TEM raportteja 19/2013

TEM raportteja 19/2013 Tonttien tarjonta ja kysyntä sekä rakentamispolitiikka saaristokuntien ja saaristo-osakuntien ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa Saaristoasiain neuvottelukunta 22.5.2013

SUUNNITTELU JA TEKNIIKKA TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ SAARISTOASIAIN NEUVOTTELUKUNTA Tonttien tarjonta ja kysyntä sekä rakentamispolitiikka saaristokuntien ja saaristo-osakuntien ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa FCG SUUNNITTELU JA TEKNIIKKA OY

Sisällysluettelo Tiivistelmä... 1 Referat... 6 1 Projektin tarkoitus... 11 2 Tutkimusmenetelmät... 11 2.1 Kuntakysely... 12 2.2 Kiinteistövälittäjäkysely... 12 2.3 Maanomistajakysely... 12 2.4 ELY-keskus kysely... 13 2.5 Kiinteistöjen kauppahintatilastot... 13 3 Saaristokunnat ja saaristo-osakunnat... 13 3.1 Yleiskuvaus... 13 3.2 Ilman kiinteää tieyhteyttä olevat saaret... 14 3.3 Kiinteän tieyhteyden saaret... 15 4 Valtakunnallisen ja maakunnallisen ohjauksen suhde saarirakentamiseen... 15 4.1 VN:n valtakunnalliset alueiden käyttötavoitteet... 15 4.2 Maakuntakaavat... 15 4.3 ELY-keskusten suorittama rakentamisen ohjaus... 16 5 Kuntien saaria koskeva rakentamispolitiikka... 16 5.1 Suhtautuminen rakentamiseen... 16 5.2 Suhtautuminen vakituiseen asumiseen kaavoituksessa ja poikkeamismenettelyissä... 19 5.3 Suhtautuminen vapaa-ajan asuntojen muuttamiseen vakituisiksi asunnoiksi... 20 5.4 Kuntien tontti- ja asumispolitiikka... 21 6 Rakennusmahdollisuudet saarilla... 22 6.1 Kaavoitetut rakentamattomat tontit... 22 6.2 Kuntien omistamat tontit... 25 7 Tonttimarkkinat ilman kiinteää tieyhteyttä olevilla saarilla... 27 7.1 Tonttimarkkinat 2008 2012... 28 7.2 Markkinatilanne 2008 2012 kiinteistövälittäjien ja kuntien viranomaisten näkökulmasta... 31 7.3 Nykyinen markkinatilanne saaristokunnissa ja saaristo-osakunnissa... 34 7.4 Ennuste kysynnän ja tarjonnan kehittymisestä... 36 8 Johtopäätökset ja esitykset... 39

Tonttien tarjonta ja kysyntä sekä rakentamispolitiikka saaristokuntien ja saaristo-osakuntien ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa TIIVISTELMÄ Tavoite Tonttien tarjonta ja kysyntä sekä rakentamispolitiikka ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa -projektin tavoitteena oli selvittää tonttien tarjontaa ja kysyntää sekä kuntien rakentamispolitiikkaa saaristokuntien ja saaristo-osakuntien ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa. Projektissa selvitettiin saariston vakituisen asumisen ja vapaa-ajan asumisen sekä elinkeinotonttien tarjonnan ja kysynnän määrää, arvioitiin tulevaa kysyntää ja tarjontaa sekä tehtiin kehittämisehdotuksia rakentamispolitiikan kehittämiseksi saaristossa. Projektin toteutti FCG Finnish Consulting Group Oy vuosina 2012 2013 työja elinkeinoministeriön ja saaristoasiain neuvottelukunnan toimeksiannosta. Menetelmät Tutkimus kohdistui pääasiassa valtioneuvoston saaristoalueasetuksessa määriteltyjen neljänkymmenenkuuden saaristokunnan ja saaristoosakunnan ilman kiinteää tieyhteyttä oleviin saaristoihin. Sähköisillä kyselyillä kerättiin tietoa saariston tonttimarkkinoista ja kuntien suhtautumista saariin rakentamisesta. Saaristokunnille ja saaristoosakunnille tehtyyn kyselyyn vastasi kolmekymmentäkaksi kuntaa (yhteensä 46 vuonna 2012). Kyselyt tehtiin myös kiinteistövälittäjille, saariston suurimmille maanomistajille sekä kaikille alueellisille Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille (ELY-keskukset). ELY-keskus kyselyyn vastasivat seuraavat ELY-keskukset (7/15): Etelä-Savo, Häme, Kakkois-Suomi, Keski- Suomi, Lappi, Pohjois-Karjala, Varsinais-Suomi. Kiinteistövälittäjille, maanomistajille ja ELY-keskuksille osoitetut kyselyt kohdistuivat koko maan ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon kaikissa kunnissa. Tehtyjen kiinteistökauppojen määrää tutkittiin Maanmittauslaitoksen kiinteistöjen kauppahintatilastosta. Tarkastelussa huomioitiin vuosina 2008 2012 tehdyt kaupat rakentamattomista rakennuspaikoista koko maan ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa. Analyysi kyettiin kohdistamaan ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon paikkatietomenetelmiä hyödyntäen. Kauppaa koskevan kiinteistön sijainti on tilastossa ilmoitettu koordinaateilla. Tutkimustietojen analyysit ja johtopäätökset ovat osaksi soveltaen yleistettävissä muitakin saaristoja koskeviksi muistaen kuitenkin, että erityisesti Pohjois-, Itä- ja Keski-Suomessa on laajoja syrjäisiä täysin rakentamattomia saaristoalueita. Tonttimarkkinat Tilastot ja eri osapuolten arviot tonttien tarjonnan ja kysynnän tasapainosta ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa poikkesivat jossain määrin toisistaan. Koko Suomen mittakaavassa tarkasteltuna ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa myytiin viimeisten viiden vuoden (2008 2012) aikana yh- 1

