PERUSKARTOITUS
TIETOJA TEKIJÖISTÄ on Managing Urban Europe-25 -projektin tulos. Projektia rahoitti osittain Euroopan komission ympäristöasioiden pääosasto. Projektia koordinoi Itämeren kaupunkien liiton (UBC) ympäristön ja kestävän kehityksen sihteeristö ja se on osa UBC:n Itämeren alueen kaupunkien kestävää kehitystä käsittelevää Agenda 21 -toimintaohjelmaa, "UBC Agenda 21 Action Programme 2004-2009 Roadmap for Sustainable Baltic Cities". Projektin johtoryhmän muodostivat ICLEI Local Governments for Sustainability, UNEP/Grid-Arendal, Bodensee-Stiftung ja University of West of England. Tämä julkaisu heijastelee kunkin kirjoittajan omia näkemyksiä eikä sitä voi missään olosuhteissa pitää Euroopan komission kannanottona. Toimituskunta: Annika Claesson, Linda Talve, Kasia Bogucka, Christina Garzillo, Marion Hammerl, Claudia Heberlein, Daniela Paas, Andrea Philipp ja Holger Robrecht. Itämeren kaupunkien liiton ympäristökomissio (EnvCom). Kaikki oikeudet pidätetään. Mitään tämän julkaisun osaa ei saa jäljentää eikä kopioida kaupalliseen käyttöön missään muodossa tai millään välineillä ilman MUE-25-projektin osallistujia edustavan UBC:n ympäristökomission kirjallista lupaa. Kuvitus: Itämeren kaupunkien liiton ympäristökomissio (EnvCom). Sivu 2/39
SISÄLTÖ 1. JOHDANTO... 4 2. PERUSKARTOITUKSEN SUUNNITTELU... 5 2.1. AALBORGIN SITOUMUSTEN MUKAINEN RAKENNE... 6 2.2. KUNNAN PALVELUIDEN JA VASTUUALUEIDEN MUKAINEN RAKENNE... 8 2.3. SWOT-ANALYYSI... 8 2.4. OIKEAT HENKILÖT MUKAAN... 9 3. PAIKALLISEN TILANTEEN KARTOITUS... 11 3.1. LAINSÄÄDÄNNÖLLISET VAATIMUKSET... 11 3.1.1. EMAS:N, ISO 14001:N JA INTEGROIDUN JOHTAMISJÄRJESTELMÄN VAATIMUKSET... 13 3.2. KESKEISIÄ NÄKÖKOHTIA KOSKEVAT TIEDOT... 14 3.3. ESIIN NOUSEVAT ASIAT JA TRENDIT... 15 3.4. POLIITTISET PRIORITEETIT... 15 3.5. KÄYTÖSSÄ OLEVAT VÄLINEET JA JÄRJESTELMÄT... 16 4. PAIKALLISEN TILANTEEN ARVIOINTI... 17 5. HAVAINTOJEN ESITTÄMINEN... 17 6. MITÄ SEURAAVAKSI?... 18 7. TARKISTUSLISTA... 19 LÄHTEET... 24 LIITTEET... 25 Sivu 3/39
1. JOHDANTO Integroidun johtamisjärjestelmän (IMS) ensimmäinen tärkeä vaihe on arvioida kaupungin tämänhetkistä tilannetta kestävän kehityksen näkökulmasta. Tarkoituksena on luoda tietopankki, joka toimii perustana painopisteitä ja tavoitteita asetettaessa ja edistymistä seurattaessa. Edistymisen voi havaita ainoastaan vertailemalla lähtötilanteeseen eli peruskartoitukseen. Samalla arvioidaan tämänhetkisiä käytäntöjä ja toimenpiteitä sekä niitä syitä jotka ovat johtaneet nykytilanteeseen, ja näiden syiden vaikutusta yhteiskunnan eri osiin, talouteen ja ympäristöön. Peruskartoitus on IMS:n säännöllisesti toistuva osa ja siitä vastaavan työryhmän tulee olla monialainen. Siinä tulee kerätä kaikki käytettävissä olevat tiedot kestävän kehityksen tärkeimmistä näkökohdista. Vaikkei kaikkia tietoja voitaisikaan kerätä ensimmäisen syklin aikana, kartoitus kuitenkin auttaa löytämään tiedoissa olevat aukot. Peruskartoituksessa kartoitetaan lainsäädännölliset vaatimukset, kaikki tärkeimpiin näkökohtiin liittyvät tiedot, esille nousevat seikat ja ilmiöt, poliittiset painopisteet, käytössä olevat välineet ja järjestelmät sekä johtamisjärjestelmään osallistuvat yksiköt ja ulkopuoliset organisaatiot. Tiedonkeruun kehyksenä toimivat Aalborgin sitoumukset ja siitä on apua peruskartoituksen rakenteen jäsentämisessä, sillä siinä nousevat esille ne aihealueet, joita myöhemmin analysoidaan. Ensimmäinen strateginen ohjelma luodaan peruskartoituksessa käytettyjen tietojen pohjalta. Peruskartoitus tehdään uudelleen valtuustokausittain tai useamminkin, jos ympäröivä maailma on muuttunut merkittävästi. Esimerkki: Ympäristön arviointi Euroopan yhteisön ympäristöasioiden hallintaja auditointijärjestelmän (EMAS) ja ISO 14001:n mukaisesti (liite 1) Sivu 4/39
2. PERUSKARTOITUKSEN SUUNNITTELU Jotta peruskartoituksesta tulisi mahdollisimman hyvä, sen laatiminen täytyy suunnitella hyvin. Tavallisesti integroidulle johtamisjärjestelmälle nimitetään koordinaattori, kun järjestelmän käyttöönotosta päätetään. Peruskartoituksen laatimiseen tarvitaan kuitenkin useampia henkilöitä ja tästä syystä tämä ensimmäinen vaihe liittyy läheisesti organisaatiorakenteen laatimiseen (ks. osio Organisaatiorakenne). Aluksi on perustettava koordinointiryhmä, joka on vastuussa peruskartoituksen tekemisestä. Tämän ryhmän on oltava monialainen, jotta johtamisesta tulisi todella integroitua, sillä IMS:ää on voitava käyttää integroidusti politiikan eri osa-alueilla. Koordinointiryhmä tarvitsee myös ylimääräistä asiantuntija-apua, jota voi löytyä kaupunginhallinnon ulkopuolelta, esimerkiksi sellaisista sidosryhmistä kuin yliopistot, yritykset, kansalaisjärjestöt tai yksittäiset kansalaiset. Tässä vaiheessa voidaan tehdä sidosryhmäanalyysi, jossa selvitetään peruskartoituksessa ja integroidussa johtamisjärjestelmässä tarvittavat sidosryhmät (ks. osio Viestintä ja osallistuminen). Koordinointiryhmä laatii työsuunnitelman ja päättää jäsentensä tehtävistä tai pyytää ulkopuolisten toimijoiden panosta. Myös viestintä ja vuorovaikutus yleisön kanssa on suunniteltava hyvin. Ohjausryhmä määrittelee peruskartoitusta suunnitellessaan sen sisällöllisen rakenteen. Jotta kaikki peruskartoituksessa kuvailtavat näkökohdat tulisivat varmasti esille, on helpointa käyttää valmista kehystä. Peruskartoituksen sisällön rakenteen voi jäsennellä monella eri tavalla. Seuraavassa joitakin vaihtoehtoja kartoituksen perustaksi: a) Aalborgin sitoumukset b) kunnan palvelut ja vastuualueet c) PSIR-kehys (ks. PSIR-kehyksen käyttöönottoa ja valvontaa käsittelevä ohje) Ohjausryhmän tehtävänä on myös määritellä se metodi, jota käytetään, kun arvioidaan ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyvien näkökohtien merkitystä. On erittäin tärkeää, että kaupunki itse tekee puolueettoman ja perusteellisen katsauksen palveluihinsa ympäristön ja kestävän kehityksen näkökulmasta. Kaikki ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyvät näkökohdat eivät nimittäin ole yhtä tärkeitä eikä niitä tarvitse kehittää samassa tärkeysjärjestyksessä. On voitava näyttää toteen, että kaikki ympäristön ja kestävän kehityksen kannalta merkittävät tekijät otettiin huomioon peruskartoitusta laadittaessa. Vain tällä tavoin peruskartoitus voi oikeasti toimia pohjana painopisteitä asetettaessa ja strategista ohjelmaa kehitettäessä. Sivu 5/39
