SISÄASIOIDEN PÄÄOSASTO OSASTO B: RAKENNE- JA KOHEESIOPOLITIIKKA LIIKENNE JA MATKAILU YLEISKATSAUS JA ARVIOINTI AMMATTILIIKENNEALAA KOSKEVAN EU:N SOSIAALILAINSÄÄDÄNNÖN TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA YHTEENVETO Tiivistelmä Kyseisessä tutkimuksessa esitetään analyysi ammattiliikennealaa koskevan EU:n sosiaalilainsäädännön täytäntöönpanon tilasta eri jäsenvaltioissa. Keskeisiä kysymyksiä ovat unionin lainsäädäntötoimien täytäntöönpanon tila, suoritetut tarkastukset ja sovelletut seuraamukset. Tutkimuksessa analysoidaan ensin yleisesti sosiaalilainsäädännön täytäntöönpanoa Euroopan unionissa ja sen jälkeen esitetään tapaustutkimusten pohjalta yksityiskohtaisia tietoja suoritetuista tarkastuksista, todetuista rikkomuksista ja niistä määrätyistä seuraamuksista. IP/B/TRAN/FWC/2010-006/Lot1/C1/SC1 2012 PE 474.565 FI
Tämä asiakirja on laadittu Euroopan parlamentin liikenne- ja matkailuvaliokunnan pyynnöstä. LAATIJAT TRT Trasporti e Territorio Srl - Enrico Pastori, Alessio Sitran, Caterina Rosa IRS Istituto per la Ricerca Sociale - Manuela Samek, Nicoletta Torchio, Nicola Orlando CORTE - Rémy Rusotto VASTAAVA HALLINTOVIRKAMIES Piero Soave Politiikkayksikkö B: Rakenne- ja koheesiopolitiikka Euroopan parlamentti B-1047 Bryssel Sähköposti: poldep-cohesion@europarl.europa.eu TOIMITUSSIHTEERI Nora Revesz KIELIVERSIOT Alkuperäinen: EN Yhteenveto: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV TIETOJA JULKAISIJASTA Yhteydenotot politiikkayksikköön tai sen kuukausitiedotteen tilaukset: poldepcohesion@europarl.europa.eu Käsikirjoitus valmistunut elokuussa 2012. Bryssel, Euroopan unioni, 2012. Tämä asiakirja on saatavilla internetissä osoitteessa: http://www.europarl.europa.eu/studies VASTUUVAPAUSLAUSEKE Laatija on yksin vastuussa tässä asiakirjassa ilmaistuista kannoista, jotka eivät välttämättä vastaa Euroopan parlamentin virallista kantaa. Kopiointi ja kääntäminen muihin kuin kaupallisiin tarkoituksiin on sallittu, kun lähde mainitaan ja julkaisijalle toimitetaan etukäteen kopio julkaisusta.
Yleiskatsaus ja arviointi ammattiliikennealaa koskevan EU:n sosiaalilainsäädännön täytäntöönpanosta YHTEENVETO Tämän tutkimuksen tarkoituksena on antaa parlamentin keskusteluja varten tietoa EU:n lainsäädännöstä kaupallisen tieliikenteen alalla esittämällä yhteenveto nykyisistä säännösten ja valvontamenettelyjen täytäntöönpanoa koskevista käytännöistä EU:n eri jäsenvaltioissa. Luomalla yleiskatsauksen asiaa koskevaan EU:n lainsäädäntöön ja sen soveltamiseen unionin tasolla tutkimus tarjoaa ensiksi syvällisen analyysin yhdentoista jäsenvaltion (Ranska, Saksa, Italia, Puola, Romania, Slovakia, Slovenia, Espanja, Ruotsi, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta) kokemuksista. Nämä valtiot valittiin tapaustutkimusten kohteiksi, koska ne edustavat suurta osaa kaupallisen tieliikenteen markkinoista. Otos sisältää myös pieniä ja suuria eurooppalaisia valtioita, vanhoja ja uusia jäsenvaltioita sekä valtioita, joiden kaupallisen tieliikenteen markkinat ovat hyvin erilaisia. Kunkin valtion osalta suoritettiin sekä laadullista että