teensä 1 835 rakentamatonta tonttia, eli keskimäärin 367 tonttia vuodessa. Vuonna 2008 myytiin noin 450 ja vuonna 2012 myytiin 250 tonttia vuodessa. Eniten saaritontteja myytiin Varsinais-Suomessa ja Pohjanmaalla. Myös Etelä-Karjalassa tonttien myynti on ollut melko vilkaista. Noin yhdeksänkymmentä prosenttia viime vuosina myydyistä saaritonteista on vapaa-ajan tontteja ja seitsemän prosenttia vakituisen asumisen tontteja. Saaritonttien ostajat ovat 90 prosenttisesti yksityisiä. Myyjistä 64 prosenttia on yksityisiä maanomistajia, kymmenen prosenttia kuntia ja muut yksityisiä yrityksiä. Kunnista 61 prosenttia oli sitä mieltä, että mökkitonttitarjontaa saaristossa on lisättävä ottaen huomioon mannerrantatonttien tarjonnan vähenemisen. Noin 42 prosenttia kunnista arvioi tonttitarjonnan vähäisyyden estävän mökkien rakentamista. Kiinteistövälittäjille tehdyn kyselyn mukaan saaritonttien kysyntää on enemmän kuin tontteja on tarjolla. Alueellisesti tarkasteltuna Etelä- Suomessa kysyntä on merkittävästi suurempaa kuin saaritonttien tarjonta. Lähes 80 % vastaajista oli tätä mieltä. Syinä niukkaan tarjontaan on kaavoitettujen tonttien vähäinen määrä, maanomistajien myyntihaluttomuus sekä vaikeus saada poikkeamispäätöksiä. Itä-Suomessa saaritonttien tarjonta on kysyntää suurempi. Ylitarjonnan syynä voivat olla tonttien syrjäinen sijainti ja tonttien korkeahko hintataso alueen asukkaiden maksukykyyn verrattuna. Kiinteistövälittäjistä 41 prosenttia arvioi ilman kiinteää tieyhteyttä olevien saaritonttien kysynnän ja tarjonnan kehittyvän tulevaisuudessa tasapainoisesti. Vastaajista 36 prosentin mielestä saaritonttien kysyntä tulee jatkossa kasvamaan. Erityisesti Etelä-Suomessa kysynnän arvioidaan kasvavan eniten. Jos vapaa-ajan asumisen saaritonttien kysyntä ja tarjonta säilyisivät samantasoisena ja kysyntä olisi tasaista, riittäisi tonttivaranto ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa karkean arvion mukaan 26 vuodeksi eteenpäin. Rakennustutkimus RTS:n selvitysten mukaan maassa on noin 200 000 taloutta, jotka haluaisivat hankkia vapaa-ajan asunnon lähivuosina, jos siihen avautuu mahdollisuus. Kysyntää saarilla sijaitseville vapaa-ajan asumistonteille on siis mitä ilmeisimmin olemassa. Tonttien hinnalla on kuitenkin yhteys realisoituvaan kysyntään. Hinta onkin yleensä monen mökkiä havittelevan kotitalouden käytettävissä oleviin tuloihin verrattuna korkea. Tarjonnan niukkuus ja tarjoajien vähäisyys nostaa tonttien hintaa. Saarten kaavoitustilanteen vaikutus tonttitarjontaan Kyselyyn vastanneissa saaristokunnissa ja saaristo-osakunnissa on ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa kaavoitettuja rakentamattomia rakennuspaikkoja kuntien ilmoitusten mukaan yhteensä reilut 8200. Näistä noin 7900 on vapaa-ajan asumisen rakennuspaikkoja, 320 vakituisen asumisen rakennuspaikkoja ja reilut 60 elinkeinotontteja. Tontteja tuli markkinoille ja myytiin vuonna 2012 noin 250. Noin 97 prosenttia kaavoitetuista rakentamattomista tonteista ei siten ollut myynnissä vuonna 2012. Kyselyyn vastanneissa kunnissa ilman kiinteää tieyhteyttä olevien saarten rannoista noin 90 prosenttia on yleiskaavoitettu tai ranta-asemakaavoitettu. Ympäristöministeriön arvion mukaan noin 25 prosenttia Suomen meren, järvien, jokien ja niissä olevien saarien rantaviivasta on kaavoitettu. Saaristokunnat ja saaristo-osakunnat ovatkin kaavoittaneet muuta maata aktiivisemmin kehitykselleen tärkeiksi näkemiään rantojaan. 2

Vapaa-ajan asumisen kaavoitettuja rakentamattomia rakennuspaikkoja on näissä kunnissa keskimäärin 246 tonttia ja vakituisen asumisen rakennuspaikkoja vain 10 tonttia. Elinkeinotontteja ei näihin saariin ole juuri kaavoitettu. Kunnan koko ei vaikuta kaavoitusasteeseen eikä kaavoitusasteessa esiinny merkittäviä alueellisia vaihteluita. Suurin osa vapaa-ajan asumisen rakennuspaikoista sijaitsee Etelä-Suomen saarissa alle 10 000 asukkaan kunnissa. Kyselyyn vastanneissa saaristokunnissa ja saaristo-osakunnissa on ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saaristossa kaavoittamatonta rantaa keskimäärin noin 20 km. Saaristossa yleinen, toteutunut rakennuspaikkojen lukumäärä voisi laskennallisesti olla noin kuusi rakennuspaikkaa / muunnettu rantaviivakilometri (mrv-km). Rakennuspaikoista yleensä noin 50 70 prosenttia on jo rakennettu. Näin ollen uusia rakennuspaikkoja ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon tulee korkeintaan noin 2-3 rakennuspaikkaa/rantaviivakilometri. Karkean arvion mukaan kyselyyn vastanneisiin saaristokuntiin ja saaristoosakuntiin voitaisiin laskennallisesti saada kaavoittamalla noin 1200 1900 rakennuspaikkaa lisää ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon. On kuitenkin otettava huomioon, että saaristokuntien ja saaristo-osakuntien ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saariston kaavoittamaton rantaviiva käsittää todennäköisesti myös luonnonsuojelualueita, virkistysalueita ja muita rakentamiseen sopimattomia alueita, jolloin todellinen mahdollisten rakennuspaikkojen määrä on huomattavasti 1200 1900 rakennuspaikan arviota alempi. Kaavoitettuja rakentamattomia vapaa-ajan, vakituisen asumisen sekä elinkeinotontteja koetaan kuntakyselyn mukaan olevan saaristossa riittävästi. Helsinki-Uusimaa poikkeaa alueellisesti muusta saaristosta tonttien riittämättömyydellä. Kunnan omistuksessa on kyselyyn vastanneissa kunnissa keskimäärin reilut 40 prosenttia vapaa-ajan asumisen tonttimaasta ja keskimäärin noin 20 prosenttia sekä vakituisen asumisen että elinkeinojen tonttimaasta. Alle 10 000 asukkaan saaristokunnissa ja saaristo-osakunnissa kunnan omistusaste on puolet pienempi kuin suuremmissa kunnissa. Kuntien omistuksessa on eniten vapaa-ajan asumisen tonttimaata riippumatta kunnan koosta tai alueellisesta sijainnista. Vakituisen asumisen ja elinkeinojen tonttimaa on pääosin muiden kuin kunnan omistuksessa. Alueellisesti tarkasteltuna Helsinki-Uusimaan kuntien omistuksessa on keskimäärin eniten vapaa-ajan asumisen tonttimaata (ha), Etelä-Suomen kuntien omistuksessa on eniten vakituisen asumisen tonttimaata ja Pohjois- ja Itä-Suomen kunnat omistavat eniten elinkeinotonttimaata. Saaria koskeva rakentamispolitiikka kunnissa Lähes kaikki kyselyyn vastanneet kunnat (90 %) ja 57 % ELY -keskuksista suhtautuu myönteisesti vapaa-ajan asumistonttien kaavoittamiseen saaristoon. Vain kolme prosenttia kuntien vastaajista ja 29 % ELY -keskuksista on sitä mieltä, että rakentaminen ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon tulee lopettaa ja saaret jättää virkistys- ja luonnonsuojelukäyttöön. Vapaa-ajan asuntojen rakentamisen siirtyminen jatkossa entistä enemmän mantereelta saaristoon onkin mahdollista. Tähän vaikuttaa se, että merialueiden rantaviivasta 85 prosenttia sijaitsee saarilla ja vain 15 prosenttia mantereella ja tiiviisti asutulla rannikolla mannerrantatonttien hinnat ovat kohonneet hyvin korkeiksi. 3

