jatkuvaa. Kunnallisten palvelujen kehittämisen ja tehokkuuden lisäämisen vaatimukset ovat olleet viime vuosina vahvasti esillä. Kuntien tehtävien ja velvoitteiden rahoituksen tasapainoa pyritään parantamaan mm. valtion ja kuntien välisellä peruspalveluohjelmalla ja vuosittaisella peruspalvelubudjetilla. 15

1 Johdanto 1. Työvoiman jakautuminen sektoreittain Pohjoismaissa vuonna 2003 Sektori Suomi Ruotsi Norja Tanska Valtio 5,6 5,5 11,5 9,5 Kunta 18,2 25,9 21,1 24,2 Yksityinen 63,4 58,9 59,1 56,1 Yrittäjät 12,9 9,6 8,4 10,2 Yhteensä 100,0 100,0 100,0 100,0 Lähde: Tietoja valtion henkilöstöstä 1970-2003. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5/2004. Yhtenä vaihtoehtona julkisen palvelutoiminnan kehittämisessä on viime vuosina ollut esillä yksityisen palvelutuotannon lisääminen julkisten palvelujen tuottamisessa. Yksityisen sektorin roolin kasvattamista perustellaan talous- ja elinkeinopoliittisilla tavoitteilla. Palvelutuotannon kilpailuttamista ja ulkoistamista pidetään yhtenä keinona parantaa palvelujen saatavuutta ja parantaa palvelutuotannon työn tuottavuutta sekä alentaa julkisten palvelujen aiheuttamia kustannuksia. Valtioneuvoston kanslian ns. globalisaatioraportti sisältää useita ehdotuksia yksityisen sektorin roolin vahvistamiseksi. Globalisaatioraportissa 3) todetaan mm., että julkisten palveluiden avautumisella on keskeinen rooli palvelusektorin kehityksen kannalta, koska useiden palvelujen kehittymistä jarruttaa oleellisesti suuri julkinen sektori ja heikot kannustimet palvelujen hankkimiseen yksityisiltä palveluntuottajilta. Koska kilpailu julkisissa palveluissa on olematonta, palveluita tuotetaan myös tehottomasti ja niiden innovaatiotoiminta on vähäistä. Raportissa ehdotetaan mm. julkisen sektorin palvelurakenteen ja toimintatapojen uudistamisen sekä kilpailuttamisen edellyttämän osaamisen kehittämistä julkisen sektorin toimijoille/tilaajille ja yksityisille palvelutuottajille tähän suunnatulla koulutuksella ja tiedottamisella. Lisäksi ehdotetaan erityisen ohjelman laatimista erilaisten hyvinvointipalveluiden tuotteistamiseksi siten, että sovelletuista palvelukonsepteista ja teknologioista kehitetään vientituotteita. Ehdotetaan myös, että laaditaan yhteistyössä eri ministeriöitten, kuntien, Tekesin, Stakesin, Sitran, elinkeinoelämän ja korkeakoulujen kanssa pitkäjänteinen hyvinvointipalvelujen kehittämisstrategia. Strategiassa on keskityttävä yksityisten ja julkisten palveluntarjoajien tuotantotapojen, organisointimallien ja yhteistyön kehittämiseen, sosiaalisten innovaatioiden ja teknologian hyödyntämiseen sekä julkisten toimijoiden rooliin palvelumarkkinoiden ja palvelutuotannon kehittämisessä. Raportissa ehdotetaan myös, että julkisten palvelujen järjestäjien ja tuottajien vastuita selvennetään. 3) Osaava, avautuva ja uudistuva Suomi. Suomi maailmantaloudessa -selvityksen loppuraportti. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 19/2004. 16

2 Yksityinen sektori ja julkisten palve... 2 YKSITYINEN SEKTORI JA JULKISTEN PALVELUJEN JÄRJESTÄMISMALLI 2.1 Nykyinen järjestämismalli Yksityisen sektorin roolia julkisten palvelujen järjestämisen ja kehittämisen kannalta voidaan ymmärtää vain arvioimalla ensin perinteistä julkisten palvelujen tuottamistapaa. Nykymuotoinen suomalainen hyvinvointiyhteiskunta on rakennettu pala palalta viime vuosisadan loppupuolella sotien jälkeen. Hyvinvointiyhteiskunnan periaatteena on ollut tuottaa palvelut ns. universaaliperiaatteen mukaan. Kaikilla Suomessa asuvilla on oikeus saada julkisen sektorin tuottamia palveluja