Vesienhoidon ympäristötavoitteet ympäristönsuojelulain ja vesilain jälkivalvonnassa Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 8.6.2017 Suvi-Tuuli Puharinen 250891 Ohjaajat: Niko Soininen ja Tapio Määttä
II Tiivistelmä ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Yksikkö Oikeustieteiden laitos Tekijä Suvi-Tuuli Marianna Puharinen Työn nimi Vesienhoidon ympäristötavoitteet ympäristönsuojelulain ja vesilain jälkivalvonnassa Pääaine Työn laji Aika Sivuja ympäristöoikeus HTM Pro gradu -tutkielma 8.6.2017 XXI + 91 Tiivistelmä Vesipuitedirektiivillä luotu vesienhoidon suunnittelujärjestelmä ilmentää ohjelmallista lähestymistapaa, jossa direktiivillä asetetaan ympäristönlaatua koskeva tavoite, jonka saavuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä jäsenvaltiot kokoavat suunnittelu- ja toimenpideinstrumentit, vesipuitedirektiivin tapauksessa vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman. EU-tuomioistuin vahvisti ratkaisussaan C-461/13 (Weser-ratkaisu), että ympäristötavoitteiden saavuttaminen ei ole pelkkä suunnitelman toteuttamiseen liittyvä velvoite, vaan aineelliset ympäristötavoitteet sitovat itsenäisesti esimerkiksi hankkeiden lupaharkinnassa. Jäsenvaltioiden on evättävä hankkeelta lupa, jos siitä voi aiheutua vesimuodostuman tilan heikentymistä tai se vaarantaa vesimuodostuman tilatavoitteen saavuttamisen. Suomessa ympäristötavoitteiden toteuttaminen lupaharkinnassa on toteutettu säätämällä vesienhoitosuunnitelma huomioonotettavaksi ympäristönsuojelulain luvanmyöntämisedellytyksiä harkitessa sekä vesilain lupaharkinnassa toteutettavassa intressivertailussa hankkeiden hyötyjen ja haittojen arvioinnissa. Vesipuitedirektiivi asettaa velvoitteita myös hankkeiden jälkivalvonnan suhteen: jälkivalvonnassa tulee varmistaa ensinnäkin, ettei niistä synny itsenäisten aineellisten velvoitteiden, eli heikentämiskiellon ja tilatavoitteiden vaarantamiskiellon, vastaisia seurauksia. Toiseksi seurantatiedon perusteella päästöjä aiheuttaviin toimintoihin voi olla tarve kohdistaa tiukempia rajoituksia, jos ympäristötavoitteiden saavuttaminen tätä edellyttää. Tämä voi tarkoittaa siis, että lupien pysyvyyttä on jatkossa arvioitava Suomessa vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamisen näkökulmasta. Luottamuksensuojaan perustuva lupien lähtökohtainen pysyvyys asettaa kuitenkin rajoituksia vesipuitedirektiivin velvoitteiden toteuttamiselle. Tosin EUoikeuden tehokkaan toteutumisen varmistamiseksi EU-oikeuden tulkintavaikutuksen kautta säännöksiä on pyrittävä tulkitsemaan mahdollisimman pitkälti vesipuitedirektiivin valossa. Oikeussuojaperiaatteiden ja oikeusjärjestyksen tavoitteiden ristiriitatilanteissa kyse on kuitenkin viime kädessä punnintaratkaisusta, joka olisi syytä ratkaista lainsäädännöllä. Avainsanat vesipuitedirektiivi ympäristötavoitteet ohjelmallinen lähestymistapa jälkivalvonta ympäristölupa vesitalouslupa oikeusvoima luvan pysyvyys
III SISÄLLYS SISÄLLYS... III LYHENTEET... XIX 1 JOHDANTO... 1 1.1 Tutkielman taustaa... 1 1.2 Tutkimuskysymys... 4 1.3 Tutkielman sisältö... 5 1.4 Tutkielman rajaukset... 5 1.5 Tutkimusmetodi... 7 2 VESIENHOIDON JÄRJESTÄMINEN... 9 2.1 Vesienhoidon teoreettinen viitekehys... 9 2.1.1 Mukautuva ekosysteemihallinta... 9 2.1.2 Ohjelmallinen lähestymistapa... 10 2.2 Vesipuitedirektiivi... 12 2.2.1 Puitedirektiivinäkökulma... 12 2.2.2 Ympäristötavoitteiden itsenäinen velvoittavuus... 14 2.2.3 Ympäristönlaatunormi nykytila ja tavoitteellinen tila... 16 2.3 Vesipuitedirektiivin täytäntöönpano Suomessa... 18 2.3.1 Laatunormiajattelu... 18 2.3.2 Vesienhoidon ympäristötavoitteet... 19 2.3.3 Vesienhoitosuunnitelmakeskeinen sääntelystrategia... 20 3 YMPÄRISTÖTAVOITTEET ENNAKKOVALVONNASSA... 22 3.1 Vesienhoitosuunnitelma oikeudellisessa ratkaisutoiminnassa... 22 3.2 Vesienhoitosuunnitelman yleinen huomioonottamisvelvollisuus... 22 3.3 Ympäristötavoitteet lupaharkinnassa... 24 3.3.1 Vesipuitedirektiivin lupaharkinnalle asettamat reunaehdot... 24 3.3.2 Ympäristölupaharkinta... 25 3.3.3 Vesilain mukainen lupaharkinta... 28
IV 3.4 Riittääkö huomioonottamisvelvollisuus?... 32 4 YMPÄRISTÖTAVOITTEET JÄLKIVALVONNASSA... 35 4.1 Vesipuitedirektiivi ja jälkivalvonta... 35 4.1.1 Mukautuvan hallinnan asettamat reunaehdot... 35 4.1.2 Ennakkovalvontajärjestelmien harmonisointi... 36 4.1.3 Velvollisuus tarkistaa asianomaisia lupia... 37 4.1.4 Itsenäiset aineelliset velvoitteet jälkivalvonnassa... 40 4.2 Eräiden ennakkovalvontatoimenpiteiden tarkasteluvelvollisuus kansallisessa lainsäädännössä 42 4.3 Luvan pysyvyyden rajoittaminen... 44 4.3.1 Oikeusvoimaoppi... 44 4.3.2 Päätöksen pysyvyys ja luottamuksensuoja... 46 4.4 Ympäristöluvan pysyvyys... 48 4.4.1 Ympäristöluvan muuttaminen... 48 4.4.2 Ympäristöluvan peruuttaminen... 53 4.5 Vesitalousluvan pysyvyys... 55 4.5.1 Vesitalousluvan muuttaminen... 55 4.5.2 Eräitä hankkeita koskevat erityissäännökset... 63 4.5.3 Vesitalousluvan peruuttaminen... 65 4.6 Luvan pysyvyyteen puuttuvien säännösten tulkinta EU-oikeuden valossa... 66 4.6.1 Vesipuitedirektiivin suora soveltaminen... 66 4.6.2 Vesipuitedirektiivin tulkintavaikutus... 67 4.6.3 Oikeussuoja tulkintavaikutuksen rajoittajana... 74 4.7 Valvonta ja hallintopakko... 77 4.7.1 Hallintopakko ympäristötavoitteiden toteuttamisessa... 77 4.7.2 Ympäristönsuojelulain mukainen hallintopakko... 78 4.7.3 Vesilain mukainen hallintopakko... 80 5 JOHTOPÄÄTÖKSET... 84
V LÄHTEET KIRJALLISUUS Aarnio, Aulis: Tulkinnan taito: ajatuksia oikeudesta, oikeustieteestä ja yhteiskunnasta. Helsinki 2006. Alanko, Mika Hollo, Erkki J. Mehling, Michael Taina, Tuire Rinne, Tomi: Vertaileva vesioikeus. Suomen ympäristöoikeustieteen seura 2003. Alexy, Robert: Theorie der Grundrechte. Frankfurt am Main Suhrkamp 1986. Baaner, Lasse: The Programme of Measures of the Water Framework Directive More than just a Formal Compliance Tool. Journal for European Environmental & Planning Law 8:1 (2011), s. 82 100. Belinskij, Antti, 2004: Luonnonsuojelulain Natura 2000 -säännösten vaikutus vesilupa-asian käsittelyyn. Ympäristöjuridiikka 1/2004 s. 41 68. Belinskij, Antti Paloniitty, Tiina: Poikkeaminen vesienhoidon ympäristötavoitteista uuden hankkeen takia. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VIII 2015, s. 271 308. Boeve, M.N. van den Broek, G.M.: The Programmatic Approach; a Flexible and Complex Tool to Achieve Environmental Quality Standards. Ulrecth Law Review Vol. 8:3 (2012), s. 74 85. Bogaart, Mireille: The emergence of the Framework Directive in EU environmental policy: An exploration of its function and characteristics. Teoksessa Marjam Peeters Rosa Uylenburg (toim.) EU Environmental Legislation Legal Perspective on Regulatory Strategies. Edward Elgar Publishing 2014, s. 48 69. Dworkin, Ronald: Taking Rights Seriously. London Duckworth 1987. Ekelund Entson Martina Gibberth, Lena: Mot samma mål? Implementeringen av EU:s ramdirektiv för vatten i Skandinavien. Juridiska institutionens skriftelse, Skrift 6. Handelshögskolan vid Göteborgs universitet, Göteborg 2010. Ekroos, Aki: - Rakennusoikeus lähtökohtia. Teoksessa Pekka Vihervuori Kari Kuusiniemi Jari Salila (toim.): Juhlajulkaisu Erkki J. Hollo 1940 28/11 2000. Helsinki 2000, s. 61 74.