Suurin osa kyselyyn vastanneista saaristokunnista ja saaristo-osakunnista kannattaa kunnan maaomaisuuden aktiivista kaavoitusta ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa nähden aktiivisen kaavoitus- ja rakentamispolitiikan kunnan etuna. Vapaa-ajan asumisen ja vakituisen asumisen välistä jyrkkää eroa rakentamisen normi- ja muussa ohjauksessa tulee kyselyvastaajista 81 prosentin mielestä pienentää kun taas tätä mieltä on vain 29 % ELY -keskuksista. Vapaa-ajan asuntojen muuttamista vakituisiksi asunnoiksi poikkeamisluvilla tai käyttötarkoituksen muutoksella kannattaa reilut puolet kyselyyn vastanneista kunnista. Vain neljännes kunnista katsoo, että kirjoittautuminen asumaan vakinaisesti vapaa-ajan asunnolla ilman käyttötarkoituksen muutosta olisi kannatettavaa. ELY -keskuksista 43 prosenttia ja 10 prosenttia kunnista on sitä mieltä, että pysyvän saaristoasumisen vähentäminen on järkevää yhdyskuntarakennepolitiikkaa. Uusien vakituisen asumisen tonttien sekä elinkeinotonttien kaavoittamista ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon kannattaa 32 prosenttia kyselyyn vastanneista kunnista ja 14 % ELY keskuksista. Vajaa kolmannes kunnista suhtautuu kielteisesti vakituisen asumisen tonttien lisäämiseen. Ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon rakentamisen suurimpina esteinä kyselyyn vastanneet saaristokunnat ja saaristo-osakunnat näkevät vesihuollon järjestämiseen ja jätevesien käsittelyyn liittyvät ohjeistukset ja määräykset sekä näiden järjestelmien toimivuuteen liittyvät ongelmat, saarten saavutettavuuteen liittyvät ongelmat, kuten esimerkiksi venepaikkojen, yhteysaluksien, lossien ja saarien sisäisten tieyhteyksien tarjonnan ja toimivuuden sekä alueellisten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY - keskukset) kaavoitusta ja rakentamista koskevan viranomaisohjauksen. Kyselyyn vastanneista kunnista 60 prosenttia ja ELY -keskuksista 57 % on sitä mieltä, että ELY -keskuksilla ja kunnilla on ollut erilaisia käsityksiä ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saariston kaavoituksesta, poikkeamismenettelyistä ja käyttötarkoituksen muutosasioista. Tonttien kysyntä, hyötykustannussuhde uusista vakituisista ja osa-aikaisista asukkaista sekä kunnan oma positiivisesti saarirakentamiseen suhtautuva yhdyskuntarakennepolitiikka edesauttavat saariin rakentamista. Kuntakyselyn vastaajista 58 prosenttia oli sitä mieltä, että maanomistajan myydessä yhden tai useamman tontin, ei maanomistajan omistukseen edelleen jääviä rakentamattomia tontteja tulisi siirtää verotettavaksi kiinteistöverolainsäädännön mukaisesti, kuten nyt tapahtuu. Kuntavastaajista 29 prosenttia kannatti sitä, että maanomistajan rakentamattomien tonttien kiinteistöveroja tulisi nostaa tonttitarjonnan lisäämiseksi. Noin kolmannes vastaajista vastusti tätä ajatusta. ELY -keskuksista yksikään ei ottanut kantaa siihen, onko saaristolaki (494/81) ja valtakunnallinen saaristopoliittinen toimenpideohjelma 2012 2014 linjassa maankäyttö- ja rakennuslain sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kanssa. Toimenpide-esitykset Saariston tonttimarkkinoiden parantamiseksi projekti esittää seuraavia toimenpiteitä vastaamaan paremmin saaristoalueiden kehittämistarpeita: 4

1) Muutetaan verolainsäädäntöä siten, että maanomistajan myydessä yhden tai useamman rakentamattoman tontin muita rakentamattomia tontteja verotetaan edelleen maa- ja metsätalousmaana eikä siirretä kiinteistöverolla verotettaviksi 2) Saaristoasiain neuvottelukunta, kunnat, saariyhdistykset, Leadertoimintaryhmät ja seudulliset kehittämisyhtiöt aktivoivat hankkeissaan ja tiedotuksellaan saariston rakentamattomien tonttien omistajia kiinnittämään huomion siihen, että saariston riittävä tonttitarjonta turvaa saariston uudistuvan elinvoiman, palvelut, liikenneyhteydet ja kiinteistöjen arvon kehityksen ja lisää kaikkien saaristolaisten viihtyvyyttä saarella. 3) Saaristolaissa tarkoitetun saariston elävänä pitämisen tavoite otetaan mukaan valtakunnallisiin alueiden käytön tavoitteisiin, maakuntakaavoihin ja yleiskaavoihin siten, ettei rakentaminen saaristossa esty yhdyskuntarakentamisen tiivistämisen ja asumisen ja toimintojen keskittämisen tavoitteen tulkintojen vuoksi. 4) Poikkeamispolitiikkaa noudatetaan joustavasti aikana jolloin kaavoja ei ole vielä valmiina, ne ovat päivityksen kohteena tai kun se muuten on tarkoituksenmukainen ja riittävä rakentamisen ohjauskeino rakentamisen vähäisyyden tai muun syyn vuoksi. 5) Vielä kaavoittamattomien saaristoalueiden kaavoittamista jatketaan ja jo kaavoitettujen alueiden kaavoja ajantasaistetaan suunnitelmallisesti siten, että kunnat laativat itselleen kaavoitusohjelman kaavoituksen etenemisen varmistamiseksi. 6) Lievennetään vakinaisen asumisen ja vapaa-ajan asumisen jyrkkää erottelua maankäyttö- ja rakennuslain soveltamisessa ja rakentamisen ohjauksessa. Asutun saariston kaavoihin sijoitetaan vapaa-ajan asumisen rakennuspaikkojen lisäksi vakituisen asumisen ja elinkeinotoiminnan rakennuspaikkoja. Kaavamerkinnöin sallitaan saman rakennuspaikan käyttäminen sekä vakinaisen asumisen että vapaa-ajan asumisen rakennuspaikkana saaristossa sellaisilla alueilla, joiden läheisyydessä on perinteistä asutusta. 7) Turvataan kulkuyhteydet saarille, joille ei ole yhteysalus- tai lossiliikennettä, luomalla mantereelle kunnan kaavoituksen ja maapolitiikan keinoin riittävän tiheä venelaituri- tai venesatamaverkosto veneväylineen, tieyhteyksineen ja pysäköintipaikkoineen. 8) Sijoitetaan kaavoihin yhteisrantaisia loma-asunto- ja matkailualueita alueilla, joilla rakentamattomia tontteja ja täten uusia rakennusmahdollisuuksia on vähän. 9) Puolustusvoimilta vapautuvien saarten hyödyntämiseen kehitetään mökkiasumisen ja matkailun yhdistettyjä malleja. Valtion maaomaisuuden jälleenmyyntihinnoittelun periaatteet tarkistetaan vastaamaan saariston matkailuyrittäjien liiketoiminnan mahdollisuuksia ja maksukykyä. 10) Kaavoituksessa käytettyjä mitoitusperusteita tarkistetaan siten, että sallitaan vapaa-ajan asumiselle tämän päivän ja tulevaisuuden vaatimuksia vastaavat rakentamisoikeudet ja nykyistä tiiviimpi loma-asutus luonto- ja maisema-arvot huomioiden. 11) Selkiytetään edelleen haja-asutusalueiden jätevesijärjestelmiin liittyviä määräyksiä ja vaatimuksia. 5