Suorat ja epäsuorat näkökohdat EMAS-asetuksen ja ISO 14001:n mukaisesti integroidussa johtamisjärjestelmässä tehdään ero suorien ja epäsuorien (ympäristö-)näkökohtien välillä. Suorilla näkökohdilla tarkoitetaan niitä tekijöitä, joita esimerkiksi kunta valvoo itse suoraan ja jotka ovat valvovan tahon välittömässä vaikutuspiirissä. Epäsuorat näkökohdat taas viittaavat sellaisiin paikallishallinnon toimiin, jotka eivät ole yksinomaan sen hallinnassa, mutta joihin se voi kuitenkin vaikuttaa tietyllä tasolla. Epäsuorat näkökohdat voivat liittyä paikallishallinnon vuorovaikutukseen ulkoisten toimijoiden kanssa. Ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyvien näkökohtien merkityksen arvioinnissa tulee käyttää selkeitä ja läpinäkyviä menetelmiä. EMAS ja ISO 14001 eivät vaadi minkään tietyn menetelmän käyttöä, vaan sen voi valita itse, mutta on myös pohdittava, voidaanko valittua menetelmää pitää selkeänä ja läpinäkyvänä. Jotkin kaupungit ovat valinneet metodikseen SWOT-analyysin, mutta on olemassa myös muita menetelmiä. Esimerkki: Pisteytysjärjestelmä ympäristönäkökohtien arvioimiseen (liite 4) Esimerkki: SWOT-analyysi (ks. edempänä ja liite 3) 2.1. AALBORGIN SITOUMUSTEN MUKAINEN RAKENNE Aalborgin sitoumukset (http://www.aalborgplus10.dk/) otettiin käyttöön vuonna 2004 Euroopan kaupunkien kestävän kehityksen kampanjan yhteydessä ja lähes 700 paikallishallintoa on jo allekirjoittanut ne (maaliskuussa 2010). Aalborgin sitoumukset ovat vapaaehtoisia ja niissä määritellään 10 eri sitoumusteemaa ja näiden 50 alakohtaa kuntien kestävän kehityksen työlle. Lisäksi niissä ehdotetaan joitakin konkreettisia toimia. Hyötynä peruskartoituksen jäsentelyssä Aalborgin sitoumusten mukaisesti on se, että nämä sitoumukset on yleisesti hyväksytty suuntaviivoiksi kuntien kestävälle kehitykselle. Sitoumuksista saa myös valmiin kehyksen peruskartoitukselle. Jos kaupungin tai kunnan tilannetta arvioidaan kunkin sitoumuksen kohdan ja niihin liittyvien toimenpiteiden pohjalta, samalla katetaan kaikki tärkeimmät näkökohdat. Sivu 6/39
Aalborgin sitoumukset A1. Hallinto: Me sitoudumme tehostamaan päätöksentekoamme lisäämällä osallistuvaa demokratiaa. A2. Johtaminen kohti kestävää kehitystä: Me sitoudumme toteuttamaan tehokasta johtamismallia tavoitteiden asettamisesta aina toteutukseen ja arviointiin. A3. Yhteiset luonnonvarat: Me sitoudumme ottamaan vastuun yhteisten luonnonvarojen suojelusta ja säilyttämisestä sekä oikeudenmukaisesta käytöstä. A4. Vastuullinen kulutus ja elämäntapavalinnat: Me sitoudumme noudattamaan ja helpottamaan luonnonvarojen viisasta ja tehokasta käyttöä sekä kannustamaan kestävään kulutukseen ja tuotantoon. A5. Suunnittelu: Me sitoudumme siihen, että meillä on keskeinen rooli kaupunkisuunnittelussa, joka huomioi ympäristöön, yhteiskuntaan, talouteen, terveyteen ja kulttuuriin liittyvät näkökohdat kaikkien yhteiseksi hyväksi. A6. Parempi liikkuvuus, vähemmän liikennettä: Me ymmärrämme liikenteen, terveyden ja ympäristön välisen keskinäisen riippuvuuden ja sitoudumme voimakkaasti edistämään kestäviä liikenneratkaisuja. A7. Paikallinen toiminta terveyden puolesta: Me sitoudumme suojelemaan ja edistämään kansalaistemme terveyttä ja hyvinvointia. A8. Vahva ja kestävä paikallinen talous: Me sitoudumme luomaan ja takaamaan vahvan paikallisen talouden, joka tarjoaa työllisyyttä ympäristöä vahingoittamatta. A9. Sosiaalinen tasa-arvo ja oikeudenmukaisuus: Me sitoudumme turvaamaan avoimen ja kannustavan yhteisön. A10. Paikallisesta maailmanlaajuiseen: Me sitoudumme ottamaan maailmanlaajuisen vastuumme rauhasta, oikeudenmukaisuudesta, tasa-arvosta, kestävästä kehityksestä sekä ilmastonsuojelusta. Sivu 7/39
2.2. KUNNAN PALVELUIDEN JA VASTUUALUEIDEN MUKAINEN RAKENNE Toinen vaihtoehto peruskartoituksen rakenteen jäsentelyyn on käyttää perustana kunnan tai kaupungin omia palveluita. Liitteessä 5 olevasta taulukosta löytyy esimerkkejä niistä näkökohdista, jotka ovat merkittäviä kestävän kehityksen kannalta, mutta taulukkoa ei suinkaan ole tarkoitettu valmiiksi malliksi. Tutkimus heijastelee kunnan "tyypillistä" organisaatiorakennetta ja sitä voi käyttää esimerkkinä peruskartoituksen rakenteesta käytäntöön sovellettuna, kunhan se ensin sopeutetaan kunnan tai kaupungin omaan hallinnolliseen rakenteeseen. Esimerkki: Vaihtoehtoinen kehys peruskartoitukselle kunnan palveluiden ja vastuualueiden mukaisesti (liite 5) 2.3. SWOT-ANALYYSI SWOT-analyysi on menetelmä, jonka avulla voi arvioida ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyviä näkökohtia laadullisesta näkökulmasta. (Huom. SWOT-analyysi on tärkeä osa EMAS II:n vaatimaa ympäristön arviointia.) Siinä määritellään, millainen vaikutus organisaatiolla on ympäristöön (tehokkuuden arviointi). Lisäksi siinä luokitellaan ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyvät näkökohdat ja määritellään, onko niiden vaikutus ympäristöön suora vai epäsuora. (Organisaatio voi hallita suoria vaikutuksia täysin, kun taas epäsuoria vaikutuksia voi hallita vain tiettyyn rajaan saakka.) Paikallisesti tärkeät asiat tunnistetaan ja priorisoidaan tavoitteiden asettamisprosessin yhteydessä (Lisätietoja osiossa Tavoitteiden asettaminen). SWOT-analyysin haittapuolena voi olla se, että tietoja täytyy arvioida subjektiivisesti, erityisesti silloin, kun kaikkia lähtötilanteeseen suoraan tai epäsuorasti liittyviä tietoja ei ole saatavilla. Tällöin ei juuri ole mahdollisuuksia verrata paikallisia tietoja standardeihin. Koska SWOT-analyysin tuloksista keskustellaan työpajassa, lopputulokset riippuvat lisäksi työpajaan osallistuvista henkilöistä. SWOT-analyysin voi tehdä erikseen integroidun johtamisjärjestelmän kullekin vaiheelle. Koordinointiryhmä kerää lopuksi eri osien tulokset yhteen ja tekee yleisen SWOT-analyysin kaupungin mahdollisuuksista käyttää integroitua johtamisjärjestelmää. Näin myös käytettävissä olevia välineitä voidaan hyödyntää tehokkaammin. Sivu 8/39
