Päivähoidon hallinnon muutos Taustaselvitys Heli Hemilä 18.10.2011
Sisältö Varhaiskasvatus, päivähoito ja esiopetus... 2 Päivähoitoa ja esiopetusta koskeva lainsäädäntö... 3 Päivähoidon paikka kuntatason hallinnossa... 5 Näkökulmia päivähoidon hallinnointimalleista... 6 Päivähoito ja esiopetus Kauniaisissa... 7 Tulevat muutokset Kauniaisten päiväkotiverkkoon... 9 Taustaa päivähoidon hallinnon muutokselle Kauniaisissa... 9 Päivähoidon hallinto Suomen kunnissa... 11 Päivähoidon hallinto lähikunnissa... 12 Päivähoidon hallinto kaksikielisissä kunnissa... 13 Päivähoidon hallinnollisen sijainnin vaikutukset muiden kuntien kokemusten perusteella... 14 Kuntien kokemuksia selvitystyöstä ja päivähoidon organisoinnista muutoksen jälkeen... 16 Lähteet... 18 Liitteet... 20 Liite 1 Ehdotus sivistystoimen kehittämiseksi (KH 27.05.2008 179)... 20 Liite 2 Lasten päivähoidon hallinto kunnissa 1.8.2011 (Kuntaliitto 2011)... 21 1
Varhaiskasvatus, päivähoito ja esiopetus Varhaiskasvatus on pienten lasten eri elämänpiireissä tapahtuvaa kasvatuksellista vuorovaikutusta, joka koostuu hoidon, kasvatuksen ja opetuksen kokonaisuudesta. Se on suunnitelmallista ja tavoitteellista toimintaa, jossa lapsen omaehtoisella leikillä on keskeinen merkitys. Varhaiskasvatuksen tavoitteena on edistää lasten tasapainoista kasvua, kehitystä ja oppimista. Vanhempien ja kasvatuksen ammattilaisten kiinteä yhteistyö, kasvatuskumppanuus, on edellytys sille, että perheiden ja kasvattajien yhteinen kasvatustehtävä muodostaa lapsen kannalta mielekkään kokonaisuuden. Varhaiskasvatuksen lähtökohtana on kasvatustieteelliseen, erityisesti varhaiskasvatukselliseen, mutta myös laaja-alaiseen, monitieteiseen tietoon ja tutkimukseen sekä pedagogisten menetelmien hallintaan perustuva kokonaisvaltainen näkemys lasten kasvusta, kehityksestä ja oppimisesta. (Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet 2005, 11.) Valtioneuvoston (2002) Varhaiskasvatuksen valtakunnallisista linjauksista antaman periaatepäätöksen mukaan varhaiskasvatus on osa elinikäistä oppimista. Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet sekä esi- ja perusopetuksen opetussuunnitelmien perusteet muodostavat valtakunnallisen, lapsen kasvua ja oppimista edistävän yhtenäisen kokonaisuuden. Päivähoito on yhteiskunnan tarjoamaa varhaiskasvatuspalvelua, jota toteutetaan pääosin päiväkodeissa ja perhepäivähoidossa. Lasten päivähoito on varhaiskasvatuspalvelu, jossa yhdistyvät lapsen oikeus varhaiskasvatukseen ja vanhempien oikeus saada lapselleen hoitopaikka. Päivähoitoa järjestetään laissa määriteltynä päiväkotihoitona, perhepäivähoitona, leikkitoimintana tai muuna päivähoitotoimintana. Nykyisin puhutaan myös avoimesta varhaiskasvatustoiminnasta. Päivähoito voi olla kunnallista tai yksityistä. Kunnat järjestävät päivähoitoa tarpeensa mukaisesti eripituisena ja päivän eri aikoihin sijoittuvana toimintana. Palvelut ovat monimuotoisia vaihdellen muutamasta tunnista ympärivuorokautiseen hoitoon. Kaikilla alle kouluikäisillä lapsilla on Suomessa lakisääteinen oikeus saada vanhempien valinnan mukaan joko kunnallinen päivähoitopaikka tai kotihoidontai yksityisen hoidon tuki. (THL 2011b.) Esiopetus on osana varhaiskasvatusta tarjottavaa suunnitelmallista opetus- ja kasvatustyötä. Lapsi osallistuu esiopetukseen vuotta ennen oppivelvollisuuden alkamista eli pääosin 6-vuotiaana. Esiopetusta on myös pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä oleville lapsille ensimmäisenä oppivelvollisuusvuonna annettava opetus ja koululykkäyksen saaneille lapsille oppivelvollisuuden alkamisvuonna annettava opetus. (THL 2011b, perusopetuslaki 628/1998.) Esiopetukseen osallistumisesta päättää lapsen huoltaja, mutta Kataisen hallitus on linjannut hallitusohjelmaansa, että esiopetuksen muuttamista velvoittavaksi selvitetään (Valtioneuvosto 2011, 32). Suomalaisessa päivähoidossa yhdistyvät kasvatuksellinen (education) ja sosiaalipalvelullinen (care) tehtävä. Näin ollen päivähoidossa yhdistyvät lapsen tarve saada hoitoa, huolenpitoa ja opetusta sekä perheiden tarve saada hoitopaikka. (Hujala, Puroila, Parrila-Haapakoski & Nivala 1998; Kekkonen 2000). Vanhempien näkökulmasta päivähoito on sosiaalipalvelua perheille. Tämä tehtävä toteutuu yhteiskunnassamme laadukkaasti. Aiemmin päivähoito onkin nähty painottuneemmin sosiaalipalveluna kuin varhaispedagogiikkana kuntien sosiaalitoimessa ja niiden ohjaus- ja arviointijärjestelmissä. Päivähoidon kasvatuksellisena tehtävänä on varhaispedagogiikan ja siihen sisältyvän esiopetuksen toteuttaminen. Keskeisenä haasteena on vahvistaa ja kehittää pedagogista orientaatiota. (Hujala ym. 1998, 4.) Esiopetukseen osallistuu Suomessa noin 96 prosenttia kuusivuotiaista. Vuonna 2009 kaikkiaan 62 prosenttia suomalaisista 1 6-vuotiaista lapsista oli joko kunnallisessa päivähoidossa tai yksityisessä päivähoidossa. 3 5-vuotiaista oli päivähoidossa 73 prosenttia ja 1 2-vuotiaista vastaavasti 40 prosenttia. Yksityisellä päivähoidolla tarkoitetaan lapsen hoitamista Kelan maksaman yksityisen hoidon tuen turvin. Vuodesta 2008 päivähoidossa olleiden lasten osuus pieneni yhdellä prosenttiyksi- 2
köllä. Osuus on pysynyt melko samana viimeiset kymmenen vuotta ollen 59 63 prosenttia. (THL 2011c.) EU-komission tavoitteena on, että vuonna 2020 vähintään 95 prosenttia 4-vuotiaista on esikouluopetuksessa (European commission 2011, 2). Alle 3-vuotiaiden lasten pienehkö osuus päivähoidossa johtuu siitä, että Suomessa vanhemmilla on mahdollisuus jäädä kotiin hoitamaan alle 3-vuotiasta lastaan kotihoidontuella. Ruotsissa ja Islannissa noin 60 prosenttia 1-2 -vuotiaista on päivähoidossa, Tanskassa jopa 78 prosenttia. Alle 3-vuotiaiden lasten määrä päivähoidossa on kuitenkin kasvamassa myös Suomessa. (Varhaiskasvatustutkimus ja varhaiskasvatuksen kansainvälinen kehitys 2007, 15.) Suomessa kotihoidontukea käyttävät erityisesti äidit, joilla on matala koulutustaso. Pelkästään peruskoulun käyneistä äideistä kolme neljästä hoitaa lapsiaan kotona, kun korkeakoulututkinnon suorittaneista näin tekee vain yksi kolmesta. Kotihoidon tuen saajat ovat lisäksi keskimääräistä useammin pienituloisia ja perheessä on useampia lapsia. 