REFERAT Mål Målet för projektet Utbud och efterfrågan på tomter och byggnadspolitiken i skärgård utan fast vägförbindelse var att utreda utbudet och efterfrågan på tomter samt kommunernas byggnadspolitik i skärgård utan fast vägförbindelse i skärgårdskommuner och kommuner med skärgårdsdelar. I projektet utreddes utbudet och efterfrågan på tomter för stadigvarande boende och fritidsboende och på näringstomter i skärgården, bedömdes kommande efterfrågan och utbud samt lades fram förslag till utveckling av byggnadspolitiken i skärgården. Projektet genomfördes av FCG Finnish Consulting Group Oy under åren 2012-2013 på uppdrag av arbets- och näringsministeriet och skärgårdsdelegationen. Metoder Undersökningen gällde främst skärgård utan fast vägförbindelse i de fyrtiosex skärgårdskommuner och kommuner med skärgårdsdelar som definieras i statsrådets förordning om skärgårdsområden. Genom elektroniska enkäter samlades in information om tomtmarknaden i skärgården och om kommunernas inställning till byggandet på öar. Enkäten till skärgårdskommunerna och kommunerna med skärgårdsdelar besvaras av trettiotvå kommuner (sammanlagt 46 år 2012). Enkäter riktades också till fastighetsmäklare, de största markägarna i skärgården samt till alla regionala närings-, trafik- och miljöcentraler. Enkäten till närings-, trafik- och miljöcentralerna besvarades av centralerna (7/15) i Södra Savolax, Tavastland, Sydvästra Finland, Mellersta Finland, Lappland, Norra Karelen och Egentliga Finland. Enkäterna till fastighetsmäklarna, markägarna och närings-, trafik- och miljöcentralen gällde skärgård utan fast vägförbindelse i alla landets kommuner. Antalet fastighetsköp studerades i Lantmäteriverkets köpeskillingsstatistik över fastigheter. Vid granskningen beaktades köp av obebyggda byggplatser som gjorts under åren 2008 2010 i skärgård utan fast vägförbindelse i hela landet. Analysen kunde fokuseras på skärgård utan fast vägförbindelse med utnyttjande av det geografiska informationssystemet. De köpta fastigheternas läge har i statistiken angetts med koordinater. Analyserna och slutsatserna av undersökningsdata kan delvis tillämpade generaliseras till att gälla även andra skärgårdar, men man bör dock komma ihåg att det speciellt i norra, östra och mellersta Finland finns vidsträckta, avlägsna och helt obebyggda skärgårdsområden. Tomtmarknaden Statistiken och olika parters uppskattningar av balansen mellan utbudet och efterfrågan på tomter i skärgård utan fast vägförbindelse avvek i någon mån från varandra. I hela Finland såldes i skärgård utan fast vägförbindelse under de senaste fem åren (2008 2012) sammanlagt 1 835 obebyggda tomter, dvs. i genomsnitt 367 tomter per år. År 2008 såldes cirka 450 och år 2012 såldes 250 tomter. 6

De flesta ötomter såldes i Egentliga Finland ja Österbotten. Också i Södra Karelen har tomtförsäljningen varit rätt livlig. Cirka nittio procent av de ötomter som sålts under de senaste åren är fritidstomter och sju procent är tomter för stadigvarande boende. Köparna av ötomter är till 90 procent privata. Av säljarna är 64 procent privata markägare, tio procent kommuner och resten privata företag. 61 procent av kommunerna var av den åsikten att stugutbudet i skärgården måste utökas med beaktande av det minskade utbudet av strandtomter på fastlandet. Cirka 42 procent av kommunerna bedömde att det bristande tomutbudet förhindrar byggande av stugor. Enligt enkäten till fastighetsmäklarna är efterfrågan på ötomter större än det antal tomter som står till buds. Regionalt sett är efterfrågan på ötomter i södra Finland betydligt större än utbudet. Nästan 80 % av svararna var av den åsikten. Orsaker till det knappa utbudet var det ringa antalet planlagda tomter, markägarnas ovilja att sälja samt svårigheten att få undantagsbeslut. I östra Finland är utbudet på ötomter större än efterfrågan. Orsaker till överutbudet kan vara tomternas avlägsna läge och en hög prisnivå på tomterna i relation till invånarnas betalningsförmåga. 41 procent av fastighetsmäklarna bedömde att efterfrågan och utbudet på ötomter utan fast vägförbindelse i framtiden kommer att utvecklas balanserat. 36 procent av svararna ansåg att efterfrågan på ötomter i fortsättningen kommer att öka. Mest uppskattas efterfrågan öka i södra Finland. Om efterfrågan och utbudet på ötomter för fritidsboende under de kommande åren hålls på samma nivå och efterfrågan är stabil, räcker tomtreserven i skärgård utan fast vägförbindelse enligt en grov uppskattning till för 26 år framåt. Enligt Rakennustutkimus RTS utredningar finns det i landet cirka 200 000 hushåll som under de närmaste åren skulle vilja skaffa en fritidsbostad, om de fick möjlighet till det. Det finns alltså helt uppenbart en efterfrågan på tomter för fritidsboende på öar. Priset på tomterna har dock ett samband med den realiserade efterfrågan. För månget hushåll som önskar sig en stuga är priset i allmänhet högt jämfört med de inkomster som står till förfogande. Det knappa utbudet och fåtaliga säljarna höjer priset på tomterna. Hur planläggningsläget på öarna påverkar tomtutbudet I de skärgårdskommuner och kommuner med skärgårdsdelar som besvarade enkäten finns det i skärgård utan fast vägförbindelse enligt kommunernas uppgift sammanlagt drygt 8200 planlagda obebyggda byggplatser. Av dem är cirka 7900 byggplatser för fritidsboende, 320 byggplatser för stadigvarande boende och drygt 60 näringstomter. År 2012 kom cirka 250 tomter ut på marknaden och såldes. Cirka 97 procent av de planlagda obebyggda tomterna var alltså inte till salu 2012. I de kommuner som besvarade enkäten omfattas cirka 90 procent av stränderna på öar utan fast vägförbindelse av en generalplan eller en stranddetaljplan. Enligt miljöministeriets bedömning är cirka 25 procent av strandlinjen för Finlands hav, sjöar, älvar och åar med öar planlagda. Skärgårdskommunerna och kommunerna med skärgårdsdelar har aktivare än det övriga landet planlagt sina stränder, som de har betraktat som viktiga för sin utveckling. I dessa kommuner är i genomsnitt 246 tomter obebyggda byggplatser som är planlagda för fritidsboende och endast 10 tomter är byggplatser för sta- 7

digvarande boende. Näringstomter har inte i nämnvärd grad planlagts på dessa öar. Kommunens storlek påverkar inte planläggningsgraden och det förekommer inga betydande regionala variationer i den. Största delen av byggplatserna för fritidsboende finns på öar i kommuner med färre än 10 000 invånare i södra Finland. I de skärgårdskommuner och kommuner med skärgårdsdelar som besvarade enkäten finns det i genomsnitt cirka 20 km oplanlagd strand i skärgård utan fast vägförbindelse. Det allmänna antalet byggplatser i skärgården skulle kalkylmässigt kunna vara cirka sex byggplatser/modifierad strandlinjekilometer. Cirka 50 70 procent av byggplatserna är redan bebyggda. På så sätt kommer de nya byggplatserna i skärgård utan fast vägförbindelse att uppgå till högst cirka 2 3 byggplatser/strandlinjekilometer. Enligt en grov bedömning skulle man i de skärgårdskommuner och kommuner med skärgårdsdelar som besvarade enkäten, genom planläggning kalkylmässigt kunna få cirka 1200 1900 byggplatser till i skärgård utan fast vägförbindelse. Man måste dock beakta att den oplanlagda strandlinjen i skärgård utan fast vägförbindelse i skärgårdskommuner och kommuner med skärgårdsdelar sannolikt också omfattar naturskyddsområden, rekreationsområden och andra områden som är olämpliga för byggande, vilket betyder att det verkliga antalet möjliga byggplatser är avsevärt lägre än det uppskattade antalet 1200 1900 byggplatser. Enligt kommunenkäten upplever man att det finns tillräckligt med planlagda, obebyggda tomter för fridsboende, stadigvarande boende och näringsverksamhet i skärgården. Helsingfors-Nyland avviker regionalt från den övriga skärgården genom ett otillräckligt antal tomter. I de kommuner som har besvarat enkäten äger kommunen i genomsnitt drygt 40 procent av tomtmarken för fritidsboende och i genomsnitt cirka 20 procent av tomtmarken för såväl stadigvarande boende som näringsverksamhet. I skärgårdskommuner och kommuner med skärgårdsdelar med färre än 10 000 invånare är kommunens ägandegrad hälften av den i större kommuner. Kommunerna äger mycket tomtmark för fritidsboende och kommunens storlek eller regionala placering påverkar inte saken. Tomtmarken för stadigvarande boende och näringsverksamhet ägs till största delen av andra än kommunen. Regionalt sett äger kommunerna i Helsingfors-Nyland i genomsnitt mest tomtmark (ha) för fritidsboende, kommunerna i södra Finland mest tomtmark för stadigvarande boende och kommunerna i norra och östra Finland mest tomtmark för näringsverksamhet. Kommunernas byggnadspolitik i fråga om öar Nästan alla kommuner som besvarade enkäten (90 %) och 57 % av närings-, trafik- och miljöcentralerna förhåller sig positiva till planläggning av tomter för fritidsboende. Endast tre procent av kommunernas svarare och 29 % av närings- trafik- och miljöcentralerna är av den åsikten att byggandet i skärgård utan fast vägförbindelse bör upphöra och att öarna bör användas för rekreation och naturskydd. Det är möjligt att byggandet av fritidsbostäder i fortsättningen i allt större utsträckning förskjuts från fastlandet till skärgården. Bidragande orsaker till detta är att 85 procent av havsområdenas strandlinje finns på öar och endast 15 procent på fastlandet och att det på den tättbebodda kusten finns knappt om ledig, obebyggd strand som kommer ut på marknaden och att priserna på fastlandstomter har stigit mycket högt. 8