Vahvuudet S Mahdollisuudet O Heikkoudet W Uhat T Neljä kenttää S W O T Ylä- ja alarivi = vahvuudet (Strengths) = heikkoudet (Weaknesses) = mahdollisuudet (Opportunities) = uhat (Threats) Tämänhetkinen tilanne (ylärivi) erotetaan odotettavissa olevista olosuhteista (alarivi). Nuolet - Arvioidaan vahvuuksia suhteessa uhkiin. - Heikkouksia lähestytään mahdollisuuksien kautta. Esimerkki: ECOLUP-projektin SWOT-analyysi kaupunkialueen maankäytön suunnittelusta (liite 3) 2.4. OIKEAT HENKILÖT MUKAAN Tehdäkseen perusteellisen ja koko kaupunkialueen kattavan peruskartoituksen, kaupungilla tulee olla käytössään kaikki tarvittavat tiedot sekä arvio tärkeimmistä sidosryhmistä (ks. osio Viestintä ja osallistuminen). Koordinointiryhmä vastaa peruskartoituksen koordinoinnista, kun taas ohjausryhmä on vastuussa itse kartoituksen järjestämisestä ja oikeiden henkilöiden saamisesta mukaan. Kun peruskartoituksen tulokset ovat käytettävissä, kaikkia tärkeitä sidosryhmiä on kuultava yhteisessä työpajassa. On tärkeää varmistaa, että mukana ovat varmasti kaikki ne yksiköt, joiden vastuualueisiin ja toimiin kunnan kestävä kehitys vaikuttaa joko suoraan tai epäsuorasti. Kestävään kehitykseen voivat vaikuttaa kunnassa mm. seuraavat seikat: 1. Sellaiset toimet tai toimenpiteet, jotka vaikuttavat suoraan ympäristöön (lämmitys, tietyöt ja viheralueiden hoito). 2. Ympäristövaikutuksia vähentävät suunnitelmat (esim. maankäytön suunnittelu, kehityssuunnitelmat, erilaiset epäviralliset suunnitelmat ja budjetti). 3. Lupaviranomaiset, jotka hallinnoivat ympäristövaikutuksia hyväksymällä tai hylkäämällä suunnitelmia ja huolehtimalla määräyksistä, kielloista ja ehdoista (esim. rakennusluvat, vesioikeuksiin liittyvät seikat ja ympäristöolosuhteet). 4. Poliittisia päätöksiä seuraavat toimenpiteet, jotka vaikuttavat ympäristöön epäsuorasti (esim. ympäristökoulutus, yhteisymmärryksen saavuttaminen Agenda 21 -prosessissa, neuvottelut tai taloudelliset kannustimet). Sivu 9/39
Peruskartoituksen alussa tehdään yleiskatsaus, jossa määritellään kaikki johtamisjärjestelmään osallistuvat tahot ja heidän osuutensa tai vastuualueensa. Näin kaikki tärkeimmät toimijat saadaan mukaan. On varmistettava, että yleiskatsaus ei ainoastaan esittele osallistujia, vaan määrittelee myös heidän toimintakenttänsä. Esimerkki: Yksiköiden vastuiden tunnistaminen liittyen luonnonvaroihin (resursseihin) Yksikkö 1) Vastuualueet 2) Vaikutusalueet 3) Luonnonvarat Tilalaitos, Lämmitys Hiilidioksidipäästöt Ilmaston vakaus rakennusvalvonta, energiayhtiö Viherlaitos Viheralueiden hoito Hapen tuottaminen Ilma Asemakaavatoimisto Uusien asuinalueiden kaavoitus Suunnittelu (esim. toiminnallisuuteen liittyvät seikat tiheään asutuilla alueilla) Maanpinnan eristäminen Liikkumistarpeen vähentäminen Maaperä Pohjavesi Ilma Hiljaisuus Ympäristönsuojelutoimisto Suojelutarpeen määrittäminen Luonnon suojeluun liittyvien asetusten toimeenpano Luonnon monimuotoisuus Ilma Liikuntatoimi Liikuntapaikat (esim. stadionit) Meluntorjunta (tapahtumien ajankohta) Hiljaisuus Sivu 10/39
3. PAIKALLISEN TILANTEEN KARTOITUS Kartoitukseen tarvittavat tiedot täytyy pyytää eri hallinnollisista yksiköistä, toimistoista ja muista instituutioista tai ne täytyy etsiä erilaisista suunnitelmista ja tilastoista. Ensin tulee varmistaa tietojen saatavuus ja tunnistaa kaikki niiden kannalta keskeiset instituutiot. Kaupungin ei tavallisesti tarvitse aloittaa peruskartoituksen laatimista tyhjästä. Kaupungithan keräävät tietoja useisiin eri tarkoituksiin, esimerkiksi seuraaviin: EMAS- tai ISO 14001 - sertifioidun yksikön tai palvelun ympäristöarviointi, ympäristöraportit, kestävää kehitystä koskevat raportit, ecobudgetin alustava raportti ja strategisen ympäristöarvioinnin vaatima ympäristöraportti. Kaikista tällaisista asiakirjoista löytyviä ympäristötietoja voidaan hyödyntää peruskartoituksessa. Jotta paikallisesta tilanteesta syntyisi mahdollisimman tarkka kokonaiskuva, on syytä kartoittaa: - lainsäädännölliset vaatimukset - kaikkiin keskeisiin näkökohtiin liittyvät tiedot - esiin nousevat asiat ja trendit - poliittiset painopisteet - käytössä olevat välineet ja järjestelmät - riskialueet Kartoituksen jälkeen päätetään kaupungin omat painopisteet. Esimerkki: ecobudget: alustava raportti (liite 2) 3.1. LAINSÄÄDÄNNÖLLISET VAATIMUKSET Kaikkien organisaatioiden täytyy luonnollisesti noudattaa lainsäädännöllisiä vaatimuksia. Paikallishallinnon kannalta tämä on hyvin moniulotteinen asia, jota täytyy lähestyä systemaattisesti. Lainsäädännöllisten vaatimusten noudattaminen voidaan määritellä seuraavalla tavalla: "Kaikkien soveltuvien lakien toimeenpano täysimääräisesti. Säädöksiä noudatetaan silloin, kun kaikki lain asettamat vaatimukset täytetään ja sen suosittelemat muutokset tehdään." Tämän määritelmän mukaan suurin osa paikallishallinnoista ei kuitenkaan tällä hetkellä noudata kansallisia ja eurooppalaisia säädöksiä täysimääräisesti. Sivu 11/39
Syynä tähän on tavallisesti se, että paikallishallinnolla on monenlaisia rooleja, jotka voidaan määritellä seuraavasti: - Paikallishallinnon täytyy itse noudattaa säädöksiä (esim. erilaisia ilmanlaatuun, jätehuoltoon, jäteveteen yms. liittyviä säädöksiä eri ohjelmien ja suunnitelmien ympäristöarviointitutkimuksissa sekä strategisissa ympäristöarvioinneissa jne.). - Paikallisviranomaiset toimivat samalla valvontaviranomaisina ja valvovat sitä, noudattavatko eri sidosryhmät (esim. yritykset) näitä samoja säädöksiä. - Paikallishallinto toimii virallisena suunnitteluorganisaationa ja hyväksyy laillisesti sitovia suunnitelmia, mutta se ei tavallisesti toimi näiden suunnitelmien käytännön toteuttajana (esim. maankäytön suunnittelu ja kaupunkisuunnittelu) eikä sillä ole suoraa vaikutusvaltaa kaikkiin toteuttamiseen liittyviin seikkoihin. Paikallishallinnolla on toki valmiit rakenteet ja käytännöt lainsäädännön noudattamiseen omissa toimissaan, mutta usein sillä ei ole riittävästi resursseja valvoa, että eri sidosryhmät noudattavat säädöksiä tai paikallisten suunnitelmien, esim. kaupunkisuunnittelun, asettamia vaatimuksia. Integroitu johtamisjärjestelmä tulisi rakentua näiden valmiiden rakenteiden pohjalle tai sen pitää olla riittävän joustava, jotta kyseiset rakenteet voitaisiin integroida siihen. Paikallishallinto joutuu tässä ristiriitatilanteeseen. Ensinnäkin säädösten noudattaminen on ympäristön ja kestävän kehityksen laadun kannalta kaikkein tärkein perusvaatimus. Toisekseen sidosryhmien, aluehallinnon ja kansalaisten täytyy voida luottaa siihen, että paikallishallinto noudattaa säädöksiä. Kun kaupunki käyttää sertifioitua johtamisjärjestelmää, myös näiden ryhmien luottamus sen hallintoon lisääntyy. Tavallisesti ympäristöasioiden hallintajärjestelmä otetaan käyttöön jossakin julkisessa laitoksessa (koulu, uimahalli tms.) tai palvelussa (esim. julkinen liikenne), ja kyseisessä laitoksessa tai palvelussa täytyy