asuinpaikasta ja varallisuudesta riippumatta. Erityisesti 60-90 -luvuilla hyvinvointiyhteiskunnan rakentaminen perustui siihen, että julkinen sektori itse tuotti palvelut. Laajamittaisissa peruskoulu-, koulutus- ja kansanterveystyön uudistuksissa purettiin silloista yksityistä hyvinvointipalveluiden järjestelmää. Tällöin mm. yksityiset oppikoulut, korkeakoulut (esim. Turun ja Vaasan kauppakorkeakoulut), yritysten ylläpitämät ammattikoulut siirrettiin julkisen sektorin järjestelmään ja julkisen sektorin sisällä ylläpitovastuuta siirrettiin valtion laitoksista kunnille. Poikkeuksena hammashuolto säilyi aina 1990-luvun lopulle asti suurimmaksi osaksi yksityisenä palveluna. Julkiset palvelut rahoitetaan pääosin verovaroin. Palveluista riippuen julkiset palvelut voivat olla maksuttomia, niistä voidaan periä kustannuksia alhaisempi käyttäjämaksu tai palvelut järjestetään kustannusvastaavasti. Maksujen tavoitteena on palvelujen rahoituksen lisäksi ohjata asiakkaiden käyttäytymistä, mutta tarkoituksena ei ole ohjata tuotantoyksiköiden päätöksentekoa. Resurssit kohdennetaan julkisiin palveluihin pääosin poliittisten tavoitteiden mukaisesti eikä markkinoiden kautta kuten markkinataloudessa. Valtio ja kunnat määrittelevät tarjottavat hyödykkeet eikä asiakkailla ole välitöntä, siis itse vaih- 17

2 Yksityinen sektori ja julkisten palve... dantatapahtumassa realisoituvaa mahdollisuutta vaikuttaa palvelujen sisältöön ja saatavuuteen. Rahoituksesta, tuotannon suunnittelusta ja toteuttamisesta ovat vastanneet julkisen hallinnon yksiköt. Perinteisessä järjestelmässä yksityisen sektorin osallistuminen on perustunut ennen muuta alihankinnanomaisiin yksittäisiin järjestelyihin (esimerkiksi yksittäiset ostopalvelusopimukset), mutta mitään näkyvää osaa palvelujärjestelmässä ei yksityisellä sektorilla ole ollut. Suunnitteluun pohjautuvalla resurssien kohdentamisella on tyypilliset vahvat puolensa, jotka ovat selvästi näkyvissä myös julkisten palvelujen osalta Suomessa. Keskeistä on se, että suhteellisen nopeassa ajassa tällä tavalla kyettiin rakentamaan toimivan hyvinvointiyhteiskunnan pohja. Järjestelmällä on voitu vahvistaa sosiaalista pääomaa tarjoamalla kansalaisille kautta maan samantasoiset hyvinvointipalvelut. Järjestelmä on lähtökohtaisesti vakaa ja ennakoitava; erityistä syytä pelätä ikäviä yllätyksiä palvelujen tarjoamisessa ja toimittamisessa ei kansalaisilla ole. Järjestelmä on voinut kehittyä nopeasti kattavaksi, ja se on luonut koko maahan vankkaa tuotannollista osaamista. Julkisten palvelujen perinteiseen toteuttamiseen liittyy suunnitteluun perustuvan resurssien kohdentamisen tyypillisiä ongelmia. Markkinasignaalien puuttuessa tehdään resurssien kohdentamisessa väistämättä virheitä: jonoja ja toisaalta ylikapasiteettia esiintyy samanaikaisesti. Tuotantotapa on usein massaorientoitunut ja perustuu tuotantoyksiköihin, joissa kiinteät kustannukset saattavat nousta suhteettoman suuriksi. Samaan aikaan voi olla sekä liian suuria että liian pieniä tuotantoyksiköitä. Yksityisen sektorin osallistuminen julkisten palvelujen tuotantoon on vähitellen jälleen lisääntynyt viimeisten 15 vuoden aikana. Valtio ulkoisti ja osin yksityisti omaa tukipalvelutuotantoaan 1980-90 -luvuilla. Viime vuosikymmenellä valtio yksityisti suurelta osin mm. työterveydenhuollon, työpaikkaruokailun, it-palvelut sekä kiinteistö- ja siivouspalvelut. Asiakaspalvelutuotannosta on yksityistetty tai avattu kilpailulle mm. radiotoiminta, teletoiminta ja autokatsastus. Tukipalvelujen ulkoistamista jatketaan parhaillaan valtionhallinnon