MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖ Muistio Liite 1 Neuvotteleva virkamies 25.9.2015 Martti Patjas SUOMEN ESITYS POHJOISEN TUEN KEHITTÄMISESTÄ JA TUKEA KOSKEVAN KOMISSION PÄÄTÖKSEN UUDISTAMISESTA 1 Yleistä Maatalouden viljelijätukijärjestelmä koostuu EU:n yhteisen maatalouspolitiikan tukimuodoista, joita täydennetään kansallisilla tuilla. Yhteisen maatalouspolitiikan tukimuodoista keskeisimmät ovat EU:n suorat tuet, luonnonhaittakorvaus ja maatalouden ympäristökorvaus. Pohjois-Suomessa, tukialueilla C1 C4, keskeinen kansallisen tuen järjestelmä on pohjoinen tuki. Kansallisten tukien maksaminen vaatii Euroopan komission hyväksynnän. Euroopan unioniin liittymisestä tehdyn sopimuksen artiklan 142 mukaisesti komissio on antanut Suomelle luvan myöntää pitkäaikaisia kansallisia tukia sen varmistamiseksi, että maataloutta ylläpidetään pohjoisilla alueilla. Pohjoista tukea myönnetään erityisesti perinteisen alkutuotannon ja jalostuksen ylläpitämiseksi, maataloustuotteiden tuotannon, kaupan ja jalostuksen rakenteiden parantamiseksi, kyseisten tuotteiden markkinoille saattamisen helpottamiseksi ja ympäristönsuojelun ja maaseudun säilyttämisen varmistamiseksi. Artiklan 142 mukainen tukijärjestelmä hyväksyttiin komission päätöksellä 95/196/EY, jonka jälkeen sitä muutettiin useita kertoja erilaisten teknisten tarkennusten ja EU-maatalouspolitiikan sekä muiden tukijärjestelmien muutosten takia. Selkeyden vuoksi tämä komission päätös laadittiin kokonaisuudessaan uudestaan vuonna 2002. Komission päätöstä 2002/404/EY muutettiin vielä useilla uusilla päätöksillä, ja sen voimassaolo päättyi 31.12.2009. Vuonna 2009 annettiin uusi komission päätös K(2009)3067. Tällä päätöksellä toteutettiin pohjoisen tuen tukijärjestelmän kokonaisuudistus, jolla järjestelmää yksinkertaistettiin merkittävästi. Tätä komission päätöstä on erilaisten teknisten tarkennusten vuoksi muutettu vielä päätöksillä K(2009)9122, C(2013)2809 ja K(2015)2790. Tässä vaiheessa olisi siten perusteltua koota pohjoisen tuen kokonaisuus yhteen uuteen, ajantasaistettuun komission päätökseen. Vaikka pohjoista tukea on erityisesti komission päätöksessä K(2009)3067 muutettu aiempaa yksinkertaisemmaksi, on eri sektoreiden tukemiselle ja tukikelpoiselle tuotannolle edelleen asetettu hyvin yksityiskohtaiset rajoitteet. Samalla Suomen on vuosittain raportoitava komissiolle hyvin seikkaperäiset tiedot pohjoisen tuen alueen eri sektoreiden tuotanto- ja tukimääristä ja myös esimerkiksi monista sosio-ekonomisista indikaattorista. Tällainen vuosittain toistuva yksityiskohtainen säätely ja seuranta ei vastaa EU-maatalouspolitiikan nykyistä kehityssuuntaa, eikä se ota tarkoituksenmukaisesti huomioon esimerkiksi tuotannon normaalia vaihtelua lyhyellä aikavälillä. Edellä kuvatuista syistä Euroopan komissiolle esitettäisiin, että pohjoisen tuen rakennetta tulisi pelkistää ja tuen seurantaa olisi tarkoituksenmukaista yksinkertaistaa uudella pohjoisesta tuesta tehtävällä komission päätöksellä. Tukimuodot ja niiden käytännön toimeenpano säilyisivät pohjoisessa tuessa nykyisen järjestelmän mukaisina, mutta tuen vaikuttavuutta ja tuotannon kehittymistä seurattaisiin useamman
