Toimintaohjelma 2009

European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union Toimintaohjelma 2009 European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union 1/87

Sisällysluettelo Yhteenveto...5 1. Yleistä...13 1.1. Johdanto... 13 1.2. Tehtävä... 15 1.3. Tavoite... 15 1.4. Strategia... 16 1.5. Lähestymistapa... 18 1.5.1. Painopisteisiin perustuva lähestymistapa... 18 1.5.2. Hankkeiden, tuotteiden ja palvelujen määrittely... 18 1.5.3. Ohjelmat monivuotisen suunnittelun mahdollistamiseksi... 19 1.6. Toteutukseen ja tuloksellisuuteen vaikuttavien tekijöiden määrittely... 20 1.7. Katsaus Euroopan unioniin suuntautuvaan laittomaan maahanmuuttoon vuonna 2009... 22 1.8. Vuotuisessa riskianalyysikertomuksessa (ARA) esitetyt suositukset vuodeksi 2009... 25 1.8.1. Yleiset suositukset... 26 1.8.2. Maarajat... 26 1.8.3. Merirajat... 27 1.8.4. Ilmarajat... 27 1.8.5. Yhteistyö kolmansien maiden kanssa... 28 1.8.6. Laittomaan maahanmuuttoon liittyvän institutionaalisen yhteistyön, tietojenvaihdon ja analysoinnin parantaminen... 29 1.9. Neuvoston päätelmät Euroopan unionin jäsenvaltioiden rajaturvallisuudesta... 31 1.10. Ohjeellinen luettelo asiakkaiden esittämistä kiinnostavista aihealoista ja kehitysehdotuksista... 33 2. Frontexin keskeiset toiminta-alat ja niihin liittyvät tavoitteet...36 2.1. Painopisteet Frontexin monivuotisen toimintasuunnitelman (2010 2013) perustana... 36 2.1.1. Painopiste 1: Tietoisuus Analyyttiset valmiudet... 36 2.1.2. Painopiste 2: Reagointi Operatiiviset valmiudet ja reaktiovalmiudet... 36 2.1.3. Painopiste 3: Yhteentoimivuus Asiakaskohtaisuus... 37 2.1.4. Painopiste 4: Tuloksellisuus Hallintovalmiudet... 38 2.2. Tavoitteet ja suoritteet... 39 2.3. Suoritusindikaattorit... 39 2.3. Priorisointi... 40 2/87

2.4. Yhteenveto tavoitteista, suoritteista (hankkeet/tuotteet/palvelut), suoritusindikaattoreista ja resurssien jakautumisesta... 41 2.4.1. Yhteiset operaatiot... 41 2.4.2. Riskianalyysiyksikkö... 47 2.4.3. Frontexin tilannekeskus... 53 2.4.4. Tutkimus ja kehittäminen... 55 2.4.5. Koulutusyksikkö... 57 2.4.6. Yhdistetyt resurssit... 61 2.4.7. Hallinto... 62 2.4.8. Rahoitus ja hankinta... 67 2.4.10. Johtokunta ja johdon tukeminen... 72 2.4.11. Sisäinen tarkastus ja laadunhallinta... 82 Hakemisto...83 3/87

Kaavioluettelo Kaavio 1: Henkilöstön kehitys vuosina 2007 2009... 7 Kaavio 2: Taloudellisten resurssien kehitys vuosina 2007 2009... 8 Kaavio 3: Yhteenveto Frontexin tavoitteista ja tuote- ja palveluvalikoimasta... 12 Kaavio 4: Frontexin organisaatiokaavio (hyväksytty hallintoneuvostossa 22. marraskuuta 2007)... 16 Kaavio 5: Yhteenveto resursseista (2008 2009)... 16 Kaavio 6: Henkilöstön kehitys vuosina 2005 2009... 16 Kaavio 7: Taloudellisten resurssien kehitys vuosina 2005 2009... 17 Kaavio 8: Frontexiin vaikuttavat PESTEL-tekijät... 22 Kaavio 9: Ennuste laittoman maahanmuuton aiheuttamista paineista EU:n ulkorajoilla vuonna 2009... 24 Kaavio 10: Neuvoston päätelmät ja niihin liittyvät vuoden 2009 toimintaohjelman tavoitteet ja painopisteet... 33 Kaavio 11: Ohjeellinen luettelo jäsenvaltioiden esittämistä kiinnostavista aihealueista ja kehitysehdotuksista... 35 4/87

Yhteenveto Kausittaisten suunnitteluprosessien tuloksena laaditut toimintaohjelmat toimivat viitekehyksenä tulevana vuonna toteutettaville toimille, ja seurantaan ja arviointiin yhdistettyinä ne auttavat organisaation hallintoa johtamaan organisaatiota tavoitteellisesti. Frontexissa toimintaohjelmilla pyritään myös varmistamaan mahdollisimman suuri avoimuus suhteessa Euroopan unionin kansalaisiin. Frontexin vuoden 2009 toimintaohjelman luonnoksessa esitellään joitakin vuodeksi 2009 suunniteltuja toimintoja, mutta sillä on vielä toinenkin tarkoitus. Vuoden 2009 toimintaohjelman luonnokseen sisältyvät toiminnat on nimittäin liitetty aiempaa selkeämmin niiden perustana oleviin teoreettisiin lähestymistapoihin, ja ohjelmassa tuodaan esille myös muutamia suunnitteluun liittyviä muutoksia, joita aletaan panna täytäntöön vuodesta 2009 eteenpäin. Vuoden 2009 toimintaohjelman luonnokseen sisältyy kolme merkittävää muutosta. 1. Pitkän aikavälin suunnittelun käyttöönotto (pitkän aikavälin painopisteet ja monivuotinen suunnitelma vuosiksi 2010 2013). 2. Toimintojen ryhmittely hankkeisiin, tuotteisiin ja palveluihin ja niiden kokoaminen ohjelmiksi. 3. Vuoden 2009 toimintaohjelman käyttö tulevien vuosien suunnittelun lähtökohtana. Näiden muutosten vuoksi Frontexin toimintaohjelma vuodeksi 2009 näyttää erilaiselta kuin aikaisemmat ohjelmat. Erityisesti ensimmäisessä osassa käsitellyt aiheet, kuten Tehtävä, Tavoite, Strategia tai Lähestymistapa, voivat tuntua itsestään selviltä, mutta niitä on tarpeen tarkastella, jotta muutokset voitaisiin suhteuttaa oikeaan asiayhteyteen. Nämä aiheet muodostavat suunnittelukierroksen aikana lähtökohdan kaikenlaisten ohjelmien laatimiselle. Tarkoituksena on myös antaa lukijoille käsitys Frontexin toimintaohjelmaa laadittaessa noudatetuista periaatteista ja menetelmistä. Vuodeksi 2009 hyväksytyn toimintaohjelman avulla määritellään tuotteet ja palvelut, joita Frontexin on määrä tarjota pysyvästi. Vuoden 2009 toimintaohjelmassa esitettyä Frontexin tuote- ja palveluvalikoiman kuvausta käytetään siis lähtökohtana tulevien vuosien suunnittelutyössä. Johdantoon sisältyy myös katsaus laittoman maahanmuuton tilanteesta EU:ssa vuonna 2009. Se perustuu vuodelta 2008 laaditussa riskianalyysikertomuksessa (ARA) esitettyihin havaintoihin. Frontexin vuoden 2009 toimintaohjelman luonnoksen toisessa osassa keskitytään Frontexin keskeisiin toiminta-alueisiin ja määritellään neljä pitkän aikavälin strategista painopistettä. Ne ovat seuraavat: 5/87