2000-luvun alussa suurin osa kotihoidontukea saavista äideistä ei ollut hoitovapaalla tai heillä ei ollut työpaikkaa johon palata. (Repo 2009, 225 229.) Kauniaisissa päivähoidossa olevien lasten määrä poikkeaa koko maan keskiarvosta. Syyskuussa 2011 kauniaislaisista lapsista päivähoidossa oli myönnettyjen päivähoitopaikkojen perusteella: Syntymävuosi: Ikäluokasta päivähoidossa: 2010 20 prosenttia 2009 55 prosenttia 2008 81 prosenttia 2007 89 prosenttia 2006 96 prosenttia 2005 99 prosenttia Päivähoitoa ja esiopetusta koskeva lainsäädäntö Päivähoitoa ja esiopetusta koskeva lainsäädäntö on varsin pirstaleinen kokonaisuus. Tärkein laki on Laki lasten päivähoidosta (36/1973), johon sisältyvät muun muassa säännökset päivähoidon toimintamuodoista sekä päivähoidon järjestämisestä subjektiivisena oikeutena. Lapsen vanhemmilla tai muilla huoltajilla on oikeus saada lapselleen päivähoitopaikka. Kunnan päätösvaltaan kuuluu se, miten päivähoitoa kunnassa järjestetään. Päivähoitolaissa on säädetty myös päivähoidon tavoitteista, sekä esimerkiksi erityistä hoitoa tarvitsevien lasten päivähoidon järjestämisestä. Erityislastentarhanopettajien palvelujen saatavuuden vahvistamiseen liittyvä uusi 4 a tuli voimaan 1.1.2007. Asetus lasten päivähoidosta (239/1973) sisältää säännökset muun muassa päivähoitoon liittyvien hakemusten käsittelystä ja hakuajoista (2 ). Päivähoidon hoitoajoista on säädetty asetuksen 4 :ssä. Asetuksen 6 :ssä on säädetty hoito- ja kasvatushenkilökunnan ja lasten välisestä suhdeluvusta sekä hoito- ja kasvatushenkilökunnan kelpoisuusehdoista päiväkodissa. Asetuksen 8 koskee perhepäivähoitoa. Erityistä hoitoa ja tukea tarvitsevia lapsia koskevat säännökset ovat asetuksen 2 :n 4 momentissa. Perusopetuslaki (628/1998) sisältää säännökset oppivelvollisuudesta, perusopetuksesta ja oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna järjestettävästä esiopetuksesta. Sekä perusopetuksen että esiopetuksen järjestäminen ovat luonteeltaan subjektiivisia oikeuksia. Esiopetusta voidaan järjestää joko päivähoidossa tai esimerkiksi alaisuudessa koulussa. Esiopetus on maksutonta ja 3
siihen kuuluu myös edellytysten täyttyessä perusopetuslain mukaisen matkaedun saaminen. Oikeus esiopetukseen alkaa oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna. Vammaiselle lapselle voidaan tietyin edellytyksin esiopetusta antaa tätä aikaisemminkin riippuen lapsen oppivelvollisuuden alkamisesta. Vammaisella tai erityistä hoitoa ja tukea tarvitsevalla lapsella on oikeus esiopetukseen osallistumisen edellyttämiin avustajapalveluihin perusopetuslain mukaisesti. Mikäli esiopetusta järjestetään päivähoidossa, sovelletaan erityistä hoitoa tarvitsevien lasten osalta lisäksi myös päivähoitolain säännöksiä. 1.1.2011 tuli voimaan perusopetuslain muutos koskien oppilaan oikeutta saada tukiopetusta, osa-aikaista erityisopetusta, tehostettua tukea ja erityistä tukea. Lisäksi voimaan tuli säädös henkilökohtaisesta opetuksen järjestämistä koskevasta suunnitelmasta, joka tulee laatia oppilaalle erityistä tukea koskevan päätöksen toimeenpanemiseksi. Perusopetusasetuksessa (852/1998) on säädetty esiopetuksen järjestämisen puitteet. Asetuksen 15 :ssä on säädetty erityisopetukseen ottamisesta ja siirtämisestä sekä siinä noudatettavasta menettelystä. Sosiaalihuoltolaki (710/1982) sisältää säännökset sosiaalipalveluista ja niiden järjestämisestä kunnan asukkaille ja tietyissä tilanteissa kunnassa oleskeleville henkilöille. Sosiaalihuollon toimeenpanosta huolehtii kunnan määräämä monijäseninen toimielin, jonka on huolehdittava niistä asioista, jotka kuuluvat (on säädetty) sosiaalilautakunnan tehtäviin. Hallituksen esitys Eduskunnalle (HE 235/2006), jossa ehdotetaan muutettaviksi sosiaalihuoltolakia, kansanterveyslakia ja lasten päivähoidosta annettua lakia siten, että vastuu sosiaalihuollon ja kansanterveystyön toimeenpanoon kuuluvista tehtävistä huolehtimisesta voitaisiin jakaa yhdelle tai useammalle kunnan määräämälle monijäseniselle toimielimelle. Laki tuli voimaan 1.1.2007. Lain sosiaalihuoltolain muuttamisesta (50/2005) mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että sosiaalihuollon henkilöstö osallistuu peruskoulutuksensa pituudesta, työn vaativuudesta ja toimenkuvasta riippuen riittävästi sille järjestettyyn täydennyskoulutukseen. Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000) koskee asiakkaan asemaa ja oikeuksia sekä viranomaisen että yksityisen järjestämässä sosiaalihuollossa. Laki sisältää säännökset sosiaalihuollon asiakkaan osallistumiseen, kohteluun ja oikeusturvaan kuuluvista keskeisistä oikeudellisista periaatteista. Laki määrittelee salassapitoa, vaitiolovelvollisuutta sekä salassa pidettävien tietojen koskevien tietojen luovuttamista koskevia kysymyksiä. Lain 6 :n mukaan sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua aina viranomaisen tekemään päätökseen tai yksityisen sosiaalihuollon ollessa kyseessä, kirjalliseen sopimukseen. Sosiaalihuoltoa toteutettaessa on yhdessä asiakkaan kanssa laadittava palveluiden järjestämisestä palvelu-, hoito-, kuntoutus- tai muu vastaava suunnitelma. Asiakaslain säännösten mukaisesti on kaikille päivähoidossa oleville lapsille laadittava henkilökohtainen palvelusuunnitelma. Erityistä hoitoa ja kasvatusta tarvitsevien lasten kohdalla on laadittava päivähoitolain 7a :n mukainen kuntoutussuunnitelma. Asiakaslain 23 :ssä on säädetty asiakkaan oikeudesta tehdä muistutus kohtelustaan sosiaalihuollon toimintayksikön vastuuhenkilölle tai sosiaalihuollon johtavalle viranhaltijalle. Päivähoito kuuluu kunnallisista hallinnointiratkaisuista huolimatta edelleen sosiaalihuoltolain soveltamisalaan. Näin ollen asiakaslakia sovelletaan asiakkaan asemaan ja oikeuksiin liittyen myös niissä tapauksissa kun päivähoito on siirretty muun toimialan kuin sosiaalitoimen alaisuuteen. Laki ja asetus sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista (272/2005, 608/2005) määrittelee sosiaalihuollon johtotehtävien, sosiaalityöntekijän, sosiaaliasiamiehen, lastenvalvojan, sosiaaliohjaajan, lastentarhanopettajan ja lähihoitajan kelpoisuusvaatimukset. Lakia sovelletaan sosiaalihuollon henkilöstön kelpoisuusvaatimuksiin kaikilla kunnan ja valtion hallinnonaloilla sekä osassa yksityisiä palveluita. 4
Asetus henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista (986/1998) on ajantasainen asetus henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista, joka säätelee 7 pykälässä esiopetusta antavan opettajan kelpoisuutta ja 21 pykälässä montessoripedagogiikkaan perustuvaa esiopetusta opettavien kelpoisuutta. Laki lasten kanssa työskentelevien rikostaustan selvittämisestä (504/2002), jonka tarkoituksena on suojella alaikäisten henkilökohtaista koskemattomuutta ja edistää heidän henkilökohtaista turvallisuuttaan. Laissa säädetään menettelystä, jolla alaikäisten kanssa työskentelemään valittavien henkilöiden rikostaustaa selvitetään. Kataisen hallitus on kirjannut hallitusohjelmaansa uuden varhaiskasvatuslain säätämisen (Valtioneuvosto 2011, 32). Varhaiskasvatuksen neuvottelukunnan lakijaosto (2009) on laatinut päivähoitolain muuttamista koskevan selvityksen, joka ei kuitenkaan ollut yksimielinen. Eriävät mielipiteet koskivat selvityksen kohtia perhepäivähoidon järjestämisestä ja henkilöstön kelpoisuuksista. Petäjäniemi ja Pokki (2010, 44) korostavat selvityksessään päivähoidon ja varhaiskasvatuksen asemasta valtionhallinnossa, ettei varhaiskasvatus Opetusministeriön hallinnonalaan kuuluvana voisi enää olla sosiaalipalvelu. Näin ollen lainsäädännön muutoksiksi eivät riitä vain vastuuministeriön vaihtaminen, vaan hallinnonalavaihdoksen lisäksi on uudistettava päivähoidon kokonaisuutta koskevaa lainsäädäntöä. Opetus- ja kulttuuriministeriö ja Sosiaali- ja terveysministeriö asettavat vuoden 2012 alussa laajaalaisen työryhmän, jonka tehtävänä on valmistella hallitusohjelmaan kirjattu laki varhaiskasvatuksesta (STM & OKM 2011). Päivähoidon paikka kuntatason hallinnossa Keskustelu päivähoidon hallinnon paikasta käynnistyi jo vapaakuntakokeilun aikana 1980-luvun lopulla, jolloin kunnissa laajasti arvioitiin kuntahallinnointia ja tehtiin mittavia muutoksia. Tämä oli toiveikasta palvelujen