noudattaa täysimääräisesti kaikkia soveltuvia säädöksiä. Aiemmin esitetty määritelmä siis soveltuu tällaisiin tapauksiin täysin. Toisaalta, jotta kaupunkialueiden kestävä kehitys toteutuisi paremmin, on tarvetta laajentaa johtamisjärjestelmän soveltamisalaa ja ottaa sellainen käyttöön koko kaupunkialueella sen sijaan, että keskityttäisiin vain tiettyyn yksikköön tai palveluun. Tällöin mukaan tulevat kaikki kaupungin yksiköt, palvelut ja strategiset näkökohdat, ja tämä tarkoittaa myös tiiviimpää yhteistyötä sidosryhmien kanssa. Tämä on tarpeen, jotta voitaisiin varmistaa, että koko hallintoalue on mukana kestävässä kehityksessä ja että aluetta käsitellään kokonaisuutena. Kun integroitu johtamisjärjestelmä otetaan käyttöön koko kaupunkialueella ja kun siihen sisältyvät kaikki strategiset näkökohdat, paikallishallinnon on vaikeampi varmistaa säädösten noudattaminen aiemmin esitetyn määritelmän mukaisesti. Tärkeintä on kuitenkin se, että paikallishallinto on tietoinen tällaisista puutteista ja tekee kaikkensa, jotta säädöksiä noudatettaisiin tietyn määräajan kuluttua. On mahdotonta määritellä, kuinka paljon poikkeuksia voi tehdä tai milloin säädösten noudattamattomuus olisi hyväksyttävää. Tämä riippuu siitä, miten merkittävänä kutakin puutetta voidaan pitää ja onko tilanteen korjaamiseksi olemassa sopivat käytännöt ja toimintasuunnitelmat. Sivu 12/39
Säädösten noudattaminen on kaikissa virallisissa ympäristönhallintajärjestelmissä luonnollinen osa itse järjestelmää. Nykytilanne on kuitenkin se, etteivät edes EMASrekisteröidyt tai ISO 14001 -sertifioidut paikallishallinnot voi taata säädösten jatkuvaa noudattamista. Sisäiset auditoinnit ja muut viralliset tarkastukset ovat aina vain "pistokokeita" eikä niillä voida taata, että säädöksiä noudatettaisiin täydellisesti. Niiden avulla saa silti tietoa siitä, mikä on senhetkinen tilanne ja niiden kautta voi myös kontrolloida säädösten noudattamista, kunhan tähän on olemassa asianmukaiset käytännöt. Sisäiset auditoinnit ja viralliset tarkastukset ovat siis erittäin tärkeitä työvälineitä paikallisviranomaisille lainsäädännön noudattamista valvottaessa. 3.1.1. EMAS:N, ISO 14001:N JA INTEGROIDUN JOHTAMISJÄRJESTELMÄN VAATIMUKSET Peruskartoitus auttaa määrittämään, kuinka voimassa olevan lainsäädännön asettamat vaatimukset otetaan huomioon käytännössä. Kaikki alla mainitut seikat täytyy kartoittaa osana peruskartoitusta. Mahdollisia aukkoja käsitellään seuraavassa vaiheessa eli tavoitteita asetettaessa. Organisaatiorakenteeseen tulee myös sisällyttää näiden seikkojen toteutumisen takaavat käytännöt. A. Paikallishallinnon tulisi laatia luettelo yleiskatsaukseksi kaikista niistä paikallisista, alueellisista, kansallisista ja eurooppalaisista säädöksistä, joita sovelletaan sen ympäristö- ja kestävän kehityksen työssä. Tällä yleiskatsauksella on kaksi päätehtävää: - Se takaa, että säädökset tunnetaan kaikissa yksiköissä ja koko kaupungin tasolla, ja että säädösten noudattamisesta voidaan näin tehdä keskeisin painopiste strategisessa ohjelmassa. - Se toimii pohjana, kun vertaillaan peruskartoituksessa saatuja tietoja viite- /raja-arvoihin. Siitä on myös apua säädösten noudattamisessa tapahtuvien puutteiden havaitsemisessa. Riketapauksissa organisaation tulee käynnistää asianmukaiset toimenpiteet ja toimintasuunnitelmat, jotta sääntöjä noudatettaisiin tietyn määräajan kuluttua. Sellaiset ympäristöön tai kestävään kehitykseen liittyvät näkökohdat, joiden kohdalla sääntöjä ei ole täysin noudatettu, tulee sisällyttää strategiseen ohjelmaan ja toimintasuunnitelmaan ensisijaisina toimenpiteinä. B. Paikallishallinnon tulisi kuvailla sitä järjestelmää tai toimenpidettä, jonka avulla lainsäädännöllinen katsaus pidetään ajan tasalla ja sitä päivitetään säännöllisesti (esim. lainsäädännön muuttuessa). Lisäksi on kerrottava, kuinka varmistetaan koko henkilöstön pääsy näihin ajan tasalla oleviin lainsäädännöllisiin tietoihin. C. Paikallishallinnon täytyy valmistautua lainsäädännön muutoksiin. Jos esimerkiksi uusia EU-lakeja hyväksytään ja otetaan käyttöön kansallisella tasolla, paikallishallinnon tulee kouluttaa vastuuhenkilöt ajallaan niin, että he kykenevät pätevästi käsittelemään näitä uusia säädöksiä. Koulutustoimenpiteiden tulee käydä ilmi koulutussuunnitelmasta. Sivu 13/39
3.2. KESKEISIÄ NÄKÖKOHTIA KOSKEVAT TIEDOT Jotta arviot voitaisiin tehdä perusteellisesti ja tukevalle pohjalle, käytettävissä olevista ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyvistä viitetiedoista ja indikaattoreista tulisi luoda kaavio. Kuten edellä jo mainittiin, ensimmäisessä arviossa kaikki tiedot eivät vielä välttämättä ole käytettävissä. Tärkeätä on löytää aukot ja täyttää ne seuraavassa kartoituksessa. On syytä kiinnittää huomiota siihen, miten tiedot kerätään ja tallennetaan. Jos tiedonkeruu ja tallennus järjestetään alusta asti niin, että tietoja on helppo seurata ja päivittää seuraavan syklin aikana, säästytään ylimääräiseltä työltä. On myös mietittävä, miten useat eri toimijat voisivat helposti käyttää tietoja ja kuinka asiakirjoista saataisiin mahdollisimman kattavia. Perustiedot ovat tavallisesti tilastotietoja ja niissä arvioidaan esim. maankäyttöön tai väestöön liittyviä seikkoja. Tällaisia tietoja löytyy kaikkien paikallisviranomaisten arkistoista ja niistä käy ilmi paikkakunnan perustilanne. Näitä tietoja voi hankkia myös kansallisista ja paikallisista tilastokeskuksista. Indikaattoreiden avulla tarkkaillaan jonkin kohteen tilaa. Samalla tavoin kuin ihmisen ruumiinlämpötila kertoo, tulisiko hänen mennä lääkäriin vai ei, indikaattoreiden avulla voidaan tarkkailla etäälläkin olevia kohteita ja selvittää, missä vaiheessa kunnan kehitys on menossa kestämättömään suuntaan. Indikaattoreiden avulla kuvataan tavallisesti erilaisissa arvioissa ja raporteissa esitettyjä päätelmiä, joiden taustalla olevat tosiseikat täytyy selittää suorasanaisesti ja selkeästi. Ne ovat siis faktoja, jotka toimivat toteamusten, arvioiden ja päätelmien tukena. Indikaattorit valitaan sen mukaan, millaisia tietoja kussakin raportissa tarvitaan, ja ne auttavat tiedonkeruun jäsentämisessä ja toteuttamisessa. Indikaattorit ovat kuvailevia, tiivistäviä ja helposti tulkittavia parametreja. Indikaattoreiden avulla arvioidaan ja vertaillaan tietoja eri tasoilla ja erilaisia tavoitteita silmällä pitäen. Niiden ei välttämättä tarvitse olla mitattavissa, vaan ne voivat olla myös laadullisia ja kysymysten kaltaisia (esim. luettelo nykyisistä prosesseista ja suunnitelmista tai mahdollisuuksien hyödyntämiskeinoista, tämänhetkinen ympäristötietoisuus paikallistasolla, keinot kansalaisten saamiseksi mukaan suunnittelu- ja päätöksentekoprosesseihin tai yhteistyö eri kuntien välillä). Erilaisia malleja hyödyntämällä indikaattoreita voi käyttää ennustamaan hallinnollisten päätösten seurauksia. Indikaattorit ovat myös tehokas viestintätyökalu. Jos ne valitaan hyvin, niiden kautta on huomattavasti helpompi ymmärtää monimutkaisia asioita. Niiden avulla voidaan esittää asioita myös graafisessa muodossa. Sivu 14/39