2 vuoden jaksolla. Vuosittainen raportointi komissiolle tuen toimeenpanosta olisi nykyistä pelkistetympää. Tällä muutoksella järjestelmän seuranta ja kehittäminen toteutettaisiin jatkossa maaseudun kehittämisohjelmien tavoin tukiohjelmakausittain. Tämä yhtenäistäisi ja tehostaisi hallinnollista työtä ja suunnittelua maaseudun kehittämisen laajemmassa kokonaisuudessa, jonka yhteyteen komission näkökulmasta pohjoinen tukikin EU:n yhteisen maatalouspolitiikan seurannassa ja valmistelussa kuuluu. 2 Pohjoisen tuen kehittämisesityksestä käytyjen neuvotteluiden tulokset Euroopan unionille tehtävästä pohjoisen tuen kehittämisesityksestä on neuvoteltu valtion ja maataloustuottajien keskusjärjestöjen (MTK ja SLC) välillä maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain (1559/2001) 8 :n mukaisesti. Tuottajajärjestöt hyväksyivät 21.9.2015 pidetyssä neuvottelussa tukijärjestelmää koskevan Suomen esityksen (liite 3). Pohjoiseen tukeen kuuluvan porotalouden eläinkohtaisen tuen osalta pidettiin saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 9 :n mukainen neuvottelu saamelaiskäräjien ja maa- ja metsätalousministeriön välillä 24.8.2015. Saamelaiskäräjien edustajat korostivat sitä, että porotalouden pohjoisen tuen tukitasoissa tulee vuosittain ottaa huomioon porotalouden erityistarpeet ja myös alueelliset erot pohjoisen tuen alueen sisällä. Tukitasot pohjoisen tuen eritukikohteille määritellään vuosittain kuitenkin nyt tehtävästä muutosesityksestä erillisenä menettelynä. Johtopäätöksenä neuvottelussa todettiin, että pohjoisen tuen kehittämisesitykseen ei sisälly suoraan porotalouteen tai sen harjoittamisen edellytyksiin kohdistuvia muutoksia. 3 Suomen esitys komission pohjoisen tuen päätöksen kehittämiseksi ja uudistamiseksi 3.1 Pohjoisen tuen vuotuisen maksuvaltuuden muuttaminen Pohjoisen tuen alueella maksettavien tukien vuotuinen kokonaismäärä on komission päätöksellä rajattu enintään 1 118,9 miljoonaan euroon. Tämä maksimimäärä on ensimmäisen kerran todettu komission päätöksessä (95/196/EY), ja se perustuu ennen Suomen EU-jäsenyyttä pohjoisen tuen alueella maksettuun tukien kokonaismäärään. Voimassa olevassa komission päätöksessä maksuvaltuuden tarkasteluun on edelleen sisällytetty myös maaseudun kehittämisohjelman ympäristötuki eli nykyinen ympäristökorvaus, jota kuitenkin maksetaan kustannusperusteisena korvauksena ympäristösuojelua edistävistä tilatason toimenpiteistä. Nykymuodossaan ympäristökorvaus poikkeaa siten olennaisesti pohjoisen tuen järjestelmän tavoitteista ja toteutuksesta, jotka keskittyvät erityisesti alueelle soveltuvan tuotannon ylläpitämiseen. Tästä syystä Suomi esittäisi, että tukien vuotuisen