VI - Ympäristöoikeus oikeudenalana. Teoksessa Aki Ekroos Anne Kumpula Kari Kuusiniemi Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeuden pääpiirteet. 2. uudistettu painos. Helsinki 2010, s. 3 28. - Ranta-alueiden käytön suunnittelu. Teoksessa Kari Kuusiniemi Aki Ekroos Anne Kumpula Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. Helsinki 2013, s. 557 580. Gipperth, Lena: Miljökvalitetsnormer. En rättsvetenskaplig studie i regelteknik för operationalisering av miljömål. Uppsala, 1999. Green, Olivia O. Garmestani, Ahjond S. van Rijswick, Helena F. M. W. Keessen, Andrea M.: EU Water Governance: Striking the Right Balance between Regulatory Flexibility and Enforcement? Ecology and Society 18(2): 10 (2013). Groothuijse, Frank Uylenburg, Rosa: Everything according to plan? Achieving environmental quality standards by a programmatic approach. Teoksessa Marjam Peeters Rosa Uylenburg (toim.) EU Environmental Legislation Legal Perspectives on Regulatory Strategies. Edward Elgar Publishing 2014, s. 116 145. Haataja, Kyösti: Vesioikeus III. Helsinki 1959. Halonen, Lea: Kunnostusojitusten vesiensuojelun jälkivalvonta: omavalvonta sääntelyä täydentävänä instrumenttina? Oikeus 2016 (45):3, s. 351 371. Hepola, Matti: - Oikeusvoimaopin transformaatio Siviiliprosessioikeudellisen oikeusvoimaopin muuttminen ja siirtyminen hallinto- ja ympäristöoikeuteen ympäristöluvan pysyvyyden kannalta. Helsinki 2005. - Kalatalousvelvoite muutoksen tuulissa. Teoksessa Jan Eklund (toim.) Vesi, ympäristö ja oikeus. Juhlakirja Pekka Kainlaurille 1.6.2007. Vaasa 2007, s. 209 255. Hollo, Erkki J. Vihervuori, Pekka: Ympäristövahinkolaki. Helsinki 1995. Hollo, Erkki J.: - Pilaamiskiellon sisältö vesilain mukaan. Vammala 1976. - Yhteisön vesipolitiikan puitedirektiivi ja Suomen oikeusjärjestys Osa I. Ympäristöjuridiikka 2 3/2001, s. 35 48. - Yhteisön vesipolitiikan puitedirektiivi ja Suomen oikeusjärjestys Osa II: Vedet sääntelyn kohteena. Ympäristöjuridiikka 1/2002, s. 45 55. (Hollo YJ 2002a).
VII - Yhteisön vesipolitiikan puitedirektiivi ja Suomen oikeusjärjestys Osa III.1: Vaikutus Suomen lainsäädäntöön. Ympäristöjuridiikka 3 4/2002, s. 39 55. (Hollo YJ 2002b). - Voidaanko oikeudellisesti tavoittaa vesiluonnon ympäristötavoitteet? Ympäristöjuridiikka 2005/3-4, s. 3-7. - Johdatus ympäristöoikeuteen. 3. uudistettu painos. Helsinki 2009. - Ennakkovalvonta ja ympäristövastuu. Ympäristöjuridiikka 3/2010, s. 3 6. - Vesioikeus. Helsinki 2014. - Ajatuksia Euroopan Unionin vesipolitiikasta unionin tuomioistuimen Weser-ratkaisun valossa. Ympäristöjuridiikka 4/2016, s. 3 6. van Holten, Saskia van Rijswick, Marleen: The governance approach in European Union environmental directives and its consequences for flexibility, effectiveness and legitimacy. Teoksessa Marjam Peeters Rosa Uylenburg (toim.) EU Environmental Legislation Legal Perspectives on Regulatory Strategies. Edward Elgar Publishing 2014, s. 13 47. Howarth, William: - Accommodation without resolution? Emission controls and environmental quality objectives in the proposed EC Water Framework Directive. Environmental Law Review 1999, s. 6 26. - The Progression Towards Ecological Quality Standards. Journal of Environmental Law 18:1 (2006), s. 3 35. - Aspirations and Realities under the Water Framework Directive: Proceduralisation, Participation and Practicalities. Journal of Environmental Law 21:3 (2009), s. 391 417. Hämeen vesienhoidon toimenpideohjelma vuosille 2016 2021. Ikonen, Riikka: Finland. Teoksessa Sigrid Hedin etc. The Water Framework Directive in Baltic Sea Region Countries vertical implementation, horizontal integration and transnational cooperation. Nordregio Report 2007:2. Stockholm 2007, s. 77-86. Jans, Jan H. Vedder, Hans H.B.: European Environmental Law After Lisbon 4 th Edition. Europa Law Publishing, Groningen 2012. Josefsson, Henrik: - Assessing Aquatic Spaces of Regulation: Key Issues and Promising Solutions. Nordisk Miljörättslig Tidskrift/ Nordic Environmental Law Journal 2014:3, s. 23 44.
VIII - Ecological Status as a Legal Construct Determining its Legal and Ecological Meaning. Journal of Environmental Law 2015 (27), s. 231 258. Josefsson, Henrik Baaner, Lasse: The Water Framework Directive A Directive for the Twentyfirst Century? Journal of Environmental Law 23:3 (2011), s. 463 486. Kallis, Giorgios Butler, David: The EU Water Framework Directive: Measures and Implications. Water Policy vol. 3 (2001), no. 2, s. 125 142. Kare, Aleksi. Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen uuden hankkeen takia. Pro gradu - tutkielma. Edilex 17.3.2017 [www.edilex.fi/opinnaytetyot/17576]. (29.5.2017). Kauppila, Jussi: - Pintaveden normatiivinen tila. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja V 2011, s. 7 47. - Vesienhoitosuunnitelma ja lupaharkinta Osa I: lähtökohtia vedenlaatunormin muodostumiselle. Ympäristöjuridiikka 1/2014, s. 47 78. (Kauppila YJ 2014a). - Vesienhoitosuunnitelma ja lupaharkinta Osa II: lupakäytäntöä neljältä toimintasektorilta. Ympäristöjuridiikka 3 4/2014, s. 69 116. (Kauppila YJ 2014b). - Vesienhoitosuunnitelman toteuttamisesta kunnan ympäristönsuojelumääräyksin. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja IX 2016, s. 7 59. - Vesienhoitosuunnitelman oikeudellisen vaikuttavuuden rakentuminen. Publications of the University of Eastern Finland Dissertations in Social Sciences and Business Studies Nro 138. Jyväskylä 2016. Kauppila, Jussi Pietiläinen, Olli-Pekka: Vesiensuojelullisia ja oikeudellisia näkökohtia yhdyskuntajätevesien käsittelyvaatimuksista tapaus C-335/07. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2007, s. 377 400. Keessen, Andrea: In search of a European legislative approach to adaptation to climate change. Teoksessa Marjam Peeters Rosa Uylenburg (toim.): EU Environmental Legislation Legal Perspectives on Regulatory Strategies. Edward Elgar Publishing 2014, s. 193 210. Keessen, Andrea M. van Kempen, Jasper J. van Rijswick, Marleen Robbe, Jan Backes, Cris W.: European River Basin Districts: Are they Swimming in the Same Implementation Pool? Journal of Environmental Law vol. 22 (2010), no. 2, s. 197 221.
