Euroopan parlamentti 2014-2019 Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta 26.1.2016 TYÖASIAKIRJA demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskevan EU:n järjestelmän perustamisesta Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Sophia in 't Veld DT\1084088.doc PE575.321v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
EU on arvojen yhteisö Euroopalla on pitkät perinteet demokratian, oikeusvaltion ja kansalaisten oikeuksien alalla alkaen ateenalaisesta demokratiasta, roomalaisesta oikeudesta, vuonna 1215 laaditusta Magna Cartasta, vuonna 1789 annetusta ihmisoikeuksien ja kansalaisoikeuksien julistuksesta (Déclaration des Droits de l'homme et du Citoyen), Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ja päättyen perusoikeuskirjaan. Euroopan unionissa on lisäksi sisällytetty demokratia, oikeusvaltio ja perusoikeudet sen perusperiaatteisiin ja -tavoitteisiin perussopimuksien ensimmäisissä artikloissa ja EU:n jäsenyyttä koskevissa perusteissa. Viittausta EU:n juutalais-kristillisiin juuriin ei onnistuttu sisällyttämään perussopimuksiin, mutta niissä vahvistetaan, että Euroopan unionia pidetään arvojen yhteisönä. EU:n ulkopolitiikassa painotetaan ihmisoikeuksia ja demokraattista hallintoa, ja unioniin saapuvien maahanmuuttajien odotetaan kunnioittavan yhteisiä arvojamme ja sopeutuvan niihin. On selvää, että EU on arvojen yhteisö. Tähän liittyy kuitenkin outo ristiriita. Euroopan unionin käytössä on lukuisia lakien ja perussopimuksien täytäntöönpanoa koskevia välineitä, joita sovelletaan aineellisissa kysymyksissä. Komissio voi määrätä jäsenvaltiot mukauttamaan niiden talousarvioita, kansanterveysjärjestelmiä tai veropäätöksiä siten, että ne ovat EU:n lainsäädännön mukaisia. Jäsenvaltiot pitävät yleensä pientä napinaa, kun niitä käsketään mukautumaan EU:n sääntöihin, mutta ne eivät kiistä sitä, että EU:n perussopimukset sitovat niitä. Tämä ei kuitenkaan päde demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskevien perussopimuksen velvoitteiden täytäntöönpanoon. Kun perussopimuksien vartijana toimiva komissio yrittää muistuttaa jotakin jäsenvaltiota sen sitoumuksista, siihen suhtaudutaan vastahakoisesti tai kieltäydytään suoraan tunnustamasta yhteisesti hyväksyttyjä sääntöjä ja sääntöjen täytäntöönpanoon liittyvää EU:n toimivaltaa. Komission toiminta on ollut epäröivää ja hajanaista. EU:n epäonnistuminen sen omien arvojen ylläpitämisessä ja käsitys, jonka mukaan ei ole olemassa yhteisiä EU:n arvoja, horjuttavat keskinäistä luottamusta sekä luotettavaa ja vakaata oikeudellista kehystä, joka on olennaisen tärkeä EU:n asianmukaisen toiminnan kannalta kaikilla politiikan aloilla. Tästä syystä on olennaisen tärkeää ottaa käyttöön kehys, jonka avulla EU:ssa voidaan tarkastella tiettyjen EU:n säädöksien vastaisia rikkomuksia mutta myös demokratiaan, oikeusvaltioon ja perusoikeuksiin kohdistuvia uhkia. Kehyksen on oltava täysin läpinäkyvä ja tosiasioihin perustuva, minkä lisäksi sitä on sovellettava objektiivisesti ja tasapuolisesti kaikkiin jäsenvaltioihin, jotta vältetään poliittisesti perusteltuja interventioita koskevat syytteet. EU menettää uskottavuutensa, jos sen sääntöjen täytäntöönpanoa pidetään epätasapuolisena ja epäoikeudenmukaisena. Demokratia, oikeusvaltio ja perusoikeudet perussopimuksissa EU:n perusoikeudet on vahvistettu perussopimuksien ensimmäisissä artikloissa ennen kaikkia politiikkaa koskevia lukuja. Se osoittaa selvästi EU:n arvojen ensisijaisen merkityksen. 2 artikla: Unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin PE575.321v01-00 2/6 DT\1084088.doc
kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo. Muun muassa perussopimuksen 3 artiklan 2 kohdassa ja 5 kohdassa todetaan, että unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen, jolla ei ole sisärajoja ja että unioni vaalii ja puolustaa arvojaan ja etujaan kansainvälisissä suhteissaan ja edistää osaltaan kansalaistensa suojelua. Perussopimuksen 6 artiklassa viitataan perusoikeuskirjassa esitettyihin oikeuksiin, vapauksiin ja periaatteisiin ja siihen, miten sitä on tulkittava. Lisäksi siinä todetaan, että unionin on liityttävä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevaan Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Perussopimuksen 6 artiklassa todetaan myös, että perusoikeudet ovat yleisinä periaatteina osa unionin oikeutta. Perussopimuksen 7 artiklassa esitetään toimet, joita on toteutettava, kun (on olemassa selvä vaara, että) jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja. On kiinnostavaa huomata, että perussopimuksessa ei ennakoida toimia, joita olisi toteutettava, jos jokin EU:n toimielimistä loukkaa arvoja. Perusoikeuskirja Perusoikeuskirjan käyttöönoton tavoitteena oli selventää kunkin yksilön oikeuksia. Se sisällytettiin perussopimuksiin vuonna 2009. Perusoikeuskirjan soveltamisala on kapea, vaikka sen alkuperäiset tavoitteet olivatkin kunnianhimoisia. Säännökset ovat sovellettavissa EU:n toimielimiin ja elimiin toissijaisuusperiaatteen mukaisesti (Euroopan unionista tehdyn SEU-sopimuksen 5 artikla). Perusoikeuskirjaa sovelletaan suhteessa kansallisiin viranomaisiin ainoastaan EU:n sääntelyn täytäntöönpanon yhteydessä (perusoikeuskirjan 51 artikla ja SEU-sopimuksen 6 artikla). Jos asia ei kuulu perusoikeuskirjan soveltamisalaan, järjestelmä tukeutuu kansallisiin perustuslakeihin tai perinteisiin sekä kansainvälisiin mekanismeihin. Soveltaminen ja täytäntöönpano EU:lla on käytössään lukuisia välineitä, joilla varmistetaan demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskevien periaatteiden ylläpitäminen. EU:n sääntelyä loukattaessa komissio voi aloittaa virallisen rikkomismenettelyn, joka alkaa virallisesta ilmoituksesta ja huipentuu kanteen nostamiseen Euroopan unionin tuomioistuimessa. Perussopimuksen 7 artiklan ydinvaihtoehto ( nuclear option ) on vahvistettu Amsterdamin sopimuksessa seuraamusmekanismina, jolla ylläpidetään EU:n yhteisiä arvoja, jos unionin arvoja, kuten oikeusvaltiota, loukataan vakavasti ja jatkuvasti. Tällöin voidaan pidättää EU:n jäsenyyteen liittyvät oikeudet. Nizzan sopimuksen nojalla on lisätty ennaltaehkäisymekanismi, jota käytetään, jos on olemassa selvä vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti (unionin) arvoja (SEU-sopimuksen 7 artiklan 1 kohta). Toistaiseksi ei ole aktivoitu 7 artiklan ennaltaehkäisy- eikä sen seuraamusmekanismia. DT\1084088.doc 3/6 PE575.321v01-00
Kysymys kuuluu, onko 7 artikla ainoa käytettävissä oleva väline, jolla voidaan torjua EU:n arvojen loukkaamista, mikä tarkoittaa, että EU:n toimielimet eivät voi tällaisissa tapauksissa käyttää muita mekanismeja. Vastaavasti on syytä huomauttaa, että vaikka aikaisemmissa perussopimuksissa EU:n arvot eivät kuuluneet Euroopan unionin tuomioistuimen toimivaltaan, Lissabonin sopimuksessa SEU-sopimuksen 2 artikla on sisällytetty siihen. Tämä antaa ymmärtää, että EU:n arvojen loukkaamista olisi mahdollista tarkastella myös oikeudellisen lähestymistavan välityksellä. Molemmat välineet ovat kuitenkin laajalti toisiaan täydentäviä: vaikka rikkomismenettely pannaan täytäntöön EU:n sääntelyn noudattamatta jättämisen johdosta, 7 artiklan mekanismeja sovelletaan myös tapauksissa, joissa EU:n sääntelyä ei ole suoraan rikottu. Neuvosto pääsi sopimukseen oikeusvaltioperiaatteesta vuosittain käytävästä vuoropuhelusta Alankomaiden, Saksan, Suomen ja Tanskan hallitusten ehdotusten johdosta, joissa vaadittiin uutta, tehokkaampaa, nopeampaa ja riippumatonta mekanismia EU:n yhteisten arvojen suojaamiseksi eurooppalaisen ohjausjakson kehyksessä. Vuoropuhelua käytiin ensimmäistä kertaa marraskuussa 2015 Luxemburgin ollessa EU:n puheenjohtajavaltio. Komissio vastasi maaliskuussa 2014 antamalla tiedonannon Uusi EU:n toimintakehys oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi ei-sitova 7 artiklaa edeltävä menettely, jolla estetään oikeusvaltioperiaatteeseen kohdistuvan järjestelmätason uhan kehittyminen selväksi vaaraksi, mikä voisi aiheuttaa 7 artiklan aktivoinnin. Kehys on kolmivaiheinen (arviointi, suositus ja suosituksen johdosta toteutettavat jatkotoimenpiteet). Tiedonannolla ei kuitenkaan ole sitovaa tai oikeudellista merkitystä, eikä siinä aseteta velvoitteita tai läpinäkyviä kriteerejä, jotka koskevat mekanismin aktivoimista. EU:n liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen, joka on perussopimukseen perustuva velvoite, on keskeinen toimi pyrittäessä varmistamaan, että yksittäisten ihmisten ihmisoikeuksia suojataan asianmukaisesti EU:n toimiin ja laiminlyönteihin nähden. Euroopan ihmisoikeussopimusta sovelletaan myös EU:n toimiin ja EU:n jäsenvaltioissa toteutettuun täytäntöönpanoon. Toiseksi ihmisoikeuksien suojelua EU:ssa vahvistettaisiin siten, että Strasbourgissa sijaitseva Euroopan unionin tuomioistuin valvoisi EU:n säännöstöä riippumattomasti ja ulkoisesti. Uusi mekanismi voi perustua eri olemassa oleviin EU:n mekanismeihin, joilla arvioidaan säännöllisesti demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia: EU:n oikeusalan tulostaulu, Bulgariaa ja Romaniaa koskeva yhteistyö- ja seurantamekanismi, median moniarvoisuutta valvova Media Pluralism Monitor -järjestelmä ja Kööpenhaminan arviointiperusteet. Euroopan unionin tuomioistuin on tärkein elin, joka vastaa EU:n lainsäädännön ja perussopimuksien soveltamisesta ja täytäntöönpanosta. Tuomioistuin on tulkinnut perusoikeuksien soveltamisalaa eri tavoin vuosien varrella. Perusoikeuskirjan säännökset eivät voi itsessään muodostaa Euroopan unionin tuomioistuimen toimivallan eivätkä EU:n toimivallan laajentamisen perustaa. Viimeisimmissä asioissa unionin tuomioistuin on noudattanut tiukempaa tulkintaa. Se katsoo, että perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta, mutta tämä ei edellytä EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa. Unionin tuomioistuin katsoo myös, että kansallisen oikeuden säännökset, edes perustuslain tasoiset säännökset, eivät voi heikentää unionin PE575.321v01-00 4/6 DT\1084088.doc
oikeuden vaikutusta tämän jäsenvaltion alueella, vaikka kansallinen suojelutaso olisikin korkeampi. Komissio viittaa myös perusoikeuskirjaan rikkomismenettelyjen yhteydessä mutta tulkitsee soveltamisalaa ankarasti: perusoikeuskirja koskee jäsenvaltioita ainoastaan niiden soveltaessa EU:n oikeutta. Näin ollen perusoikeuskirjaa koskevien rikkomusmenettelyjen on liityttävä EU:n oikeuden säännökseen. Vaikka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei tulkitse perusoikeuskirjaa, se viittaa siihen ja unionin tuomioistuimen päätöksiin perustelujensa tukemiseksi. Kansalaisten tai yrityksien nostamat kanteet ovat yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon muotoja. Vuosien aikana oikeudenkäyntien yhteydessä on syntynyt runsaasti merkittävää oikeuskäytäntöä, joskin se on erittäin vaikeaselkoista. Muita valvonta- ja täytäntöönpanoelimiä ovat perusoikeusvirasto, Euroopan tietosuojavaltuutettu (ja piakkoin Euroopan tietosuojaneuvosto), Euroopan tasa-arvoinstituutti ja Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiö. Lopuksi Eurostat kerää tietoa asenteista ja näkemyksistä aloilla, joilla on myös merkitystä demokratian, oikeusvaltion ja perusoikeuksien kannalta. Vaikka demokratian, oikeusvaltion ja perusoikeuksien täytäntöönpanoa koskeva välineistö on laaja, siinä on edelleen vakavia puutteita, eikä ole olemassa järjestelmällisen ja täydellisen seurannan kaikkialla EU:ssa mahdollistavaa mekanismia. Demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskevalla sopimuksella, johon sisältyy tulostaulu, on korjattava puutteet ja varmistettava integrointi ja yhteisvaikutus välineiden