Perustiedot ja indikaattorit voidaan tavallisesti kerätä ja laskea kunnasta tai suunnittelusta vastaavasta viranomaisesta riippumatta. Niitä voidaan kuitenkin käyttää myös kuntatai suunnitelmakohtaisesti kuvaamaan jotakin tiettyä tapausta. Niiden tueksi tarvitaan joka tapauksessa vertailutietoja, jotta päätelmien teko helpottuisi ja jotta tuloksia voisi soveltaa muihin suunnitelmiin tai muille paikallishallinnon alueille. Vertailuarvot kerätään vertailemalla erilaisten tietojen välistä suhdetta. Tavallisesti tällaisia tietoja ei löydy suoraan arkistoista, vaan ne tuotetaan tiettyjä tarpeita varten. Niitä voidaan käyttää jonkin konkreettisen ympäristötavoitteen arvioimiseen sopivien toimenpiteiden selvittämiseksi ja niiden kautta voi päätellä, onko tämä tavoite saavutettavissa. Integroidun johtamisjärjestelmän edellytyksenä on, että mitattavat kategoriat valitaan niin, että tuloksia on niiden avulla helppo arvioida ja vertailla käytettävissä oleviin perustietoihin ja indikaattoreihin. Kokemus on osoittanut, että on parasta valita pienehkö määrä sellaisia vertailuarvoja, jotka ovat tärkeitä ja joita voi käyttää säännöllisesti ja pitkällä aikavälillä. ecobudgetissa esimerkiksi suositellaan, ettei käytettäisi useampaa kuin 15 indikaattoria. 3.3. ESIIN NOUSEVAT ASIAT JA TRENDIT Ennakoiva toiminta ja tieto siitä, mitä lähitulevaisuudessa tapahtuu, on hyödyksi mille tahansa kaupungille. Tähän kuuluu myös tietoisuus siitä, mitä kaupunkien toimintaan vaikuttavia kansallisia lakeja pannaan täytäntöön lähiaikoina. Kaupunki voi valmistautua tällaisiin tilanteisiin keräämällä tietoja kaikista sen toimintaan mahdollisesti vaikuttavista tulevista ohjelmista ja strategioista tai joko alueellisesti tai koko maassa käyttöön otettavista välineistä, jotka auttavat paikallisten haasteiden voittamisessa. Myös kaupungin asukkaat saattavat tuoda esiin erilaisia kysymyksiä. On syytä esimerkiksi miettiä, millaisia ilmastonmuutokseen liittyviä riskitekijöitä voi nousta esille ja onko kaupungilla käytössään riittävät keinot vastata mahdollisiin uhkiin. Kun kaupungilla on selkeä kuva tulevista tapahtumista, se on valmiimpi kohtaamaan nämä tilanteet ja tietää, millaisiin toimenpiteisiin tulee ryhtyä missäkin tapauksessa. 3.4. POLIITTISET PRIORITEETIT Koska integroidussa johtamisjärjestelmässä integrointi on keskeisintä, peruskartoitukseen kuuluu lain vaatimien seikkojen kartoituksen lisäksi myös poliittinen priorisointi. Kartoitus on heikolla pohjalla, jos siinä ei oteta huomioon poliittisia painopisteitä, ja jos poliittinen johto vaalien yhteydessä vaihtuu, peruskartoitus tulee tarkistaa ja siinä on otettava huomioon uuden johdon poliittiset prioriteetit. Sivu 15/39
3.5. KÄYTÖSSÄ OLEVAT VÄLINEET JA JÄRJESTELMÄT Hyvin koordinoidun ja johdonmukaisen johtamisen avulla voi vahvistaa alakohtaista politiikkaa. Tavoitteena on tarkistaa kaikki kaupungissa käytössä olevat, kestävään kehitykseen liittyvät johtamisjärjestelmät ja johtamisen välineet sekä selvittää, miten niitä voidaan käyttää integroidussa johtamisjärjestelmässä. Kullakin kaupungilla on jo omat johtamisjärjestelmänsä, mutta jotta johtamisjärjestelmä toimisi johdonmukaisesti, monissa tapauksissa tarvitaan parempaa hallinnollisten toimien ja välineiden koordinointia. Tästä syystä on tärkeää tarkistaa käytössä oleva järjestelmä, sillä näin saadaan selkeä kuva siitä, millaisista lähtökohdista lähdetään liikkeelle. Ensimmäisessä vaiheessa tunnistetaan ja tarkistetaan kaikki käytössä olevat, relevantit johtamisjärjestelmät ja käytännöt. Käynnissä olevien ohjelmien ja suunnitelmien lisäksi on hyvä huomioida myös sellaiset järjestelmät ja käytännöt, joita käytetään paikallisten suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen, sekä erilaiset lainsäädännölliset prosessit, joiden tarkoituksena on oikeudellisten velvollisuuksien täyttäminen. Jotta hyvä kokonaiskuva voitaisiin muodostaa, on otettava huomioon myös yleinen organisaatiorakenne ja hallinnolliset käytännöt, esim. tiedonkulku eri yksikköjen johdon välillä ja kaupungin talouden hallintaan ja valvontaan liittyvät käytännöt. Kun järjestelmiä kartoitetaan, on tärkeää ottaa huomioon erityisesti virallisten, kestävään kehitykseen liittyvien sopimusten, ohjelmien ja suunnitelmien takana olevat hallinnolliset rakenteet. Tällaisia sopimuksia ja ohjelmia ovat mm. Aalborgin sitoumukset, kunnalliset päätökset, kestävän kehityksen verkostoihin osallistuminen, julkisen hallinnon poliittinen sitoutuminen ympäristöasioihin ja kestävään kehitykseen (strategiset ohjelmat, kaupunginvaltuuston päätökset). Ei tule unohtaa myöskään ympäristöön ja kestävään kehitykseen keskittyviä sektorikohtaisia suunnittelutyökaluja. Työ vie aikaa, mutta ainoa tapa tehdä kattava yhteenveto kaikista relevanteista johtamisjärjestelmistä ja käytännöistä on ottaa yksityiskohdat huomioon ja suunnitella työ mahdollisimman tarkkaan. Usein yhteenvedosta paljastuu yllätyksellisiä asioita: samanlaisia menettelytapoja käytetään samanaikaisesti toisistaan tietämättä, jotkin yksipuolisesti suunnitellut käytännöt johtavat umpikujaan, tarpeettomien asiakirjojen laatimiseen käytetään turhaan aikaa, kiinnostavat tiedot eivät tavoita oikeita henkilöitä jne. Integroitu johtaminen tarkoittaa aina myös sitä, että organisaation rakenteesta tehdään tehokkaampi. Tarkistettavia asioita: - Mitä (aiheeseen liittyviä) ohjelmia ja toimintasuunnitelmia on käytössä? - Mitä (aiheeseen liittyviä) johtamisjärjestelmiä ja johtamisen välineitä on käytössä? - Mitkä sidosryhmät ovat mukana? Mitkä toimialat ja yksiköt? Miten? - Mitä johtamisjärjestelmiä käytetään ja missä? - Mitä raportointirutiineja käytetään? - Mitä seurantakeinoja käytetään? - Mitkä ovat budjettivaatimukset? - Mitkä ovat koulutusvaatimukset? - Missä, miten ja milloin yleisölle tiedotetaan ja heitä pyydetään osallistumaan? - Mitkä ovat Aalborgin sitoumusten kannalta tärkeimmät tietokantoihin ja tiedonkeruuseen liittyvät tehtävät? (Kuka kerää ja mitä tietoja, milloin, miten ja kuinka usein?) Sivu 16/39