kokonaismäärän ja siten pohjoisen tuen maksuvaltuuden tarkastelussa otettaisiin jatkossa huomioon ainoastaan tuotantoa ylläpitävät tulotuet, eli EU:n suorat tuet, maaseudun kehittämisohjelmaan kuuluva luonnonhaittakorvaus ja pohjoinen tuki Aiemmasta poiketen pohjoisen tuen maksimimäärää ei jatkossa tarkasteltaisi joka vuosi erikseen, vaan monivuotisen kauden keskimääräisenä vuotuisena tukimääränä. Tällä muutoksella järjestelmän muukin seuranta ja kehittäminen toteutettaisiin jat-
3 kossa maaseudun kehittämisohjelmien tavoin tukiohjelmakausittain. Suomi esittäisi komissiolle pohjoisen tuen uudeksi maksuvaltuudeksi vuodesta 2016 alkaen 563,9 miljoonaa euroa vuodessa keskimäärin viiden vuoden aikana. Taulukko 1. Esitettävä pohjoisen tuen uusi maksuvaltuus. Tulotukien enimmäismäärä pohjoisen tuen alueella, milj. euroa 1 118,9 - EU:n suorat tuet pohjoisen tuen alueella, milj. euroa - 237 - luonnonhaittakorvaukset pohjoisen tuen alueella, milj. euroa - 318 = pohjoisen tuen uusi enimmäismäärä, milj. euroa / vuosi keskimäärin = 563,9 Mahdollisuutta maksaa esitetyn maksuvaltuuden mukaisia tukia käytettäisiin valtiontalouden kehyspäätösten ja valtion talousarvioiden mukaisen maa- ja puutarhatalouden kansallisen tuen momentin (30.20.40) vuosittaisen määrärahan ja menokehyksen puitteissa. Vuonna 2015 pohjoista tukea arvioidaan valtion talousarvion mukaan maksettavan yhteensä noin 288,5 miljoonaa euroa. Komission päätökseen esitettävä maksuvaltuuden korottaminen olisi nykytilanteessa siten lähinnä periaatteellinen, mutta se yhtenäistäisi alueen viljelijätukien tarkastelua osana uudistettua EU:n maatalouspolitiikkaa. 3.2 Tuotannonalojen ryhmittely ja rajoitteet pohjoisessa tuessa Pohjoisen tuen rakenteen ja ryhmittelyn pelkistäminen on olennainen osa Suomen esitystä tukijärjestelmän kehittämiseksi. Keskeinen järjestelmän hallinnollista tehokkuutta lisäävä muutos olisi siirtyä hyvin yksityiskohtaisesta jokavuotisesta säätelystä ja raportoinnista monivuotiseen tukiohjelman toimeenpanon ja vaikutusten seurantaan ja arviointiin. Tällainen monivuotinen lähestymistapa pohjoisessa tuessa vastaisi maaseudun kehittämistoimenpiteiden seurannan ja arvioinnin menettelyjä ja parantaisi maatalouspolitiikan eri välineiden yhteensovitusta ja suunnitelmallisuutta. Erityisesti turhan hallinnollisen työn karsimiseen on nykyisessä toimintaympäristössä kiinnitettävä runsaasti huomiota niin viranomaisten työssä kuin tuensaajienkin kannalta. Edellä kuvatuilla perusteilla Suomi esittäisi, että vuodesta 2016 alkaen pohjoista tukea saavat tuotannonalat ryhmiteltäisiin komission päätöksessä kolmeen pääryhmään: 1) kotieläintalous, 2) kasvintuotanto ja 3) muu pohjoinen tuki Nämä pääryhmät koostuisivat nykyisistä yksittäisistä pohjoisen tuen kohteista. Yksittäisten tukikohteiden vuotuisesta seurannasta siirryttäisiin jatkossa kolmen keskeisen pääryhmän kehityksen ja tukimäärien seurantaan tukiohjelmakausien aikana.