Painopiste 1: Tietoisuus Analyyttiset valmiudet Painopiste 2: Reagointi Operatiiviset valmiudet ja reaktiovalmiudet Painopiste 3: Yhteentoimivuus Asiakaskohtaisuus Painopiste 4: Tuloksellisuus Hallintovalmiudet Frontex pyrkii vuoden 2009 aikana edistämään näitä painopisteitä erilaisilla hankkeilla, tuotteilla ja palveluilla. Frontexin organisaatio jakautuu osastoihin ja yksiköihin (tulosyksiköihin). Ne tuottavat tiettyjä suoritteita, ja niiden toimintaa arvioidaan suoritusindikaattoreilla johtamisen ja hallinnoinnin mahdollistamiseksi. Jokaista hanketta, tuotetta ja palvelua varten on osoitettu tarvittava määrä henkilöresursseja ja taloudellisia resursseja, joiden avulla toteutettavien toimintojen pitäisi johtaa tässä asiakirjassa kuvailtuihin suoritteisiin. Kuhunkin hankkeeseen, tuotteeseen ja palveluun on liitetty tietty indikaattoriarvo (2 6), jolla mitataan, kuinka hyvin se asiakaskyselyn mukaan vastaa asiakkaiden tarpeita. Toimintaohjelman lopussa on hakemisto, jonka tarkoituksena on varmistaa, että toimintaohjelmassa käytetyt käsitteet ymmärretään ja että niitä tulkitaan yhdenmukaisesti. Yhteenvedon viimeisessä osassa tuodaan esille tiettyjä toiminta-alueita, joilla on tapahtunut paitsi rakenteellisia myös suoritteisiin liittyviä muutoksia. Näille toiminta-alueille ehdotetaan siten lisää henkilöresursseja ja/tai taloudellisia resursseja. Toimintojen määrän lisääntymisen perusteella Frontexin monivuotisessa henkilöstötaulukossa vuosiksi 2009 2011 ehdotetaan yleisesti, että henkilöstöä lisättäisiin vuonna 2009, kuten mainitussa asiakirjassa selvitetään. 6/87

2007 (täytettyinä 31.12.) 2008 2009 Muutos 1 Virat % Virat % Virat % % Väliaikainen henkilöstö 48 36 94 46 119 47 22 2 Ulkopuolinen 67 50 69 34 70 27 1 henkilöstö (komennuksella olevat kansalliset asiantuntijat) 3 Sopimussuhteinen henkilöstö 4 18 14 42 20 65 26 35 Yhteensä 133 100 205 100 254 100 19 Kaavio 1: Henkilöstön kehitys vuosina 2007 2009 Henkilöstön lisäys kokoaikaiseksi muutettuna (FTE) on 49 työntekijää, joista 25 palkataan väliaikaisiksi toimihenkilöiksi ja 23 sopimussuhteisiksi toimihenkilöiksi. Näistä 29 työntekijää sijoitetaan operatiivisiin tehtäviin. Taloudellisten resurssien merkittävät korotukset ja niistä seurannut toimintojen lisääntyminen vuosina 2006 ja 2007 on kasvattanut Frontexin nykyisiin henkilöresursseihin kohdistuvia paineita. Tämä johtuu siitä, että taloudelliset resurssit eivät ole kasvaneet samassa suhteessa kuin henkilöresurssit. Tätä epäsuhtaista kasvua, joka osittain ilmenee talousarvion alhaisena käyttöasteena, olisi tasapainotettava vuodeksi 2009 ehdotetuilla määrärahojen korotuksilla. Vuonna 2009 taloudellisten resurssien kokonaislisäys vuoteen 2008 verrattuna on 12,6 miljoonaa euroa. 1 2 3 4 Vuosi 2009 verrattuna vuoteen 2008 samassa henkilöstöryhmässä. Nämä virat sisältyvät henkilöstötaulukkoon. Vuotuiset luvut edustavat ehdotonta enimmäismäärää. Nämä virat eivät sisälly henkilöstötaulukkoon. Nämä virat eivät sisälly henkilöstötaulukkoon. Lukuihin sisältyvät myös ylimääräiset toimihenkilöt. 7/87

Tulot Yhteisön avustus Täytäntöönpano vuonna 2007 (maksusitoumukset) Milj. % Milj. Vuoden 2008 talousarvio N2 Ennakkoarvioesitys vuodeksi 2009 Muutos (2008 v. 2009) % Milj. % % 40 980 98 68 815 97 80 000 96 17 Muut tulot 970 2 2 432 3 3 250 4 34 YHTEENSÄ 41 950 100 71 247 100 83 250 100 17 Menot Henkilöstö 7 767 36 13 860 19 15 956 19 15 Muut hallinnolliset menot Operatiiviset menot 4 018 3 5 937 8 10 044 11 68 26 599 71 50 635 65 57 250 68 13 Välisumma 38 384 100 70 432 99 83 250 99 18 YHTEENSÄ 38 384 100 71 247 100 83 815 100 18 Korvamerkityt tulot Korvamerkityt menot 565 - - 815 1 565 1-31 Kaavio 2: Taloudellisten resurssien kehitys vuosina 2007 2009 EU:n yhdennettyä rajavalvontaa koskevan yhteisen politiikan täytäntöönpanon jatkaminen ja yhdennetyn rajavalvontajärjestelmän asteittainen kehittäminen unionissa edellyttää EU:n ulkorajojen valvontaan liittyvän operatiivisen yhteistyön lujittamista jäsenvaltioiden välillä. Koska Frontexin tehtävänä on sille annettujen toimivaltuuksien mukaisesti varmistaa tämän yhteisön politiikan entistä tehokkaampi toteuttaminen, se pyrkii jatkuvasti kehittämään operatiivisia valmiuksiaan ja kykyjään. Koska Frontexin tehtäviin kuuluvat kaikki EU:n nelivaiheiseen rajaturvallisuusstrategiaan sisältyvät alat, vuonna 2009 on pyrittävä panostamaan erityisesti rajavalvontaan ja palautusoperaatioihin liittyvien toimintojen jatkuvaan lujittamiseen suhteiden ja yhteistyön kehittämiseksi kolmansien maiden kanssa. 8/87

Virastoon palkattavien 49 uuden toimihenkilön palkkojen ja muiden niihin liittyvien juoksevien menojen kattamiseksi henkilöstömäärärahoja korotettiin 2,3 miljoonalla eurolla. Termi ei tosin ole aivan täsmällinen, sillä operatiivisiin tehtäviin sijoitettavista 29 toimihenkilöstä aiheutuvat menot ovat pikemminkin luokiteltavissa välittömiksi kustannuksiksi, jotka eivät periaatteessa ole juoksevia menoja vaan operatiivisia menoja. Muut hallinnolliset menot kasvavat vuonna 2009 noin 68 prosenttia vuoden 2008 tarkistettuun talousarvioon N2 verrattuna. Menojen kasvu johtuu ensinnäkin asianmukaisen ja turvallisen työympäristön järjestämisestä kasvavalle määrälle henkilöstöä ja toiseksi uusinta tekniikkaa edustavan tietoteknisen ympäristön tarjoamisesta paitsi henkilöstölle myös jäsenvaltioille. Työympäristön ylläpitokustannukset kasvavat 0,9 miljoonaa euroa, ja tietojenkäsittelystä (laitteet ja muu tietojenkäsittely) aiheutuviin kustannuksiin arvioidaan kuluvan 3,8 miljoonaa euroa enemmän kuin vuonna 2008. Operatiivisten menojen osuus on 68 prosenttia vuoden 2009 talousarviosta. Operatiivisia määrärahoja on korotettu 13 prosenttia vuoden 2008 tarkistettuun talousarvioon N2 verrattuna. Vuoden 2009 toimintaohjelmassa annetaan täydelliset tiedot suunnitelluista toiminnoista ja niiden toteuttamiseksi tarvittavien resurssien (sekä henkilöstön että määrärahojen) arvioidusta määrästä. Tämä vahva yhteys vuoden 2009 toimintaohjelman ja vuoden 2009 talousarvion välillä helpottaa hallintoneuvoston ja budjettivallan käyttäjän päätöksentekoa. Määrärahojen vähennys merkitsee, että osa toimista jää Frontexilta toteuttamatta. Lisämäärärahat osoitetaan vuoden 2009 toimintaohjelmassa luetelluille ensisijaisille aloille. Vuoden 2009 talousarvioesityksessä osoitetaan kaikille operatiivisille aloille määrärahojen korotuksia vuoteen 2008 verrattuna. Ulkorajoilla toteutettaville yhteisille operaatioille ja pilottihankkeille osoitettuja määrärahoja on korotettu 5,1 miljoonalla eurolla, ja ne ovat yhteensä 44,1 miljoonaa euroa. Maarajoja koskeville toimille on luvassa pieni 0,1 miljoonan euron korotus. Määrärahat käytetään seuraavasti: - yhteiset operaatiot (mukaan luettuina yhteyspisteet), jotka keskitetään riskianalyysissa määritellyille laittomien maahanmuuttajien pääreiteille (2,7 - äskettäin miljoonaa toteutettujen euroa); strategisten hankkeiden jatkotoimet (1,0 miljoonaa euroa); - parhaita käytäntöjä koskevat pilottihankkeet yhteistyössä kolmansien naapurimaiden kanssa ja havaintoihin perustuvien yhteisten operaatioiden seuranta (0,5 miljoonaa euroa). Merirajojen osuus operatiivisen toiminnan määrärahoista on kaikkein suurin: 35 miljoonaa euroa. Määrärahoja on korotettu 3,9 miljoonaa euroa vuodesta 2008. Ne käytetään seuraavasti: - eurooppalainen vartioverkosto ja eri maantieteellisillä alueilla toteutettavat 6 7 yhteistä operaatiota laittomien maahanmuuttovirtojen vähentämiseksi ja ihmissalakuljettajien paljastamiseksi (34,8 miljoonaa euroa); - kuulusteluasiantuntijoiden työolojen ja operatiivisen arvon parantaminen (0,1 miljoonaa euroa); 9/87

