Kokonaisselvitys pelastustoimen sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön koulutusjärjestelmästä 27.5.2014 Sisäministeriön pelastusosasto
Sisällys 1 Yhteenveto kokonaisselvityksen tuloksista 1 2 Johdanto 3 2.1 Selvityksen lähtökohdat ja tavoite 3 2.2 Työmenetelmät 5 2.3 Kokonaiselvityksen laatijat 7 3 Pelastustoimen sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön koulutusjärjestelmän nykytilan kuvaus 8 3.1 Koulutusjärjestelmän rakenne 8 3.2 Koulutuksen ohjaus ja koulutukseen hakeutuminen 12 3.3 Opetussuunnitelmat ja opetusmateriaalit 14 3.4 Koulutuksen järjestämistavat 16 3.5 Koulutukseen osallistuminen 18 3.6 Rahoitus ja kustannukset eri osapuolille 19 3.7 Yhteistyö pelastustoimen eri toimijoiden välillä 25 4 Pelastustoimen koulutuspalveluiden kilpailu markkinat ja mahdollisuudet 27 4.1 Onko pelastustoimen koulutuspalveluille luotavissa markkinaa? 27 4.2 Julkisen sektorin rooli kilpailussa 28 4.3 Kilpailurajoitukset 29 4.4 Koulutustarjonnan kilpailutuksen edut ja haitat 32 4.5 Millainen voisi olla hyvä kilpailumalli? 34 5 Arvio koulutusjärjestelmän toimivuudesta, taloudellisuudesta ja tuloksellisuudesta 36 5.1 Johdanto 36 5.2 Koulutuksen yleinen toimivuus, ohjaus, työnjaon selkeys ja yhteistyö 36 5.3 Koulutuksen tarjonta, laatu ja yhtenäisyys 45 5.4 Opetusmateriaalin tuottaminen, sen yhtenäisyys ja laatuvaatimukset 48 5.5 Kouluttajakoulutuksen järjestämisperiaatteet ja vastuut 51 5.6 Opetussuunnitelmien laadulliset vaatimukset ja vahvistamisperiaatteet 52 5.7 Koulutusjärjestelmän lainsäädännölliset perusteet 54 5.8 Koulutusjärjestelmän hallinnolliset perusteet 57 5.9 Koulutusjärjestelmän kustannusten jakautuminen eri organisaatioille 63 5.10 Muita näkökulmia koulutuksen kehittämiseen 67 5.11 Roolitaulukko 69 6 Koulutusjärjestelmän kehittämistarpeet ja -ehdotukset 72 6.1 Kehitystarpeiden perustat 72 6.2 Koulutuksen ohjaus ja valvonta 73
6.3 Koulutus erilliseen yksikköön 76 6.4 Koulutusjärjestelmän päämallit 77 6.5 Yhteiset rakenteelliset vaatimukset 82 6.6 Kustannusvaikutukset 85 6.7 Koulutusbrändi 86 6.8 Välilliset kehitystarpeet big picture 87 7 Toimenpide-ehdotukset 92 7.1 Ohjaus, valvonta ja normisto 92 7.2 Uudistettava koulutusjärjestelmä 93 7.3 Ehdotusten kustannusvaikutukset 95 7.4 Koulutusjärjestelmään välillisesti liittyvät vaikutukset ja ehdotukset 95 1.1.1 Liitteet Liite 1 Kokonaiselvityksessä käytetyt käsitteet 97 Liite 2 Lähdeaineisto 100 Liite 3 Haastatellut henkilöt 102 Kokonaisselvitys on toteutettu Palosuojelurahaston tuella.