parantamisen aikaa. Taloudelliset säästöt eivät olleet kehittämistyön ytimessä, vaikka oletettiinkin, että palveluita kehittämällä syntyy myös taloudellisia säästöjä. Hallinnon kehittäminen kohdentui yksittäisiin kuntiin. Alueellinen ja seudullinen yhteistyö tai yhdentyminen ei ollut ajankohtaista. (Harju, Lindberg & Välimäki 2007, 9.) Vuonna 2000 Sosiaali- ja terveysministeriö asetti erillisen työryhmän selvittämään lasten päivähoidon kuntatason hallinnon järjestämisvaihtoehtojen lisäämistä. Työryhmä esitti muutettavaksi sosiaalihuoltolakia, lasten päivähoidosta annettua lakia sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annettua lakia siten, että kunta saisi päättää, minkä monijäsenisen toimielimen hoidettavaksi lasten päivähoidon sekä kotihoidon ja yksityisen hoidon tuen hallinto kunnassa annettaisiin. Esityksen mukaan päivähoito sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuki säilyisivät sosiaalipalveluna, joiden lainsäädännöllinen, rahoituksellinen sekä muu ohjaus ja valvonta kuuluisivat edelleen Sosiaali- ja terveysministeriön toimialaan. Hallituksen esitys hyväksyttiin valtioneuvostossa sisällöllisesti, mutta siitä poiketen säädettiin sen toteuttaminen määräaikaisena kokeilulakina, jolla mahdollistettiin asiaa koskevat väliaikaiset muutokset sosiaalihuoltolakiin. Kokeilulaki säädettiin ajalle 1.8.2003-31.7.2008. Sosiaalihuoltolain kokeilu kuitenkin keskeytyi vuoden 2006 lopussa ja tilanne muuttui pysyväksi vuoden 2007 alusta lähtien. (emt., 9-10.) Vuoden 2007 alusta voimaan tullut palvelurakenneuudistus ja sitä säätelevä puitelaki antaa nimensä mukaisesti kunnille puitteet kunta- ja palvelurakenteita muutettaessa. Kunnilla on nyt myös sitä 5
kautta laajat mahdollisuudet kehittää palveluidensa tuotantotapoja ja niiden organisointia. (Harju ym. 2007, 10.) Sosiaali- ja terveysministeriö ja Opetusministeriö asettivat lokakuussa 2009 selvityshenkilöt selvittämään varhaiskasvatuksen asemaa valtionhallinnossa. Selvityksessä päädyttiin sille kannalle, että päivähoidon hallinto tulee siirtää kokonaisuutena Sosiaali- ja terveysministeriöstä Opetusministeriöön. Kunnilla on valtionhallinnon ratkaisuista riippumatta oikeus itse päättää, minkä monijäsenisen toimielimen alaisuuteen ne haluavat päivähoidon ja varhaiskasvatuksen sijoittaa. Selvityksessä kuitenkin todetaan monien kuntien odottavan valtakunnallista ratkaisua päivähoidon osalta ennen omien hallintoratkaisujensa tekemistä. Selvityksen mukaan on todennäköistä, että valtakunnallisella tasolla tapahtuvat uudistukset vaikuttavat nopeastikin siten, että kunnat organisoivat päivähoidon osaksi. Näin kuntatason ja valtakunnallisen tason ratkaisut olisivat samassa linjassa, mikä selkiyttäisi hallintoa. (Petäjäniemi & Pokki 2010, 2, 41.) Hallitusohjelma vuosille 2011 2014 (Valtioneuvosto 2011, 32) linjaa, että varhaiskasvatuksen ja päivähoitopalveluiden lainsäädännön valmistelu, hallinto ja ohjaus siirretään Sosiaali- ja terveysministeriön alaisuudesta Opetus- ja kulttuuriministeriöön. Lisäksi säädetään laki varhaiskasvatuksesta. OKM ja STM asettivat lokakuussa 2011 virkamiestyöryhmän valmistelemaan varhaiskasvatuksen hallinnonalan siirtoa. Tarkoitus on, että siirto tapahtuu vuoden 2013 alussa. Lisäksi vuoden 2012 alussa asetetaan laaja-alainen työryhmä, jonka tehtävänä on valmistella hallitusohjelmaan kirjattu laki varhaiskasvatuksesta. (STM & OKM 2011.) Päivähoidossa työskentelevää kasvatushenkilöstöä edustavat ammattijärjestöt ovat olleet erimielisiä päivähoidon hallinnon paikasta. Opettajien ammattijärjestö OAJ:n ja Lastentarhanopettajaliiton mukaan varhaiskasvatuksen paikan kuntien hallinnossa tulee määrittyä varhaiskasvatuksen perustehtävän mukaisesti kiinteäksi osaksi kasvatus- ja koulutusjärjestelmää. Varhaiskasvatuksen ensisijainen tehtävä on lasten kasvun, kehityksen ja oppimisen tukeminen. (Oleander 2006, 2 3). Toisaalta Suomen lähi- ja perushoitajaliitto SuPer on ollut huolissaan siirron vaikutuksista. Liiton mukaan uhkana on koulumaisuus ja opettajakeskeisyys eikä nykyisellään hyvin toimiva moniammatillinen tiimityö toteutuisi. (SuPer 23.2.2010.) Näkökulmia päivähoidon hallinnointimalleista Suomalaisen lastentarhatoiminnan katsotaan alkaneen vuonna 1888, jolloin Hanna Rothman perusti kansanlastentarhan Helsinkiin. Toiminnan perustana oli vähäosaisten lasten auttaminen. Lastentarhatoiminnan alkaminen juuri Rothmanin toteuttamassa muodossa ennakoi tulevia kehityssuuntia. Suomalaisen lastentarhatoiminnan vaiheet ovat ensisijaisesti liittyneet yhteiskunnan toteuttamiin pienten lasten hoitojärjestelyihin ja lastentarhan koulutuksellinen, osin myös kasvatuksellinen merkitys, on ollut vähäisempää. (Karila 1997, 45.) Sosiaalisen ja koulutuksellisen näkökulman painoarvon pohdinta on ollut esillä lähes koko 1900- luvun. Vuonna 1924 annettu asetus (72/24) siirsi lastentarhat ja lastentarhanopettajien valmistuksen kouluhallituksen alta sosiaaliministeriöön perustetun lastensuojelutoimiston valvontaan. Opettajakunta vastusti muutosta, sillä se katsoi, ettei lastentarhatyö pääsisi kehittymään sosiaalihallinnon alla. (Hänninen & Valli 1986, 135 136.) Hallinnollinen sijoittuminen onkin merkinnyt sitä, että suomalaisen sosiaalipolitiikan kehityslinjat ovat muotoutuneet lastentarhojen ja myöhemmin päiväkotien kehittämisen kontekstiksi (Karila 1997, 45). 6
Sosiaalipalveluiden näkökulmasta päivähoito on palvelu, jonka asiakas on koko perhe ja palvelun käyttäjä lapsi. Päivähoitopalvelu mahdollistaa vanhempien työssäkäynnin ja opiskelun. Suomessa on kuitenkin säädetty subjektiivinen päivähoito-oikeus, joka tarkoittaa, että päivähoitoon pääsy ei ole tarveharkintaista. Perhepalveluiden näkökulman mukaan lasten ja perheiden palvelut tulisi koota elämänkaarimallin pohjalta integroitujen palvelujen periaatteella. Näkökulma liittyy sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnalliseen palvelujen uudistamispyrkimykseen, niin sanottuun Perhe-hankkeeseen. Hankkeen tavoitteena oli luoda perhelähtöistä, kasvatuskumppanuuteen perustuvaa lapsi- ja perhepalveluiden toimintakulttuuria eli ennaltaehkäiseviä, eri toimijoiden yhteistyöhön perustuvia toimintatapoja ja - rakenteita lapsiperheiden palveluihin, äitiys- ja lastenneuvolaan, päivähoitoon, esiopetukseen ja kouluun. Varhaiskasvatuspalveluissa yksi tärkeä kohderyhmä on kotona lapsiaan hoitavat vanhemmat. (Sosiaali- ja terveysministeriö 2005, 10 14.) Sivistyspalveluiden näkökulma korostaa varhaiskasvatuksen päätehtävänä lasten kasvun, kehityksen ja oppimisen tukemista. Yhdessä esi- ja perusopetuksen kanssa muodostuu kasvatuksen ja opetuksen kokonaisuus. Palvelun asiakas on lapsi, jolla on subjektiivinen oikeus varhaiskasvatukseen. Tiedot uudesta varhaiskasvatuslaista ohjaavat ajattelua selkeästi sivistyspalveluiden näkökulman suuntaan. Tampereen yliopiston Kasvatus- ja opetusalan johtajuus -projektiin liittyvässä tutkimuksessa havaittiin perustehtäväpuhetta tarkastelemalla, että henkilöstön, päiväkodin johtajien ja perhepäivähoidon ohjaajien sekä johtavien virkamiesten näkemys varhaiskasvatuksen perustehtävästä fokusoituu lapseen ja varhaiskasvatukseen. Sen sijaan luottamusmiesten ja kuntapäättäjien perustehtäväpuheessa