EUROOPAN PARLAMENTTI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta 18. elokuuta 2004 TYÖASIAKIRJA edellytyksistä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen legitiimiyden vahvistamiseksi Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta Esittelijä: Jean-Louis Bourlanges DT\ doc PE

2 Johdanto 1. Eurooppa-neuvosto haluaa määritellä 5. marraskuuta 2004 poliittiset suuntaviivansa monivuotiselle ohjelmalle, jonka pyrkimyksenä on "kehittää unionia vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvana alueena". Tämä uusi ohjelma on epäilemättä jatkoa lukuisille päätelmille, joita Eurooppa-neuvosto on antanut Tampereella vuonna 1999 hyväksytyn toimintasuunnitelman jälkeen Uusissa suuntaviivoissa on joka tapauksessa huomioitava neljä uutta asiaa, jotka ovat oleellisesti muuttaneet tilannetta 1. toukokuuta 1999 voimaan tulleen Amsterdamin sopimuksen jälkeen: suuren terrorismiuhkan äkillinen ilmestyminen 11. syyskuuta 2001 jälkeen; uhka vaikutti huomiota herättävästi myös Euroopan unioniin 11. maaliskuuta 2004 tapahtuneissa Madridin pommi-iskuissa ja sitä varten on ollut välttämätöntä laatia maailmanlaajuinen terrorismin vastainen strategia, jota unionin jäsenvaltiot ja kansainvälinen yhteisö toteuttavat, jossa on mukana kaikki unionin toimielimet ja joka edellyttää Maastrichtin sopimuksella perustettujen kolmen pilarin tarjoamien välineiden samanaikaista käyttöä; laajentuminen 10 uuteen jäsenvaltioon, minkä jälkeen unionista tuli 450 miljoonan asukkaan demokratia; Nizzan sopimuksen voimaantulo 1. helmikuuta 2004; sopimuksella laajennetaan määräenemmistön ja yhteispäätöksen käyttöä erityisesti tiettyihin tärkeisiin turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa sekä oikeudellisista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa koskeviin säädöksiin; ehdotuksen EU:n perustuslailliseksi sopimukseksi allekirjoitus 29. lokakuuta 2004; sopimuksessa vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta katsotaan uudesta näkökulmasta. Yllämainitut neljä tapahtumaa vaativat vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen ponnekasta kehittämistä ja ne myös mahdollistavat sen. Sekä ongelman määrittelyssä ja tavoitteiden asettelussa että täytäntöönpanokeinojen tarkastelussa on sovitettava yhteen kaksoisvaatimus: demokraattisen legitiimiyden ja oikeusvarmuuden vaatimus, jolla pyritään varmistamaan perusoikeuksien vahvistettu suoja; toiminnan tehokkuuden vaatimus, joka edellyttää parannettujen päätöksentekomenettelyjen luomista ja laajempaa käyttöä sekä lisääntynyttä solidaarisuutta jäsenvaltioiden välillä. 1 Erityisesti Sevillan Eurooppa-neuvoston päätelmät (21. ja 22. kesäkuuta 2002) terrorismista ja Brysselin Eurooppa-neuvoston päätelmät (16. ja 17. lokakuuta 2003) maahanmuutosta. PE /6 DT\ doc