IX van Kempen, Jasper J. H.: - Countering the Obscurity of Obligations in European Environmental Law: An Analysis of Article 4 of the European Water Framework Directive. Journal of Environmental Law vol. 24 (2012), no. 3, s. 499 533. - Obligations of result or best efforts: Dealing with problems of interpretation. Teoksessa Marjam Peeters Rosa Uylenburg (toim.): EU Environmental Legislation Legal Perspective on Regulatory Strategies. Edward Elgar Publishing 2014, s. 146 172. Kokko, Kai: - Eurooppalainen ympäristöoikeus korkeimman hallinto-oikeuden lainkäytössä. Lakimies 3/2011, s. 475 503. - Ympäristöoikeuden tutkimusmetodeista Suomessa. Ympäristöjuridiikka 1/2016, s. 29 42. Krämer, Ludwig: Directive 2004/35/EC on Environmental Liability. Teoksessa Gerrit Betlem Edward Bryns (toim.): Environmental Liability in the EU The 2004 Directive compared with US and Member State Law 2006, s. 29 48. Kumpula, Anne: - Ympäristönsuojelulaki. Teoksessa Aki Ekroos Anne Kumpula Kari Kuusiniemi Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeuden pääpiirteet. 2. uudistettu painos. Helsinki 2010, s. 544 609. - Ympäristönsuojelulaki. Teoksessa Kari Kuusiniemi Aki Ekroos Anne Kumpula Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. Helsinki 2013, s. 1325 1552. Kumpula, Anne Määttä, Tapio Similä, Jukka Suvantola, Leila: Näkökulmia monitieteiseen ympäristöoikeuteen. Turku 2014. (Kumpula ym. 2014). Kuusiniemi, Kari: - Ympäristönsuojelu ja immissioajattelu. Jyväskylä 1992. - Biodiversiteetin suojelu ja oikeusjärjestyksen ristiriidat. OTJP 2001 s. 155 306. - Ympäristöoikeus oikeudenalana. Teoksessa Kari Kuusiniemi Aki Ekroos Anne Kumpula Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. Helsinki 2013, s. 49 106. (Kuusiniemi 2013a).
X - Perusoikeudet ja ympäristö. Teoksessa Kari Kuusiniemi Aki Ekroos Anne Kumpula Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. Helsinki 2013, s. 207 236. (Kuusiniemi 2013b). Lang, J.N.: Vesioikeuden luennot. Helsinki 1910. Leinonen, Jukka: Luvan voimassaolo ja pysyvyys. Teoksessa Jukka Leinonen Kari Marttinen Jari Salila Eija Siitari-Vanne (toim. Kari Kuusiniemi): Ympäristönsuojelulainsäädäntö. Helsinki 2008, s. 225 250. Lee, Maria: Law and Governance of Water Protection Policy. Teoksessa Joanne Scott (toim.): Environmental Protection, European Law and Governance. Oxford University Press, 2009 Löyttyjärvi, Marja-Liisa: Vesivoima omaisuutena ja virtavesi elinympäristönä. Ympäristöjuridiikka 1/2013, s. 30 60. Manner, E.J.: Yleiskäyttö vesioikeudellisena käsitteenä. Vammala 1953. Moring, K.A.: Om vattenverk. Helsinki 1908. Moss, Brian: The Water Framework Directive: Total environment or political compromise? Science of the Total Environment 400 (2008), s. 32 41. Mäenpää, Milla Tolonen, Sini (toim.): Kooste vesienhoitoalueiden vesienhoitosuunnitelmista vuoteen 2015. Suomen ympäristö 23/2011. Mäenpää, Olli: - Hallintolupa. Suomen lakimiesliiton kustannus. Helsinki 1992. - Hallinto-oikeus. Helsinki 2000. - Eurooppalainen hallinto-oikeus. Kolmas, uudistettu painos. Helsinki 2011. Mäkinen, Heikki: Vesienhoidon hallinta Suomessa Vesipolitiikan puitedirektiivin toimeenpano vuorovaikutteisen suunnittelun näkökulmasta. Helsingin yliopiston maantieteen laitoksen julkaisuja B 51. Helsinki 2005. Määttä, Tapio: - Soft law kansallisen oikeuden oikeuslähteenä Tutkimus oikeudellisen ratkaisun normipremissin muodostamisen perusteista ympäristöoikeudessa. OTJP 2005:XXXVIII, s. 337 460. (Määttä 2005a).
XI - Joustavien normien kiinteytys-, täsmentämis- ja konkretisointimekanismit ympäristöoikeudessa. Teoksessa Tapani Lohi Erkki Havansi (toim.): Kaavoitus, rakentaminen, varallisuus juhlajulkaisu Vesa Majamaa. Helsinki 2005, s. 265 299. (Määttä 2005b). - Lainsäätäjän kunnioittamisasenne, tavoitteellinen laintulkinta ja lakien tavoitesäännökset vallitsevassa tuomarinideologissa. Teoksessa Auri Pakarinen Anna Hyvärinen Kaijus Ervasti (toim.): Lainvalmistelu, tutkimus ja yhteiskunta Jyrki Talan juhlakirja. Turun yliopisto, oikeustieteellinen tiedekunta 2011, s. 207 226. Norton, Bryan G: Sustainability A Philosophy of Adaptive Ecosystem Management. The University of Chicago Press 2005. Nyhoml, Elina: - Ympäristönsuojelulain 85 :n mukaisten valvonnallisten määräysten soveltamisalasta. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VI 2013, s. 259 361. - Ympäristönsuojelulain 86 :n mukaisesta välittömästä hallintopakosta. Ympäristöjuridiikka 1/2014, s. 26 46. (Nyholm YJ 2014a). - Luvan muuttamisen ja peruuttamisen suhde hallintopakkomenettelyyn ympäristönsuojelulaissa. Ympäristöjuridiikka 2/2014, s. 6 24. (Nyholm YJ 2014b). Ojanen, Tuomas: - EU-oikeuden valtionsisäisiä vaikutuksia määrittävät periaatteet. Teoksessa Tuomas Ojanen Arto Haapea (toim.) EU-oikeuden perusteita II. Helsinki 2007, s. 21 48. - EU-oikeuden perusteita. Uudistettu painos. Helsinki 2010. Paloniitty, Tiina: The Weser Case: Case C-461/13 Bund V Germany. Journal of Environmental Law 2016 (28), s. 151 158. Pietilä, Jorma: Vesioikeus. Vammala 1973. Pärnänen Sinikka: Vesistöjen ennallistaminen uiton jälkeen. Suomalainen lakimiesyhdistys. Helsinki 2012. Raitio, Juha: Teleologia eurooppaoikeudessa. Oikeus 2005:3, s. 276 297. Romppanen, Seita:
XII - Hallintopakko ympäristönsuojelulaissa havaintoja ympäristönsuojeluviranomaisten ratkaisukäytännöstä. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja II 2008, s. 303 358. - KKO 2011:17 (ään.): Hallintopakkoasiassa maksettavaksi tuomitun uhkasakon ja rikosoikeudellisen rangaistuksen suhde. Lakimies 2/2011, s. 1037 1046. Helsinki 2011. de Sadeleer, Nicolas: Polluter Pays, Precautionary Principles and Liability. Teoksessa Gerrit Betlem Edward Brans (toim.): Environmental Liability in the EU The 2004 Directive compared with US and Member State Law 2006, s. 89 102. Sainio, Viljo: Elinkeinotoiminnan harjoittamisesta johtuvat suhteet naapureihin Suomen yksityisoikeuden mukaan. Tampere 1929. Sandvik, Björn: Miljöskadeansvar. Turku 2002. Seppälä, Mika: Vesienhoitosuunnitelmien huomioon ottaminen ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisessa lupaharkinnassa. Ympäristöjuridiikka 3 4/2004 s. 91 103. Serlachius, Julian: Kommentar till Lagen om vattenrätten, första häftet. Helsinki 1913. Siitari-Vanne, Eija: Jälkivalvonta. Teoksessa Jukka Leinonen Kari Marttinen Jari Salila Eija Siitari- Vanne (toim. Kari Kuusiniemi): Ympäristönsuojelulainsäädäntö. Helsinki 2008, s. 265 314. Soininen, Niko: - Intressien taloudellisesta arvottamisesta oikeuslähdeopilliseen painoarvoon vesilain mukaisessa intressivertailussa. Ympäristöjuridiikka 2/2011 s. 40 79. - Ympäristöoikeudellisen intressivertailun systematisointia. Lakimies 1/2012, s. 102 124. - Yhteensovittamisajattelun rakenteistuminen vesioikeuden metatavoitteeksi.ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VII 2014, s. 125 187. - Vesioikeudellinen perusteluvelvollisuus. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja A Nro 330. Helsinki 2016. Squintani, Lorenzo van Rijswick, Helena: Improving Legal Certainty and Adaptability in the Programmatic Approach. Journal of Environmental Law 2016 (28), s. 443 470. Suomen ympäristöoikeustieteen seuran lausunto ympäristöministeriön raportista 20/2009: ennakkovalvonnan keinovalikoiman keventämisnäkymiä 23.11.2009. Ympäristöjuridiikka 3/2009, s. 61 65.
XIII Suvantola, Leila: - Kun maailma ei riitä luonnon monimuotoisuudelle aiheutettavien haittojen kompensointi. Ympäristöjuridiikka 2/2005, s. 30 80. - Ne bis in idem kielto ja itsekriminointisuoja ympäristörikoksissa hallintoprosessin ja rikosprosessin leikkauspinnan haasteet. Ympäristöjuridiikka 4/2012, s. 10 36. Tuomainen, Jouko Retkin, Risto Knuutila, Jaakko Pennanen, Jaana Mäenpää, Milla Särkkä, Ella: Ympäristövahingot Suomessa vuosina 2006-2012. Suomen Ympäristökeskuksen julkaisuja 35/2013. [http://docplayer.fi/3494220-ymparistovahingot-suomessa-vuosina-2006-2012.html.]. (15.3.2017). Tuori, Kaarlo: - Kriittinen oikeuspositivismi. Helsinki 2000. - Oikeusjärjestys ja oikeudelliset käytännöt. Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. Helsinki 2003. Utter, Robert: Normativ miljökvalitet: funktionen av en rättsligt institutionaliserad måttstock beträffande kvaliteten av miljön. Helsinki 2007. Utter, Robert Alanko, Mika Lindell, Leena: Uusiutuvan energian lisäämistavoitteiden toteutus onko ympäristöoikeus ajan tasalla? (Die Verwirklichung der Ziele zum erhöhten Einsatz erneuerbarer Energien ist das Umweltrecht zeitgemäß?) Defensor Legis N:o 5/2010, s. 627 647. Vesien tila hyväksi Kymijoen Suomenlahden vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma vuosiksi 2016 2021. Vesien tila hyväksi yhdessä Pohjois-Savon vesienhoidon toimenpideohjelma vuosille 2016 2021. Vihervuori, Pekka: - Ylimuistoinen nautinta ja sen kohde vesioikeudellinen ongelma yksityis- ja julkisoikeuden välimaastossa. Teoksessa Vihervuori Pekka Hemmo Mika Tammi- Salminen Eva (toim.). Juhlajulkaisu Leena Kartio 1938 30/8 2008, Helsinki 2008, s. 377 391. - Vesitaloushankkeet. Teoksessa Aki Ekroos Anne Kumpula Kari Kuusiniemi Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeuden pääpiirteet. 2 uudistettu painos. Helsinki 2010, s. 407 455. (Vihervuori 2010a).
XIV - Muuttuva hallintopakko. Teoksessa Tuomas Ojanen Maija Sakslin Outi Suviranta Ida Koivisto: Olli Mäenpää 60 vuotta. Avoin, tehokas ja riippumaton. Helsinki 2010, s. 303 324. (Vihervuori 2010b). - Vesitaloushankkeet. Teoksessa Kari Kuusiniemi Aki Ekroos Anne Kumpula Pekka Vihervuori: Ympäristöoikeus. Helsinki 2013, s. 951 1100. Vuori, Kari-Matti Bäck, Saara Kemppainen, Eija Kokko, Aira Wahlgren, Aarne: Vesiluonnon suojelu ja vesien monimuotoisuuden turvaaminen. Taustaselvitys osa V. Vesiensuojelun suuntaviivat vuoteen 2015. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 26/2006. (Vuori ym. 2015) Waite, Andrew: The Quest for Environmental Law Equilibrium. Teoksessa Gerrit Betlem Edward Brans (toim.): Environmental Liability in the EU The 2004 Directive compared with US and Member State Law 2006, s. 49 88. Walters, Carl: Adaptive Management of Renewable Resources. Macmillan Publishing Company, New York 1986. Waris, Emil: Ennallistaminen korjaamalla ympäristövastuudirektiivin mukainen uuden sukupolven ennallistamisvastuu. Joensuu 2008. OIKEUSTAPAUKSET Euroopan unionin tuomioistuin 26/62 N.V. Algemene Transport en Expeditie Onderneming Van Gend en Loos v Nederlandse administratie der belastingen (1963) ECR 1. 148/78 Criminal proceedings against Tullio Ratti (1979) Kok. 4. 205/82-215/82 Deutsche Milchkontor GmbH ym. v Saksa (1983). Kok. 7. 14/83 Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen. (1984). Kok. I-00557. 80/86 Criminal proceedings against Kolpinghuis Nijmegen BV (1987). Kok. I-00215. 94/87 komissio v Saksa (1989). ECR I-00175. C 331/88 The Queen v Fédération européenne de la santé animale (Fedesa) ym. (1990). ECR I 4023. C-361/88 komissio v Saksa (1991). ECR I-02567.
XV C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA. (1990) Kok. I-4135. C-236/92 Comitato di coordinamento per la difesa della Cava v. Regiona Lombardia. (1994) ECR I- 00483. C-396/92 Bund Naturschutz in Bayern ev ym. v Freistaat Bayern (1994). ECR I-03717. C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV ym. v Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. (1996) Kok. I-05403. C-81/96 Burgemeester en wethouders van Haarlemmerliede en Spaarnwoude ym. v Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, (1998). Kok. I-03923. C-60/98 Butterfly Music Srl v Carosello Edizioni Musicali e Discografiche Srl (CEMED). (1999) Kok. I-03939. C-478/99 komissio v Ruotsi (2002). Kok. I-04147. C-60/01 komissio v Ranska (2002). Kok. I-05679. C-233/00 komissio v Ranska (2003). Kok. I-06625. C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ja Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels v Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, (2004). Kok. I-07405. C-201/02 The Queen v Secretary of State for Transport, Local Government and the Regions, ex parte: Delena Wells, (2004). Kok. I-00723. C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino. (2005). Kok. I-05285. C-413/04 Euroopan parlamentti v neuvosto (2006) Kok. I-11221. C-32/05 komissio v Luxemburg (2006). Kok. I-11323. C-237/07 Dieter Janecek v Freistaat Bayern (2008). Kok. I-06221. C-369/07 komissio v Kreikka. (2009) Kok. I-05703. C-254/08 Futura Immobile srl Hotel Futura ym. v Comune di Casoria. (2009) Kok. I-06995. C 379/08 C-380/08 Yhdistetyt asiat Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA ym. v Ministero dello Sviluppo economico ym. (2010).