Största delen av de skärgårdskommuner och kommuner med skärgårdsdelar som besvarade enkäten stöder en aktiv planläggning av kommunens jordegendom i skärgård utan fast vägförbindelse eftersom de ser en aktiv planläggnings- och byggnadspolitik som en fördel för kommunen. Den skarpa kontrasten mellan fritidsboende och stadigvarande boende i normerna för byggande och annan styrning bör enligt 81 procent av dem som besvarade enkäten minskas, medan endast 29 % av närings-, trafikoch miljöcentralerna är av den åsikten. Ändring av fritidsbostäder till stadigvarande bostäder genom undantagslov eller genom ändring av användningsändamålet stöds av drygt hälften av de kommuner som besvarade enkäten. Endast en fjärdedel av kommunerna anser att man bör stödja att en fritidsbostad registreras för stadigvarande boende utan att användningsändamålet ändras. 43 procent av närings- trafik- och miljöcentralerna och 10 procent av kommunerna är av den åsikten att en minskning av det stadigvarande boendet i skärgården är förnuftig samhällsstrukturpolitik. Planläggning av nya tomter för stadigvarande boende och för näringstomter i skärgård utan fast vägförbindelse stöds av 32 procent av de kommuner som besvarade enkäten och 14 % av närings- trafik- och miljöcentralerna. En knapp tredjedel av kommunerna ställer sig kritiska till att öka tomterna för stadigvarande boende. De största hindren för byggande i skärgård utan fast vägförbindelse är, enligt de skärgårdskommuner och kommuner med skärgårdsdelar som besvarade enkäten, de anvisningar och föreskrifter som gäller ordnandet av vattentjänster och behandlingen av avloppsvatten samt de problem som hänför sig till systemens funktionalitet, problemen med öarnas tillgänglighet, såsom t.ex. utbudet av båtplatser, förbindelsefartyg, färjor och öarnas interna vägförbindelser och deras funktionalitet samt de regionala närings-, trafik- och miljöcentralernas myndighetsstyrning av planläggningen och byggandet. 60 % av de kommuner som besvarade enkäten och 57 % av närings- trafikoch miljöcentralerna är av den åsikten att centralerna och kommunerna har haft olika uppfattningar om planläggningen av skärgård utan fast vägförbindelse, om undantagsförfaranden och ändring av användningsändamål. Byggandet på öar främjas av efterfrågan på tomter, förhållandet mellan den nytta och kostnad som nya stadigvarande invånare och deltidsinvånare medför samt kommunens egen samhällsstrukturpolitik med positiv inställning till byggande. 58 procent av dem som besvarade enkäten var av den åsikten att när en markägare säljer en eller flera tomter, bör de obebyggda tomter som förblir i markägarens ägo inte beskattas enligt fastighetsskattelagstiftningen, såsom nu är fallet. 29 procent av de kommunala svararna stödde en höjning av markägarens fastighetsskatt för obebyggda tomter i syfte att öka tomtutbudet. Cirka en tredjedel av svararna motsatte sig denna tanke. Inte en enda närings- trafik- och miljöcentral har tagit ställning till om skärgårdslagen (494/1981) och det skärgårdspolitiska åtgärdsprogrammet 2012 2014 är i linje med markanvändnings- och bygglagen och de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Åtgärdsförslag I syfte att förbättra tomtmarknaden i skärgården föreslår projektet följande åtgärder för att behoven av att utveckla skärgårdsområdena bättre ska tillfredsställas: 9

12) Skattelagstiftningen ändras så att när markägaren säljer en eller flera obebyggda tomter, beskattas de övriga obebyggda tomterna fortfarande som jord- och skogsbruksmark och beläggs inte med fastighetsskatt. 13) Skärgårdsdelegationen, kommunerna, öföreningarna, Leaderaktionsgrupperna och de regionala utvecklingsbolagen aktiverar i sina projekt och genom sin information ägarna av obebyggda tomter i skärgården att beakta att ett tillräckligt tomtutbud i skärgården tryggar en förnybar livskraft, service, trafikförbindelser och utvecklingen av fastigheternas värde i skärgården och ökar alla skärgårdsbors trivsel. 14) Målet att hålla den skärgård som avses i skärgårdslagen levande tas med i målen för den riksomfattande områdesanvändningen, landskapsplanerna och generalplanerna på så sätt att byggandet i skärgården inte förhindras på grund av tolkningarna av målet för tätare samhällsbyggande och koncentration av boende och verksamheter. 15) Undantagspolitiken följs flexibelt under den tid planerna inte ännu är klara, när de är föremål för uppdatering eller när den annars är ett ändamålsenligt och tillräckligt styrmedel för byggande på grund av ringa byggande eller av annan orsak. 16) Planläggningen av skärgårdsområden som fortfarande är oplanlagda fortsätter och de redan planlagda områdenas planer uppdateras systematiskt på så sätt att kommunerna utarbetar planläggningsprogram för sig själva för att säkerställa att planläggningen framskrider. 17) Den skarpa kontrasten mellan stadigvarande boende och fritidsboende i tillämpningen av markanvändnings- och bygglagen och i styrningen av byggandet mildras. I planerna för den bebyggda skärgården införs förutom byggplatser för fritidsboende också byggplatser för stadigvarande boende och näringsverksamhet. Genom planmärkningar tillåts användning av samma byggplats för såväl stadigvarande boende som fritidsboende i sådana områden i skärgården där det finns traditionell bosättning i närheten. 18) Transportförbindelserna med öar som saknar förbindelsefartygs- eller färjtrafik tryggas genom att på fastlandet med hjälp av kommunens planläggning och markpolitik skapa ett tillräckligt tätt nätverk av båtbryggor eller båthamnar med farleder, vägförbindelser och parkeringsplatser. 19) I planerna införs semesterbostads- och turistområden med gemensamma stränder i områden där det finns knappt om obebyggda tomter och därför finns få möjligheter att bygga nytt. 20) För utnyttjande av de öar som frigörs från försvarsmakten, utvecklas kombinerade modeller för stugboende och turism. Principerna för statens återförsäljningsprissättning av jordegendom justeras för att de ska motsvara skärgårdens turistföretagares möjligheter att bedriva affärsverksamhet och deras betalningsförmåga. 21) De mätkriterier som har använts i planläggningen ses över, så att för fritidsboende ges sådana byggnadsrätter som motsvarar dagens och framtidens krav och en tätare semesterbosättning med beaktande av landskapsvärdena tillåts. 22) De bestämmelser och krav som gäller avloppsvattensystemen i glesbygden förtydligas ytterligare. 10