määrällistä tutkimusta tarkastelemalla makrotaloudellisia tunnuslukuja, tapaa, jolla EU:n lainsäädäntö on sisällytetty kansallisiin oikeusjärjestelmiin, seuraamusten ja sakkojen soveltamistapaa sekä suoritettujen tarkastusten ja todettujen rikkomusten määrää. Lopuksi tutkimuksessa esitetään päätelmiä ja eräitä suosituksia ja annetaan neuvoja tulevia poliittisia keskusteluja varten. EU:n lainsäädäntö ja sen täytäntöönpano kaupallisen tieliikenteen alalla Alun perin käyttöönotettu laaja sääntelykehys on kehittynyt hyvin eri tavoin, ja tämä on syynä sen kansallisen tason täytäntöönpanon nykytilaan tällä alalla. Sidosryhmien kuuleminen on kuitenkin paljastanut, että jäsenvaltioiden kokemusten mukaan EU:n lainsäädäntö on sisällytetty perusteellisesti kansalliseen lainsäädäntöön, ja yleisesti ottaen sitä on sovellettu asianmukaisesti alusta lähtien (vuodesta 2001 EU-15:n osalta ja sen jälkeen EU-12:n osalta kyseisten valtioiden liittymisen jälkeen). Direktiivien (varsinkin työaikadirektiivin eli direktiivin 2002/15/EY) sisällyttäminen kansalliseen lainsäädäntöön näyttää olevan hankalampaa, kun taas asetuksia (561/2006 ja 1071/2009) on sovellettu asianmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Tutkimuksen tulokset osoittavat, että EU:n lainsäädännön tehokkaan soveltamisen suurin este on lainsäädännön yhteisen tulkinnan puute, mikä tarkoittaa, että jäsenvaltioissa ei edelleenkään ole toteutettu täysimittaista yhdenmukaistamista. Tämä on erityisen ilmeistä tarkasteltaessa yksittäisissä jäsenvaltioissa voimassa olevien seuraamusjärjestelmien luonnetta ja ominaispiirteitä. Kaikilla valtioilla on omat järjestelmänsä, joissa saman rikkomuksen vakavuusaste vaihtelee ja näin ollen siitä määrätään erisuuruisia sakkoja. Tästä syystä yhdenmukaistamisen ensisijaisena tavoitteena olisi oltava yhteinen käsitys rikkomusten vakavuudesta. Jäsenvaltioiden välinen yhteistyö Kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi on selvästi tarpeen lisätä jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä. Tätä yhteistyötä tehdään eri muodoissa: eurooppalaisissa järjestöissä (kuten CORTE, TISPOL ja ECR) ja EU:n rahoittamissa hankkeissa (kuten MIDT, VERA3 ja TRACE). On selvää, että myös säännösten yhteistä tulkintaa ja noudattamisen valvontaa tarvitaan kipeästi. Tässä suhteessa olisi keskityttävä varmistamaan, että valvontaviranomaisten koulutus on samalla tasolla, jotta he pystyvät soveltamaan tehokkaasti asetusta (EY) N:o 561/2006. 3
Politiikkayksikkö B: Rakenne- ja koheesiopolitiikka Määrällinen analyysi Kuten Euroopan komission raporteissa kuvataan ja sidosryhmäkuulemisessa kerätyt tiedot vahvistavat tämän (taulukko 1) useimmat tutkimuksen kohteina olleet jäsenvaltiot saavuttivat direktiivissä 2006/22/EY vaaditun tarkastusten vähimmäismäärän, ja tämän perusteella tavoitteita korotettiin kahdella prosentilla vuodeksi 2009 ja kolmella prosentilla vuodeksi 2010. Jälkimmäistä tavoitetta sovelletaan myös vuosina 2011 ja 2012. Ne valtiot, jotka eivät saavuttaneet kyseistä tavoitetta, mainitsivat syiksi resurssien puutteen tai valvonnassa sovelletut