- kansainvälisten rikostuomioistuinten (ICC) ja alueellisten keskusten pitäminen paremmin ajan tasalla yhteisten operaatioiden aikana (0,1 miljoonaa euroa). Ilmarajoja koskevat määrärahat ovat samat kuin vuonna 2008 eli yhteensä 2,7 miljoonaa euroa, jotka käytetään seuraavasti: - kaksinkertainen määrä yhteisiä operaatioita joko puhtaasti ilmarajaoperaatioina tai yhteisinä operaatioina yhteistyössä maa- ja/tai merirajojen, muiden Frontexin yksiköiden/sektoreiden tai EU:n toimielinten kanssa (2,3 miljoonaa euroa); - vähintään yksi parhaiden käytäntöjen kehittämistä koskeva käsikirja pitkän aikavälin hankkeen aikana kehitetyistä parhaista käytännöistä (0,2 miljoonaa euroa); - kaksi tai kolme vuonna 2008 määriteltyihin tarpeisiin vastaavaa hanketta (0,2 miljoonaa euroa). Paluuoperaatioihin osoitetaan määrärahoja 2,3 miljoonaa euroa, jotka käytetään seuraavasti: - jäsenvaltioiden kaksi tai kolme yhteistä kollektiivista maahanmuuttajien haastattelua, joilla helpotetaan maahanmuuttajien tunnistamista ja matkustusasiakirjojen hankkimista (1,7 miljoonaa euroa); - laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten maasta poistamiseen ja matkustusasiakirjojen hankkimiseen liittyvien parhaiden käytäntöjen käsikirjojen päivitykset (0,2 miljoonaa euroa); - neljä maakohtaisen ydinryhmän (Core Country Group) kokousta, joissa määritellään yhteisten paluuoperaatioiden tarpeet (0,2 miljoonaa euroa). Riskianalyysiin on varattu lähes 40 prosenttia enemmän määrärahoja kuin vuoden 2008 talousarviossa. Riskianalyysiin osoitetut 1,4 miljoonaa euroa käytetään pääasiassa seuraaviin tavoitteisiin: - Frontexin henkilöstölle, tiedusteluvirkailijoille, jäsenvaltioiden analyytikoille ja kyseisille kolmansille maille räätälöidyt koulutukset strategisen tason riski- ja uhkaarvioinnin alalla; - Avoimista lähteistä tilattujen tietojen, analyyttisten tiedonkeruutyökalujen ja ohjelmistojen asettaminen analyytikoiden ja operatiivisten käyttäjien saataville; - Frontexin tiedusteluvirkailijoiden lähettäminen komennukselle keskeisiin yhteisiin operaatioihin. Frontexin tilannekeskus (FSC) tukee Frontexin johtoa ja muita yksiköitä koordinoimalla kaikkia operatiivisia tietovirtoja. Sille on varattu tätä varten 0,7 miljoonan euron määrärahat, jotka käytetään seuraavasti: - operatiivisen tiedon asettaminen asiakkaan saataville helposti haettavassa muodossa (0,3 miljoonaa euroa); - asianmukainen määrä tilanneraportteja, joilla tuetaan Frontexin hallintoa ja yksiköiden operatiivisia toimintoja (0,2 miljoonaa euroa); - tekniset ja organisatoriset toimivälineet operatiivisia tiedotteita ja yhteisten operaatioiden operatiivista koordinointia varten (0,2 miljoonaa euroa). Tutkimukseen ja kehittämiseen osoitettuja määrärahoja korotetaan yli 100 prosenttia, ja ne ovat 1,4 miljoonaa euroa. Ne käytetään seuraaviin tavoitteisiin: 10/87

- Ulkorajojen valvontaan ja seurantaan liittyvässä keskeisessä tutkimuksessa tapahtuvan kehityksen seuranta ja tiedon levittäminen käyttämällä kanavina työpajoja, raportteja, tiedotuslehtiä, konferenssiesitelmiä sekä julkaisuja ja artikkeleita (0,8 miljoonaa euroa); - Sen varmistaminen, että rajavartiolaitosten edut ja tarpeet sisällytetään asianmukaisesti turvallisuustutkimuksiin, käyttämällä kanavina työpajoja, raportteja, tiedotuslehtiä, konferenssiesitelmiä sekä julkaisuja ja artikkeleita (0,6 miljoonaa euroa). Frontexin koulutusyksikön määrärahat ovat jokseenkin yhtä suuret kuin vuonna 2008. Koulutuksen päätavoitteet ovat seuraavat: - yhteisen keskitason opetussuunnitelman (Common Mid Level Curriculum, CMC) kehittäminen ja saattaminen toimivaksi sekä rajavartijakoulutuksen yhteisten vaatimusten (CCC) täytäntöönpanon seuranta/mittaaminen jäsenvaltioissa (0,8 miljoonaa euroa); - erityisten koulutusmoduulien, päivitettyjen käsikirjojen ja muiden koulutusvälineiden tarjoaminen sekä koulutustoiminta/kurssit, kuten koirankäyttäjän käsikirja, RABITkoulutus, lentohenkilöstön koulutus väärennettyjen asiakirjojen havaitsemisessa jne. (4,4 miljoonaa euroa); - verkostojen (esimerkiksi koulutuskoordinaattorit, yliopistot, kumppanilaitokset ja asiantuntijat) perustaminen ja ylläpito jäsenvaltioissa projektipäälliköiden, kouluttajien jne. tilapäiseen käyttöön (1,1 miljoonaa euroa). Yhdistettyihin resursseihin tarkoitettuihin määrärahoihin on niin ikään tehty merkittävä 24 prosentin (0,4 miljoonan euron) korotus, ja ne ovat yhteensä 1,4 miljoonaa euroa. Yhdistettyjen resurssien odotetaan lisäävän asiantuntijapoolien ja teknisen kaluston saatavuutta jäsenvaltioissa ja jäsenvaltioiden kykyä hyödyntää niitä. Tähän päästään seuraavilla - toimilla: koulutustoimet nopeiden rajainterventioryhmien (RABIT) ja Frontexin yhteisten tukiryhmien (FJST) henkilöstölle (0,9 miljoonaa euroa); - käytettävissä olevia teknisiä välineitä koskevan keskitetyn rekisterin (CRATE) saattaminen täysin toimivaksi (0,3 miljoonaa euroa); - käsikirjat (0,2 miljoonaa euroa). Toimintakertomuksen lopussa esitetyssä yleiskatsauksessa kuvataan, miten edellä mainitut toiminnat ja suoritteet on ryhmitelty erilaisiksi tavoitteiksi, hankkeiksi, tuotteiksi ja palveluiksi (tarjontavalikoima). Tässä näkyy, että suurin osa Frontexin toiminnasta on jatkuvaa ja toistuvaa. Sen huomioon ottaen tulevien vuosien suunnittelu- ja ohjelmatyössä käytetään vastaisuudessa eriytettyä lähestymistapaa keskittymällä merkittäviin muutoksiin ja innovaatioihin mutta pitämällä kuitenkin taustalla tiettyä vakiintunutta tuote- ja palveluvalikoimaa. 11/87