välillä. Demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskeva sopimus Esittelijänne ehdottaa demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskevan sopimuksen tekemistä kansalaisten, hallitusten ja EU:n toimielimien välillä. Sopimuksella lisätään kaikkien vaikutusmahdollisuuksia ja vastuuta vakaalla pohjalla olevista demokratiasta, oikeusvaltiosta ja perusoikeuksista kaikkialla unionissa, sen sijaan, että se olisi pelkkä ylhäältä alaspäin suuntautuva oikeudellinen täytäntöönpanoväline. Demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskevaan sopimukseen sisältyy useita tekijöitä, joita on tarkoitus tarkastella lähemmin työasiakirjoissa: demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskeva vuotuinen tulostaulu vuotuinen yleiseurooppalainen parlamentaarinen demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskeva vuoropuhelu, joka perustuu tulostauluun ja jota käydään kansallisissa parlamenteissa, Euroopan parlamentissa ja neuvostossa demokratia, oikeusvaltio ja perusoikeudet vaikutuksenarvioinneissa ja seurantamenettelyissä perussopimuksen 2 artiklan ja perusoikeuskirjan käyttö rikkomismenettelyjen perustana. Työasiakirjoissa tarkastellaan myös seuraavia aiheita: kansalaisten nostamat kanteet yksityisoikeudellisen täytäntöönpanon välineenä DT\1084088.doc 5/6 PE575.321v01-00
demokratian, oikeusvaltion ja perusoikeuksien tilan arvioimiseksi käytetyt menetelmät ja olemassa olevat mekanismit hallinnon taustalla oleva ajatusmalli: mitkä ovat terveen demokratian yleisiä mittapuita? Demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskevan sopimuksen mekanismin mallina on pidettävä talouden hallinnasta tehtyä sopimusta. Siihen on sisällytettävä ennaltaehkäiseviä ja korjaavia toimia eli vuotuinen demokratiaa, oikeusvaltiota ja perusoikeuksia koskeva ohjausjakso ( DRF Semester ), mukaan lukien parlamentissa vuosittain käytävä keskustelu tulostaulusta ja suosituksien antaminen. Näin mahdollistetaan porrastettu reagointi perustuen vuotuista tulostaulua varten kerättyyn tietoon ja arvioiden kaikkia maita ja EU:n toimielimiä tasapuolisesti läpinäkyvin ja objektiivisin perustein. Perustana ovat olemassa olevat mekanismit, kuten erityisesti komission oikeusvaltiomekanismi, jota laajennetaan raportointimekanismilla (tulostaulu), ilmoitusmenettelyillä ja seuraamuksilla (rikkomismenettelyt tai viime kädessä 7 artiklan aktivointi). Mekanismiin sisällytetään tekijöitä, jotka edellyttävät ainoastaan poliittista päätöstä, tekijöitä, jotka edellyttävät lainsäädäntöä, ja tekijöitä, jotka edellyttävät perussopimuksien muuttamista. Olisi kehitettävä indikaattoreita maakohtaista raportointia varten vuotuisessa tulostaulussa. Indikaattorit olisi määriteltävä perustuen olemassa oleviin ja tunnustettuihin perusoikeusnormeihin kuten Euroopan neuvoston ja sen elimien, erityisesti Venetsian komission, YK:n tai OECD:n normeihin ottaen huomioon palautteen, jota on saatu EU:n perusoikeusvirastolta, kansalaisyhteiskunnalta ja esimerkiksi toimittajien, tuomarien ja lakimiesten ammatillisilta yhdistyksiltä. Euroopan perusoikeuksien tietojärjestelmä (European Fundamental Rights Information System, EFRIS) eli perusoikeusviraston uusi väline on hyvin hyödyllinen indikaattoreiden kehittämistä ajatellen. Indikaattoreiden olisi katettava SEU-sopimuksen 2 artiklassa, perusoikeuskirjassa ja Kööpenhaminan poliittisissa arviointiperusteissa vahvistetut arvot, kuten ilmaisunvapaus, lehdistönvapaus ja tiedotusvälineiden moniarvoisuus, tasa-arvo ja syrjimättömyys, uskonnon-, uskon- ja omantunnonvapaus, oikeuslaitoksen riippumattomuus, oikeussuojan saatavuus, kokoontumisvapaus, vallanjako, kansalaisyhteiskunnan kehittäminen, läpinäkyvyys, yksityisyys ja tietosuoja. Näiden perusteiden määrittely- ja arviointimenetelmän olisi perustuttava edellä mainittuihin olemassa oleviin seurantavälineisiin. PE575.321v01-00 6/6 DT\1084088.doc