XVI C-165/09 C-167/09 yhdistetyt asiat Stichting Natuur en Milieu ym. v College van Gedeputeerde Staten van Groningen ja College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland ym. (2011). Kok. I-04599. C-43/10 Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias ym. v Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias kai Dimosion ergon,ym. (2012) C-281/11 komissio v Puolan tasavalta (2013). C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutchland e. v Saksa (2015), julkisasiamies Niilo Jääskisen ratkaisuehdotus 23.10.2014. C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutchland w. v Saksa, (2015). C 534/13 Ministero dell Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ym. v Fipa Group Srl ym. (2015). C-648/13 komissio v Puolan tasavalta (2016). C-346/14 komissio v Itävallan tasavalta. (2016). Korkein hallinto-oikeus KHO 2002:68 KHO 14.5.2002 T 1104 KHO 2003:38 KHO 2004:34 KHO 2005:7 KHO 24.5.2006 t. 1386 KHO 2007:2 KHO 2008:16 KHO 2009:37 KHO 2009:45 KHO 2009:56
XVII KHO 20.8.2010 T 1869 LRS KHO 4.4.2013 T 1160 LRS KHO 2013:173 KHO 2014:176 KHO 2015:63 KHO 2015:101 KHO 2015:102 KHO 29.9.2015 T 2586 muu päätös KHO 2016:84 KHO 15.1.2016 T 110 LRS KHO 17.6.2016 T 2035 KHO 13.4.2017 T 1711 muu päätös KHO 2017:87 VIRALLISLÄHTEET HE 17/1994 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi vesilain muuttamisesta. HE 84/1999 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi. HE 120/2004 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi vesienhoidon järjestämisestä, laiksi ympäristönsuojelulain muuttamisesta ja laiksi vesilain muuttamisesta sekä maasta toiseen ulottuvien vesistöjen sekä kansainvälisten järvien suojelusta ja käytöstä tehdyn vuoden 1992 yleissopimuksen vesivaroja ja terveyttä koskevan pöytäkirjan hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. HE 228/2008 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle ympäristölle aiheutuvien vahinkojen korjaamista koskevaksi lainsäädännöksi. HE 277/2009 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi.
XVIII HE 214/2013 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. HE 257/2014 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain muuttamisesta. HE 15/2017 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi. KOM (2012) 670, lopull. Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle vesipolitikan puitedirektiivin 2000/60/EY täytäntöönpanosta: Vesipiirien hoitosuunnitelmat. PeVL 34/2012 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 131/2012 vp) laiksi maataloustuotteiden markkinajärjestelyistä. PeVL 43/2013 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 94/2013 vp) vaihtoehtorahastojen hoitajia koskevaksi lainsäädännöksi. PeVL 11/2016 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 13/2016 vp) tartuntatautilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Ympäristöministeriön muistio 30.11.2006. Perustelumuistio valtioneuvoston asetukseksi vesienhoidon järjestämisestä. (Laatinut Satu Räsänen). Ei julkinen. YmVL 5/2000 vp: Ympäristövaliokunnan lausunto valtioneuvoston kirjelmästä (U 25/1997 vp) ehdotuksesta EU:n neuvoston direktiiviksi (yhteisön toimien vesipolitiikan kehykset). YmVM 21/2004 vp: Ympäristövaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 120/2004 vp) laiksi vesienhoidon järjestämisestä, laiksi ympäristönsuojelulain muuttamisesta ja laiksi vesilain muuttamisesta sekä maasta toiseen ulottuvien vesistöjen sekä kansainvälisten järvien suojelusta ja käytöstä tehdyn vuoden 1992 yleissopimuksen vesivaroja ja terveyttä koskevan pöytäkirjan hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. VM037:06/2016: Valtion lupa-, ohjaus- ja valvontaviraston (LUOVA) toimeenpanohankkeen asettamispäätös 14.2.2017.
XIX LYHENTEET BAT CIS ELY-keskus EUTI EUVL EYTI paras käyttökelpoinen tekniikka (best available technology) Common Implementation Strategy elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus Euroopan unionin tuomioistuin Euroopan unionin virallinen lehti (1.2.2003 jälkeen) Euroopan yhteisön tuomioistuin EYVL Euroopan yhteisön virallinen lehti (ennen 1.2.2003) DF HE JEEPL JEL IED-direktiivi ilmanlaatudirektiivi KHO KOM LM Defensor Legis. Suomen Asianajajaliiton aikakausjulkaisu hallituksen esitys Journal for European Environmental & Planning Law Journal of Environmental Law Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/75/EU, annettu 24 päivänä marraskuuta 2010, teollisuuden päästöistä (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen. EUVL N:o L 334, 17.12.2010, s. 17 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/50/EY, annettu 21 päivänä toukokuuta 2008, ilmanlaadusta ja sen parantamisesta. EUVL N:o L 152, 11.6.2008, s. 1 korkein hallinto-oikeus komission ehdotus Lakimies. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen aikakauskirja. LSL luonnonsuojelulaki 1096/1996 LUOVA valtion lupa-, ohjaus- ja valvontavirasto MAL maa-aineslaki 555/1995 MB miljöbalken 1998:808
XX MRL maankäyttö- ja rakennuslaki 132/1999 MYSL merenkulun ympäristönsuojelulaki 1672/2009 nitraattidirektiivi NMT Oikeus OTJP Neuvoston direktiivi 91/676/ETY, annettu 12 päivänä joulukuuta 1991, vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta. EYVL N:o L 375, 31.12.1991, s. 1 Nordisk Miljörättslig Tidskrift Oikeuspoliittinen yhdistys Demla ry:n aikakauslehti Oikeustiede-Jurisprudentia. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen vuosikirja PeVL PL päästökattodirektiivi SEU SEUT SopS perustuslakivaliokunnan lausunto Suomen perustuslaki Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/81/EY, annettu 23 päivänä lokakuuta 2001, tiettyjen ilman epäpuhtauksien kansallisista päästörajoista. EYVL N:o L 309, 27.11.2001, s. 22 Euroopan Unionista tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto, EUVL, N:o C 83, 30.3.2010, s. 13 Euroopan Unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto, EUVL, N:o C 83, 30.3.2010, s. 47 Suomen säädöskokoelman sopimussarja t. taltio TPO ULR YJ YMPO toimenpideohjelma Ulrecht Law Review Ympäristöjuridiikka. Suomen ympäristöoikeustieteen seuran aikakauslehti Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja
XXI ympäristövastuudirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY, annettu 21 päivänä huhtikuuta 2004, ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta. EUVL N:o L 143, 30.4.2004, s. 56 YmVL YmVM ympäristövaliokunnan lausunto ympäristövaliokunnan mietintö YSL ympäristönsuojelulaki 527/2014 vanha YSL aiemmin voimassa ollut ympäristönsuojelulaki 86/2000 vesipuitedirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY, annettu 23 lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan puitteista. EYVL N:o L 327, 22.122000, s. 1 vesienhoitoasetus valtioneuvoston asetus vesienhoidon järjestämisestä 1040/2006 VHS vesienhoitosuunnitelma VL vesilaki 587/2011 VMJL laki vesien- ja merenhoidon järjestämisestä 1299/2004 vp valtiopäivät VVL vanha vesilaki 264/1961
1 1 JOHDANTO 1.1 Tutkielman taustaa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi yhteisön vesipolitiikan puitteista (2000/60/EY, jäljempänä vesipuitedirektiivi) asettaa yhteisön jäsenmaiden pintavesille tavoitteeksi hyvän ekologisen ja kemiallisen tilan, pohjavesille hyvän kemiallisen ja määrällisen tilan sekä keinotekoisille ja voimakkaasti muutetuille vesimuodostumille hyvän ekologisen potentiaalin ja kemiallisen tilan saavuttamisen vuoteen 2015 mennessä. 1 Ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi direktiivillä on luotu erityinen vesienhoidon suunnittelujärjestelmä, jota toteutetaan vesienhoitoaluetasolla. Suunnitteluprosessi koostuu mm. pintaja pohjavesimuodostumien määrittelystä ja tyypittelystä, ominaispiirteiden ja vesimuodostumiin kohdistuvien paineiden selvittämisestä, ekologisen ja kemiallisen tilan luokittelusta, vesimuodostumakohtaisten tavoitteiden asettamisesta sekä seurannasta. Vesien tilan määrittäminen erilaisin, lähinnä luonnontieteellisin ja kemiallisin mittarein, on direktiivin ohjauskeinojen keskeinen edellytys. 2 Yhteenvetona suunnitteluprosessissa saadut tiedot esitetään vesienhoitoaluekohtaisessa vesienhoitosuunnitelmassa (VHS). 3 Ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi laaditaan toimenpideohjelma (TPO), joka liitetään osaksi vesienhoitosuunnitelmaa. Toimenpideohjelma koostuu mm. perustoimenpiteinä esitettävistä vesien- ja ympäristönsuojelua koskevien sektorilakien vaatimuksista, jotka suoritetaan vesimuodostumien tilan heikkenemisen estämiseksi, 4 sekä täydentävistä toimenpiteistä, jotka voivat olla erilaisia ohjauskeinoja ja joita suoritetaan, jos perustoimenpiteet eivät ole riittävät ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. 5 Vesipuitedirektiivin instrumentaalisena sisältönä voidaan pitää vesienhoitosuunnitelman ja toi- 1 Vesipuitedirektiivin 1 ja 4 artiklat. Kuten komissio arvioi jo vuonna 2012, merkittävässä osassa vesimuodostumia ympäristötavoitteita ei kuitenkaan saavutettu vuoteen 2015 mennessä. KOM (2012) 670, lopull., s. 6 7. Suomessa ensimmäisen vesienhoitosuunnitelmakauden (2009 2015) vesienhoitosuunnitelmien mukaan pääosassa Suomen pintavesistä tavoiteltu hyvä tila saavutettaisiin vuonna 2015, ja kaikkien tarkasteltujen vesimuodostumien hyvä tila vuoteen 2027 mennessä, mikäli vesienhoidon toimenpiteet toteutetaan. Mäenpää Tolonen (toim.) 2011, s. 93. 2 HE 120/2004 vp, s. 10. 3 VHS:ssa esitettävistä seikoista ks. vesipuitedirektiivin 13 artikla ja liite VII, VMJL 12 ja valtioneuvoston asetus vesienhoidon järjestämisestä (vesienhoitoasetus, 1040/2006) 23 ja liite 5. 4 Vesipuitedirektiivin 11 artiklan 3 kohta ja liite VI A osa sekä VMJL 12 ja vesienhoitoasetuksen 24. Ks. myös Keessen et al. JEL 2010, s. 202; Mäenpää Tolonen (toim.) 2011, s. 73 91; Kauppila YJ 2014b, s. 73 93; Baaner JEEPL 2011; HE 120/2004 vp, s. 45. 5 Vesipuitedirektiivin liitteen VI B osa, VMJL 12 ja vesienhoitoasetuksen liite 6 b. Ks. myös Mäenpää Tolonen (toim.), s. 73 90.
2 menpideohjelmien laatimista ympäristötavoitteiden muodostaessa direktiivin keskeisen aineellisen sisällön. Suomessa vesienhoidosta säädetään erityisesti vesien- ja merenhoidon järjestämisestä annetulla lailla (VMJL, 1299/2004) sekä sen nojalla annetuilla asetuksilla. 6 Vesipuitedirektiivin tarkoituksena on siis pintavesien, pohjavesien sekä keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tilan heikkenemisen estäminen sekä tilan parantaminen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. 7 EU-tuomioistuin antoi 1.7.2015 asiassa C-461/13 (Weser-ratkaisu) 8 tuomion, jossa se korosti vesipuitedirektiivin 4(1) artiklassa tarkoitettujen vesienhoidon ympäristötavoitteiden sitovuutta. Se totesi ympäristötavoitteiden ja yksittäisten hankkeiden suhteesta tiivistetysti seuraavaa: 1)Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i iii alakohtien perusteella jäsenvaltioilla on, jollei poikkeusta sovelleta, velvollisuus evätä lupa tietyltä hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemisen tai jos se vaarantaa pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen määräajassa. (Kohta 51). 2)Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan käsitettä pintavesimuodostuman tilan huononeminen on tulkittava siten, että kyseessä on huononeminen heti, kun ainakin yhden VPPD liitteessä V tarkoitetun laadullisen tekijän tila huononee yhdellä luokalla, vaikka tämä huononeminen ei johda pintavesimuodostuman luokan alenemiseen kokonaisuudessaan. (Kohta 70). Tuomioistuin siis vahvisti, etteivät vesipuitedirektiivin vesimuodostumien tilan heikentämisen estämistä koskeva tavoite ja 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa esitetyt luonnollisten ja keinotekoisten tai voimakkaasti muutettujen pintavesimuodostumien ympäristötavoitteet eivät ole ainoastaan vesienhoidon suunnittelua koskevia ohjeellisia tavoitteita, vaan ne velvoittavat jäsenvaltioita panemaan täytäntöön kaikki tarpeelliset toimenpiteet kaikkien vesimuodostumien tilan huononemisen ehkäisemiseksi ja ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. 9 Tämä tarkoittaa mm. että uusien hankkeiden osalta jäsenvaltioiden on arvioitava hankkeiden toteuttamisedellytyksiä vesienhoidon tavoitteiden näkökulmasta ja evättävä niiltä lupa, ellei vesipuitedirektiivin 6 Yksi merkittävimmistä vesipuitedirektiivin täytäntöönpanoon kuuluvista uudistuksista oli vesien luokittelu ekologisten ominaisuuksien nojalla. Pintavesien ekologisen tilan luokittelusta ks. mm. Moss 2008; Keessen et al. JEL 2010; Kauppila YMPO 2011; Kauppila YJ 2014a, s. 65 74; Josefsson JEL 2015; Kauppila 2016 s. 22 27. Suomessa vesistöt luokiteltiin aiemmin niiden käyttökelpoisuuden mukaan, mikä perustui käyttökelpoisuuden arviointiin talousveden raakavetenä, kalavetenä tai virkistyskäytössä. HE 120/2004 vp, s. 22. Laajemmin Suomen vesienkäyttö- ja suojelupolitiikasta ennen vesipuitedirektiiviä ks. Ikonen 2007. 7 Vesipuitedirektiivin 1 artiklan a alakohta. 8 EUTI C-461/13 Bund fur Umwelt und Naturschutz Deutchland w. V. v. Saksan valtio. 9 Weser-ratkaisu, kohta 43; julkisasiamiehen ratkaisuehdotus, kohdat 55 56 ja 78.