Osasto/yksikkö # Tavoitteet Frontexin tarjontavalikoima # Hankkeet 5 # Tuotteet 6 # Palvelut Yhteiset operaatiot 4 5 9 8 Riskianalyysi 3-10 11 Frontexin tilannekeskus Tutkimus ja kehittäminen 4-1 3 2-1 4 Koulutus 3-27 7 Yhdistetyt resurssit 3-1 2 Hallinnolliset palvelut Rahoitus ja hankinnat 17 11-6 8-7 17 Johdon tukeminen 10-26 12 Sisäinen tarkastus 1 - - 1 YHTEENSÄ 55 16 7 82 71 Kaavio 3: Yhteenveto Frontexin tavoitteista ja tuote- ja palveluvalikoimasta 5 Useimmissa tapauksissa kuhunkin tavoitteeseen sisältyy useita yhteisiä operaatioita ja pilottihankkeita, jotka toimitetaan yhtenä hankkeena. 6 Kaikki tuotteiden ja palvelujen määritelmät eivät ole yhtä tarkkoja. Taulukkoa on sen vuoksi luettava yhdessä toimintaohjelman luvun 2 kanssa. 7 Ks. hankkeita koskeva huomautus alaviitteessä 1. 12/87

1. Yleistä 1.1. Johdanto Toimintaohjelmalla tarkoitetaan asiakirjaa, jossa määritellään jonkin tietyn suunnitelman toteuttamiseksi tarvittavat toiminnat tai toimenpiteet. Sen tarkoituksena on muuntaa strategia käytännön toimiksi. Tässä toimintaohjelmassa, josta säädetään Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta 26. lokakuuta 2004 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2007/2004, on tarkoitus määrittää ja vahvistaa Frontexin tulevan vuoden mahdolliset toiminta-alueet. Frontexissa on katsottu tarpeelliseksi noudattaa toimintaohjelman laatimisessa ja työstämisessä johdonmukaista jäsentelyä ja soveltaa tällä strategisella suunnittelutasolla perusteellista, teoriapohjaista lähestymistapaa. Frontexin vuoden 2009 toimintaohjelman laatiminen ja täytäntöönpano kytkeytyvät läheisesti myös vuoden 2009 talousarvioesityksen laatimiseen ja toteutukseen. Talousarvioesitys koostuu pääasiassa rahoitussuunnitelmasta (tulot ja menot) sekä henkilöstötaulukosta. Talousarviossa muunnetaan toimintaohjelma taloudellisiksi tiedoiksi ja resursseiksi, joita Frontex tarvitsee hankkeidensa, tuotteidensa ja palvelujensa suorittamiseksi. Euroopan unionin yleisen talousarvion vahvistamiseen johtavan talousarvioprosessin aikana neuvosto ja Euroopan parlamentti ( budjettivallan käyttäjät ) tekevät komission ehdotuksesta päätöksen ehdotettujen määrärahojen hyväksymisestä. Toimintaohjelmassa on tarkoitus perustella varojen jakaminen Frontexin rahoitussuunnitelman eri osastoille, luville ja momenteille. Frontexin on pyrittävä oikeaan tasapainoon avoimuuden, turvallisuuden ja joustavuuden välillä, jotta se voisi tarvittaessa mukauttaa toimintaansa hyödyntämällä operatiivista riippumattomuuttaan. Se on tärkeää etenkin, kun otetaan huomioon aika, joka yleensä kuluu suunnitteluprosessin alkamisesta ja toimintaohjelman hyväksymisestä siihen liittyvän talousarvion täytäntöönpanoon. Hallintoneuvostolle, Euroopan komissiolle, neuvostolle ja Euroopan parlamentille toimitetaan kuitenkin säännöllisesti tietoja Frontexin suunnittelemista ja valmiiksi saattamista toimista. Frontex-asetuksen 8 25 artiklalla on tältä osin erityisen oleellinen merkitys. Sen 1 kohdan mukaan Frontexin pääjohtaja panee toimet täytäntöön ja on myös vastuussa niistä. Tämä säännös ja pääjohtajan velvollisuus hoitaa tehtäviään täysin riippumattomana takaavat Frontexin toiminnan joustavan hallinnoinnin myös jatkuvasti muuttuvissa olosuhteissa. Ei pidä unohtaa, että suunnitelmiin tulee väistämättä muutoksia täytäntöönpanon kuluessa. 8 Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta 26 päivänä lokakuuta 2004 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2007/2004, EUVL L 349, s. 1. 13/87

Suunnitelmia laaditaan ennakoivasti lukuisiin organisaation sisäisen ja ulkoisen ympäristön muuttujiin liittyvien seikkojen ja/tai oletusten perusteella, ja niitä on muutettava tai mukautettava, jos muuttujissa tapahtuu vakiintuneet rajat ylittäviä merkittäviä muutoksia. Vuoden 2009 toimintaohjelmaan on tehty seuraavat kolme keskeistä muutosta: 1. Pitkän aikavälin suunnittelun käyttöönotto. 2. Toimintojen ryhmittely hankkeisiin, tuotteisiin ja palveluihin ja niiden kokoaminen ohjelmiksi. 3. Vuoden 2009 toimintaohjelman käyttö tulevien vuosien suunnittelun lähtökohtana. Ad 1) Frontex ottaa käyttöön pitkän aikavälin lähestymistavan määrittämällä toiminnalleen painopisteitä, joita ei ole tarkoitettu toteutettavaksi lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä. Painopisteiden toteutumista valmistellaan määrittelemällä lyhyen aikavälin tavoitteita sekä erilaisia toimia, joilla nämä tavoitteet saavutetaan. Niiden edistymistä valvotaan soveltamalla tuloksellisuuden hallintajärjestelmää (Performance Management Framework) ja mittaamalla/hallinnoimalla tuloksellisuutta Frontexin hallinnon määrittämillä indikaattoreilla. Vaikka nykyinen lainsäädäntökehys edellyttääkin keskittymistä lyhyen aikavälin (vuosittaiseen) suunnitteluun, eron tekeminen painopisteiden (keskipitkä, pitkä aikaväli) ja tavoitteiden (lyhyt aikaväli) välillä takaa sen, että Frontexin strateginen ja operatiivinen suunnittelu ja viime kädessä sen tuloksellisuus ovat sille määritellyn oikeudellisen kehyksen mukaisia. Siirtyminen pitkän aikavälin lähestymistapaan toteutetaan monivuotisena toimintasuunnitelmana (kokonaisvaltaisena yleissuunnitelmana tai strategiana, jossa määritetään, miten Frontex aikoo toteuttaa tehtävänsä ja tavoitteensa), ja aloitusvaiheesta jatkuvan kasvun ja vakauden vaiheeseen siirryttäessä sovelletaan organisaation kehittämiseen liittyviä parhaita käytäntöjä. Ad 2) Frontex-asetuksessa mainitut yhteiset operaatiot ja pilottihankkeet ovat edelleen käyttökelpoisia, mutta niitä pitäisi vastaisuudessa käyttää samaan tapaan kuin muilla aloilla. Viime vuoden aikana tiedostettiin, ettei lyhyen aikavälin toimintojen tarve ole suinkaan poistunut. Se on edelleen ajankohtainen, ja siksi toimia olisi edelleen jatkettava. Tämä näkökulman muutos olisi tarkoitus toteuttaa muotoilemalla toiminnat uudelleen ja ryhmittelemällä ne hankkeiksi, tuotteiksi ja palveluiksi, joista voidaan koota keskipitkän tai pitkän aikavälin ohjelmia. Tämä muutos ei sinänsä vaikuta operaation laajuuteen tai tarkoitukseen, mutta mahdollistaa uusien (pilotti-) aloitteiden käynnistämisen jo käynnissä olevia toimintoja tai operaatioita häiritsemättä. Ad 3) Vuoden 2009 toimintaohjelma ja siinä määritellyt tavoitteet, hankkeet, tuotteet ja palvelut ovat lähtökohta, josta käsin tulevien vuosien toimintaohjelmat laaditaan. Vaikka toimintaohjelmissa tuodaan esille Frontexin koko tarjontavalikoima, niiden pääpaino on kuitenkin äskettäin kehitetyissä tai uudelleensuunnitelluissa hankkeissa, tuotteissa ja palveluissa. Muuttumattomien tuotteiden ja palvelujen jatkuvaa toimittamista ei sinänsä korosteta, mutta se sisällytetään kyseisen vuoden talousarvioon ja huomioidaan siinä. Näin voidaan selkeyttää 14/87