tuottavuuden parantamiseksi. Myös kuntien palvelutuotannon avaaminen yksityiselle sektorille on lisääntymässä nopeasti. Kattavaa tietoa siitä, kuinka suuri osa kuntien asiakaspalveluista tai tukipalveluista tuotetaan tällä hetkellä ostopalveluina, ei ole käytettävissä. Edellytykset palvelutuotannon kilpailuttamiselle luotiin 1990-luvulla. Kunnallista palvelujärjestelmää rakennettiin voimakkaassa valtion keskusohjauksessa aina vuoteen 1993 asti. Vasta tuolloin siirryttiin uuteen laskennalliseen valtionosuusjärjestelmään, jossa kuntien oma päätösvalta palvelujen järjestämisessä kasvoi. Kuntia koskeneista laeista poistettiin määräykset, jotka koskivat palvelujen tuottamistapaa. 1990-luvun alussa kuntien palvelujen tuottamista koskien toteutettiin myös laaja vapaakuntakokeilu, toteutettiin normiuudistus ja siirryttiin yksityiskohtaisesta ohjauksesta informaatio-ohjaukseen. Mutta myös informaatio-ohjauksen ohjeiden ja suositusten noudattamista seurataan. 18

2 Yksityinen sektori ja julkisten palve... 2.2 Markkinat ja markkinaehtoistaminen julkisten palvelujen järjestämisessä Julkisten palvelujen markkinaehtoistaminen tarkoittaa markkinasignaalien ja -kannusteiden entistä laajamittaisempaa hyväksikäyttöä ja julkisen sektorin tuotantoyksiköiden monopolistisen aseman purkamista. Markkinaehtoistamisen avulla voidaan yhtäläistää toiminta- ja omistusrakenteeltaan erilaisten organisaatioiden toimintaedellytykset julkisessa hyvinvointipalvelujärjestelmässä. Markkinaehtoisella toiminnalla voidaan katsoa olevan seuraavat tunnusmerkit: kaikki relevantti hyödykeominaisuuksia kuvaava informaatio ohjaa päätöksentekoa vaihdantaa varten on erityinen markkinapaikka (yksinkertaisimmillaan tämä voi olla neuvottelupöytä, jonka yli hyödykkeiden toimituksista ja niiden ehdoista neuvotellaan ja sovitaan) päätöksentekijöillä on sekä oikeus että taloudelliset kannusteet taloudellisesti rationaaliseen päätöksentekoon relevanttien hyödykeominaisuuksia kuvaavan informaation perusteella. Julkisessa palvelujärjestelmässä markkinaehtoistaminen on luonteeltaan tietoinen ja vaiheistettu muutosprosessi. Sen keskeisenä elementtinä on palveluiden rahoituksen, tuotannon ja tilaamisen eriyttäminen toisistaan sekä tuotannon ja tilaamisen kosketuspinnan saattaminen markkinatyyppiseksi. Tilaaja tuottaja -mallin käyttöönotto julkisessa palveluorganisaatiossa johtaa markkinaehtoistamiseen, koska tilaajan ja tuottajan neuvottelut ja sopiminen ao. hyödykkeen toimitusmäärästä ja -ehdoista täyttävät edellä mainitut markkinaehtoisuuden kriteerit. Tässä tapauksessa rakennetaan kvasimarkkinat eli näennäismarkkinat julkisen sektorin organisaation sisälle. Jos muutos toteutetaan pelkästään julkisen sektorin sisäisenä, ei markkinaehtoistamiseen liity yksityisen sektorin roolin lisäämistä. Myöskään kilpailua ei luoda, mikäli organisaation sisäiselle tuottajaorganisaatiolle ei sallita kilpailijoita tilausprosessissa. Markkinaehtoistaminen, yksityisen sektorin roolin vahvistaminen palvelutuotannossa sekä kilpailun hyväksikäyttö ovat siis toisistaan erillisiä, mutta toisiinsa läheisesti liittyviä, julkisen palvelujärjestelmän uudistumisen ulottuvuuksia. Julkisen organisaation sisällä toteutettua tilaaja tuottaja -mallia on käytetty valtiolla välivaiheena ennen kuin palvelutuotanto on avattu kilpailulle. Kuntien järjestämisvastuulle säädettyjen tehtävien osalta tilaaja tuottaja -malli toteutuu, koska kuntien valtuustot ja lautakunnat voivat päättää miten palvelut järjestetään ja toimivat palvelujen tilaajina. Tilaamismenettelyn hajauttaminen voi olla tuotanto-organisaation uudistamista seuraava, sille rinnakkainen tai vaihtoehtoinen tapa käynnistää kunnallisen palvelujärjestelmän uudistaminen. Niillä palvelualoilla, joissa tuotantoyksikköjä on kunnan alueella tyypillisesti useita, markkinaehtoistamisprosessi voidaan käynnistää antamalla kuntalaisille 19