1 PROJEKTIN TARKOITUS Tonttien tarjonta ja kysyntä sekä rakentamispolitiikka saarilla -projektin tavoitteena oli selvittää vakituisen asumisen ja vapaa-ajan asumisen sekä elinkeinotonttien tarjonnan ja kysynnän määrää saaristokuntien ja saaristoosakuntien ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa, laatia ennuste kysynnälle ja tarjonnalle 2013 2020, selvittää kuntien kaavoitus- ja rakentamispolitiikkaa sekä tehdä kehittämisehdotuksia kysynnän ja tarjonnan suhteen parantamiseksi, mikäli siihen on aihetta. Vaikka selvitys kohdistui valtioneuvoston asetuksessa saaristokunnista ja kuntien saaristo-osista määriteltyjen saaristokuntien ja saaristo-osakuntien saariin, jotka ovat ilman kiinteää tieyhteyttä, voidaan tuloksia soveltaa osin koko maan ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon. Suomessa on 549 asuttua ilman kiinteää tieyhteyttä olevaa saarta, joilla asuu 9 000 kokoaikaista ja 60 000 osa-aikaista vapaa-ajan asukasta. Ilman kiinteää tieyhteyttä olevia saaria, joissa on vapaa-ajan asutusta, on puolestaan 19 600. Näillä asuu osa-aikaisesti 300 000 vapaa-ajan asukasta. Saarten kehityksen merkittävimpiä ongelmia on yleisen arvion mukaan ollut markkinoille tulevien tonttien vähyys. Puute on koskenut vakituisen asumisen, vapaa-ajan asumisen ja elinkeinotoiminnan tontteja. Asiaa ei ollut aikaisemmin systemaattisesti selvitetty. Tilannetta ei ole auttanut se, että rantojen kaavoitus vapaa-ajan asumisen tonttien osalta on edennyt varsin hyvin. Ympäristöministeriö arvioi, että rannoista on kaavoitettu jo 25 %. Kaavoitettuja rakentamattomia vapaaajan asumistontteja on arvioitu olevan jopa kymmeniä tuhansia. Kaavoitus ja tonttitarjonta ovat eri asioita. Jotkin kunnat ovat tulkinneet, että ELY-keskukset (aiemmin alueelliset ympäristökeskukset) suhtautuvat kielteisesti siihen, että kaavoituksella luodaan uuden vakituisen asumisen rakennuspaikkoja ilman kiinteää tieyhteyttä oleville saarille, ja kunnat itsekin ovat asiassa joskus samalla kannalla. Poikkeamislupamenettely on käytettävissä, mutta sitä käytetään ilmeisesti vähän osaksi siksi, että luvan saannin onnistumismahdollisuudet arvioidaan myös vähäisiksi. 2 TUTKIMUSMENETELMÄT Tutkimus kohdistui pääasiassa valtioneuvoston saaristoalueasetuksessa määriteltyjen neljänkymmenenkuuden saaristokunnan ja saaristoosakunnan ilman kiinteää tieyhteyttä oleviin saaristoihin. Sähköisiä kyselyjä toteutettiin neljä. Kyselyillä kerättiin tietoa saariston tonttimarkkinoista ja näkemyksiä kuntien rakentamispolitiikasta. Saaristokunnille ja saaristo-osakunnille tehtiin oma kysely. Lisäksi toteutettiin erikseen kyselyt kiinteistövälittäjille, saariston suurimmille maanomistajille sekä kaikille ELY-keskuksille. Kiinteistövälittäjä-, maanomistaja- ja ELYkeskuskyselyt kohdistuivat koko maan ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon. Kyselyt toteutettiin sähköisesti Webropol-työkalulla. Kyselyaineistot analysoitiin ja niiden tulokset esitetään tässä raportissa taulukoin, graafisin kuvioin ja tekstinä. 11

Kuva 1 Selvitystyön lähtökohdat 2.1 Kuntakysely Saaristokunnille (8) ja saaristo-osakunnille (38) tehtiin kuntakysely. Kunnilta kysyttiin kuntien rakentamispolitiikasta sekä näkemyksiä tonttien tarjonnasta ja kysynnästä ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa. Kyselyyn vastaamisessa tilastotietojen puuttuessa vastaajan arvio oli riittävä vastaustarkkuus. Vastauksia kuntakyselyyn saatiin 32/46. Vastausprosentti oli hyvä, noin 70 prosenttia. Kaikki saaristokunnat ja saaristo-osakunnista 24/38 vastasivat kyselyyn. Tässä raportissa kuntakyselyn tulosten oletetaan edustavan keskimäärin koko Suomen ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saariston tilannetta. Tulosten tulkinnassa ja johtopäätöksissä on otettu huomioon saaristokuntien ja saaristo-osakuntien saamat saaristoavustukset sekä niiden vaikutus ilman kiinteää tieyhteyttä olevien saarien tilanteeseen. 2.2 Kiinteistövälittäjäkysely Kiinteistövälittäjäkysely tehtiin sekä pienemmille kiinteistövälittäjille että suuremmille kiinteistövälitysketjuille koko maassa maakunnittain. Kiinteistövälittäjiltä kysyttiin näkemyksiä ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saariston tonttimarkkinoiden tilanteesta. Vastauksia kiinteistövälittäjäkyselyyn saatiin 39/327. Vastausprosentti jäi alhaiseksi, noin 12 %. 2.3 Maanomistajakysely Maanomistajakysely suunnattiin maan suurimmille ranta-alueiden tonttien omistajille ja markkinoijille eli StoraEnsolle, Tornatorille, UPM:lle, Bonvestal- 12

le ja Metsähallituksen Laatumaalle. Vastauksia pyydettiin näiden yritysten yhteyshenkilöiltä eri puolilta Suomea. Vastauksia maanomistajakyselyyn saatiin 5/13 eli vastausprosentti oli noin 38 prosenttia. Vaikka vastausprosentti on kohtalainen ja toimijat suuria, kuvastavat vastaukset kyselyyn vastanneiden viiden tahon näkemyksiä. Kattavia johtopäätöksiä ei maanomistajakyselyn tuloksista voi näin ollen tehdä. 2.4 ELY-keskus kysely Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille suunnatussa kyselyssä tiedusteltiin ELYjen eli rakentamista ohjaavien viranomaisten näkemyksiä ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saariston rakentamispolitiikasta sekä laki- ja lupakäytännöistä. Viidestätoista ELY-keskuksesta vastasi seitsemän. Vastausprosentti oli 46 %. Kyselyyn vastasivat seuraavat ELY-keskukset: Etelä- Savo, Häme, Kakkois-Suomi, Keski-Suomi, Lappi, Pohjois-Karjala, Varsinais- Suomi. ELY-keskuskysely kohdistui koko maan ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon. 2.5 Kiinteistöjen kauppahintatilastot Tehtyjen kiinteistökauppojen määrä tutkittiin Maanmittauslaitoksen kiinteistöjen kauppahintatilastosta. Kiinteistöjen kauppahintatilasto osoittaa kaikki tehdyt kiinteistökaupat koordinaattitarkkuudella. Tarkastelussa huomioitiin vuosina 2008 2012 tehdyt kaupat rakentamattomista rakennuspaikoista koko maan ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa. Analyysi kyettiin kohdistamaan ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon paikkatietomenetelmiä hyödyntäen. Kiinteistöjen kauppahintatilastoissa ilmoitetut koordinaattipisteet muutettiin paikkatietomuotoiseksi pisteaineistoksi ja yhdistettiin paikkatietona olevaan raja-aineistoon ilman kiinteää tieyhteyttä olevista saarista. Paikkatietoanalyysi tuotti taulukkomuotoisten tilastotietojen lisäksi havainnollisen tiedon tonttikauppojen tarkasta sijainnista kartalla esitettynä. 3 SAARISTOKUNNAT JA SAARISTO-OSAKUNNAT 3.1 Yleiskuvaus Suomessa on 8 saaristokuntaa (Enonkoski, Hailuoto, Kemiönsaari, Kustavi, Parainen, Maalahti, Puumala ja Sulkava) ja 38 saaristo-osakuntaa (Asikkala, Espoo, Helsinki, Hirvensalmi, Inkoo, Joutsa, Juuka, Jyväskylä, Kaarina, Kesälahti, Kivijärvi, Kotka, Kuhmoinen, Kuopio. Lieksa, Liperi, Loviisa, Luhanka, Luoto, Mikkeli, Mustasaari, Naantali, Närpiö, Parikkala, Porvoo, Pyhtää, Savonlinna, Sipoo, Taipalsaari, Taivassalo, Tervo, Uusikaupunki, Vaala, Vöyri) 12 eri maakunnan alueella (kuva 2). 13