toimintaohjelmia, välttää päällekkäisyyksiä ja auttaa hallintoneuvostoa ja budjettivallan käyttäjiä keskittämään huomionsa muutoksiin ja niiden toiminnallisiin ja taloudellisiin vaikutuksiin. Frontexin organisaatiorakennetta uudistettiin vuonna 2008. Siihen lisättiin yksi uusi hallintotaso, ja yksiköt yhdistettiin kolmeksi osastoksi. Vuoden 2009 toimintaohjelman laatimisessa tämä muutos otettiin huomioon kahdella tavalla. Ensinnäkin Frontexin painopisteet määriteltiin tämän uuden organisaatiorakenteen mukaisesti. Toiseksi näiden äskettäin perustettujen yksiköiden/sektoreiden tavoitteet sisällytettiin tämän asiakirjan toiseen osaan. 1.2. Tehtävä Frontex on EU:n virasto, jonka tehtävä on koordinoida operatiivista yhteistyötä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnan alalla. Frontex helpottaa ja tehostaa ulkorajavalvontaan liittyvien yhteisön nykyisten ja tulevien toimenpiteiden soveltamista. Frontex huolehtii jäsenvaltioiden toimien koordinoinnista näiden toimenpiteiden täytäntöönpanossa. Tällä tavoin Frontex edistää osaltaan henkilötarkastusten sekä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnan tehokkuutta, korkeaa tasoa ja yhdenmukaisuutta. Frontex lujittaa EU:n kansalaisten vapautta ja turvallisuutta täydentämällä jäsenvaltioiden kansallisia rajavalvontatehtäviä. Frontex on luotettava yhteisön operatiivinen koordinoija ja toimija, minkä lisäksi sillä on EU:n jäsenvaltioiden ja ulkoisten kumppanien täysi luottamus ja tuki. Frontex edistää aktiivisesti yhteistyötä muiden rajavalvonnasta huolehtivien ja EU:n sisäisestä turvallisuudesta vastaavien lainvalvontaviranomaisten kanssa. Frontexin operatiiviset toimet perustuvat tiedustelutietoihin. Frontexin tehokkuus pohjautuu hyvin motivoituneeseen ja ammattitaitoiseen henkilöstöön. Tämän ansiosta Frontex voi lujittaa asemaansa kilpailukykyisenä työnantajana. Frontexilla on keskeinen rooli EU:n yhteisen rajavalvonnan toteuttamisessa. 1.3. Tavoite EU:n yhdennetyn rajavalvontamallin perustana Frontex pyrkii edistämään rajavalvontaan osallistuvien sidosryhmien mahdollisimman hyvää ammattitaitoa, yhteentoimivuutta, luotettavuutta ja keskinäistä kunnioitusta. 15/87

1.4. Strategia Vaikka tätä ei olekaan todettu tai julkistettu Frontexin strategioissa tai muissa strategisissa asiakirjoissa, viraston henkilöresursseja ja taloudellisia resursseja kuvaavien lukujen kehityksen perusteella voidaan tiivistetysti todeta, että käynnistysvaiheessaan Frontex noudatti organisaatiotasolla kasvustrategiaa. Varsinaisessa toiminnassaan eli suhteissaan jäsenvaltioihin ja muihin keskeisiin toimijoihin Frontex on soveltanut kaikilla EU:n jäsenvaltioiden yhdennettyyn rajavalvontaan kuuluvilla aloilla yhteistoiminnallista lähestymistapaa 9. Kaavio 4: Frontexin organisaatiokaavio (hyväksytty hallintoneuvostossa 22. marraskuuta 2007) Kuten kaaviosta havaitaan, organisaatio on kasvanut kahdella uudella yksiköllä, ja osastojen kokoonpano on muuttunut. Kasvu näkyy paitsi määrärahojen jaossa myös siinä, että olemassa olevien rakenteiden henkilöstöä on lisätty ja vastaperustettuihin yksiköihin ja sektoreille on otettu uutta henkilöstöä (ks. kaaviot 5 ja 6). 2008 2009 Väliaikaiset 94 119 Henkilöresurssit Sopimussuhteiset 49 65 Ulkopuoliset 69 70 YHTEENSÄ 212 254 Taloudelliset resurssit (euroa) 71 247,000 83 815,000 Kaavio 5: Yhteenveto resursseista (2008 2009) Henkilöstö 300 250 200 150 100 50 0 2005 2006 2007 2008 2009 Vuosi VÄL. SOP. YLIM. ULKOP. YHT. Kaavio 6: Henkilöstön kehitys vuosina 2005 2009 9 Brysselissä 4. ja 5. joulukuuta 2006 kokoontuneen oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 2768. istunnon päätelmät. 16/87

Taloudelliset resurssit vuosina 2005 2009 Milj. euroa 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2005 2006 2007 2008 2009 Budjettiesitys Korjattu Lopullinen Vuosi Kaavio 7: Taloudellisten resurssien kehitys vuosina 2005 2009 Virastosta laadittiin vuonna 2008 kaksi erillistä arviointia Frontexia koskevan poliittisen (Haagin ohjelma) ja lainsäädännöllisen kehyksen mukaisesti. Poliittisessa arvioinnissa komissio tarkasteli Frontexin tehtäviä ja selvitti, olisiko viraston syytä huolehtia myös muista rajavalvonnan osa-alueista ja esimerkiksi tehostaa yhteistyötä tullilaitoksen ja muiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa tavaraliikenteeseen liittyvissä turvallisuusasioissa. Neuvosto laati komission arvioinnin pohjalta perusteellisen analyysin Frontexin roolista. Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kokouksessa 5. ja 6. kesäkuuta 2008 hyväksyttiin viraston tulevaa kehittämistä koskevat päätelmät. Päätelmissä lyhyen ja pitkän aikavälin tavoitteet ryhmiteltiin erikseen (ks. luku 1.9.). Lisäksi Frontexista teetettiin ulkoinen arviointi (33 artikla), jolla mitattiin sen tehokkuutta tehtäviensä hoitamisessa, ja hallintoneuvosto laati arvion viraston vaikutuksesta EU:n jäsenvaltioiden ulkorajoilla tehtävään operatiiviseen yhteistyöhön sekä sen työkäytäntöihin. Arviointien tulokset sekä asetusta, virastoa ja sen työkäytäntöjä koskevat muutossuositukset edellyttävät Frontexin strategisen aseman tarkistamista vuoden 2009 aikana. Tässä prosessissa noudatetaan strategista hallinnointiprosessia, joka on kehitetty julkisia organisaatioita koskevien parhaiden käytäntöjen pohjalta ja mukautettu Frontexin tarpeisiin (ks. liite 1). Myös ponnistelujen jatkaminen eurooppalaisen valvontajärjestelmän (Eurosur) käynnistämiseksi vaatii Frontexilta huomiota ja mahdollisia toimenpiteitä. 17/87