1 1 Yhteenveto kokonaisselvityksen tuloksista Arvioinnin tulokset Tässä kokonaiselvityksessä on arvioitu sivutoimisen- ja vapaaehtoisen henkilöstön koulutusjärjestelmää haastattelujen, verkkokyselyn ja kirjallisen aineiston pohjalta. Arvioinnissa on käytetty kolmiportaista väriasteikkoa. Alla olevassa taululukossa on arvioitu ensin toimivuus, taloudellisuus ja tuloksellisuus yleisesti ja sitten kahdeksan eri teeman mukaisesti. Aihealue Toimivuus Taloudellisuus Tuloksellisuus Yleisarvio Yleisarvio Yleisarvio Yleisarvio Yleisarvio Yleisarvio Yleisarvio Yleisarvio Arvio Koulutusjärjestelmän toimivuus, taloudellisuus ja tuloksellisuus Koulutus on riittävää, mutta yhteentoimivuuden/yhtenäisyyden, laadun ja organisoinnin puolella on kehittämistä. Koulutus on erittäin kustannustehokasta, mutta tuottavuuden jatkuvaa parantamista suositellaan. Koulutus on erittäin tuloksellista, mutta laadun ja laajemman hyödynnettävyyden jatkuvaa kehittämistä suositellaan. Koulutuksen yleinen ohjaus, työnjaon selkeys sekä yhteistyön toimivuus Kohtalaisen hyvin toimiva. Täsmentämistä vaativat koulutuksen järjestämisen yhtenäisyys, toimijoiden roolit sekä yhteistyö SPEK:in ja pelastuslaitosten sekä SPEK:in ja pelastusliittojen välillä sekä koulutuksen tavoitteet ja laatu. Järjestelmä on kustannustehokas. Koulutuksen tarjonta, laatu ja yhtenäisyys Tarjonta on riittävää, mutta laadun ja yhteistyön kehittämiseen on tarvetta. Opetusmateriaalin tuottaminen ja sen yhtenäisyys sekä laatuvaatimukset Opetusmateriaali on teknisesti laadukasta, mutta sisällön laadun ja erityisesti yhtenäisyyden puolella on kehittämistarvetta.digitaalinen materiaali kehitettävä uusien vaatimusten mukaan. Neliportainen laatutasomääritys tulee ottaa käyttöön. Kouluttajakoulutuksen järjestämistarpeet ja -vastuut Kouluttajakoulutus on toimivalla pohjalla, mikä antaa hyvän mahdollisuuden kehittää koulutustoimintaa edelleen. Opetussuunnitelmien laadulliset vaatimukset ja vahvistamisperusteet Vahvistusperusteet toimivat, mutta laadullisissa vaatimuksissa on kehitettävää ja täsmentämistä yhtenäisyyden ja paikallisten tarpeiden erityistarpeiden suhteen. Lisäksi Koulutusjärjestelmän lainsäädännölliset perusteet Toimii kohtalaisen hyvin. Vaatii riittävän koulutuksen määrittelyä ja normiston täydentämistä kelpoisuusvaatimusten osalta. Koulutusjärjestelmän hallinnolliset perusteet Lainsäädännöllinen kehys, tavoitteet ja opintosisältöjen määrittely, sopimukset ja vastuut, kouluttajien palvelussuhteet ja kustannusvastaavuus ja sen seuranta vaatii kehittämistä. Koulutusjärjestelmän kustannusten jakautuminen eri organisaatiolle Kustannukset jakautuvat vaatimusten mukaisella tavalla. Koulutusta kehitettäessä yhtenäinen kustannustietojen kerääminen ja tilastointi on kuitenkin järjestettävä. Palosuojelurahaston raportoinnissa avustettavien toimintojen kustannukset on raportoitu hyvin. Keskeisimmät kehitystarpeet ja ehdotukset Koulutuksen ohjaus ja valvonta Koulutuksen järjestämismallin uudistaminen Koulutusjärjestelmän sisällölliset ja rakenteelliset uudistukset Kustannusvaikutusten kartoittaminen koulutusjärjestelmän taloudellisuuden varmistamiseksi Selvityksessä on analysoitu ja suositeltu kahta vaihtoehtoista päämallia malli A, malli B). Molemmissa malleissa on samat rakenteelliset uudistusehdotukset. Seuraavilla tekijöillä varmistetaan, että koulutusjärjestelmä tuottaa riittävän määrän sivutoimisia ja vapaaehtoisia palokuntalaisia, joiden osaaminen on korkeaa tasoa javastaa pelastustoimen tarpeisiin.