painottuu päivähoidon työvoimapoliittinen tehtävä. Päivähoidon kenttä kokeekin, että ympäröivä yhteiskunta ja yhteistyökumppanit näkevät päivähoidon perustehtävän eri tavalla kuin päivähoidon sisällä nähdään. (Heikka & Hujala 2008, 5.) Päivähoito ja esiopetus Kauniaisissa Tiedot päivähoidosta on koottu Internet-sivuilta www.kauniainen.fi/intra ja www.kauniainen.fi. Kauniaisissa lasten päivähoito on oma tulosalueensa sosiaali- ja terveystoimessa. Johtajana toimii varhaiskasvatuspäällikkö Annika Hiitola. Henkilökuntaa on 117 henkilöä ja menoarvio vuodelle 2011 on 6 800 000 euroa. Lasten päivähoidon tulosalueen prosessien omistaja on varhaiskasvatuspäällikkö. Hän vastaa prosessien sujuvuudesta, resursoinnista, työnjaosta sekä prosessikuvausten päivittämisestä. Päivähoito: Suurin osa päivähoidosta järjestetään päiväkodeissa. Kauniaisissa on kahdeksan kaupungin päiväkotia: Daghemmet Grankotten Heikelintien päiväkoti Kasavuoren päiväkoti Satuvuoren päiväkoti Metsämajan päiväkoti Puistokujan päiväkoti Sansinpellon Päiväkoti ruotsinkielinen, 1-6-vuotiaille n. 42 paikkaa suomenkielinen, 3-6-vuotiaille n. 35 paikkaa suomen- ja ruotsinkielinen, 1-6-vuotiaille, n. 60 paikkaa suomenkielinen, 1-6-vuotiaille, n. 33 paikkaa suomenkielinen, ryhmät 1-3- ja 4-6-vuotiaille, n. 33 paikkaa suomenkielinen, 1-6-vuotiaille n. 33 paikkaa ruotsinkielinen, 1-6-vuotiaille n. 26 paikkaa 7
Pikku Akatemia suomen- ja ruotsinkielinen, 1-6-vuotiaille, vuorohoitoryhmä n. 77 paikkaa Lisäksi Mäntymäen koululla toimii kielikylpyryhmä 6-vuotiaille. Ryhmä on hallinnollisesti Sansinpellon päiväkodin alaisuudessa. Kaupungilla on ostopalvelusopimus kahden yksityisen päiväkodin (Stiftelsen Bensows Daghem Lyan ja Folkhälsans Barnträdgård) kanssa, jotka ovat kuntalaisten käytettävissä samalla tavoin ja samoin asiakasmaksuin kuin kunnan omat palvelut. Muun yksityisen päivähoidon tuottajan kanssa vanhemmat sopivat itse asiakasmaksuista ja saavat niihin lakisääteistä tukea. Kauniaisissa toimii yksityinen päiväkoti Ekebo. Ryhmäperhepäivähoito toimii Heikelintien (suomenkielinen 8 paikkaa) ja Satuvuoren (suomenkielinen 8 paikkaa) päiväkotien yhteydessä. Lisäksi Kauniaisissa toimii kolme yksityistä perhepäivähoitajaa (yhteensä 12 paikkaa). Esiopetus: Perheelle maksutonta esiopetusta annetaan kaikissa niissä päiväkodeissa joihin hakeutuu riittävästi esiopetusikäisiä lapsia. Maksuton esiopetus koskee oppivelvollisuuden alkamista edeltävää vuotta. Esiopetuksen toiminta-aika noudattaa koulujen toiminta-aikaa ja päivittäinen opetusaika on 4 tuntia. Esiopetusjaostot (suomen- ja ruotsinkielinen) päättävät vuosittain esiopetuksen järjestämispaikat. Avoin perhetoiminta: Kauniaisissa 1.9.2010 aloitettu avoin perhetoiminta on tarkoitettu lapsiperheiden kohtaamispaikaksi, jossa lapset ja aikuiset voivat tavata toisiaan vapaan yhdessäolon tai ohjatun toiminnan merkeissä. Lapset osallistuvat toimintaan aikuisen seurassa eikä ilmoittautumista etukäteen tarvita. Asiakkailla on mahdollisuus tavata esimerkiksi konsultoivaa erityislastentarhanopettajaa ja perheohjaajaa sekä keskustella heidän kanssaan luottamuksellisesti lapsen hoitoon, kehitykseen ja kasvatukseen liittyvistä asioista. Avoin perhetoiminta tekee yhteistyötä Kauniaisten suomalaisen seurakunnan ja Grankullas svenska församlingenin sekä Granin Lähiapu ry:n kanssa. Erityispäivähoito: Kauniaisissa erityistä tukea ja kasvatusta tarvitsevien lasten päivähoito järjestetään ensisijaisesti tavallisissa lapsiryhmissä muiden lasten kanssa, huolehtien samalla heidän erityisohjauksestaan. Jokaiselle erityistä tukea tarvitsevalle lapselle laaditaan henkilökohtainen kuntoutussuunnitelma yhteistyössä lapsen vanhempien, henkilökunnan, erityistyöntekijöiden ja tarvittaessa lasta tutkivan tahon kanssa. Lasten päivähoidossa työskentelee konsultoiva erityislastentarhanopettaja ja lisäksi ruotsinkieliset erityispäivähoidon palvelut järjestetään ostopalvelusopimuksella. Yhteistyötahot: Päivähoidon yhteistyötahoja ovat muun muassa perheneuvola, äitiys- ja lastenneuvola ja lastensuojelu. Esiopetusvuonna korostuu yhteistyö koulujen kanssa. Päiväkodin henkilökunnan tulee ohjata perheitä peruspalveluiden piiriin. Näitä palveluja ovat päiväkoti, äitiys- ja lastenneuvola, perheneuvola, neuvolan perhetyö, lapsiperheiden kotipalvelu, perusterveydenhuolto, mielenterveys- ja päihdepalvelut sekä lastensuojelu. (Taskinen 2007, 12 13.) Kauniaisissa päivähoito ja lastenneuvola tekevät yhteistyötä lasten 5-vuotistarkastuksen yhteydessä. VKK-metro -hankkeessa aloitetaan myös 4-vuotistarkastusten yhteistyön suunnittelu. Esi- ja alkuopetuksen yhteistyön tarkoitus on luoda lapselle varhaiskasvatuksesta esiopetuksen kautta alkuopetukseen mahdollisimman kynnyksetön jatkumo. Tämä yhteistyö on Kauniaisissa säännöllistä. 8
Sitä tehdään sekä verkostojen (esi- ja alkuopetuksen verkosto / skola - förskola grupp) kautta että suoraan esi- ja alkuopettajien välisenä yhteistyönä. Myös koulun aloittamiseen ja luokkajakoon liittyvissä asioissa tehdään yhteistä suunnittelutyötä. Yhteistyössä noudatetaan yhteistyön vuosikelloa. (Kauniaisten kaupunki: Esiopetuksen opetussuunnitelma s. 30.) Päivähoidon hallinnonalasta riippumatta on tärkeää turvata yhteistyön säilyminen eri tahojen kanssa. Kunnallisista hallinnointiratkaisuista huolimatta päivähoito kuuluu tällä hetkellä edelleen sosiaalihuoltolain soveltamisalaan. Näin ollen asiakaslakia sovelletaan asiakkaan asemaan ja oikeuksiin liittyen myös niissä tapauksissa kun päivähoito on siirretty muun toimialan kuin sosiaalitoimen alaisuuteen. Tulevat muutokset Kauniaisten päiväkotiverkkoon Kauniaisten kaupungin päiväkotiverkostoselvitys (vuosille 2010 2020) hyväksyttiin kaupunginhallituksessa syyskuussa 2010 (1.9.2010, 193). Selvityksessä ehdotettiin muutamista kiinteistöistä luopumista ja joidenkin kiinteistöjen käyttötarkoituksen muuttamista. Tähän mennessä on tehty päätös päiväkodin rakentamisesta Kasavuoreen ja suunnittelun aloittamisesta maankäytön ja kaavoituksen näkökulmasta Sansinpellon päiväkodin rakentamiseksi. Hankkeet ovat kiireellisiä, sillä vuoden 2009 aikana Kauniaisten varhaiskasvatus menetti kaksi toimivaa kiinteistöä. Kasavuoreen saatiin nopealla aikataululla pienempi päiväkoti ja samalle tontille rakennetaan uutta päiväkotia, jossa on kuusi lapsiryhmää ja yksi pienryhmä. (Sosiaali- ja terveyslautakunta 23.11.2010, 101) Yhteenvedossa kaupungin päiväkotiverkoston kehittämislinjauksista todetaan: Ilmenneiden tarpeiden, tilan puutteen ja toiveiden pohjalta on suunniteltu päiväkotiverkoston keskittämistä ja kunnallisten yksiköiden määräksi 5-6 päiväkotia. Lisäksi kaupungissa toimisi 2-3 ostopalvelu-yksikköä ja mahdollisesti yksityinen päiväkoti. Kunnalliset päiväkodit olisivat Kasavuoren uusi päärakennus ja Paviljonki, Sansinpelto, Pikku Akatemia ja Grankotten. Koivuhovi voisi olla joko kunnallinen tai ostopalvelupäiväkoti. Puistokujan päiväkodin nykyinen rakennus saattaisi olla mahdollista kunnostaa avointen varhaiskasvatuspalveluiden käyttöön. (Kaupunginvaltuusto 31.1.2011, 4) Vuonna 2009 Kauniaisissa poistettiin kotihoidontuen kuntalisän tulosidonnaisuus ja nostettiin yksityisen hoidon tukea tuntuvasti. Muutosten tarkoituksena oli kannustaa perheitä hoitamaan pieniä lapsia kotona. Lasten kotihoitoa haluttiin tukea myös avoimen perhetoiminnan käynnistämisellä yhteistyössä seurakunnan kanssa sen omistamissa vuonna 2010 valmistuneissa tiloissa. 