1.5. Lähestymistapa 1.5.1. Painopisteisiin perustuva lähestymistapa Tarkasteltuaan useita mahdollisia vaihtoehtoja Frontex päätti soveltaa painopisteisiin perustuvaa lähestymistapaa. Painopisteiden määrittely mahdollistaa viraston siirtymisen monivuotiseen suunnitteluun, koska painopisteitä ei ole tarkoitus saavuttaa lyhyellä (yhden vuoden) aikavälillä. Tätä varten oli siis määritettävä rajallinen määrä painopisteitä, jotka Frontexin on saavutettava, jotta se kykenisi toteuttamaan tavoitteensa. 1.5.2. Hankkeiden, tuotteiden ja palvelujen määrittely Vuonna 2009 Frontexin tavoitteena on kypsyä organisaationa. Muutos tapahtuu siirtymällä hankekeskeisestä suunnittelu- ja käynnistysvaiheesta tuotteisiin ja palveluihin suuntautuneeseen tuotanto- ja toimitusvaiheeseen. Frontexin perustamisen jälkeen useimmat viraston toiminnoista toteutettiin erilaisina hankkeina ( yhteisinä operaatioina tai pilottihankkeina, jotka määritellään Frontexasetuksessa). Joistakin hankkeista ja niiden tuotoksista tuli jatkuvia ja toistuvia toimintoja. Hankkeilla tarkoitetaan lyhytaikaisia toimia, joita toteutetaan jonkin tietyn tuotteen tai palvelun luomiseksi. Useat jäsenvaltiot ja komissio ovat viime vuosina pyrkineet voimakkaasti muuttamaan näitä lyhyen aikavälin yhteisinä operaatioina ja hankkeina toteutettuja toimintoja keskipitkän tai pitkän aikavälin tuotoksiksi niille tätä varten osoitettujen lisämäärärahojen avulla. Tämän pyrkimyksen mukaisesti ehdotetaan, että tuotoksia nimitettäisiin tuotteiksi ja palveluiksi. Näin Frontex voisi tarjota entistä räätälöidympiä ja tyydyttävämpiä ratkaisuja asiakkaidensa pysyviin tarpeisiin. Hankkeet Hankkeet pysyvät edelleen viraston tarjontavalikoimassa, mutta ainoastaan ajallisesti rajoitettuina toimintoina, jotka eivät toistu. Hankkeita toteutetaan myös sellaisten uusien työkalujen kehittämiseksi, suunnittelemiseksi ja käyttöön ottamiseksi, joista on tarkoitus tehdä viraston pysyviä tuotteita ja palveluja. Tällaisia ajallisesti rajoitettuja ja kertaluonteisia toimintoja ovat etenkin pilottihankkeet, sillä niistä on tarkoitus tehdä uusia tuotteita ja palveluita niin, että lyhennetään uuden tuotteen ja palvelun elinkaarta käyttämällä testiolosuhteiden sijasta aitoja olosuhteita. Tuotteet Yleisessä merkityksessään tuote voi olla jokin yksittäinen suorite tai yksikkö, joukko samanlaisia tuotteita, jokin tavaroiden tai palvelujen kokonaisuus tai jonkin teollisen luokituksen mukainen tavara tai palvelu. Tuotteet eroavat palveluista siinä, että ne ovat aineellisia hyödykkeitä. Frontexissa tuotteiksi luokitellaan esimerkiksi vuotuinen 18/87

riskinanalyysikertomus sekä oppaat ja käsikirjat. Ne toimitetaan vastaanottajille, jotka voivat vapaasti käyttää niitä haluamallaan tavalla. Frontexilta ei vaadita enempää toimenpiteitä. Muita tuotteita ovat yhteiset operaatiot, joiden tavoitteena on tuottaa aineellisia suoritteita ja tuloksia. Palvelut Palveluilla tarkoitetaan muiden lukuun ammattimaisesti tai liiketoimintana tehtyä (sisäistä ja ulkoista) työsuoritusta. Frontexissa palveluksi luokitellaan uusinta tekniikkaa edustavien analyysityökalujen ja ohjelmistojen tarjoaminen Frontexin ja jäsenvaltioiden analyytikoille ja operatiivisille käyttäjille joko tilauksesta tai säännöllisesti. Toinen esimerkki palveluista on työprosessit mahdollistavan tietoteknisen infrastruktuurin ylläpito Frontexin eri osastoisssa. Uudelleenluokituksen perusteet o Tuotteet ja palvelut edellyttävät sitä, että virasto toteuttaa toimintaa, jolla edistetään jonkin tietyn tuotteen tai palvelun tarjoamista (joka voi tarkoittaa myös jonkin tuotteen toimittamista säännöllisesti). o Toimintoperusteinen suunnittelu auttaa määrittämään näihin toimintoihin ja sitä kautta tuotteisiin ja palveluihin liittyvät suorat ja välilliset kustannukset. Näin kustannukset voidaan jaotella järkevästi omiin kustannuspaikkoihinsa, kuten operaatioihin tai hallintoon. o Viraston tarjoamien suoritteiden tai tuotosten uudelleenluokitus pääasiassa vähentää Frontexin osastoille ja yksiköille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa. Tuotteesta tai palvelusta loppuasiakkaan (jäsenvaltioiden tai komission) kanssa tehtyyn sopimukseen sisällytetään myös erittely rahoitussuunnitelmaan ja henkilöstötaulukkoon kohdistuvista suorista kustannuksista. o Hankkeet, tuotteet ja palvelut jäsennellään sisäisesti erilaisiksi toiminnoiksi (prosessikuvaukset), jotka mahdollistavat suoritusindikaattorien määrittämisen sekä mittaamisen = hallinnoinnin; prosessien kuvaus on perusteltua vain, jos ne ovat toistuvia ja niitä käytetään pysyvästi. o Hankkeet, tuotteet ja palvelut tukevat siirtymistä monivuotiseen suunnitteluun, kuten Painopisteitä käsittelevässä luvussa selitetään. 1.5.3. Ohjelmat monivuotisen suunnittelun mahdollistamiseksi Frontexin määritelmän mukaan ohjelmilla tarkoitetaan jotakin hankkeiden tai palvelujen yhdistelmää (yksittäisten tuotteiden toimittaminen mukaan luettuna), jolla pyritään vastaamaan yhteisön tarpeisiin. Nykyinen lainsäädäntökehys ei velvoita Frontexia monivuotiseen suunnitteluun. Entistä ennakoivampaan toimintaympäristöön pyrkiminen 19/87

edellyttää kuitenkin keskipitkän ja pitkän aikavälin strategista ja operatiivista ohjelmatyötä, joka voidaan jäsentää ajankohtaisemmiksi ja yksityiskohtaisemmiksi vuotuisiksi työsuunnitelmiksi. Ohjelmien käyttöönotto tarjoaa hallintoneuvostolle työkalun, jonka avulla se voi määritellä vaatimukset Frontexin hallinnon toiminnalle keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä. Koska ohjelmat ajoitetaan keskipitkälle tai pitkälle aikavälille, operatiivisia toimintoja (jotka johtavat tuotteisiin ja palveluihin) voidaan tarvittaessa järjestää ja järjestellä uudelleen ohjelmien puitteissa. Tarvearviointeja tehdään säännöllisesti (vuosittain), koska monivuotinen suunnitelma kestää vähintään kolme vuotta. Tämä aikataulu on ymmärrettävästi sovitettava yhteen keskeisten sidosryhmien aikataulujen kanssa (esim. komission ohjelmatyö vuosiksi 2007 2013). On tärkeää korostaa, ettei sopimuksen tekeminen jostakin tietystä ohjelmasta vapauta Frontexia velvollisuudesta esittää hallintoneuvostolle vuosittain selvitys siitä, onko ohjelmaa tarpeen jatkaa. Näin paitsi varmistetaan riittävä johdonmukaisuus myös mahdollistetaan se, että Frontex kykenee sopeutumaan joustavasti ulkoisessa ja sisäisessä toimintaympäristössään tapahtuviin muutoksiin. Ohjelman suunnittelussa voidaan noudattaa monenlaisia lähestymistapoja. Lähtökohtana voi olla esimerkiksi jokin tietty maantieteellinen alue tai toimintatapa. Tällä tavoin pystytään pureutumaan ongelman perussyihin sen sijaan, että tyydyttäisiin vain korjaamaan sen seurauksia. Vuoden 2009 toimintaohjelmassa on tässä vaiheessa määritelty kaksi maantieteellistä aluetta ja yksi aihealue, joilla ohjelmia on tarkoitus toteuttaa. Ne ovat seuraavat: 1. Välimeri ja Atlantin valtameri; 2. Länsi-Balkan ja yhteydet Itä-Eurooppaan; ja 3. Suorat yhteydet riskialttiisiin alkuperämaihin. Hallintoasioissa vaadittavan tarkkuuden ja Frontexin organisaatiorakenteen huomioon ottaen hankkeet, tuotteet ja palvelut on vuoden 2009 toimintaohjelmassa esitetty osana kunkin yksittäisen yksikön ja sektorin tarjontavalikoimaa. Toimintasuunnitelmien valmistelua käytetään siirtymävaiheena puhtaasti hierarkkisesta rakenteesta matriisimaiseen rakenteeseen ja lähestymistapaan viraston päivittäisten tehtävien hoitamisessa. Frontexin ylemmän johdon vastuulla on lisätä suunnitelmaan sellaisia tilapäisiä rakenteita (ohjelmia), jotka parantavat Frontexin tuloksellisuuden hallintaa ja tuottavat virastolle uutta nostetta ja lisäarvoa heikentämättä avoimuutta. 1.6. Toteutukseen ja tuloksellisuuteen vaikuttavien tekijöiden määrittely Tässä luvussa esitetään yhteenveto tekijöistä, joita virasto tarkastelee ja jotka otetaan huomioon toimintaohjelmaa valmisteltaessa. 20/87