4 Tuotannon kehitystä tukiohjelmakauden aikana tarkasteltaisiin suhteessa uuden pelkistetyn ryhmittelyn enimmäismääriin, jotka kuvaavat riittävällä tarkkuudella ja edustavuudella päätuotantosuuntien kehitystä. Samalla Suomen esityksessä korostettaisiin erityisesti sitä, että pohjoisen tuen tukikohteet ja tukimuodot vastaisivat jatkossakin nykyjärjestelmää, jonka toimeenpanon on todettu toimivan tehokkaasti ja tuen tavoitteiden kannalta tarkoituksenmukaisesti. Suoraan tuensaajille nyt esitettävä pohjoisen tuen kehittäminen ja komission päätöksen uudistaminen eivät siten aiheuttaisi muutoksia. Kokonaistasolla pohjoisen tuen järjestelmä olisi nykyistä yksinkertaisempi ja joustavampi. Esitetyllä pohjoisen tuen muutoksella ei ole vaikutusta valtion talousarvion vuosittaisen määrärahan käyttöön. 3.3 Pohjoisen tuen raportointi ja arvioinnit Suomi esittäisi komissiolle, että maa- ja metsätalousministeriö toimittaisi vuosittain komissiolle vain hyvin tiiviit raportit pohjoisen tuen vuotuisesta toimeenpanosta. Lisäksi Suomi esittäisi, että johtopäätökset pohjoisen tuen järjestelmän kehittämisestä ja mahdollisista muutostarpeista jatkossa pohjautuisivat ennen kaikkea laajempiin, monivuotiset tukiohjelmakaudet kattaviin, riippumattomien tutkimuslaitosten tekemien arviointeihin. Näitä arviointeja tehdään nykyisessä järjestelmässäkin viiden vuoden välein. Esitetyllä pohjoisen tuen muutoksella ei ole vaikutusta valtion talousarvion vuosittaisen määrärahan käyttöön. Muutos tehostaisi tukijärjestelmän seurantaan ja raportointiin liittyvää hallinnointityötä sekä maa- ja metsätalousministeriössä että komissiossa nykytilanteeseen verrattuna. 3.4 Aluejaon yhtenäisyyden parantaminen Pohjoisen tuen järjestelmää on sovellettu jo 20 vuoden ajan, ja tukialueen maantieteelliset rajat ja sisäinen jako osa-alueisiin perustuvat edelleen vuoden 1995 kuntaalueisiin. Tuen soveltamisaikana on tapahtunut useita kuntaliitoksia, joiden seurauksena kuntien määrä Suomessa on pienentynyt lähes kolmanneksella. Erityisesti pohjoisen tuen hallinnollisen taakan vähentämiseksi ja järjestelmän selkiyttämiseksi olisi tarkoituksenmukaista, että pohjoisen tuen aluejako voitaisiin päivittää vastaamaan nykyistä kunta-rakennetta. Samalla on kuitenkin otettava huomioon yhtenäisyyden säilyttäminen suhteessa muiden viljelijätukien aluejakoon, joka on vahvistettu kuluvalle ohjelmakaudelle vuoteen 2020 asti. Lisäksi hallinnollisiin aluemäärittelyihin saattaa tulla merkittäviäkin muutoksia vielä 2010-luvulla, kun erilaisia alueellisia yhteiskunnan palveluja Suomessa ollaan parhaillaan järjestämässä uudella tavalla ja uusilla aluejaoilla. Edellä kuvattujen syiden perusteella Suomi esittäisi komissiolle, että seuraavan EU:n rahasto- ja ohjelmakauden alkuun eli vuoteen 2021 mennessä pohjoisen tuen alueel-
5 lista määrittelyä voitaisiin muuttaa siten, että alue vastaisi mahdollisimman tarkasti ajantasaista aluehallinnon rakennetta. Esitetyllä pohjoisen tuen muutoksella ei ole tässä vaiheessa vaikutusta valtion talousarvion vuosittaisen määrärahan käyttöön. Aluejaon tarkasteluun palattaisiin seuraavan EU:n maatalouspolitiikan ohjelmakauden valmistelun yhteydessä.