4. PAIKALLISEN TILANTEEN ARVIOINTI Lopuksi arvioidaan peruskartoituksessa tehtyjä havaintoja. Arvioinnin tarkoituksena on löytää tärkeitä näkökohtia ja selvittää, onko niiden vaikutus suora vai epäsuora. Koordinointiryhmä valitsi aluksi metodin peruskartoituksessa tehtyjen havaintojen arviointiin. Kun kaikki tiedot on eri yksiköiden, yritysten, kansalaisjärjestöjen ja muiden sidosryhmien avulla kerätty, arviointi voidaan nyt toteuttaa. Peruskartoituksen arviointiin tarvitaan suurehko ryhmä, johon kuuluu myös ulkopuolisten sidosryhmien edustajia. Yksi tämän osion alussa ehdotetuista metodeista on SWOT-analyysi, mutta myös muiden menetelmien käyttäminen on mahdollista. 5. HAVAINTOJEN ESITTÄMINEN Peruskartoituksessa tehdyt havainnot tulee esitellä kaupunginhallituksen lisäksi myös yleisölle. Esitystavan ei tarvitse olla sama, vaan sen voi valita kohdeyleisön ja päämäärien mukaisesti. Läpinäkyvyys on erittäin tärkeää: yleisön (ja myös ulkopuolisten tarkkailijoiden) tulee voida helposti ymmärtää, millaisin kriteerein ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyviä näkökohtia on arvioitu ja miten strategisen ohjelman painopisteet on asetettu. Peruskartoituksessa tehdyt havainnot toimivat pohjana prosessin myöhemmän kehityksen ymmärtämiselle. Kun havaintoja esitetään, täytyy muistaa, että kohdeyleisöjä on erilaisia. Esityskielen on oltava selkeää ja sitä on hyvä havainnollistaa graafisilla elementeillä. Rakenne kannattaa laatia merkittävimpien havaintojen, suositusten jne. perusteella. Lisätietoja löytyy viestinnästä ja osallistumisesta kertovasta osiosta. Sivu 17/39
6. MITÄ SEURAAVAKSI? Jotta ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyviä toimia voisi hallinnoida menestyksekkäästi, niille on asetettava prioriteetit. Tämä yhdistää peruskartoituksen sitä IMS:ssä seuraavaan vaiheeseen eli tehtävänmäärittelyyn ja strategisen ohjelman tavoitteiden asettamiseen. Paikallisen tilanteen arvioinnin tulokset toimivat pohjana, kun jatkotyön prioriteetteja asetetaan. Tämä tarkoittaa sitä, että kestävän kehityksen tärkeimpien näkökohtien lisäksi on otettava huomioon arvioinnin aikana ilmenneet heikkoudet. Toki on myös tärkeää muistaa kunnan vahvuudet ja kehitysmahdollisuudet. Kun ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyvät näkökohdat on analysoitu ja analyysin tulokset arvioitu perusteellisesti, kaupungin lähtökohdat jatkotyölle ovat hyvät ja työ voi edetä vakaalla pohjalla. Tuloksia voi hyödyntää myös EMAS II:n ja ISO 14001:n mukaisessa ympäristöarvioinnissa ja ecobudgetin alustavassa raportissa. Kuten edellä on mainittu, arviointi toimii myös hyvänä pohjana Aalborgin sitoumusten käyttöönotossa. Peruskartoitus tarkistetaan perusteellisesti valtuustokausittain (esim. valtuustokausittain). Jos paikallinen tilanne on kuitenkin muuttunut merkittävästi, perusteellista tarkistusta saatetaan tarvita jo aiemmin, jotta arviointi vastaisi senhetkistä tilannetta. Yleisesti ottaen peruskartoitus on raportti, jota voi päivittää minkä tahansa vaiheen aikana, jotta siinä olevat tiedot voisivat paremmin toimia prioriteetteihin, päämääriin ja toimiin liittyvän päätöksenteon perustana. Sivu 18/39
7. TARKISTUSLISTA Tavoitteet Toimenpiteiden tarkistus- ja korjauskäytännöt ovat olennainen osa mitä tahansa johtamisjärjestelmää ja tämä koskee myös Integroitua johtamisjärjestelmää. Yksi vähimmäisvaatimuksista on vuosittainen sisäinen arviointi, jonka tekee joko koordinaattori tai koordinointiryhmä yhdessä sisäisen tarkastajan kanssa. Sisäisen tarkastajan tulee olla koordinointiryhmästä riippumaton ja hänen tulisi työskennellä jossakin toisessa strategisessa yksikössä, naapurikunnassa tai ulkopuolisena konsulttina tai tarkkailijana. Yleisesti ottaen on tärkeää, että tarkastajalla tai arviointiryhmällä on riittävästi kokemusta ja asiantuntemusta käsitellä integroitua johtamisjärjestelmää ja kestävään kehitykseen ja ilmastonmuutokseen liittyviä näkökohtia. Sisäisessä arvioinnissa: - määritellään, ovatko ympäristöön, kestävään kehitykseen ja ilmastonmuutokseen suoraan ja epäsuorasti liittyvät seikat ja niiden arviointi ajan tasalla - arvioidaan, onko strateginen ohjelma ajan tasalla - vertaillaan tämänhetkistä tilannetta toimintasuunnitelman tai -suunnitelmien toteuttamiseen ja toimeenpanoon - vertaillaan tämänhetkistä tilannetta siihen, miten hyvin ympäristöön, kestävään kehitykseen ja ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen liittyvät tavoitteet on saavutettu - tarkistetaan, ovatko ympäristöön, kestävään kehitykseen ja ilmastonmuutokseen liittyvät lait ja säädökset muuttuneet ja noudatetaanko niitä - tarkistetaan johtamisjärjestelmän toiminta (organisaatio, asiakirjat, sisäinen ja ulkoinen viestintä, valvonta ja raportointi) - tarkistetaan henkilökunnan koulutusohjelman ajantasaisuus, noudattaminen ja toteuttaminen Oheisessa tarkistuslistassa keskitytään ensimmäiseen sisäiseen arviointiin ja siihen sisältyy myös sellaisia integroidun johtamisjärjestelmän käyttöönottoon liittyviä seikkoja, joilla ei ole merkitystä enää siinä vaiheessa, kun ensimmäinen sykli on käyty läpi. Sivu 19/39
1 2a Ehdot, joiden on täytyttävä Peruskartoitusta tekemään on nimetty laajaalainen työryhmä ja sille puheenjohtaja. Työryhmässä on edustettuna kattavasti kaikki ilmastonmuutoksen/ kestävän kehityksen kanssa toimivat tahot. Peruskartoitukseen sisältyy yleiskatsaus, josta käyvät ilmi kestävän kehityksen ja ilmastonmuutoksen kannalta keskeiset yksiköt ja vastuuhenkilöt. Toteutuminen kyllä ei vireillä kyllä ei vireillä 2b Kaikille paikallishallinnon yksiköille on tiedotettu järjestelmästä ja ne osallistuvat siihen. kyllä ei vireillä 3 Kaupungissa tällä hetkellä käytössä olevat, peruskartoituksen kannalta tärkeät asiakirjat, ohjelmat, strategiat ja suunnitelmat on tunnistettu, tarkistettu ja lueteltu. kyllä ei vireillä 4 Kaikki keskeiset, käytössä olevat hallintovälineet ja -järjestelmät sekä ohjelmat ja toimintasuunnitelmat on tunnistettu, tarkistettu ja lueteltu. kyllä ei vireillä 5 Peruskartoitus kattaa kaikki keskeiset (tärkeät) ympäristöön, kestävään kehitykseen ja ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen liittyvät näkökohdat. kyllä ei vireillä 6 Peruskartoituksessa kuvaillaan tärkeiden näkökohtien valintaa läpinäkyvästi ja ymmärrettävästi. kyllä ei vireillä 7 Peruskartoituksesta käy selkeästi ilmi ympäristöön, kestävään kehitykseen ja ilmastonmuutokseen suoraan ja epäsuorasti liittyvien seikkojen välinen ero. kyllä ei vireillä Sivu 20/39