toimintatavat, jotka rajoittivat mahdollisten tienvarsitarkastusten määrää. Vaikuttaisi järkevältä kannustaa kehittämään uusia menetelmiä, joilla varmistetaan valvontaviranomaisten ja yritysten yhteiset toimet ja annetaan enemmän vastuuta viimeksi mainituille. Taulukko 1: Tarkastettujen työssäolopäivien kokonaismäärä (2009 2010) Jäsenvaltio Tarkastetut työssäolopäivät Tarkastukset Pysäytettyjen ajoneuvojen kokonaismäärä FR 35 407 679 (679 % 1 948 305 (+12.2 % verrattuna vuosiin 07 08) 1 856 166 (72 % digitaalisesti) DE 40 899 194 (550 % 2 517 773 (+19.8 % verrattuna 2 826 874 (62 % digitaalisesti) NL 1 299 167 (90 % 52 972 ( 21.3 % verrattuna 35 557 (33 % digitaalisesti) IT 10 831 838 (252 %. 1 275 743 ( 16.1 % verrattuna Tietoja ei ole saatavilla. PL 9 499 595 (172 % 634 891 (+67.8 % verrattuna 542 451 (18 % digitaalisesti) RO 3 804 460 (185 % 255 511 ( 30.7 % verrattuna 228703 (15 % digitaalisesti) SK 504 425 (120 % 17 088 (+25.8 % verrattuna 10688 (40 % digitaalisesti) SI 317 318 (81 % 20 506 (+114.7 % verrattuna 18 616 (20 % digitaalisesti) SE 2 122 118 (454 % 84 910 ( 10.6 % verrattuna Tietoja ei ole saatavilla. UK 5 942 519 (122 % 268 182 (+18.3 % verrattuna 284 927 (23 % digitaalisesti) Lähde: Laatijoiden kokoamat tiedot kansallisten valvontaviranomaisten kuulemisten tulosten perusteella 1. 1 Espanjan tiedot eivät sisälly taulukkoon, koska viimeisimmän raportointikauden (2009 2010) tietoja ei ollut saatavilla. 4
Yleiskatsaus ja arviointi ammattiliikennealaa koskevan EU:n sosiaalilainsäädännön täytäntöönpanosta Sitä vastoin useimmat tutkimukseen kuuluneista jäsenvaltioista eivät saavuttaneet suoritettavien tarkastusten tyyppiä (tienvarsitarkastukset ja yritysten tiloissa toteutettavat tarkastukset, taulukko 2) koskevaa tavoitetta. Tämä johtuu siitä, että tarkastuksia on suunniteltava ja hallinnoitava ja tämäntyyppisiin tarkastuksiin on myönnettävä resursseja. Tämän kysymyksen suhteen kerätyt tiedot viittaavat siihen, että yritysten tiloissa tehtävät tarkastukset ovat tienvarsitarkastuksia tehokkaampia tarkastettujen työssäolopäivien (ja siten todettujen rikkomusten) määrällä mitattuna. Ei ole kuitenkaan selvää, että tällaisten tarkastusten kustannukset muodostaisivat tärkeimmän esteen niiden laajemmalle käyttöönotolle. Taulukko 2: Tarkastettujen työssäolopäivien ja erityyppisten tarkastusten jakauma (prosentteina, 2009 2010) Jäsenvaltio Tienvarsitarkastuksissa tarkastettujen työssäolopäivien osuus Yritysten tiloissa tarkastettujen työssäolopäivien osuus Tienvarsitarkastusten osuus Yritysten tiloissa tehtyjen tarkastusten osuus FR 91 % 9 % 96 % 4 % DE 91 % 9 % 96 % 4 % NL 84 % 16 % 71 % 29 % IT 74 % 26 % 97 % 3 % PL 66 % 34 % 95 % 5 % RO 68 % 32 % 90 % 10 % SK 41 % 59 % 63 % 37 % SI 50 % 50 % 91 % 9 % SE 67 % 33 % 89 % 11 % UK 85 % 15 % 99 % 1 % Keskiarvo 72 % 28 % 89 % 11 % Lähde: Laatijoiden kokoamat tiedot kansallisten valvontaviranomaisten kuulemisten tulosten perusteella 2. Todettujen rikkomusten määrä (kaavio 1) on kokonaisuutena ottaen kasvanut vakaasti vuosien mittaan, ja tämä johtuu epäilemättä osittain digitaalisten ajopiirtureiden käyttöönotosta, joka mahdollistaa tehokkaamman valvonnan. Merkittävää on, että kasvu ei ole suhteessa tarkastettujen työssäolopäivien määrään, mikä antaa aihetta olettaa, että todettujen rikkomusten määrän väheneminen on merkki siitä, että tarkastukset kannustavat tehokkaasti kuljettajia ja yrityksiä noudattamaan säännöksiä. 2 Ks. alaviite 1, s. 27. 5