1.9.2010 vuoden kokeiluna aloitettu avoin perhetoiminta on ollut erittäin suosittua ja suuren osallistujamäärän takia tilat ovat heti alussa osoittautuneet ahtaiksi. Pienten lasten kotihoito ja yksityisen hoidon tuen käyttö on lisääntynyt jonkin verran, mutta seurantajakso ei ole vielä riittävän pitkä lopullisten johtopäätösten tekoon. (Sosiaali- ja terveyslautakunta 23.11.2010, 101) Kaupungin päiväkotien kielirakenne tulee muuttumaan uuden Kasavuoren päiväkodin valmistuttua siten, että kaikki päiväkodit ovat joko kokonaan suomenkielisiä tai kokonaan ruotsinkielisiä (Sosiaali- ja terveyslautakunta 17.5.2011, 58). Lisäksi kielikylpytoiminta laajenee 2-vuotiseksi. (Kaupunginhallitus 25.5.2011, 105). Taustaa päivähoidon hallinnon muutokselle Kauniaisissa Kaupunginhallituksen (23.1.2007, 19) nimeämä koulutyöryhmä, joka valmisteli sivistystoimen toimialaistamista, päätti työnsä 26.5.2008. Ehdotuksessaan työryhmä esitti, että myös päivähoito ja 9
esiopetus järjestetään sivistystoimen osaksi tilanteessa, jossa sosiaali- ja terveystoimi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain johdosta järjestetään yhteistyössä Espoon kanssa. Lausuntokierroksen jälkeen kaupunginhallitus (13.8.2008, 211) ei ottanut kantaa varhaiskasvatuspalveluiden järjestämiseen kaupungin organisaatiossa, koska Kauniaisten sosiaali- ja terveystoimea koskevat kunta- ja palvelurakenneuudistukseen liittyvät neuvottelut Espoon kanssa olivat vielä kesken. Kaupunginhallitus (3.9.2008, 234) päätti, ettei sivistystoimen hallinnon toimialaistamista toteuteta tässä vaiheessa. Koulutyöryhmän ehdotuksessa (Liite 1) sivistystoimenjohtaja johtaisi sivistystoimea, joka jakautuisi kuuteen lautakuntaan (suomenkielinen koululautakunta, ruotsinkielinen koululautakunta, varhaiskasvatuspalvelulautakunta, sivistyslautakunta, liikuntalautakunta ja nuorisolautakunta). Lausunnot ehdotuksesta poikkesivat suuresti toisistaan. Osa lautakunnista kommentoi varhaiskasvatusta. Sosiaali- ja terveystoimi piti esitettyä mallia raskaana ja lautakuntien määrää suurena. Varhaiskasvatuksen näkökulmasta lautakunta piti ongelmallisina ehdotuksen seuraavia ratkaisuja: Suomen- ja ruotsinkielinen esiopetus on suunniteltu järjestettävän osana muuta päivähoitoa, mutta siihen liittyvät päätökset tehtäisiin esityksen mukaan opetuslautakunnissa. Valmistelijoina esitetään toimivan opetuspäällikön ja rehtoreiden, mikä aiheuttaisi esiopetustoiminnan monimutkaistumista ja hankaloitumista mm. esiopetuksen suunnittelun, valmistelun, kehittämistyön ja päätöksenteon osalta. Päivähoitopäällikön (esityksessä varhaiskasvatuspäällikkö) tehtävä on rinnasteinen opetuspäällikön tehtävän kanssa ja sen tulee näkyä myös toimialan virkarakenteessa. Esitetyssä virkarakennemallissa ei ole otettu huomioon varhaiskasvatuspalvelujen toimistotyötarvetta. Mikäli perustetaan varhaiskasvatuslautakunta, lisääntyy mm. hallinnollinen valmistelutyö tulosalueella. Yhteenvedossa lautakunta totesi, että mikäli ehdotuksen mukainen lautakuntarakenne todetaan raskaaksi, sivistystoimessa voisi olla kaksi lautakuntaa, joista toinen olisi opetuslautakunta. Opetuslautakunnassa voisi olla kaksi jaostoa (molemmille koulutoimille oma jaosto), joiden asemaa voidaan vahvistaa johtosäännössä toivotulla tavalla. Kaikki päivähoidon asiat voitaisiin käsitellä opetuslautakunnassa. Lautakunta kuitenkin katsoi, että ensisijaisesti varhaiskasvatus sijoittuu hallinnollisesti sosiaali- ja terveystoimeen ja siirtäminen hallinnollisesti sivistystoimeen tulisi toteuttaa vain siinä tapauksessa, että yhteistoiminta-alueen muodostuminen muun sosiaali- ja terveystoimen osalta Espoon kanssa toteutuu. (Sosiaali- ja terveyslautakunta 12.8.2008, 64.) Suomenkielinen koululautakunta päätyi ehdottamaan sivistystoimea, joka jakaantuisi kahtia opetustoimeen ja vapaa-aikatoimeen. Opetustointa johtaisi ehdotuksen mukaan johtaja apunaan opetuspäällikkö ja päivähoitopäällikkö. Opetustoimella voisi olla yksi lautakunta, jonka esittelijänä toimisi johtaja. Ehdotuksen mukaan näin suurin osa asioista ja kehittämiskohteista voitaisiin luokitella yhteisiksi ja kaikki koulut olisivat yhteisten sovittujen standardien mukaisesti hoidettuja. Vain erityiset kumpaakin kieliryhmää yksinään koskevat kulttuuriset asiat hoidettaisiin lautakunnan kielellisissä jaostoissa. (Suomenkielinen koululautakunta 28.5.2008, 44 ja 11.6.2008, 53.) Ruotsinkielinen koululautakunta ei ottanut lausunnossaan päivähoitoon kantaa. Sivistyslautakunta ehdotti, että kaupunginhallitus tarkastelisi uudelleen lautakuntien määrää ja kokoonpanoa. Lautakunnan mukaan voisi esimerkiksi ajatella, että nykyiset koululautakunnat ja suunniteltu varhaiskasvatuspalvelulautakunta yhdistettäisiin yhdeksi koulutus- ja kasvatuslautakunnaksi, jolla olisi suomen- ja ruotsinkieliset opetusjaostot sekä varhaiskasvatusjaosto. Näiden esittelytehtä- 10
vät voisi delegoida esim. päivähoitopäällikölle ja opetuspäällikölle. (Sivistyslautakunta 17.6.2008, 44.) Sivistystoimen organisaatiota on sittemmin (KH 27.5.2009 158) uudistettu siten, että se koostuu neljästä tulosalueesta, jotka ovat suomenkielinen koulutoimi, ruotsinkielinen koulutoimi, hallintoja talousyksikkö sekä kulttuuri- ja vapaa-aikatoimi, johon kuuluvat kansalaisopisto, kaupunginkirjasto, kulttuuripalvelut, liikuntapalvelut ja nuorisopalvelut. Sen sijaan lautakuntarakenne on pysynyt samana: sivistystoimen asioista päättävät viisi lautakuntaa, jotka ovat suomenkielinen ja ruotsinkielinen koululautakunta, liikunta-, nuoriso- ja sivistyslautakunta. Vuoden 2008 jälkeen useat muut kunnat ovat tehneet päätöksen päivähoidon hallinnon alan muutoksesta. Kauniaisten talousarvio 2011 ja taloussuunnitelma 2011 2013 Yleisosan kohdassa 7.1. (Kaupungin toiminta ja palveluprosessit ovat taloudellisesti ja toiminnallisesti tehokkaita) Toiminnalliset tavoitteet, ilmoitetaan selvitettävän varhaiskasvatuksen siirtäminen opetustoimeen (s. 16). Kauniaisten kaupunginvaltuusto on 29.8.2011 46 päättänyt anoa Valtioneuvostolta oikeutta poiketa kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 :n 3 momentin väestöpohjavaatimuksesta. Ministeriöt käynnistävät syksyllä 2011 neuvottelut sellaisten kuntien kanssa, jotka eivät täytä tämän lain velvoitteita. Valtioneuvosto tekee tarvittavat päätökset kuntien velvoittamisesta yhteistoimintaan 30.6.2012 mennessä. (Kaupunginvaltuusto 29.8.2011, 46, Valtiovarainministeriö & Sosiaali- ja terveysministeriö 2011.) Päivähoidon hallinto Suomen kunnissa Kunnat voivat itse päättää mikä monijäseninen toimielin huolehtii lasten päivähoidosta annetussa laissa (36/1973) sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetussa laissa (1128/1996) kunnalle säädetyistä tehtävistä. Lasten kotihoidon tuen ja yksityisen hoidon tuen ei tarvitse olla samassa lautakunnassa kuin päivähoito. Valtakunnallinen ohjaus on tällä hetkellä kuntatason hallinnonalasta riippumatta Sosiaali- ja terveysministeriön alaisuudessa. (Harju ym. 2007, 11.) Kataisen hallitus on kuitenkin linjannut, että varhaiskasvatuksen ja päivähoitopalveluiden lainsäädännön valmistelu, hallinto ja ohjaus siirretään Sosiaali- ja terveysministeriön alaisuudesta Opetus- ja kulttuuriministeriöön (Valtioneuvosto 2011, 32). OKM ja STM asettivat lokakuussa 2011 virkamiestyöryhmän valmistelemaan varhaiskasvatuksen hallinnonalan siirtoa. Tarkoitus on, että siirto tapahtuu vuoden 2013 alussa. Siirto ei koske lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetussa laissa (1128/1996) säänneltyjä lasten päivähoidon vaihtoehtona myönnettäviä taloudellisia tukia. (STM & OKM 2011.) 