3 Osa 1: ONGELMAN MÄÄRITYS JA TAVOITTEET A. Demokraattinen legitiimiys ja oikeusvarmuus 3. Vaikka vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaan alueeseen perinteisesti yhdistettyjä turvapaikkaa, maahanmuuttoa sekä oikeudellista ja lainvalvontayhteistyötä koskevia tavoitteita ei kyseenalaisteta, sama ei päde yleiseen kehykseen, jossa vastaavat politiikat määritellään ja pannaan täytäntöön ja jossa niitä valvotaan. Kehyksessä ei nykyisellään riittävästi oteta huomioon vapauden, kansanvallan, ihmisoikeuksien ja perusvapautuksien kunnioittamisen sekä oikeusvaltion periaatteita, jotka on määritelty Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa. Asiantuntijat paljastivat puutteet jopa ennen Amsterdamin sopimuksen voimaantuloa, ja Euroopan parlamentti on osaltaan ponnekkaasti tuonut niitä esille. Puutteet ovat tulleet yhä räikeämmiksi ja niitä on yhä vaikeampi suvaita Euroopan unionin ryhdyttyä panemaan täytäntöön mainitun sopimuksen määräyksiä, erityisesti sen jouduttua puuttumaan yhteisön ulkopuolisiin asioihin. 4. Jäsenvaltiot uskovat paradoksaalisesti voivansa valvoa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklassa määriteltyjen unionin toimintaperiaatteiden noudattamista huomaamatta kuitenkaan sitä, että unioni puuttuu sinänsä muodollisesti sopimuksen mukaisiin edellytyksiin, jotka jokainen jäsenvaltio voisi katsoa lainvastaisiksi oman toimivaltansa perusteella. On erityisen vaikea uskoa, että demokratian ja henkilöiden oikeusvarmuuden alkeellisimpia periaatteita noudatetaan, kun henkilökohtaista vapautta koskevat säädökset, kuten terrorismista tai eurooppalaisesta todisteiden luovuttamismääräyksestä annetut puitepäätökset, hyväksytään ottamatta Euroopan parlamenttia täydellisesti mukaan tai antamatta sille riittävää määräaikaa harkita ehdotuksia luotettavan, tarkan ja täydellisen tiedon perusteella; luovuttamista ja rikosasioissa tehtävää oikeudellista yhteistyötä koskevat kansainväliset sopimukset tehdään ilman minkäänlaista Euroopan parlamentin tai jäsenvaltion suorittamaa ratifiointia; säädökset otetaan mukaan ensimmäiseen (EY:n perustamissopimuksen 68 artikla), toiseen (EU:sta tehdyn sopimuksen 35 artikla) ja kolmanteen pilariin vaikka Euroopan yhteisöjen tuomioistuimella on vain vähän tai ei ole ollenkaan toimivaltaa valvoa säädöksiä, joita ei valvota myöskään kansallisesti; hallinnolliset säädökset, jotka kuuluvat komission täytäntöönpanovaltaan, hyväksytään ja niillä on tarkoitus korvata 25 kansallista lainsäädäntöä esimerkiksi tietosuojan alalla; eriytetyillä oikeuksilla oikeusapuun luodaan kansalaisten välille perusteetonta syrjintää sen mukaan, liittyykö oikeudenkäyntiin rajat ylittäviä vaikutuksia vai ei. B. Perusoikeuksien edistäminen ja turvaaminen 5. "Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue" ei voi rajoittua siihen, että hyväksytään tietty määrä turvapaikkaa, maahanmuuttoa tai oikeudellista yhteistyötä DT\ doc 3/6 PE

4 koskevia päätöksiä, kunhan niissä vain kunnioitetaan perusoikeuksia. Mainitun alueen luomisessa noudatetaan korkeampaa vaatimusta: perusoikeuksia ei ole vain kunnioitettava vaan niitä on myös edistettävä, eri jäsenvaltioiden käytäntöjen vastavuoroista tunnustamista ei ole vain kehitettävä vaan on myös valvottava, että käytännöt perustuvat yhteisesti hyväksyttyihin periaatteisiin ja oikeuksiin. Vastavuoroisen tunnustamisen ja lainsäädännön yhtenäistämisen käsitteet eivät ole ristiriidassa keskenään. Luottamus, joka on välttämätöntä vastavuoroisessa tunnustamisessa, syntyy varmuudesta, että kaikkialla Euroopassa noudatetaan yhteisiä periaatteita, mikä edellyttää lainsäädännön yhtenäistämistä suuressa määrin. Vastavuoroinen tunnustaminen ja lainsäädännön yhtenäistäminen eivät ole vaihtoehtoisia käsitteitä vaan ne täydentävät toisiaan. 6. Nizzassa joulukuussa 2000 julkistetun perusoikeuskirjan hengessä ja EU:n perustuslaillisen sopimuksen I osaston mukaisesti, jossa (I-2 ja I-4 artikla) korostetaan yhteyttä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomisen ja unionin arvojen ja perusoikeuksien edistämisen välillä, arvot ja perusoikeudet eivät ole vain este, jonka tarkoituksena on rajoittaa yhteisön lainsäätäjän toimivaltaa. Kuten perusoikeuskirjan johdannossa sanotaan, Euroopan unionin toiminnan keskipisteenä on ihminen, ja juuri hän oikeuttaa myönteisen perusoikeuksien edistämispolitiikan eikä vain rajoittavaa politiikkaa jäsenvaltioiden suojelemiseksi unionin mahdollisilta purkauksilta. Perusoikeudet eivät tunne rajoja unionissa. Unionin on valvottava, että perusoikeuksia sovelletaan aina ja kaikkialla yhtä tarkasti ja yhtä innokkaasti. On luotava eurooppalainen oikeusvaltio. 7. Edeltävästä yleisestä pohdinnasta voidaan vetää seuraavat johtopäätökset: Eurooppa-neuvoston ei ole syytä rajoittua huomioimaan oikeus- ja sisäasioiden neuvoston toimivaltaan kuuluvia toimia vaan sen on myös käsiteltävä esimerkiksi yleisten asioiden neuvoston toimivaltaan kuuluvia kysymyksiä kuten perusoikeudet, kansalaisuus, syrjinnän torjunta, avoimuus ja tietosuoja. On muistettava, että mainitut politiikat, jotka perustuvat voimassa oleviin sopimuksiin, ovat olennainen osa komission julkaisemia kertomuksia Tampereen ohjelman seurannasta. Perusoikeuksien edistäminen, jonka tarpeellisuudesta komissio muistuttaa osuudessaan tulevasta vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvasta alueesta käytyyn keskusteluun, edellyttää sitä, että Eurooppa-neuvosto käyttää tulevien politiikkojensa perustana oikeuksien turvaamista ja kansalaisuuden kehittämistä. Tämä edellyttää erityisesti, että a. vahvistetaan perusoikeuksien kunnioittamisen ennakkovalvontaa kolmea pilaria koskevissa säädöksissä; b. kehitetään Euroopan unionin toimielimille ja jäsenvaltioille yhteinen perusoikeuskulttuuri. Tätä varten on luotava yhteinen vuoropuhelu korkeimpien oikeuksien välille: jäsenvaltioiden perustuslakituomioistuin, Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin. On myös kehitettävä tiedonvaihtoa, tiedotusmenettelyjä ja vastavuoroista valvontaa julkisen hallinnon ja oikeusalalla toimivien välillä, erityisesti yhteisen oikeudellisen alueen ja yhteisen turvapaikkapolitiikan aikaansaamiseksi. Lisäksi on perustettava eurooppalaisia tutkija-, kansalaisjärjestö- ja viranomaisverkostoja ja tuettava niitä; PE /6 DT\ doc