Kuva 2 Saaristokunnat ja saaristo-osakunnat Alkutuotannon osuus vuonna 2010 oli saarilla 25 prosenttia, kun se vuonna 1990 oli 60 prosenttia. Palveluiden osuus vuonna 2010 oli 65 prosenttia, kun se vuonna 1990 oli 29 prosenttia. Puolustusvoimien leikkaukset ja valvonnan automatisointi ovat vähentäneet työpaikkoja. Tietoliikenneyhteyksien kehittyminen luo uudenlaisia etätyömahdollisuuksia. 3.2 Ilman kiinteää tieyhteyttä olevat saaret Suomessa on 549 ympärivuotisesti asuttua, ilman kiinteää tieyhteyttä olevaa saarta, jotka sijaitsevat 112 eri kunnassa. Ilman kiinteää tieyhteyttä olevista saaristo 60 prosenttia on meren saaristossa ja 40 prosenttia sisävesillä. Ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa asui 8706 asukasta vuonna 2010. Asukasluku on vähentynyt noin 8 prosenttia viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana. Lähes puolet asukkaista asuu Varsinais-Suomen alueella. Suomessa on yli viidensadan asukkaan saaria neljä kappaletta: Hailuoto, Korpoo Kyrklandet (Parainen), Storlandet (Kemiö) ja Suomenlinna (Helsinki). Pienempiä 100 500 asukkaan saaria on seitsemän kappaletta ja 50 100 asukkaan saaria viisitoista kappaletta. Enintään kahden asukkaan saaria noin 300 kappaletta. 14

3.3 Kiinteän tieyhteyden saaret Suomessa on paljon joko koko- tai osa-aikaisesti asuttuja saaria tai saaristomaisia alueita, joilla on kiinteä tieyhteys. Kiintein tieyhteyksin varustetuissa saarissa asuu yli 200 000 ihmistä. Kiinteän tieyhteyden saaria ovat esimerkiksi Helsingin suuret saaret, Kotkansaari ja Soisalo. Kiinteän tieyhteyden ulottuvilla asuu 87 prosenttia saaristolaisista. Jonkinlainen ajoneuvolla kuljettavissa oleva tieverkko on vain 10 prosentilla saarista, joilla on vain vapaa-ajan asutusta. 4 VALTAKUNNALLISEN JA MAAKUNNALLISEN OHJAUKSEN SUHDE SAARIRA- KENTAMISEEN 4.1 VN:n valtakunnalliset alueiden käyttötavoitteet 4.2 Maakuntakaavat Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat osa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista alueidenkäytön suunnittelujärjestelmää. Alueidenkäyttötavoitteiden tehtävänä on varmistaa valtakunnallisesti merkittävien seikkojen huomioon ottaminen maakuntien ja kuntien kaavoituksessa sekä valtion viranomaisten toiminnassa, auttaa saavuttamaan maankäyttö- ja rakennuslain ja alueidenkäytön suunnittelun tavoitteet, joista tärkeimmät ovat hyvä elinympäristö ja kestävä kehitys, toimia kaavoituksen ennakko-ohjauksen välineenä valtakunnallisesti merkittävissä alueidenkäytön kysymyksissä ja edistää ennakkoohjauksen johdonmukaisuutta ja yhtenäisyyttä, edistää kansainvälisten sopimusten täytäntöönpanoa Suomessa sekä luoda alueidenkäytöllisiä edellytyksiä valtakunnallisten hankkeiden toteuttamiselle. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan tavoitteet on otettava huomioon ja niiden toteuttamista on edistettävä maakunnan suunnittelussa, kuntien kaavoituksessa ja valtion viranomaisten toiminnassa. Maakuntakaava on yleispiirteinen suunnitelma maakunnan alueiden käytöstä. Siinä esitetään maakunnan yhdyskuntarakenteen ja alueiden käytön perusratkaisut keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Sen laatii ja hyväksyy maakunnan liitto. Maakuntakaava kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen alueiden käytön suunnittelujärjestelmään. Muita kaavamuotoja ovat kunnassa laadittavat yleis- ja asemakaavat. Kokonaisvaltaiseen ja pitkäjänteiseen maakunnan kehittämiseen tähtäävä maakuntasuunnitelma on yksi maakuntakaavan keskeinen lähtökohta. Maakuntakaavassa maakunnan kehittämisstrategia voidaan konkretisoida kaavakartan ja kaavamääräysten avulla alueiden käytön kehittämisperiaatteiksi ja aluevarauksiksi. Alueiden käytön suunnittelujärjestelmän periaatteena on, että yleispiirteisempi kaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yksityiskohtaisempia kaavoja. Näin ollen maakuntakaavan alueiden käyttöä koskevat periaatteet ja siinä osoitetut alueidenkäyttöratkaisut ovat kunnan kaavoituksen perus- 15