98 % kunnista nämä tuet ovat kuitenkin saman lautakunnan alaisuudessa kuin lasten päivähoito (Kuntaliitto 2011). Sosiaalihuoltolain muutoksen muuttuminen pysyväksi on vauhdittanut kuntien halua siirtää päivähoito opetus-/sivistystoimeen. Samoin Paras-hanke ja kuntien yhdistyminen ovat vaikuttaneet. THL ja kuntaliitto ovat tilastoineet Päivähoidon hallinnon muutoksia kunnissa (THL 2011a ja Kuntaliitto 2011). Kuvassa 1 on esitetty päivähoidon hallinnon muutos vuosien 2004 2011 aikana ja kuvassa 2 päivähoidon hallinto kunnissa 1.8.2011. 11
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Kuva 1. Päivähoidon hallinnon muutos 2004-2011 (THL 2011a, Kuntaliitto 2011) 416 372 366 361 315 179 135 190 162 133 108 82 47 28 41 2129 11 2 3 3 3 3 22 Sosiaalitoimi Opetustoimi Muu 2004 N=429 2005 N=417 2006 N=416 2007 N=401 2008 N=399 2009 N=332 2010 N=326 2011 N=320 Kuva 2. Päivähoidon hallinto kunnissa 1.8.2011 (Kuntaliitto 2011) Sosiaalitoimi 34 % = 108 kuntaa, lapsista 31 % Opetustoimi 59 % = 190 kuntaa, lapsista 60 % Muu 7 % = 22 kuntaa, lapsista 9 % Kaikkiaan 25 kuntaa on lisäksi tehnyt päätöksen, että päivähoito siirtyy opetustoimeen lähivuosina. Siirto tapahtuu vuonna 2012 19 kunnassa, vuonna 2013 viidessä kunnassa ja vuonna 2014 yhdessä kunnassa. Kuntakohtaiset tiedot ovat liitteessä 2. (Kuntaliitto 2011.) Päivähoidon hallinto lähikunnissa Pääkaupunkiseudun kunnissa varhaiskasvatus on organisoitu eri tavoin. Espoossa ja Vantaalla varhaiskasvatus on osa opetustoimea ja Kauniaisissa puolestaan osa sosiaalitoimea. Helsingissä ruotsinkielinen päivähoito siirrettiin 1.1.2011 opetustoimeen. Kaupunginvaltuusto myös edellytti, että sosiaalitoimi ja opetustoimi ryhtyvät valmistelemaan esitystä suomenkielisen päivähoidon siirtämisestä alaisuuteen. Muissa Helsingin seudun kunnissa varhaiskasvatus on organisoitu seuraavasti (Kuntaliitto 2011): 12
Kunta Toimiala Lautakunta Hyvinkää Opetustoimi Opetuslautakunta Järvenpää Sosiaalitoimi Sosiaali- ja terveyslautakunta (1.1.2013 prosessimainen johtamisjärjestelmä: vaka, perusopetus sekä lapsia ja nuoria tukevat palvelut muodostavat ydinprosessin Lasten ja nuorten kasvun ja oppimisen edistäminen ) Kerava Opetustoimi Kasvatus- ja opetuslautakunta Kirkkonummi Opetustoimi Suomenkielinen varhaiskasvatusja opetuslautakunta, ruotsinkielinen varhaiskasvatusja opetuslautakunta Nurmijärvi Opetustoimi Sivistyslautakunta Sipoo Opetustoimi Sivistysvaliokunta, päivähoitojaosto Tuusula Opetustoimi Tuusulan kasvatus- ja koulutuslautakunta Vihti Opetustoimi Kasvatus- ja koulutuslautakunta Päivähoidon hallinto kaksikielisissä kunnissa Esiopetus on järjestettävä kuntalain 16 :n 2 momentin erityissäännöksen mukaisesti. Sen mukaan kaksikielisessä kunnassa asetetaan hallintoon erillinen toimielin kumpaakin kieliryhmää varten tai yhteinen toimielin, joka jakaantuu kieliryhmiä varten jaostoihin. Kuntaliitto on Yleiskirjeessään 12/80/2003 ottanut kantaa päivähoidon hallinnon järjestämiseen opetustoimeen siirron jälkeen kaksikielisessä kunnassa. Yleiskirjeessä todetaan, että jos päivähoidon hallinto siirretään opetustoimeen kaksikielisessä kunnassa, se on selkeintä toteuttaa siten, että kieliryhmillä on yhteinen koulutusta sekä lasten päivähoitoa ja lasten hoidon tukea hallinnoiva lautakunta ja siihen asetetaan jaosto kumpaakin kieliryhmää varten erikseen. (Kuntaliitto 2003, 3 4.) Suurin osa Suomen kaksikielisistä kunnista on sijoittanut päivähoidon ja varhaiskasvatuksen opetustoimeen. Kuvassa 3 on esitettynä päivähoidon hallinto kaksikielisissä kunnissa. Tiedot on koottu Kuntaliiton kuntakohtaisesta listasta (Kuntaliitto 2011). Kuva 3. Päivähoidon hallinto kaksikielisissä kunnissa (Kuntaliitto 2011) Sosiaalitoimi 7 kuntaa * Opetustoimi 24 kuntaa * * Helsinki laskettu molempiin, sillä suomenkielinen päivähoito on osa sosiaalitoimea ja ruotsinkielinen osa opetustoimea. 13
Päivähoidon hallinnollisen sijainnin vaikutukset muiden kuntien kokemusten perusteella Sosiaalihuoltolain väliaikaiseen muutokseen liittyvän seurannan osana Stakes julkaisi raportin Päivähoidon hallinto kunnissa 2006. Raporttiin liittyvä kysely toteutettiin kesällä 2006. Kyselyyn vastasi 87,7 prosenttia Manner-Suomen kunnista, joukossa olivat kaikki ne kunnat, jotka siihen mennessä olivat tehneet päätöksen päivähoidon hallinnonalan siirtämisestä (47 kuntaa eli 11,7 prosenttia Suomen kunnista). Raportissa eriteltiin kuntien kokemuksia siirrosta ja sen vaikutuksista. (Harju ym. 2007, 5.) Päivähoito tekee yhteistyötä monien eri tahojen kanssa. Muutoksen tehneiden kuntien edustajista 73,5 prosenttia koki, että hallinnon muutos on vaikuttanut positiivisesti varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen väliseen yhteistyöhön. Esimerkiksi mainitaan koulun oppilashuollon kanssa tehtävän yhteistyön tiivistyminen ja henkilöresurssien parempi käyttö. Yhteistyö lastensuojelun ja lastenneuvolan kanssa ei ole hallinnon muutoksen myötä vaikeutunut. Hallinnon muutoksen tehneiden kuntien toteutuneita tavoitteita olivat konkreettiset asiat kuten tilojen yhteiskäyttö ja yhteisten avustajien hyödyntäminen. Toteutumattomia tavoitteita olivat kasvatuksen jatkumo ja yhteinen toimintakulttuuri eli asiat, jotka vaativat pidemmän ajan toteutua. Hallinnon muutoksen tehneiden kuntien edustajien mukaan tärkeimmät muutokseen liittyvät edut ovat varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen yhteistyön parantuminen, kasvatuksen jatkumo, kasvatuksen kokonaisvaltaisuus ja yhteinen henkilökunta. Muutoksen tehneet kunnat ovat pääosin tyytyväisiä. Kuntien mukaan muutos on tukenut varhaiskasvatuksen kehittämistä ja järjestämistä, mutta kehittämistyötä on vielä paljon. Haitoiksi mainittiin valtakunnan ja läänintason ohjausjärjestelmien erilaisuus sekä hallinnon muutoksen suunnittelemattomuus. (emt. 24 31.) THL:n erityisasiantuntija Anna-Maija Haliseva-Lahtinen on lausunnossaan Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle päivähoidon hallinnollisten ratkaisujen vaikutuksista nostanut esille myös sen, että päivähoidon siirtyessä opetustoimeen, opetustoimeen tulee lisätehtäviä, joiden hoitamisesta hallinnonalalla ei ole kokemusta. Näitä ovat esimerkiksi asiakasmaksujen määritys ja perintä, lasten kotihoidon tuen ja yksityisen hoidon tuen ohjeistus ja mahdollisista kuntalisistä päättäminen sekä yksityisen päivähoidon valvonta. Haliseva-Lahtisen mukaan päivähoidon hallinnonalan siirtämisellä opetustoimeen on nähty olevan vaikutusta myös opetustoimeen uudenlaisen työotteena. Erityisesti päivähoidon työtapojen ja yhteistyömuotojen perhetyön