Politiikkayksikkö B: Rakenne- ja koheesiopolitiikka Kaavio 1: Todettujen rikkomusten määrä (2009 2010) ja muutos suhteessa vuosiin 2007 2008 (tuhansina) 25% 20% 12.4% 15% 10% 5% 0% 2.9% 1.7% +2.3% +2.8% 1.1% +0.4% +0.9% +1.1% +0% FR DE NL IT PL RO SK SI SE UK Rate offences/wdc (2007 2008) Rate offences/wdc (2009 2010) Lähde: Laatijoiden kokoamat tiedot kansallisten valvontaviranomaisten kuulemisten tulosten perusteella. Jäsenvaltioiden ilmoittamien kokemusten ja niiden toimittamien tietojen vertailu ei kuitenkaan ole helppoa. Niissä on eräitä oleellisia eroja, jotka koskevat sitä, ovatko ne ottaneet käyttöön uutta tekniikkaa ja erityisesti digitaalisen ajopiirturin poliittisia ja valvonnan prioriteetteja sitä, suorittavatko ne enemmän tienvarsitarkastuksia vai yritysten tiloissa tehtäviä tarkastuksia. Tämä kaikki korostaa, kuinka vaikeaa on havaita jäsenvaltioiden yhdenmukaisia tai yhteisiä suuntauksia varsinkin tutkittaessa todettujen rikkomusten määrää. Tärkeimmät päätelmät Edellä esitetystä seuraa ja tämä on myös tämän tutkimuksen tärkein päätelmä että kullakin jäsenvaltiolla on oma erityinen täytäntöönpanojärjestelmänsä. Tästä syystä ei ole mahdollista yksilöidä konkreettisia parhaan tai pahimman tapauksen skenaarioita tai laatia täytäntöönpanon vertailuanalyysijärjestelmää, joka mahdollistaisi jäsenvaltioiden kokemusten ja käytäntöjen vertailun. Varsinkin se, miten täytäntöönpano toteutetaan ja millaisia myönteisiä vaikutuksia sillä on, on vahvasti sidoksissa kunkin jäsenvaltion kaupallisen tieliikenteen markkinarakenteeseen. Maissa, joissa suuret yhtiöt ovat hallitsevia, yritysten tiloissa tehtävät tarkastukset saattavat olla parempi tapa tarkastaa kotimaisia liikenteenharjoittajia, kun taas hajanaisilla markkinoilla, joilla on paljon pieniä kuljetusyhtiöitä ja itsenäisinä ammatinharjoittajina toimivien kuljettajien osuus on suuri, tienvarsitarkastukset ovat todennäköisesti edelleen paras vaihtoehto. Lisäksi markkinoilla, joilla ulkomaisten toimijoiden osuus on kasvussa, kuten Eurostatin tiedot osoittavat, tienvarsitarkastukset ovat yhä hyvin tehokas pelote. Digitaalisen ajopiirturin käyttöönotto on ehdottomasti ollut tärkeä edistysaskel kuljettajien työaikoja koskevien säännösten tehokkaammassa täytäntöönpanossa ja noudattamisessa. 6