3 poikkeamisedellytyksiä sovelleta. 10 Hankkeet, joilla voi olla vesimuodostuman tilaa heikentäviä tai ympäristötavoitteiden saavuttamisen vaarantavia vaikutuksia, käsitellään Suomessa yleensä ympäristönsuojelulain (YSL, 527/2014) tai vesilain (VL, 587/2011) mukaisessa lupaharkinnassa. 11 Ympäristötavoitteiden oikeusvaikutus tosin näyttää rakentuvan eri tavalla kuin direktiivissä, sillä Suomen lainsäädännössä ympäristötavoitteet aktualisoituvat VHS:n ja siihen sisältyvien TPO:n kautta sen sijaan, että ne olisi säädetty itsenäisesti velvoittaviksi. 12 Oikeuskirjallisuudessa on tunnistettu, että vesipuitedirektiivillä voi olla vaikutusta myös hankkeiden jälkivalvontaan ja olemassa olevien lupien pysyvyyteen. 13 Ensinnäkin ei ole poissuljettua, ettei Weser-ratkaisua aloitetuista hankkeista voisi myös seurata vesimuodostumien tilan heikkenemistä tai tilatavoitteiden saavuttamisen vaarantumista, jotka jäsenvaltio on velvollinen estämään. 14 Toiseksi vesipuitedirektiivin 11 artiklan 5 kohdassa säädetään velvollisuudesta mm. tarkastella ja tarvittaessa tarkistaa voimassa olevia lupia, jos ympäristötavoitteet uhkaavat jäädä saavuttamatta. Vesipuitedirektiivi näyttää edellyttävän, että olemassa olevan luvan nojalla harjoitettujen toimintojen vesiympäristöön kohdistuvia vaikutuksia on voitava arvioida uudelleen osana ympäristötavoitteiden saavuttamiseen pyrkivien toimenpiteiden asettamista. Erityisesti vesimuodostumien hydrologis-morfologisia oloja voimakkaasti muuttavien hankkeiden valvonnassa jälkivalvonta painottuu yhä enemmän ennakkovalvontaan nähden; esim. suuri osa Suomen virtavesistä on voimakkaasti rakennettuja. 15 Näin ollen vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamisen kannalta on yhä olennaisempaa, miten ympäristötavoitteet ja vesien 10 Weser-ratkaisu, kohdat 32 ja 51. 11 Kauppilan mukaan ympäristöllinen lupajärjestelmä on vesipuitedirektiivin ympäristötavoitteiden saavuttamisen kannalta tärkein päätöksentekomuoto, koska luvassa voidaan puuttua suoraan yksittäisiin vesien tilaan vaikuttaviin toimintoihin. Tässä yhteydessä etenkin YSL:n mukainen ympäristölupa ja VL:n mukainen vesitalouslupa ovat relevantteja; kyseeseen voi tulla myös maa-aineslain (MAL, 555/1981) mukainen maa-aineslupa, mutta lupaharkinnassa VHS ei ole säädetty samalla tavoin huomioonotettavaksi kuin YSL:n ja VL:n lupaharkinnassa, jonka lisäksi maa-ainesten otto vaatii usein ympäristöluvan tai jopa vesitalousluvan. Kauppila YJ 2014a, s. 48. VMJL:n esitöiden mukaan VHS:n erityisestä merkityksestä lupaharkintaan juuri YSL:ssa ja VL:ssa säätämisen perusteena oli, että kyseisten lakien mukainen päätöksenteko liittyy suoranaisesti vesien tilaan. HE 120/2004 vp, s. 51. 12 Ks. alaluku 2.3 Vesipuitedirektiivin täytäntöönpano Suomessa. 13 Ks. mm. Hollo YJ 2001 s. 44 ja 48; Hollo YJ 2002a, s. 55; Hollo YJ 2002b, s. 40; Kauppila YJ 2014a, s. 54; Groothuijse Uylenburg 2014, s. 129. 14 Ennen vesipuitedirektiivin voimaan tuloa sallittuja hankkeita on vielä käynnissä, erityisesti vesitaloushankkeita, joiden toteuttamisaika on pitkä; ennen vesien tilan heikentämiskiellon ja ympäristötavoitteiden saavuttamista koskevan velvoitteen aktualisoitumista lupaharkinnassa arvioitaviksi hankkeiden vaikutuksia ei ole arvioitu Weserkriteerien nojalla. Hankkeesta aiheutuvaa vesimuodostuman tilan jonkinasteista huononemista tai tilatavoitteen saavuttamisen vaarantamista on voitu (ainakin teoreettisesti ajateltuna) lupakäytännössä sallia. Lisäksi muutokset toiminnassa tai olosuhteissa voivat johtaa siihen, että hankkeesta, joka lupaharkinnassa arvioidun perusteella ei aiheuta vesimuodostuman tilan heikentymistä tai ympäristötavoitteen vaarantumista, aiheutuukin ennalta arvioitua suurempia haittoja vesiympäristölle ja mahdollisesti vesipuitedirektiivin nojalla kiellettyjä ja poikkeamismenettelyä vaativia seurauksia. 15 Ks. Pärnänen 2012, s. 48. Esimerkiksi vesivoiman lisääminen tulee tulevaisuudessa painottumaan olemassa olevien voimalaitosten tehonkorotuksiin ja pienvesivoimaan, ei uusien voimalaitoshankkeiden lisäämiseen. Utter Alanko Lindell DF 2010, s. 628.
4 tilan heikentämiskielto toteutuvat jo olemassa olevien hankkeiden valvonnassa. Lisäksi olemassa olevista hankkeista voi aiheutua ympäristövastuudirektiivin 16 mukaisia ympäristövahinkoja, 17 joiden korjaamisvastuu liittyy osaltaan vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseen. Vesipuitedirektiivin velvoitteiden suhdetta hankkeiden jälkivalvontaan ei ole vielä EUtuomioistuimen tai kansallisten korkeimpien oikeusasteiden ratkaisukäytännössä tai oikeuskirjallisuudessa arvioitu. 1.2 Tutkimuskysymys Tutkielmani teoreettinen taustakysymys on, voidaanko itsenäisten aineellisten velvoitteiden noudattaminen varmistaa ainoastaan rakentamalla niiden vaikuttavuus ohjelmalähtöisesti. Kysymykseen vastaaminen edellyttää sekä tavoitteiden normatiivisen luonteen analyysiä että ohjelmallista lähestymistapaa toteuttavan suunnitteluinstrumentin, vesienhoidon kontekstissa vesienhoitosuunnitelman, oikeudellisen vaikuttavuuden rakentumisen käsittelyä. 18 Pääkysymyksenä tutkielmassani on, miten vesienhoidon ympäristötavoitteet, hyvän tilan tavoite sekä tilan heikkenemisen estäminen, toteutuvat hankkeiden jälkivalvonnassa. Tähän vastatakseni minun on ensin selvitettävä, velvoittaako vesipuitedirektiivi jäsenvaltioita tarkastelemaan yksittäisiä hankkeita jälkivalvonnassa ympäristötavoitteiden valossa, ja tuleeko olemassa oleviin toimintoihin ja hankkeisiin tietyissä tilanteissa kohdistaa ennakkovalvonnassa muotoiltuja toiminnan edellytyksiä tiukempia rajoituksia, jos ympäristötavoitteiden saavuttaminen niin vaatii. Tarkoituksenani on analysoida, mahdollistaako kansallinen lainsäädäntö vesipuitedirektiivin velvoitteiden tehokkaan toteutumisen jälkivalvonnan kautta. Jälkivalvonta muodostaa jatkumon ennakkovalvonnan kanssa, joten on tarpeen selvittää myös, miten itsenäiset aineelliset velvoitteet kohdistuvat toimintoihin ennakollisessa valvonnassa. Ympäristönsuojelullinen tarpeen perusteella ennakkovalvonnassa käsitellyn toiminnan haitallisia vaikutuksia voi olla tarpeen jälkikäteen rajoittaa uuden tiedon ja arvostusten perusteella lainvoimaisesta lupapäätöksestä huolimatta. Ympäristönsuojelullinen tarve törmää tällöin joiltain osin oikeussuojan, erityisesti luottamuksensuojan asettamiin vaatimuksiin päätösten pysyvyydestä. Tämän näkökulman tunnistaminen vaatii ympäristöllisten lupien pysyvyyssuojan rakentumisen ja rajoitusperusteiden analyysiä. Erityisesti kun EU-lainsäädäntö asettaa yhdeksi 16 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta. 17 Ympäristövahingoista Suomessa Tuomainen et al. 2013; HE 228/2008 vp, s. 9 11. 18 Kauppila käyttää oikeusvaikutus -käsitteen sijasta käsitettä VHS:n oikeudellinen vaikuttavuus. Käsitevalinta on perusteltu kirjoittajan valitseman tutkimusmetodin kannalta; VHS:n oikeudellista vaikuttavuutta tutkitaan vesienhoidon interventioteorian kautta sääntelyteoreettisesta näkökulmasta yhdistäen siihen oikeudellisen ratkaisun teoriaa. Lainopillisesta näkökulmasta on kuitenkin perusteltua käyttää käsitettä oikeusvaikutus. Kauppila 2016, s. 33.