On selvää, ettei Frontex toimi muuttumattomassa ympäristössä, johon mitkään ulkoiset seikat, kuten poliittiset, taloudelliset, sosiaaliset, tekniset, oikeudelliset ja ympäristölliset tekijät eivät vaikuttaisi. Kaikki nämä tekijät aiheuttavat suoria tai välillisiä (välikäden kautta aiheutuvia) vaikutuksia virastossa tai sen ympäristössä ja ohjaavat sen kehitystä. Osan tästä ympäristöstä muodostavat organisaation sidosryhmät. Frontexin tehtäväympäristöön 10 sisältyy suuri määrä ryhmiä, joiden intressit liittyvät Frontexin vastuualueeseen kuuluviin toimintoihin. Näitä ryhmiä nimitetään Frontexin korporatiivisiksi sidosryhmiksi, koska ne kaikki vaikuttavat Frontexin tavoitteiden saavuttamiseen tai päinvastoin. Nämä ryhmät voidaan jakaa vielä ensi- ja toissijaisiin sidosryhmiin. Ensisijaiset tai keskeiset sidosryhmät ovat niitä, jotka ovat suoraan tekemisissä viraston kanssa ja joilla on riittävästi vaikutusvaltaa voidakseen vaikuttaa suoraan Frontexin toimintaan. Näihin kuuluvat esimerkiksi asiakkaat, työnantajat ja toimittajat. Ensisijaisen sidosryhmän roolissa voivat toimia budjettivaltaa käyttävät EU:n toimielimet, mutta myös jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset, joita voidaan pitää Frontexin tuotosten lopullisina käyttäjinä (asiakkaina). Jäsenvaltiot voivat toisinaan toimia myös erityyppisten resurssien toimittajina RABIT-ryhmille. Jäsenvaltio voi toimia tässä roolissa myös toimittaessaan tietoja, joita Frontex käsittelee räätälöityjen tai yleisten tiedustelutuotteiden tuottamiseksi. Näiden tekijöiden ohella virastoon vaikuttavat muut samankaltaisia tai samoja palveluja tarjoavat toimijat, joiden kanssa se toimii samassa ympäristössä, ja tämä seikka voi joko hidastaa tai edistää Frontexin toimintaa. Ennen näiden eri tekijöiden lähempää tarkastelua on korostettava, että Frontex, joka toimii pääasiassa koordinoijana, on erittäin riippuvainen jäsenvaltioista ja Schengenin säännöstöön osallistuvista maista sekä niiden halusta osallistua aktiivisesti viraston toimintaan ja hyödyntää siinä teknisiä välineitä. Tämän luvun tarkoituksena on tehdä hallintoneuvostolle ja EU:n toimielimille selkoa niistä tekijöistä, joille Frontex on alttiina ja jotka voivat suoraan tai välillisesti vaikuttaa nyt ehdotetun toimintaohjelman täytäntöönpanoon. Poliittiset tekijät Mahdollisuus (M) Lissabonin sopimus EU:n laajentuminen Yhdennetty rajaturvallisuus ja toimet kolmansien maiden kanssa Haaste (H) Schengenin järjestelmän laajentaminen Jäsenvaltiot: maahanmuutto aiheuttaa kansallista painetta Meriliikenne ja kaupan kasvu EU:n rajavalvontamalli EU ja alueellistuminen Poliittiset päätökset ja operatiiviset tarpeet 10 Tehtäväympäristö on toimintaympäristön osa, johon sisältyvät tekijät tai ryhmät vaikuttavat suoraan elimeen ja joihin elin vastavuoroisesti vaikuttaa. 21/87

Taloudelliset tekijät Sosiaaliset tekijät Suhdetekijät Teknologiset tekijät Ympäristölliset tekijät Oikeudelliset tekijät EU:n/Frontexin näkyvyys Tietoturvan tarve Täytäntöönpano politiikan ja käytännön tasolla Kriisi (tilannekehitys yleensä) kolmannessa maassa Myönnettyjen määrärahojen lopullinen määrä Ulkorajarahasto Korjauskerroin ja valuuttakurssivaihtelut Kasvu vastaan vakaus Ihmiskaupasta saatava taloudellinen tuotto EU:n tason koordinointielinten moninaisuus Sitova yhteistyökehys Tiedonhallinta Ilmastonmuutos Frontexin toimivallan rajoittaminen Kaavio 8: Frontexiin vaikuttavat PESTEL-tekijät Nämä tekijät yksilöitiin muutamien jäsenvaltioiden edustajien avustuksella mietittiin yleisesti eri toimintavaihtoehtoja Frontexin tilannekeskukselle. Sen jälkeen eri tekijöille määritettiin sisäiset painotukset niiden todennäköisyyden (suuri/keskinkertainen/pieni) ja vaikutuksen (M/H) perusteella. Näiden tunnettujen tekijöiden kehitystä on seurattava jatkuvasti, jotta toimia voitaisiin suunnitella entistä ennakoivammin. 1.7. Katsaus Euroopan unioniin suuntautuvaan laittomaan maahanmuuttoon vuonna 2009 Eurooppaan suuntautuvan laittoman maahanmuuton taustalla ovat ennen kaikkea kehitysmaiden tarjoamat heikot taloudelliset mahdollisuudet yhdistettyinä räjähdysmäiseen väestönkasvuun, alueellisiin konflikteihin ja etnisten, uskonnollisten ja poliittisten vähemmistöjen painostukseen. Talouden romahtaminen, sodat tai ympäristökatastrofit Euroopan naapurialueilla voivat johtaa maahanmuuttajien määrän äkilliseen ja merkittävään kasvuun. Etniset yhteisöt ovat merkittävä houkutin laittomille maahanmuuttajille. Yhdysvaltain talouden viimeaikaisen kehityksen vuoksi Euroopan saatetaan ajatella tarjoavan Yhdysvaltoja paremmat työmahdollisuudet, ja molempia alueita harkitsevat laittomat maahanmuuttajat voivat tästä syystä alkaa suosia Eurooppaa. Taloudellisen tilanteen ja 22/87

työmahdollisuuksien ohella myös jäsenvaltioissa tapahtuvat lainsäädännölliset ja poliittiset muutokset voivat joko edistää tai hillitä laitonta maahanmuuttoa. Viisumiasetus, rajavalvontapolitiikka (myös takaisinottoa koskevat sopimukset), maantieteelliset tekijät, kulkuyhteydet ja järjestäytyneen rikollisuuden verkostot EU:ssa ja sen naapurialueilla ovat tärkeimmät maahanmuuttoreitin ja toimintatavan valintaan vaikuttavat tekijät. Edellä lueteltujen tekijöiden ja EU:n ulkorajoilla vuonna 2007 vallinneen tilanteen perusteella on odotettavissa, että EU:hun tulevien laittomien maahanmuuttajien lukumäärä pysyy todennäköisesti nykyisellään tai hieman kasvaa. Useimmat laittomat maahanmuuttajat ylittävät EU:n ulkorajan eteläisten merirajojen kautta. Hengen menettämisen riski on edelleen suuri. EU:hun lentoteitse tulevien laittomien maahanmuuttajien lukumäärä kasvaa. Irakista EU:hun suuntautuvan laittomien maahanmuuttajien virran odotetaan jatkuvan voimakkaana kaikilla ulkorajoilla, ja erityistä painetta kohdistuu erityisesti ilmarajoille sekä itäisen Välimeren ja Itä-Balkanin reiteille. Samaa kautta saattaa tulla laittomia maahanmuuttajia myös Pakistanista, mikäli sen turvallisuustilanne huononee edelleen. Lisäksi suuri määrä Pakistanissa asuvia afgaanipakolaisia joutuu ehkä etsimään toisen turvapaikan. EU:n maaulkorajat Eniten havaintoja laittomista maahanmuuttajista saadaan Kreikan ja Albanian sekä Kreikan ja Turkin välisillä maarajoilla. Vaikka laittomien maahanmuuttajien virta Slovakian ja Ukrainan välisellä rajaosuudella vähenee, muuttopaine todennäköisesti jatkuu voimakkaana. Venäläisten, etenkin Tšetšeniasta tulevien turvapaikanhakijoiden määrän EU:n maarajoilla odotetaan pysyvän korkeana vuonna 2009. Ihmissalakuljetuksina järjestetyn laittoman maahanmuuton odotetaan jatkuvan vilkkaana Slovenian maaulkorajalla. Unkarin ja Serbian sujuvasta yhteistyöstä huolimatta laittomat rajanylitykset saattavat lisääntyä. Äskettäin itsenäiseksi julistautunut Kosovo vetää edelleen puoleensa laittomia maahanmuuttajia ja ihmissalakuljetuksia järjestäviä kansainvälisiä verkostoja, joilla on yhteyksiä muuhun järjestäytyneeseen rikollisuuteen. 23/87