5 c. luodaan jäsenvaltioille yhteiset viitestandardit helpottamaan eri valtioiden kansallisen lainsäädännön vastavuoroista tunnustamista; d. perustetaan Euroopan perusoikeusvirasto palvelemaan yhteisön toimielimiä ja kansallisia laitoksia ja vastaamaan unionin alueella voimassa olevien perusoikeuspolitiikkojen järjestelmällisestä arvioinnista. Virasto toimisi yhteistyössä Euroopan neuvoston vastaavien elinten kanssa (neuvoston perusoikeusvaliokunta, kunnes EU liittyy ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen EU:n perustuslaillisen sopimuksen 7 artiklan mukaisesti) sekä Yhdistyneiden kansakuntien järjestöjen kanssa; e. muutetaan Europol virastoksi, jota valvotaan tämän tyyppiseen elimeen soveltuvalla tavalla. C. Kansalaisten suoja 8. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 29 artiklassa unionille määrätään vastuu "antaa kansalaisille korkeatasoinen suoja vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalla alueella". On todettava, että aikaansaadut tulokset eivät vastaa julkistettuja tavoitteita, mikä on tullut korostetusti esille perustuslakivalmistelukunnan työskentelyssä, komission arvioinneissa ja terrorismin torjunnasta 24. ja 25. maaliskuuta annetuissa Eurooppa-neuvoston päätelmissä. Eräs luku paljastaa selvästi entropian, joka halvaannuttaa EU:n toimielimet vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaan alueeseen kuuluvalla alalla: tämä ala yksistään työllistää yli 30 prosenttia neuvoston käännöspalveluista mutta se edustaa vain 5 prosenttia mainitun toimielimen vuosittain tekemistä päätöksistä! Lisäksi tehtyjä päätöksiä sovelletaan vähän tai huonosti ja, mikä tuskin helpottaa arviointeja, niitä valvotaan hyvin heikosti tai ei ollenkaan. Valtavista paperipinoista huolimatta Brysselissä ei tapahdu mitään tai vain hyvin vähän. 9. Kuvattu tilanne johtuu erinäisistä tekijöistä, joista kaksi tärkeintä ovat seuraavat: yksimielisyyssääntö, joka tosin ei estä selvien päätösten tekemistä mutta joka hankaloittaa huomattavasti sitovien päätösten tekemistä, koska jäsenvaltioiden hallitukset yrittävät pitää puoliaan turvautumatta liiallisiin pakotteisiin. asemasta johtuva toimivalta -veruke, jolla todellisuudessa peitetään ammattikuntiin liittyvät reaktiot, joita esiintyy erityisesti oikeus- ja poliisilaitoksissa. Tällainen tilanne on täysin epätyydyttävä kaikille vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomisesta kiinnostuneille ja erityisesti Euroopan unionin kansalaisille, jotka toteavat joskus tuskallisesti ja surullisesti, kuten 11. maaliskuuta 2004 Madridissa, että luvattu turvallisuuden taso on kaukana heille tarjotusta tasosta; jäsenvaltioille, joiden pitäisi terrorismin ja rikollisuuden uhkien alaisina pystyä luottamaan virkaveljiensä halukkuuteen tehokkaaseen yhteistyöhön, toteavat yhteistyön riittämättömäksi. Jos kyseessä on esimerkiksi ihmisten salakuljetusta DT\ doc 5/6 PE

6 torjuva rajavalvonta, turvallisuuteen liittyvät tiedot tai oikeudellinen yhteistyö, jäsenvaltiot huomaavat saavansa vähäisintäkin solidaarisuutta niukasti ja vastahakoisesti; itse Euroopan unionille, joka hyväksyy sisäiset toimet ja tekee kansainväliset sopimukset tietämättä varmasti, pannaanko sen päätökset tehokkaasti täytäntöön ja noudatetaanko sen asettamia velvoitteita. PE /6 DT\ doc