tana. Kunnan kaavoituksessa ei voida poiketa maakuntakaavassa osoitetusta kokonaisratkaisusta, kuten esimerkiksi suurten kauppakeskusten verkostosta. 4.3 ELY-keskusten suorittama rakentamisen ohjaus ELY-keskuksen lakisääteisenä tehtävänä on edistää ja ohjata kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä. ELY-keskuksen tehtävänä on valvoa, että valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otetaan huomioon kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueidenkäytössä. Samoin ELY-keskuksen tulee valvoa, että kaavoituksessa ja rakentamisessa noudatetaan rakennustoimen hoitoa koskevia säännöksiä niin kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa (MRL) määrätään. Rakentamisen ohjauksen tavoitteena on MRL 12 :n mukaisesti edistää: 1) hyvän elinympäristön aikaansaamista, 2) elinkaariominaisuuksiltaan kestävää ja kulttuuriarvot huomioivaa rakentamista sekä 3) rakennetun ympäristön hoitoa ja kunnossapitoa. Tärkeimmät toimintatavat ovat tiedottaminen, koulutus sekä lainopillinen neuvonta. Ohjaus suunnataan ensisijaisesti kuntien rakennustarkastajille ja kaavoittajille sekä muille viranomaisille. 5 KUNTIEN SAARIA KOSKEVA RAKENTAMISPOLITIIKKA 5.1 Suhtautuminen rakentamiseen Saaristokuntien ja saaristo-osakuntien mielestä saaritonttien kysyntä, kunnan yhdyskuntarakennepolitiikka ja hyöty-kustannussuhde uusista vakituisista ja osa-aikaisista asukkaista kannustavat ilman kiinteää tieyhteyttä oleviin saariin rakentamiseen (kuva 3). ELY-keskusten mielestä pysyvien ja osa-aikaisten uusien asukkaiden merkitys kuntien taloudelle on vähäistä. Hyvät kulkuyhteydet saariin ja tonttien riittävä tarjonta edesauttavat saariin rakentamista. Viidennes kuntavastaajista kokee vähäisen tonttitarjonnan ja huonojen kulkuyhteyksien estävän rakentamista ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon. ELY-keskuksen tekemä rakentamisen ohjaus ja vesihuollon ja jätevesien käsittelyn määräykset ja toimivuus estävät niin ikään saariin rakentamista. ELY-keskusten mielestä suurin saarirakentamista estävä tekijä on maankäyttö- ja rakennuslaki, muu lainsäädäntö, tuomioistuinratkaisut ja ELY-keskuksen linjaukset. Tämä johtunee siitä, että maankäyttö- ja rakennuslain mukaan rakentamisen ohjauksen on edistettävä hyvän elinympäristön aikaansaamista, elinkaariominaisuuksiltaan kestävää ja kulttuuriarvot huomioivaa rakentamista sekä rakennetun ympäristön hoitoa ja kunnossapitoa. Kyselyyn vastanneiden viiden maanomistajan mielestä ELY-keskusten tekemä rakentamisen ohjaus ja kulkuyhteydet saariin (venepaikat, yhteysalukset, lossit, tiet saarilla) edistävät ilman kiinteää tieyhteyttä olevaan saaristoon rakentamista. Maanomistajista 60 % mielestä saariin rakentamista estävät tonttien kysyntä ja tarjonta, kulkuyhteydet saariin ja vesihuollon ja jätevesien käsittelyn määräykset ja toimivuuden. 16

Kuva 3 Rakentamisen kannustimet ja esteet kuntien ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa Mökkitonttien tarjontaa ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa lisäisi 26 % saaristokunnista ja saaristo-osakunnista (kuva 4) ja 43 % ELYkeskuksista (kuva 5) mannerrantatonttien tarjonnan vähentymisen vuoksi. Uusien vakituisen asumisen tonttien kaavoittamista ilman kiinteää tieyhteyttä oleviin saariin kannattaa 40 prosenttia kuntavastaajista ja 14 % ELYkeskuksista. Vakituisen asumisen saarissa sallisi poikkeusluvilla lähes 40 prosenttia kuntakyselyvastaajista ja 14 prosenttia ELY-keskuksista. Saaristokunnista ja osakunnista lähes seitsemänkymmenen prosentin ja ELY-keskuksista 43 prosentin mielestä uusien saaristoasukkaiden tulee vastata itse kiinteistötekniikasta saarella sekä palvelujen hankinnasta mantereelta. Myös maanomistajat ovat tätä mieltä. Vapaa-ajan asumisen ja vakituisen asumisen välistä jyrkkää eroa rakentamisen normi- ja muussa ohjauksessa tulee saaristokunnista ja saaristoosakunnista 81 prosentin mielestä pienentää kun taas ELY:istä 29 % on tätä mieltä. ELY:istä yli neljäkymmentä prosenttia vastustaa vapaa-ajan ja vakituisen asumisen eron pienentämistä rakentamisen ohjauksessa. Kuntavastaajista kymmenen prosentin ja ELY:istä 43 % mielestä pysyvän saaristoasutuksen vähentäminen on järkevää yhdyskuntarakennepolitiikkaa. Kuitenkin ilman kiinteää tieyhteyttä olevassa saaristossa rakentamisen lopettamista ja jättämistä virkistys- ja luonnonsuojelukäyttöön kannattaa vain 3 % vastanneista saaristokunnista ja saaristo-osakunnista ja 29 prosenttia ELY-keskuksista. Kunnista 58 % mielestä maaomistajan myydessä yhden tai useamman tontin, maanomistajan omistukseen jääviä rakentamattomia tontteja ei tulisi verottaa rakennettuna rakennuspaikkana. Kaikki viisi maanomistajakyselyyn vastannutta kannattavat sitä, että maanomistajan myydessä yhden tai useamman tontin, maanomistajan omistukseen jääviä rakentamattomia tontteja ei tule verottaa rakennettuna kiinteistönä. 17

Tonttitarjonnan lisäämiseksi saaristossa rakentamattomien kaavatonttien kiinteistöveroja tulisi kunnista 29 prosentin mielestä nostaa ja reilun kolmanneksen mielestä ei. Reilu kolmannes kunnista ei ota kantaa veron nostamiseen. Suurin osa (60 %) maanomistajista suhtautuu positiivisesti rakentamattomien kaavatonttien kiinteistöveron nostamiseen tonttitarjonnan lisäämiseksi saaristossa. Maanomistajat eivät katso suosiollisesti kunnan tonttimaan hankintaa maanomistajilta maankäyttösopimuksin, ostamalla tai vaihtamalla tonttitarjonnan lisäämiseksi. Kuva 4 Kuntien suhtautuminen ilman kiinteää tieyhteyttä oleviin saariin rakentamiseen 18

Samaa mieltä Ei kantaa/neutraali Eri mieltä 0% 20% 40% 60% 80% 100% Mökkitonttitarjontaa saarilla tulisi lisätä mannerrantatonttien tarjonnan vähentymisen vuoksi 0% 43% 57% Saarille rakentaminen on lopetettava ja jätettävä ne virkistys- ja luonnonsuojelukäyttöön 29% 57% 14% Uutta vakituista asumista varten tulee varata tontteja kaavoissa ja sallia se poikkeamisluvilla saarilla, joilla on ennestään pysyvää asutusta, 14% 57% 29%. Vapaa-ajan asumisen ja vakituisen asumisen välistä jyrkkää eroa rakentamisen normi- ja muussa ohjauksessa tulee pienentää 29% 29% 43% Pysyvän saaristoasutuksen vähentäminen on järkevää yhdyskuntarakennepolitiikkaa 43% 43% 14% Uusien saaristoasukkaiden tulee vastata vanhaan tapaan itse kiinteistötekniikasta saarella sekä palvelujen hankkimisesta mantereen 43% 57% Kuva 5 ELY-keskusten suhtautuminen ilman kiinteää tieyhteyttä oleviin saariin rakentamiseen 5.2 Suhtautuminen vakituiseen asumiseen kaavoituksessa ja poikkeamismenettelyissä Saaristokunnista ja saaristo-osakunnista 60 prosentilla on ELY-keskuksen (tai sen edeltäjien) kanssa erilaisia käsityksiä ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saariston kaavoituksesta, poikkeamismenettelyistä ja käyttötarkoituksen muutoksista (kuva 6). Erimielisyyksiä on tullut käyttötarkoituksen muutoksista kuten vapaa-ajan asuntojen muuttamisesta ympärivuotiseen käyttöön, vakituisen asumisen mahdollisuuksista haja-alueella sekä rakennusoikeuden mitoituksessa ja rajoittamisessa ELY-keskuksen taholta. Pienillä, alle 10 000 asukkaan kunnilla, eriävät käsitykset ELY-keskuksen kanssa ovat yleisempiä kuin suuremmissa kunnissa. Eriäviä näkemyksiä saariston kaavoituksesta ja poikkeamismenettelyistä on alueellisesti selkeästi eniten Länsi-Suomessa. Myös viidellä maanomistajakyselyyn vastanneella maanomistajalla on ollut erilaisia käsityksiä ilman kiinteää tieyhteyttä olevan saariston kaavoituksesta, poikkeamismenettelyistä tai käyttötarkoituksen muutosasioista ELYkeskuksen kanssa. Muiden maanomistajien kanssa erimielisyyksiä on ollut jonkin verran ja kunnan kanssa vähiten. 19