5 reunaehdoksi unionin tavoitteiden toteutumiselle pysyvyyssuojaan puuttumisen, on arvioitava unionin oikeuden tulkintavaikutuksen rajoja; voiko EU-oikeuden tehokkaaksi toteuttamiseksi rajoittaa lupien pysyvyyssuojaa. 1.3 Tutkielman sisältö Pääluvussa 2 selostan vesipuitedirektiivin taustalla vaikuttavia teoreettisia näkökulmia ja sääntelystrategioita sekä analysoin vesienhoidon ympäristötavoitteiden oikeudellista luonnetta ja niiden täytäntöönpanoa kansallisessa lainsäädännössä. Tutkielmani pääluvussa 3 analysoin vesienhoitosuunnitelman ja vesienhoidon ympäristötavoitteiden vaikuttavuutta ennakkovalvonnassa. Jälkivalvontakeinojen aktualisoitumisen kannalta on oleellista hahmottaa, millä tavalla toimintaa myöhemmin muotoamaan johtavat seikat vaikuttavat hankkeen hyväksymisvaiheessa. Miten vesipuitedirektiivin ohjelmallinen lähestymistapa vaikuttaa kansallisen lainsäädännön ja oikeudellisessa ratkaisussa käytetyn argumentaation muotoutumiseen: huomioidaanko ratkaisussa ohjelma vai sen taustalla oleva ympäristönlaatunormi? Hankkeiden, joilta ei ennakolta ole vaadittu ympäristö- tai vesitalouslupaa, valvonta koostuu lähinnä luvantarvekynnyksen valvonnasta. Tämän vuoksi käsittelen luvantarvekynnystä tulkitsemalla, ovatko YSL:n ja VL:n luvantarvekynnykset tulkittavissa siten, että niiden perusteella lupaharkinnassa tulevat käsitellyksi kaikki hankkeet, joilta jäsenvaltioiden on Weser-ratkaisun myötä evättävä lupa. Pääluvussa 4 analysoin vesienhoidon ympäristötavoitteiden suhdetta YSL:n ja VL:n jälkivalvontaan. Käsiteltävänä on vesipuitedirektiivistä jälkivalvontaan johtuvat velvoitteet, ja se, voidaanko ne toteuttaa tehokkaasti nykymuotoisella kansallisella lainsäädännöllä. Tutkittavana on myös, mitä rajoituksia lupien pysyvyyskonstruktio aiheuttaa direktiivin velvoitteiden täytäntöönpanolle. 1.4 Tutkielman rajaukset Huomionarvoista on, että tutkielmaa kirjoittaessani käynnissä on lakihankkeita aluehallinnon uudistamiseksi. Perustuslain (PL, 731/1999) 121 :n 4 momentin tarkoittamien itsehallintoalueiden, maakuntien, vastuulle siirtyvät 1.1.2019 alkaen mm. vesien- ja merenhoidon tehtävät, joten tulevaisuudessa VMJL:n mukaisia viranomaistehtäviä hoitavat maakunnat nykyisten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY-keskus) sijaan. 19 Samaan aikaan uudistetaan 19 HE 15/2017 vp, s. 319 320 ja 696 697.
6 myös aluehallintovirastoja. 20 Viranomaisten tehtäväkenttien muutoksen vuoksi käytän tutkielmassani vesienhoidon toimivaltaisesta viranomaisesta käsitettä vesienhoitoviranomainen 21. Vesipuitedirektiivissä säädetään myös pohjavesimuodostumia koskevista ympäristötavoitteista, ja vesienhoidon suunnittelujärjestelmä kohdistuu myös pohjavesiin. Tutkielmassani keskityn kuitenkin pintavesien ympäristötavoitteiden vaikuttavuuden analyysiin. Pohjavesikysymykset rajautuvat siis pois tutkielmani piiristä. Tämä perustuu siihen, että pohjavesiä koskee vanhastaan kansallisessa lainsäädännössä YSL 17 :ssä säädetty ehdoton heikentämiskielto, jonka nojalla pohjaveden tilaan vaikuttavaa toimintaa on arvioitu tiukasti lupaharkinnassa ja siihen on puututtu jälkivalvonnassa. 22 Oleellinen tutkielmaani liittyvä rajaus on myös vesienhoidon suunnitteluprosessin jättäminen käsittelyn ulkopuolelle. Vesipuitedirektiivi sisältää tarkasti määriteltyjä prosessuaalisia velvoitteita, jotka koskevat mm. vesienhoidon suunnittelua, VHS:n laatimista ja kansalaisten osallistumisoikeuksia. Tutkielmassani keskityn kuitenkin selvittämään ympäristötavoitteiden oikeusvaikutuksia suunnittelujärjestelmän rajautuessa pois analyysin piiristä. Kansalaisten osallistumisoikeudet toteuttavat osaltaan PL 20 :n ympäristöperusoikeutta sekä kansainvälisistä sopimuksista 23 johtuvaa oikeutta osallistua ja saada tietoa elinympäristöä koskevasta päätöksenteosta. Kyseiset teemat rajautuvat tutkimukseni piiristä siitäkin huolimatta, että vesienhoidon suunnittelun legitimiteetti perustuu osaltaan siihen, että se mahdollistaa laajemman ja syvällisemmän kansalaisten osallistumisen. 24 Tarkoituksenmukaista ei ole myöskään käsitellä jälkivalvonnan prosessia, vaan analyysini keskittyy lähinnä puuttumiskynnyksen ja -keinojen arviointiin. Ympäristölainsäädännön noudattaminen pyritään varmistamaan hallinnollisilla seuraamuksilla, rikosoikeudellisin keinoin sekä siviilioikeudellisen korvausjärjestelmän avulla. 25 Ympäristölakien jälkivalvontaan kuuluu hallinnollisten seuraamusten ohella rikosoikeudellisen prosessin aloittaminen, milloin toiminta rikkoo lakia tai lain nojalla annettua säännöstä tai määräystä siinä 20 Uudistuksen myötä nykyisestä kuudesta aluehallintovirastosta muodostetaan yksi valtakunnallisen toimivallan omaava viranomainen, joka toimii alueellisissa yksiköissä/toimipisteissä. Ks. Valtion lupa-, ohjaus- ja valvontaviraston (LUOVA) toimeenpanohankkeen asettamispäätös VM037:06/2016 14.2.2017. 21 Vesienhoitoviranomainen -käsitettä käyttää myös Kauppila. Ks. esim. Kauppila 2016, s. 26. 22 Kumpula 2013, s. 1345. Ks. YSL 17 ja 89.2 :n 2 kohta. 23 Ks. esim. Århusin yleissopimus (SopS 121 122/2004) tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa. 24 Kauppila mainitsee osallistumisen toteutumisen ja laadun olevan olennainen osa sääntelyn hyväksyttävyyttä ja interventioteoriaa. Kauppila 2016, s. 20. Ks. myös van Holten van Rijswick 2014, s. 14 15; Green et al. 2013, Introduction; Squintani van Rijswick JEL 2016. Kriittisempää näkemystä edustaa esim. Howarth JEL 2009. 25 Ks. mm. Pokka 1991, s. 202; Suvantola YJ 2012, s. 11; Pärnänen 2012, s. 72.