ja lastensuojelun kanssa on katsottu tuovan lisäarvoa opetustoimelle. (Haliseva-Lahtinen 2005, 5; myös Petäjäniemi & Pokki 2010, 22.) Kuntaliitto ja Sydkustens landskapsförbund julkaisivat vuonna 2007 pääkaupunkiseudun ruotsinkielisiä palveluja selvittäneen työryhmän raportin. Työryhmän tehtävänä oli selvitystyön ja kansalaiskyselyn pohjalta laatia ehdotukset pääkaupunkiseudun (Helsinki, Espoo, Vantaa, Kauniainen) ruotsinkielisten palvelujen kehittämiseksi joko kunnan sisäisinä ja/tai kuntarajat ylittävinä. Kehittämisehdotukseksi työryhmä mainitsi, että päivähoito ja koulu yhdistetään kaupunkikohtaisesti ruotsinkieliseksi hallintoyksiköksi ruotsinkielisen palvelun turvaamiseksi. Perusteluina työryhmä mainitsi Espoon ja Vantaan kokemukset päivähoidon ja yhteisestä hallinnosta, jotka osoittavat, että toimintojen yhdistäminen parantaa tilojen käyttöä ja yhteisten opetussuunnitelmien kehittämistä, helpottaa lasten siirtymistä päivähoidosta kouluun ja lisää henkilöstön mahdollisuuksia yhteiseen täydennyskoulutukseen. Päivähoidon ja koulun yhdistäminen hallinnollisesti auttaa myös hallitsemaan resurssipulaa ja mahdollistaa tarvittaessa resurssien uudelleen jaon ja tukee yhteistä suunnittelua. Erityistä tukea tarvitsevat lapset hyötyvät merkittävässä määrin yhdistetystä päivähoidosta ja koulusta. (Pääkaupunkiseudun ruotsinkieliset palvelut 2007, 5 6.) 14
Espoon kaupungin tilaamaa selvitystä varten Pokki (2008) haastatteli päivähoidon hallinnonalaa muuttaneiden kuntien (Vaasa, Kouvola, Kuopio, Tampere, Espoon ruotsinkielinen päivähoito ja Lahti) edustajia. Tiivistelmässä johtopäätöksistä hän toteaa, ettei muutoksen tehneistä kunnista ole löydettävissä mitään varsinaisia esteitä, mutta ei myöskään varsinaisia perusteita, päivähoidon yhdistämiselle koulutoimeen. Kehityksen suunta kuitenkin vaikuttaa väistämättömältä. Päivähoidon ja koulutoimen erilaisuudesta johtuen yhteistyön käynnistäminen ja kehittäminen vaativat määrätietoista ja pitkäjänteistä työtä, jolla on oltava kirkas visio ja selkeät tavoitteet. (Pokki 2008, 4.) Petäjäniemi ja Pokki (2010, 20 22) toteavat, että päivähoidon organisointi opetustoimessa on ollut kuntien ja päivähoidon kannalta joko neutraali tai myönteinen ratkaisu. Mahdollisista kielteisistä vaikutuksista ei ole juurikaan raportoitu. Myönteisiä siirron vaikutuksia ovat olleet seuraavat seikat: - Esiopetuksen järjestämisestä ja tavoitteista on voitu tehdä ratkaisuja yhden toimialan sisällä. - Esimiehet ovat kokeneet hallintokuntarajan poistumisen luoneen uudenlaisia mahdollisuuksia yhteistyölle ja moniammatillisuudelle. - Yhteistyö on vaatinut koulutusta, joka on hyödyttänyt sekä päivähoitoa että koulua. - Käytössä olleet resurssit on saatu paremmin käyttöön (sijaisjärjestelyt, tilat, erityinen tuki) - Yhdistetty päivähoito ja opetustoimi ovat antaneet entistä paremman mahdollisuuden tukea erityisen tuen tarpeessa olevia lapsia (tiedon siirto on ollut luontevampaa, vastuu koettu yhteiseksi). - Erityispäivähoidon ja erityisopetuksen puolella uudistus mahdollistaa aiempaa paremmin henkilöstön yhteiskäytön sekä asiantuntijatason (erityisopettajat, erityislastentarhanopettajat, puheterapeutit) että suorittavan tason (muun muassa avustajat) osalta. Esimerkiksi koulunkäyntiavustajia on voitu käyttää kesälomasijaisina varhaiskasvatuksessa. - Erilaisten kasvatusta tukevien asiakirjojen (Vasu, esiopetussuunnitelma) laadinta on selkeämpää ja tukee paremmin yhteisten tavoitteiden asettamista. Päivähoidolle, esi- ja perusopetukselle voidaan myös laatia yhteinen strategia. - Joustavammat tilajärjestelyt, tilojen yhteiskäyttö sekä hankinnat ja kuljetukset ovat tuoneet taloudellista hyötyä. - Kuntien kokemusten mukaan taloutta on helpompi suunnitella budjettivuoden tasolla kuin sosiaalitoimen. Tämä johtunee siitä, että opetustoimessa ei eri tulosalueiden välillä tehdä määrärahasiirtoja kesken vuoden. Usein esitetty huoli siitä, että yhteistyö päivähoidon ja sosiaalityön välillä kärsisi uudistuksesta, ei ole toteutunut, vaan yhteistyö on jatkunut ennallaan (Petäjäniemi ja Pokki 2010, 20). Heikan ja Hujalan tutkimukseen, Varhaiskasvatuksen johtajuuden toimiminen opetustoimessa, osallistui neljätoista kuntaa, joissa päivähoidon hallinnointi toteutetaan osana opetustoimea. Haastatteluissa hallintomuutoksesta keskusteltiin paljon ja useimmiten yhteisen toimialan päämääräksi mainittiin yhtenäisen opinpolun syntyminen. Kuntien välillä oli jonkin verran vaihtelua siinä, miten hallintomuutoksen vaikutukset koettiin. Useimmiten nähtiin, että nivelvaiheen toimivuudessa oli edistytty, pedagogisessa ajattelussa oli tapahtunut muutoksia ja yhteisen päämäärän löytymiseksi oli tehty töitä. (Heikka & Hujala 2008, 9-10.) 15
Kuntien kokemuksia selvitystyöstä ja päivähoidon organisoinnista muutoksen jälkeen Stakesin raportista Päivähoidon hallinto kunnissa 2006 voi eritellä kuntien kokemuksia hallinnon muutosprosessin osalta. Tuloksissa on kuitenkin muistettava, että tietojen keräämisen aikana kesällä 2006 vasta 47 kuntaa eli 11,7 prosenttia silloisista Manner-Suomen kunnista oli muutoksen tehnyt. - Aloitteentekijöitä hallinnon muutokseen ovat useimmissa kunnissa olleet kunnan johto, kunnan valtuusto ja sivistyslautakunta sekä niin sanottu Kainuun-malli. Muita aloitteen tekijöitä ovat olleet esimerkiksi sosiaalitoimi, rehtorit, lastentarhanopettajat sekä päivähoito ja perusopetus yhdessä. - Muutoksen jälkeen päivähoidon asioiden esittelijä on pysynyt samana 75 prosentissa kuntia. - 70 prosenttia vastanneista kertoi, että kunnan päivähoidon ohjausjärjestelmään ei tehty muutoksia hallinnon muutoksen vuoksi. 30 prosenttia vastasi, että muutoksia oli tehty koulutussuunnitteluun, päivähoidon valvonnan käytäntöihin tai pedagogiseen ohjaamiseen. Esimerkkejä muutoksista ovat alueellinen toimintamalli yhteistyössä perusopetuksen kanssa, yhteiselle arvopohjalle laaditut dokumentit ja perhepäivähoidon ohjaajan tehtävien siirtyminen päiväkodin johtajalle hoitoalan johtajalta. - Yli 90 prosenttia kuntien edustajista kertoi, että muutos ei ole vaikuttanut kuntien yhteistyöhön lääninhallituksen (nykyään aluehallintovirasto) kanssa. - 85 prosenttia vastasi, että hallinnon muutos ei ole vaikuttanut päivähoidon kustannuksiin kunnassa. - 70 prosenttia kuntien vastaajista kertoi, että hallinnon muutos ei ole vaikuttanut resurssien jakoon. - Puolet vastaajista kertoi, että hallinnon muutos ei ole vaikuttanut päivähoidon organisaatioon ja puolet vastasi, että päivähoidon organisaatioon on tullut muutoksia. - Päivähoidon ja varhaiskasvatukseen säilymiseen hallinnon muutoksen yhteydessä oli kiinnitetty huomiota ja vastausten mukaan se säilyi hyvänä. Päivähoidosta tuli useimmiten oma itsenäinen yksikkönsä ja henkilökunta pysyi samana. - 75 prosenttia kuntien edustajista kertoi henkilökunnan suhtautuneen myönteisesti hallinnon muutokseen. Mielialoihin oli vaikuttanut hyvä valmistelu, keskustelut ja esimerkiksi varmuus siitä, että hallinnon uudistuksenkin jälkeen esimiehenä toimii varhaiskasvatuksen osaaja. (Harju et al. 2007, 27 33.) Siirtoa valmistelemassa on ollut useimmiten työryhmä, jonka kokoonpano on vaihdellut kuntakohtaisesti. Esimerkkejä: - Espoo suomenkielinen päivähoito: Johtoryhmä, johon kuuluivat sivistystoimen johtaja, perusturvajohtaja, kaupunginsihteeri/keha, pääluottamusmies, viestintäpäällikkö/sotet, pääluottamusmies, talous- ja hallintojohtaja/sotet, päivähoidon erityisasiantuntija/sotet, va. talousjohtaja/sito, erityissuunnittelija/sotet, pääluottamusmies, opetuspäällikkö/sito, suunnittelupäällikkö/sito, johtaja/sito, päivähoitopalvelujen johtaja/sotet. Lisäksi kahdeksan siirtymistä valmistelevaa työryhmää ja Simo Pokin suorittama selvitys (kysely henkilökunnalle ja muiden kuntien edustajien haastatteluja) - Helsinki ruotsinkielinen päivähoito: Vastuuhenkilöinä sosiaalivirastosta ruotsinkielisten palveluiden päällikkö ja opetusvirastosta johtava koulutuskonsultti. Lisäksi sosiaalivirastosta suunnittelija ja vastaava suunnittelija sekä opetusvirastosta linjanjohtaja, kehittämisjohtaja ja opetuskonsultti sekä molemmista virastoista lukuisa joukko vastuuhenkilöitä ja asiantuntijoita. - Naantali: perusturvajohtaja, sivistystoimen johtaja, päivähoidon johtaja ja rehtori 16