8 9 10 Peruskartoituksessa kuvaillaan integroidun johtamisjärjestelmän soveltamisala (johon ihanteellisesti kuuluisi koko toiminnallinen kaupunkialue ja jonka perustana toimisivat Aalbrogin sitoumukset). Peruskartoitukseen kuuluu ympäristöön, kestävään kehitykseen ja ilmastonmuutokseen liittyvän lainsäädännön noudattamisen arviointi, jossa huomioidaan: - keskeinen lainsäädäntö - rakenne, joka takaa järjestelmässä mukana olevalle henkilökunnalle ajan tasalla olevat tiedot ja mahdollisuuden tutustua niihin Peruskartoituksessa on huomioitu ilmastonmuutoksen tuomat riskit ja käsiteltävän alueen haavoittuvuus kyllä ei vireillä kyllä ei vireillä kyllä ei vireillä 11 Peruskartoitus käyttää tämänhetkisen tilanteen kuvaamiseen sellaisia indikaattoreita, jotka ovat järjestelmän kannalta merkityksellisiä. kyllä ei vireillä 12 Peruskartoituksessa käsitellään tiedoissa ja indikaattoreissa olevia aukkoja (perustana toimivat Aalborgin sitoumukset). kyllä ei vireillä 13 14 Kestävän kehityksen tila ja ilmastonmuutoksen vastaisen työn tila on arvioitu eri näkökulmista objektiivisesti ja läpinäkyvästi, erityisesti seuraavien seikkojen osalta: - vertailu vaatimuksiin, muihin kunnan- ja kaupunginhallituksiin sekä ympäröivään seutukuntaan - parantamismahdollisuudet - kaupungin tärkeimmät kehityskohteet Peruskartoituksessa kartoitetaan tärkeimmät sidosryhmät. kyllä ei vireillä kyllä ei vireillä Sivu 21/39
15 Ulkopuolisia sidosryhmiä kuullaan keskeisissä kysymyksissä. kyllä ei vireillä 16 17 Kaikille tärkeille sidosryhmille tiedotetaan peruskartoituksen tuloksista (kestävän kehityksen tilan ja ilmastonmuutoksen vastaisen taistelun tilan arviointi) ja sitä seuraavasta tavoitteiden asettamisesta. Strategisen ohjelman painopisteitä asetettaessa otetaan huomioon peruskartoituksen tulokset. kyllä ei vireillä kyllä ei vireillä 18 19 On laadittu käytäntö, jossa peruskartoitusta päivitetään sisäisen arvioinnin tulosten ja uusien tietojen perusteella (organisaatiorakenteen ja tiedotuskäytäntöjen mukaisesti). Peruskartoitus viedään tiedoksi ja keskusteltavaksi poliittisille päättäjille kyllä ei vireillä kyllä ei vireillä Sivu 22/39
SISÄINEN ARVIOINTIRAPORTTI: PERUSKARTOITUS Yleisarviointi: Vahvuudet: Heikkoudet: Parannusehdotukset Sivu 23/39
LÄHTEET Aalborgin sitoumukset Kaupunkiympäristöjä koskeva teemakohtainen strategia Yhteiset eurooppalaiset indikaattorit Julkisen sektorin Global Reporting Initiative - ohjeisto: Ohjeet: Paikallisagenda 21:n indikaattorit "Kestävästi kehitetty yhteisö" -kilpailussa esiin tulleita indikaattoreita Ohjeet www.aalborgplus10.dk http://ec.europa.eu/environment/urban/thematic_strategy.htm http://ec.europa.eu/environment/urban/common_indicators.htm http://www.globalreporting.org FEST, Forschungsstelle der Evangelischen Studiengemeinschaft e.v.schmeilweg 5, 69118 Heidelberg, puh: 06221 9122-0 Lähteinä käytetty myös muita indikaattoreihin liittyviä julkaisuja. http://www.fest-heidelberg.de/ Deutsche Umwelthilfe (teksti vain saksaksi) http://www.duh.de/ Agenda-transfer GmbH, kestävän kehityksen virasto www.agenda-transfer.de Ympäristönhallinta kunnissa. Käytännön ohjeita. www.bayern.de/lfu (teksti vain saksaksi) Julkaisu ympäristöindikaattoreista http://www.bayern.de/lfu/umwelt_qual/umweltindikatoren/ (teksti vain saksaksi) Sivu 24/39
LIITTEET LIITE 1: YMPÄRISTÖN ARVIOINTI EUROOPAN YHTEISÖN YMPÄRISTÖASIOIDEN HALLINTA- JA AUDITOINTIJÄRJESTELMÄN (EMAS) JA ISO 14001:N MUKAISESTI... 26 LIITE 2: ALUSTAVA RAPORTTI, ECOBUDGET... 27 LIITE 3: ESIMERKKI ECOLUP-PROJEKTISTA: SWOT-ANALYYSI KAUPUNKIALUEEN MAANKÄYTÖN SUUNNITTELUSTA... 29 LIITE 4: ESIMERKKI ECOLUP-PROJEKTISTA: PISTEYTYSJÄRJESTELMÄ YMPÄRISTÖNÄKÖ- KOHTIEN MERKITYKSEN ARVIOIMISEEN MAANKÄYTÖN SUUNNITTELUSSA... 33 LIITE 5: VAIHTOEHTOINEN KEHYS PERUSKARTOITUKSELLE KUNNAN PALVELUIDEN JA VASTUUALUEIDEN MUKAISESTI... 34 Sivu 25/39
Liite 1: Ympäristön arviointi Euroopan yhteisön ympäristöasioiden hallinta- ja auditointijärjestelmän (EMAS) ja ISO 14001:n mukaisesti EMAS II:n ja ISO 14001:n mukaisesti ympäristöarviointi on "ensimmäinen perusteellinen arvio organisaatioon liittyvistä ympäristökysymyksistä, organisaation toiminnan vaikutuksesta ympäristöön ja ympäristöseikkojen vaikutuksesta sen toimintaan". Ympäristöarvioinnissa tarkastellaan viittä pääaluetta: - laki, hallinnolliset ja muut sellaiset säädökset, joiden noudattamiseen organisaatio on sitoutunut - kaikki sellaiset ympäristöön liittyvät seikat, joilla on merkittävä vaikutus ympäristöön liitteessä VI kuvattujen standardien mukaisesti, sekä tarvittaessa näiden seikkojen vaikutuksen mittaus ja arviointi (tällöin kaikki merkittäviksi arvioidut seikat kirjataan ylös) - ne kriteerit, joita käytetään ympäristövaikutusten merkityksen arviointiin - kaikki ne tekniikat ja käytännöt, joita ympäristöasioiden hallinnassa käytetään - organisaation reagointi aiemmissa ongelmatilanteissa EMAS:n mukaisessa ympäristöarvioinnissa on kolme osaa: - ympäristövaikutusten osoittaminen (tehokkuuden arviointi) - oikeudellisen varmuuden arviointi (sääntöjenmukaisuuden arviointi) - ympäristöasioiden hallintajärjestelmän arviointi (järjestelmän arviointi) Nämä ovat keskeisiä seikkoja ympäristöarvioinnissa, organisaation (sisäisessä) ympäristöarvioinnissa ja ympäristötodentajan tekemässä validoinnissa. Tehokkuuden arvioinnissa EMAS ja ISO 14001 tekevät eron suorien ja epäsuorien ympäristönäkökohtien välillä. Suorat ympäristönäkökohdat määritellään sellaisiksi, jotka ovat esim. kunnan itsensä suoran valvonnan alla ja vaikutuspiirissä. Epäsuorat ympäristönäkökohdat liittyvät sellaisiin paikallishallinnon toimiin, jotka eivät ole yksinomaan sen omassa hallinnassa, mutta joihin se voi kuitenkin tietyllä tasolla vaikuttaa. Epäsuorat ympäristönäkökohdat voivat nousta esiin paikallishallinnon työskennellessä ulkopuolisten toimijoiden kanssa. Tämä erottelu on osoittautunut realistiseksi ja käytännölliseksi ja siksi se on otettu mukaan myös IMS:n peruskartoituksen suosituksiin. Kunnan tulee tunnistaa kaikki ympäristönäkökohdat ja arvioida omia toimiaan niiden näkökulmasta. Näkökohdat validoidaan, tarkistetaan ja päätetään, miten tärkeä kukin näkökohta arviointikriteerien mukaan on. Tärkeiksi katsotut näkökohdat muodostavat sen pohjan, jolle ekologiset tavoitteet ja toimenpiteet perustetaan. Niiden täytyy siis heijastua ympäristöohjelman sisällöstä ja olla julkisia (esim. ympäristöselonteon kautta). Sivu 26/39