Yleiskatsaus ja arviointi ammattiliikennealaa koskevan EU:n sosiaalilainsäädännön täytäntöönpanosta Digitaalinen ajopiirturi on kiistämättä vähentänyt jatkuvasti tarkastuksiin käytettävää aikaa, mutta sen käyttäminen edellyttää asianmukaisia laitteita ja koulutusta, joita eräissä maissa ei ole ollut. Tiivistelmä suosituksista Tämän tutkimuksen tulokset tukevat useita suosituksia, jotka voivat antaa osviittaa eräillä konkreettisilla aloilla, joilla täytäntöönpanoa saattaa olla tarpeen vielä parantaa. Tekijät suosittelevat näin ollen keskittymistä seuraaviin toimiin: Nimitetään erityinen täytäntöönpanosta vastaava viranomainen, joka toimii kansainvälisten kumppanien kanssa ja tekee tarkastuksista asianmukaisen analyysin sekä tiedottaa tuloksista. Tämä on osoittautunut hyvin tehokkaaksi toimintatavaksi. Lisätään täytäntöönpanoon ja tarkastuksiin myönnettäviä resursseja. Euroopan komissio voisi auttaa tämän saavuttamista esimerkiksi säätämällä jäsenvaltioita koskevasta, vaadittujen tarkastusten asianmukaiseksi suorittamiseksi tarvittavaa henkilöstön määrää ja laitteita koskevasta vähimmäistasosta. Täytäntöönpanotoimien kustannuksista ja hyödyistä olisi tehtävä analyysi, jotta määritetään tehtyjen tarkastusten todellinen arvo. Jatketaan investointeja kansainväliseen henkilöstövaihtoon, joka on osoittautunut lupaavaksi toimintatavaksi. Erityisten strategioiden käyttäminen luotettavampien ja johdonmukaisempien tulosten saavuttamiseksi on myös avaintekijä täytäntöönpanotoimien toteuttamiseksi kustannustehokkaammin. Yhteistyö, joka tapahtuu Euroopan komission ohjauksessa, voi johtaa vakavien (tai nykyistä vakavampien) rikkomusten ja niihin syyllistyneiden yritysten eurooppalaisen rekisterin perustamiseen. Tällainen rekisteri voisi toimia yhteisen riskiluokitusjärjestelmän käyttöönoton perustana. Koulutusohjelmien lisääminen valvontaviranomaisten tukemiseksi, mahdollisuuksien mukaan niin, että koulutus on yksi sosiaalilainsäädännön täytäntöönpanon tehokkuutta osoittavista indikaattoreista. Seuraamusten ja sakkojen suurempi yhdenmukaistaminen, jotta vältetään käytännön erot toimijoiden ja jäsenvaltioiden välillä. Tämä on erityisen tärkeää rikkomusten vakavuuden tulkinnassa ja luokittelussa sekä niihin liittyviä seuraamuksia koskevien säännösten laadinnassa. Jos rikkomuksia silti tapahtuu liikaa, seuraamusten koventaminen saattaa muodostaa tehokkaamman pelotteen. Tämän ohella Euroopan komissio voi tukea jäsenvaltioita toteuttamalla kampanjan, jolla pyritään lisäämään tietoisuutta seuraamusten koventamisesta. Kaiken tämän lisäksi tekninen kehitys sekä nopeammat ja tarkemmat tarkastukset mahdollistavien välineiden saatavuus ovat kaikkien täytäntöönpanotoimien onnistumisen kannalta ratkaisevia tekijöitä. Kaupallisen tieliikenteen markkinoille ja yleisemmin kuljetusalan markkinoille on tyypillistä ankara kilpailu, joka saattaa johtaa joidenkin kustannussäästöihin pyrkivien kuljetusyritysten vilpilliseen toimintaan. Väärinkäytöksiltä paremmin suojatun tekniikan 7
Politiikkayksikkö B: Rakenne- ja koheesiopolitiikka käyttö sekä valvontaviranomaisten ja tarkastusten kohteina olevien kuljetusyritysten yhteistyötä tehostavien strategioiden laatiminen ovat keskeisiä tekijöitä, jotka osaltaan tiukentavat säännösten noudattamista parantavat sen seurauksena alan työoloja, sekä lisäävät liikenneturvallisuutta. Muissa mahdollisesti ehdotettavissa säännöksissä olisi otettava huomioon yrityksille ja varsinkin säännösten täytäntöönpanosta vastaaville viranomaisille koituva potentiaalinen taloudellinen rasitus. 8