- Riihimäki: hallintojohtaja, perusturvajohtaja, koulutoimenjohtaja, kaksi kaupungin hallituksen edustajaa, päivähoidon palvelualuepäällikkö, koulutoimen koulutuspäällikkö, koulutoimen hallintopäällikkö - Lieto: sosiaalijohtaja, päivähoidon johtaja, sivistysjohtaja, hallinto- ja taloussihteerit sekä henkilöstöpäällikkö - Masku: päivähoidon johtaja, sivistysjohtaja, yhteysjohtaja, aamu- ja iltapäiväkoordinaattori, perhepäivähoidon ohjaaja ja rehtori Joissakin kunnissa selvityksen on tehnyt kokonaisuudessaan ulkopuolinen taho, esimerkkeinä Loimaa ja Pöytyä, joissa molemmissa selvityksen on tehnyt ohjelmakoordinaattori Pasi Oksanen. Selvitystyössä on kysytty henkilökunnan mielipidettä sekä pyydetty kunnista riippuen lausuntoja esimerkiksi ammattijärjestöiltä, lastenneuvolasta, psykologilta ja muilta yhteistyötahoilta. Sosiaalitoimelta ja koulutoimelta on pyydetty lausunnot. Vanhemmilta ei ole monessakaan kunnassa kysytty mielipidettä, mutta joissakin kunnissa on jälkikäteen harmiteltu tiedottamisen niukkuutta (Harju ym. 2007, 29). Pokki (2008, 4) toteaa selvityksessään Espoon kaupungille, että päivähoidon itsensä näkökulmasta hallinnonalalla ei ole suurta merkitystä. Olennaista on se, mitä tavoitteita hallintoon liittyville muutoksille asetetaan ja millä tavoin niitä kohti edetään. Pelkkä hallinnollinen muutos ilman selkeitä tavoitteita ei ole tarpeellinen. Pokin mukaan päivähoito kannattaa pitää omana itsenäisenä tulosalueena, on sen organisatorinen asema mikä tahansa. Päivähoidon omien ominaispiirteiden säilyminen on tärkeää muutosten yhteydessä. 17
Lähteet European commission 2011. COM(2011) 66 final. COMMUNICATION FROM THE COMMISSION - Early Childhood Education and Care: Providing all our children with the best start for the world of tomorrow. Bryssel: EU-komissio. Haliseva-Lahtinen, A-M. 2005. Lausunto Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle 16.1.2005. www.phsotey.fi/heimo/easydata/customers/heimo/files/taustaa/lausunto_haliseva-lahtinen.pdf, viitattu 15.9.2011. Harju, H., Lindberg, P. & Välimäki, A-L. 2007. Päivähoidon hallinto kunnissa 2006. Helsinki: Stakes. Heikka, J. & Hujala, E. 2008. Varhaiskasvatuksen johtajuuden toimivuus opetustoimessa. Teoksessa Eeva Hujala, Elina Fónsen & Johanna Heikka (toim.) 2008. Varhaiskasvatuksen johtajuuden ytimessä tutkimuksen ja käytännön puheenvuoroja. Tampere: Tampereen yliopisto. Hujala, E., Puroila, A.-M., Parrila-Haapakoski, S. & Nivala, V. 1998. Päivähoidosta varhaiskasvatukseen. Oulu: Varhaiskasvatus 90. Hänninen, S-L. & Valli, S. 1986. Suomen lastentarhatyön ja ja varhaiskasvatuksen historia. Helsinki: Otava. Karila, K. 1997. Lastentarhanopettajan kehittyvä asiantuntijuus lapsirakkaasta opiskelijasta kasvatuksen asiantuntijaksi. Akateeminen väitöskirja. Helsinki: Oy Edita Ab. Kekkonen, M. 2000. Perusturvallisuus päivähoidossa. Helsinki: Tehy ry. Sarja B: Selvityksiä 1/2000. Kuntaliitto 2003. Lasten päivähoidon hallinnoinnin järjestämistä koskevat määräaikaiset lainmuutokset. Yleiskirje 12/80/2003. Kuntaliitto 2011. Lasten päivähoidon hallinto kunnissa. www.kunnat.net/fi/asiantuntijapalvelut/soster/sosiaalipalvelut/lastenpaivahoito/lph-hallinto, viitattu 6.10.2011. Oleander, S. 2006. Kohti varhaiskasvatuksen ja yhteistä hallintoa Selvitys päivähoidon hallinnonalan muutoksesta. Helsinki: OAJ ja Lastentarhanopettajaliitto. Petäjäniemi, T. & Pokki, S. 2010. Selvitys päivähoidon ja varhaiskasvatuksen asemasta valtionhallinnossa. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö ja Opetusministeriö. Pokki, S. 2008. Päivähoidon ja koulutoimen mahdolliseen hallinnolliseen yhdistymiseen liittyvä selvitys. www.espoo.fi, viitattu 15.7.2011. Pääkaupunkiseudun ruotsinkieliset palvelut 2007. Pääkaupunkiseudun neuvottelukunta. Työryhmä 14. Helsinki: Kuntaliitto ja Sydkustens landskapsförbund. Rauhala, Pirkko-Liisa 1996: Miten sosiaalipalvelut ovat tulleet osaksi suomalaista sosiaaliturvaa? Acta Universitatis Tamperensis ser. A vol. 477. 18
Repo, K. 2009. Pienten lasten kotihoito puolesta ja vastaan. Teoksessa Anneli Anttonen, Heli Valokivi ja Minna Zechner 2009. Hoiva Tutkimus, politiikka ja arki. Tampere: Vastapaino. Sosiaali- ja terveysministeriö 2005. Perhe-hanke. Perhepalvelujen kumppanuusohjelma. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö. STM & OKM 2011. www.minedu.fi/opm/tiedotteet/2011/10/tyxryhmx_valmistelemaan_varhaiskasvatuksen_hallinnon_sii rtoa.html?lang=fi, viitattu 6.10.2011. SuPer 23.2.2010. Varhaiskasvatuksen siirtäminen opetustoimeen huolettaa. www2.superliitto.fi/hallinto@superliitto.fi?newspage=528&print=1, viitattu 8.7.2011. Taskinen, S. 2007. Lastensuojelulaki (417/2007) Soveltamisopas. Helsinki: Stakes. THL 2011a. Päivähoidon hallinto kunnissa. www.thl.fi/fi_fi/web/kasvunkumppanit-fi/paivahoidon_hallinto_kunnissa, viitattu 7.7.2011. THL 2011b. Kuvaus varhaiskasvatuspalveluista. www.thl.fi/fi_fi/web/kasvunkumppanit-fi/palvelut/varhaiskasvatuspalvelut, viitattu 15.7.2011. THL 2011c. Lasten päivähoito 2009. www.stakes.fi/fi/tilastot/aiheittain/lapsuusjaperhe/lastenpaivahoito.htm, viitattu 12.9.2011. Valtioneuvosto 2002. Varhaiskasvatuksen valtakunnallisista linjauksista. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö. Valtioneuvosto 2011. Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma. Helsinki: Valtioneuvoston kanslia. Valtiovarainministeriö & Sosiaali- ja terveysministeriö 2011. Tietojen toimittaminen kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetuin lain velvoitteiden täyttämisestä. Kirje kunnan ja kaupunginhallituksille 31.5.2011.. Varhaiskasvatuksen neuvottelukunta, Varhaiskasvatuslainsäädännön kehittämisjaosto 2009. Varhaiskasvatuksen uudistamisen linjauksia. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö. Varhaiskasvatussuunnitelman perusteet 2005. Helsinki: Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus. Oppaita 56. Varhaiskasvatustutkimus ja varhaiskasvatuksen kansainvälinen kehitys. Varhaiskasvatuksen neuvottelukunnan Varhaiskasvatustutkimus ja kansainvälinen tilanne -jaoksen raportti 2007:6. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö. 19