2 Yksityinen sektori ja julkisten palve... mahdollisuus valita se tuotantoyksikkö, jota he haluavat käyttää, ja käyttämällä näin saatua informaatiota kuntalaisten preferensseistä tuotantoyksikköjen ohjauksessa. Esimerkiksi Helsingin kaupungin peruskoulun valinta on asuinpaikasta riippumaton. Perheillä on asuinpaikasta riippumatta mahdollisuus hakea lapselle paikka mihin tahansa Helsingin peruskouluun. Palveluseteli merkitsee markkinaehtoisuuden lisäämistä kysyntäpuolta kehittämällä. Liikelaitostaminen eli julkisen palvelutuotantoyksikön muuttaminen liikelaitokseksi sekä yhtiöittäminen eli julkisen palvelutuotantoyksikön muuttaminen osakeyhtiöksi liittyvät yleensä yhtäältä siihen, että tuotantoyksiköiden rajapinta asiakkaisiin on luonteeltaan markkinaehtoinen ja toisaalta siihen, että suhteessa julkiseen tilaajaan tuotantoyksiköt ovat kilpailutilanteessa ulkopuolisten tuottajien kanssa. Kilpailuneutraliteetin toteutumista kunnallisen liikelaitoksen ja sen kilpailijoiden välillä saattavat kuitenkin haitata monet tekijät, kuten jos liikelaitoksella ei ole omaa kirjanpitoa. Kunnan organisaatioissa liikelaitoksilla on yleensä oma kirjanpitonsa eli ne ovat kirjanpidollisesti erillisiä yksiköitä. Yhtiöittämistä voidaan pitää markkinoiden ja kilpailun toimintaedellytysten kannalta selkeämpänä vaihtoehtona. Liikelaitostaminen onkin ollut erityisesti valtiolla yhtiöittämisen esivaihe markkinaehtoistamisprosessissa. Tilaaja tuottaja -malli, jossa oma palvelutuotanto lakkautetaan ja hankinta suoritetaan ulkopuoliselta tuottajalta, merkitsee ulkoistamista. Ulkopuolisen hankinnan tulee pääsääntöisesti perustua hankintalain mukaiseen tarjouskilpailuun, ja hankintakilpailujen ja kilpailuttamisosaamisen kehittäminen tilaajaorganisaatiossa kuuluukin olennaisena osana ulkoistamiseen. Ulkoistamisessa vastuu palvelun sisällöstä ja laadusta säilyy aina tilaajalla. Valtiolla on ulkoistettu mm. pääosa työpaikkaruokailusta ja työterveydenhuollosta. Markkinaehtoistamiseen voi liittyä myös yksityistäminen eli julkisen tuotantoyksikön siirtäminen yksityiseen omistukseen ja yksityisten toimijoiden vastuulle. Valtio yksityisti laajasti palvelutuotantoaan 90-luvulla. Palvelujen kysyntä ja tarjonta määräytyvät tämän jälkeen markkinoilla ja vastuu siirtyy yksityisille toimijoille. Julkinen sektori voi tällaisissa tapauksissa edelleen valvoa ja säännellä palvelutuotantoa kuten esimerkiksi autokatsastuksen ja sähkömarkkinoiden kohdalla tapahtuu. Markkinaehtoistaminen voi olla osa julkishallinnon sisäistä toiminnan kehittämistä, jonka tarkoituksena ei ole toiminnan ulkoistaminen tai kilpailuttaminen markkinoilla. Kunnissa on toteutettu sisäistä markkinaehtoistamista esimerkiksi muodostamalla liikelaitoksia ja yhtiöitä oman toiminnan ja johtamisen kehittämiseksi, vaikka tavoitteena ei ole kilpailu markkinoilla liiketoimintaperiaatteella toimivien yritysten kanssa. Markkinat eivät täysin voi ohjata julkisten palvelujen tuotantoa, vaan valtion ja kuntien tasolla tullaan aina tekemään päätöksiä siitä, mitä palveluja, miten paljon ja kenelle palveluja julkisesti rahoitettuna tarjotaan. Esimerkiksi julkisesti rahoitettavia sosiaali- ja terveyspalveluja ei koskaan voida tarjota niin paljon, kuin asiakkaat niitä ehkä tahtoisivat 20