Liite 2: Alustava raportti, ecobudget Kun budjettia käsitellään, sen mukana toimitetaan alustava raportti, jossa esitellään talousarvio. Arviossa otetaan huomioon erityisesti ne tekijät, jotka vaikuttavat tulo- ja menokehitykseen sekä tarvittavat sijoitukset ja niiden taloudelliset vaikutukset lähivuosina. Paitsi että tämä on hyvä tapa tiedottaa asiasta niin valtuustolle, yleisölle kuin viranomaistahoillekin, se luo samalla perustan paikallisviranomaisten taloudellisen tehokkuuden arviointiin sille varainhoitovuodelle, jonka budjetti on käsittely- ja hyväksyntävaiheessa. ecobudget toimii alustavana raporttina ja laajentaa raportin soveltamisalaa jonkin verran. Hallinnon tekniset yksiköt voivat hyödyntää alustaviin raportteihin koottuja tietoja jo paljon ennen kuin asia tulee valtuuston hyväksyttäväksi. Tiedot ovat tärkeitä siinä vaiheessa, kun seuraavan vuoden resurssien käyttöä arvioidaan. Koska alustava raportti on läpinäkyvä ympäristönäkökohdissa, esiin nousevissa lainopillisissa ja poliittisissa kysymyksissä sekä yksittäisten ympäristön alojen kohdalla, sen avulla voi myös ennustaa tulevia trendejä. Asiantuntijat voivat verrata trendejä omiin suunnitelmiinsa ja arvioida budjetit realistisemmalta pohjalta. ecobudgetin koordinointiryhmä pyytää muilta yksiköiltä tarvitsemansa tiedot ja laatii tilapäisen alustavan raportin ympäristöbudjetin valmisteluvaiheen alussa. Raportti toimii ohjenuorana ja tukena projektiin osallistuville hallinnollisille yksiköille (yksiköiden omien asiantuntija-arvioiden ja resurssilaskelmien lisäksi) jo ennen kuin se lisätään valtuuston hyväksyttäväksi menevään ympäristöbudjettiin ja otetaan käyttöön. Tämän tilapäisen, teknisille yksiköille tarkoitetun alustavan raportin keskeinen sisältö on kuvattu alla olevassa laatikossa. Ympäristöbudjetin valmistelussa käytettävä tilapäinen alustava raportti 1. Ympäristöbudjetin laatimisen eri vaiheisiin tarvittavat tiedot ja ohjeet sekä liiketoiminnallisten ohjeiden määrittely määräaikoineen, yhteyshenkilöineen, teknisine tietoineen jne. 2. Arvioitujen resurssitarpeiden raportointikäytäntöjen kuvaus esimerkkeineen. 3. Hallintoalueen edellisen tilikauden tase (eli edellisen vuoden luvut, esim. suunniteltujen projektien kautta). 4. Tämänvuotisen ympäristöbudjetin luvut ja tiedot (jos osavuosikatasaus on käytettävissä). 5. Kunnan tulevan kehityksen arviointi. 6. Paikallishallinnon tuleva kehitys yleisellä tasolla väestönlaskentatietojen, erilaisten taloudellisten ja sosiaalisten parametrien ja muiden tärkeiden tietojen avulla arvioituna. 7. Sellaiset yleiset (paikalliset) trendit, jotka vaikuttavat kunnan kehitykseen merkittävästi. 8. Mahdollinen muu kansallinen tai kansainvälinen kehitys, jolla voi olla suora vaikutus paikalliseen budjettiin (esim. moottoritieverkoston laajentaminen tai moottoriajoneuvojen päästöihin liittyvä tekninen kehitys). 9. Mahdolliset tulevat lainsäädännölliset muutokset (esim. ympäristölainsäädännön muutokset tai viimeisimmän tieteellisen tutkimuksen tuloksiin perustuvat uudet standardit ja säädökset). 10. Mahdolliset vapaaehtoiset sitoumukset, esim. paikallisagenda 21:n foorumi. Sivu 27/39
Hallinnolliset yksiköt saavat tilapäisestä alustavasta raportista tietoja ja ohjeita siihen, mitä käytäntöjä ympäristöbudjetin laatimisessa noudatetaan. Se vahvistaa ne hallinnolliset ohjeistukset, joista määräajat, yhteyshenkilöt ja tekniset tiedot riippuvat. Siihen olisi suositeltavaa sisällyttää myös kuvaus ja esimerkkejä siitä, kuinka arvioiduista resurssitarpeista raportoidaan. Alustavassa raportissa voi olla hyödyllistä käsitellä myös muita aiheita, vaikkapa sellaisia tämänhetkisiä lukuja (esim. tasearvio), jotka voidaan arvioida tälle varainhoitovuodelle. Lisäksi voidaan käsitellä hallintoalueen tulevaa kehitystä (esim. suunniteltujen projektien kautta) ja sellaisia ulkoisia trendejä, jotka vaikuttavat hallintoalueen tilanteeseen. Edellisen varainhoitovuoden luvut voidaan ottaa suoraan edellisen syklin tiedoista. Näiden lukujen tueksi esitellään poliittisten keskustelujen tuloksia ja muita ylimmän johdon tärkeinä pitämiä asioita. Kuluvan vuoden ympäristöbudjetin lukuihin voidaan toki myös vain viitata summittaisina arvioina. Jos neljännesvuosi- ja puolivuotiskatsaukset on jo laadittu, myös niistä löytyviä lukuja ja tietoja voidaan hyödyntää. On hyvä korostaa myös sellaisia yksittäisiä toimenpiteitä tai tapahtumia, joilla on merkittävä vaikutus tulevaan kehitykseen yleisellä tasolla. Kunnan tulevaa kehitystä tulisi arvioida yleisellä tasolla mahdollista tulevaa tarvetta varten. Arvioinnissa käytetään apuna väestönlaskennallisia tietoja, erilaisia taloudellisia ja sosiaalisia parametreja ja muita tärkeitä tietoja. Nämä tiedot saadaan niiden tilastoinnista vastaavalta taholta. Tätäkin tärkeämpää on kuitenkin arvioida mahdolliset lainsäädännölliset muutokset (esim. ympäristölainsäädännön muutokset, EU:n ohjeistuksiin pohjautuvat uudet standardit tai aikarajat sekä uusimmat tieteelliset tutkimustulokset). ecobudgetin koordinointiryhmä laittaa alustavan raportin kiertoon kaikissa niissä yksiköissä, joita raportin sisältö koskee (ympäristötoimi, terveystoimi, kaupunkisuunnittelutoimisto, talousyksikkö jne.). Yksiköiltä pyydetään seuraavaa: (i) omien resurssitarpeiden ennustaminen (menoarvio), (ii) suunniteltujen toimenpiteiden määrittely ja (iii) sellaisten tulevien tapahtumien arviointi, jotka voivat vaikuttaa indikaattoreihin tai budjettiin. Jos vain mahdollista, näiden seikkojen tulisi olla mitattavissa. Jos ulkoisten toimijoiden (julkisia palveluita tarjoavat tahot, yritykset ja yhdistykset) kanssa on tehty vapaaehtoisia yhteistyösopimuksia, alustava raportti tulisi toimittaa myös näille tahoille ja heiltä tulisi pyytää omat arvionsa. Toimenpiteet resurssien lisäämiselle tai vähentämiselle ja paikallishallinnon ulkopuolisten yhteistyökumppaneiden käyttämiselle määrittää ecobudgetin koordinointiryhmä osana omaa aikatauluaan. Sivu 28/39