Kaavio 9: Ennuste laittoman maahanmuuton aiheuttamista paineista EU:n ulkorajoilla vuonna 2009 EU:n meriulkorajat Muuttopaine Länsi-Afrikasta EU:hun jatkuu voimakkaana. Koska alueen rajatarkastustoimintaa on tehostettu, järjestäytyneet rikollisryhmät etsivät jatkuvasti uusia reittejä ja toimintatapoja. Kanariansaarilla käynnistetyt tehostetut vastatoimet saattavat työntää laittoman maahanmuuton virtaa hieman idemmäs kohti keskisen Välimeren reittiä. Afrikan sarvesta tulevien laittomien maahanmuuttajien lukumäärä saattaa lisääntyä, ja sen vaikutukset tuntuvat keskisen Välimeren reitillä. Pohjois-Afrikassa ihmissalakuljetuksia järjestävien palvelujen kysyntä todennäköisesti kasvaa; alueelle tulee lisää välittäjiä, joilla on tarjota enemmän kuljetustilaa laittomien maahanmuuttajien viemiseksi Pohjois-Afrikasta rajan yli Euroopan unioniin. Muuttopaine jatkuu vahvana Välimeren itäisellä reitillä, joka on erityisesti Lähi-idän ja Afrikan sarven konfliktialueilta tulevien laittomien maahanmuuttajien suosiossa. 24/87

EU:n ilmaulkorajat Etelä-Amerikasta, etenkin Brasiliasta ja Kolumbiasta tulevien laittomien maahanmuuttajien määrän odotetaan kasvavan. Nämä suuntaavat todennäköisesti Espanjaan, Portugaliin ja Italiaan, mutta myös Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Ranskaan. Kiinalaisten laiton maahanmuutto Eurooppaan lisääntyy, mutta järjestäytyneiden rikollisryhmien toiminta vaikeuttaa sen torjuntaa. Myös venäläisten turvapaikanhakijoiden määrän odotetaan pysyvän korkeana vuonna 2009. Ilmareittejä käyttävien laittomien maahanmuuttajien eniten suosimia maahantulopaikkoja EU:hun ovat edelleen Lontoon Heathrow n, Pariisin Charles de Gaullen, Frankfurt-am- Mainin, Amsterdamin Schipholin, Lontoon Gatwickin, Madridin Barajasin ja Milanon Malpensan lentokentät. EU:n pienten kansainvälisten lentokenttien sekä Prahan, Budapestin, Bratislavan, Varsovan ja Riikan lentokenttien suosion odotetaan kasvavan. Lisää painetta alkaa kohdistua EU:n ulkopuolelle liikennöiviin uusiin halpalentoyhtiöihin. 1.8. Vuotuisessa riskianalyysikertomuksessa (ARA) esitetyt suositukset vuodeksi 2009 Frontexin operatiivinen toiminta on tiedustelupohjaisia ja perustuu Frontexin riskianalyysiyksikön säännöllisesti ja tapauskohtaisesti laatimiin uhka- ja riskianalyyseihin. Myös vuotuista riskianalyysikertomusta (ARA) käytetään viitteenä ja perustana Frontexin toimintaohjelmassa. Frontexin toimintaohjelman valmistelun kannalta tärkeintä vuotuisen riskianalyysikertomuksen antia ovat jäsenvaltioiden ulkorajoja ja maailmanlaajuista turvallisuusympäristöä koskevan tilannekatsauksen pohjalta laaditut suositukset. Maaliskuussa 2008 julkaistu viimeisin riskianalyysikertomus perustui vuoden 2007 tietoihin. Vuoden 2008 riskianalyysikertomuksessa omaksuttiin kuitenkin enemmän tulevaisuuteen suuntautuva lähestymistapa suositusten laatimisessa hahmottelemalla tulevaisuuden skenaarioita 18 kuukaudeksi eteenpäin. Tulevaisuudessa riskianalyysiyksikkö voi pitää vuotuista riskianalyysikertomusta ajan tasalla käyttämällä Frontexin jatkuvasti paranevaa ja tarkentuvaa riskianalyysiverkkoa (FRAN), josta se saa tietoja ensimmäiseltä vuosipuoliskolta. Tämä laittomasta maahanmuutosta EU:n ulkorajoilla laadittu tilannepäivitys, johon sisältyy analyysi maailmanlaajuisessa turvallisuusympäristössä tapahtuneista muutoksista, esiteltiin syyskuussa 2008 Frontexin uutena tiedustelutuotteena nimeltä riskinarvioinnin välikertomus (Interim ARA). Siinä esitetään ennusteita yhdeksäksi kuukaudeksi eteenpäin, jolloin se mahdollistaa operatiivisen ja taktisen päätöksenteon ja helpottaa sitä. Toinen välikertomukseen sisältyvä lisäarvotekijä on, että sitä voidaan käyttää apuna Frontexin vuosisuunnittelussa. 25/87

Seuraavat suositukset heijastavat synergiaa vuoden 2008 riskianalyysikertomuksen ja niiden vahvistusten ja tarkistusten välillä, joita suosituksiin on tehty kertomuksen julkaisemisen jälkeen tapahtuneen kehityksen perusteella. 1.8.1. Yleiset suositukset 11 GEN REC 1 Suunnitellaan ja toteutetaan tämän arvioinnin perusteella strategisia yhteisiä operaatioita ja pilottihankkeita, jotka keskitetään seuraavasti: - Maarajat (Kreikan maarajat Albanian ja Turkin kanssa, yleensä Ukrainan raja ja erityisesti Slovakian ja Ukrainan välinen maaraja sekä Länsi-Balkanin alue); - Merirajat (eteläiset merirajat Atlantilla ja läntisellä Välimerellä, erityisesti Gibraltarin salmella ja Almerianlahden pohjoisosassa, Välimeren keskiosissa ja Egeanmerellä); - Ilmarajat (tärkeimmät kansainväliset lentokentät, joille suuntautuu suurin osa EU:n ulkopuolelta tulevasta matkustajavirrasta). GEN REC 2 Tarjotaan rajavartioviranomaisille tehokkaampaa koulutusta väärien ja väärennettyjen matkustusasiakirjojen havaitsemisen ja matkustusasiakirjojen laittoman käytön ja laittoman hankkimisen alalla. Jatketaan rajavartijoiden kielikoulutusta ja yhdistetään siihen laittomien maahanmuuttajien havaitsemistekniikoihin perehdyttävää koulutusta. 1.8.2. Maarajat LBS REC 1 Laaditaan Kreikan maarajoista räätälöity riskianalyysi, jossa määritetään tärkeimmät riskit ja heikkoudet sen selvittämiseksi, miten rajavalvonta voitaisiin kohdentaa paremmin juuri näihin riskeihin. LBS REC 2 Panostetaan jo olemassa olevien yhteyspisteiden kehittämiseen lähettämällä jäsenvaltioiden asiantuntijoita komennuksille lujittamaan yhteistyötä ja parantamaan valmiuksia kerätä suoraan tietoja rajoilla. LBS REC 3 Käynnistetään operatiivisia erityistoimia, joihin Unkarin ja Puolan ulkorajoilla sijaitsevat yhteyspisteet osallistuvat. LBS REC 4 Käynnistetään koko Slovakian ja Ukrainan välisellä rajaosuudella operatiivista toimintaa, joka kohdistuu laittomiin maarajojen ylityksiin sekä yleensä laittomaan maahantuloon. LBS REC 5 11 Luetteloon on otettu vain sellaisia yleisiä suosituksia, jotka virasto voi itse muuntaa suoriksi toimiksi. Tältä osin vuoden 2009 toimintaohjelma poikkeaa vuoden 2008 riskianalyysikertomuksesta. 26/87