Uudistettu koulutusjärjestelmä rakenteelliset vaatimukset Koulutusmallin (A/B) yhteiset rakenteelliset ominaisuudet: Sisäministeriön ohjaus ja valvonta Pelastuslaitosten ja Pelastusopiston vahva rooli Yhtenäiset koulutussuunnitelmat (opsit, totsit, harsut) (R) Rautaiset peruskurssit (R) Yksikönjohtajakurssin uudistaminen Henkilökohtaiset opsit, opintosuoritusrekisteri (R) Vapaaehtoisten tutkintopolku (R) Vapaaehtoistutkintojen virallistaminen Näyttökokeet, näyttömestaritutkinto (R) Selkeä tilaaja-tuottaja -malli Avoimet materiaalit (R) Koulutuksen (kurssit, kouluttajat) laatutavoitteet, mittarit ja auditointi (R) Ruotsinkielisen koulutusmateriaalin lisääminen (R) Avoin verkko-opiskelujärjestelmä (R) Selkeät rahoitusperiaatteet Oma tavaramerkki/brändi Yhteiset uudistukset ohjaus ja valvonta rakenteelliset vaatimukset Rakennetyöryhmä (R) Malli A: Pelastusopisto vastaa, ylläpitää ja edelleenkehittää Organisaatio, rekisterit Koulutusprosessit Opsit, koulutusmateriaalit Tutkintojärjestelmä Kouluttajakoulutus Malli B: SPEK vastaa, ylläpitää ja edelleenkehittää Mandaatti hoitamiseen Organisaatio, rekisterit Koulutusmateriaalin tuotanto Pelastusliitot -yhteistyö Järjestötoiminta Mallikohtaiset uudistukset tuotanto ja ylläpito kurssit tutkinnot rahoitus Kansallisen palvelutasopäätöksen laatiminen, tarpeet valtakunnallisella tasolla Palvelutasopäätös linjaa riittävän koulutuksen tarpeet ja tason. Kansallinen palvelutasopäätös toimii yhdessä pelastuslaitosten palvelutasopäätösten kanssa. Kukin pelastuslaitos laatii koulutuksen järjestelmäasiakirjan, mikä määrittelee vastuut, tehtävät ja seurannan. Toimii työkaluna ministeriön ohjaus- ja valvontatehtävässä. Fokusoitu peruskoulutus 2-3 rautaisen peruskurssin ympärille Kouluttajakoulutuksen uudistaminen Seuraavilla tekijöillä varmistetaan että koulutusjärjestelmä on taloudellinen: Yhtenäistetään, standardoidaan ja avataan oppimateriaaleja Hyödynnetään tiiviissä yhteistyössä Pelastusopiston osaamista ja kurssipaketteja Virtaviivaistetaan toimintatapoja ja organisointia Avataan koulutusmarkkinaa riittävällä tasolla. Seuraavilla tekijöillä varmistetaan, että koulutuksen ohjausjärjestelmä on selkeä ja vakuuttava: Normistoa ja sopimuksia tarkistetaan Sisäministeriön Pelastusosastoon perustetaan koulutuksen ohjausryhmä Koulutusta johdetaan, ohjataan ja valvotaan tulossopimuksen tai mandaatin kautta Pelastuslaitosten ja Pelastusopiston roolia ja vastuuta lisätään Toimenpide-ehdotukset Päätösten valmisteleminen, ja varmistaminen, että edellä mainitut tekijät toteutetaan Päätöksen valmisteleminen koulutusjärjestelmän uudistamisesta, joko mallin A tai mallin B pohjalta sekä tarvittavien sopimusten tai mandaatin valmisteleminen Rakennetyöryhmän perustaminen koulutusjärjestelmän sisällöllistä uudistamista varten ja ehdotetuttujen uudistusten toteuttaminen
3 2 Johdanto 2.1 Selvityksen lähtökohdat ja tavoite 2.1.1 Pelastustoimen organisaatio ja koulutusjärjestelmä Sisäministeriön pelastusosasto johtaa, ohjaa ja valvoo pelastustointa ja sen palvelujen saatavuutta ja tasoa, huolehtii pelastustoimen valtakunnallisista valmisteluista ja järjestelyistä, yhteen sovittaa eri ministeriöiden ja toimialojen toimintaa pelastustoimessa ja sen kehittämisessä sekä huolehtii edellä mainittujen pelastuslaissa (379/2011) säädettyjen tehtävien lisäksi muistakin ministeriölle kuuluvista tehtävissä pelastustoimen toimialalla. Pelastuslain mukaan kunnat vastaavat pelastustoiminnasta yhdessä pelastustoimen alueilla. Alueen pelastustoimella tarkoitetaan kuntaa tai kuntayhtymää, joka käytännössä vastaa pelastuslaitoksen toiminnasta. Maassa on 22 pelastuslaitosta. Alueen pelastustoimi voi käyttää pelastustoiminnassa apunaan sopimuspalokuntia (sivutoimisia ja vapaaehtoisia palokuntia, joiden kanssa alueen pelastustoimi on tehnyt sopimuksen). Pelastustoimen tehtäviä hoitaa Suomessa vajaat 5000 päätoimista henkilöä sekä vajaat 15 000 sivutoimista ja vapaaehtoista henkilöä. Lähes jokaisen pelastuslaitoksen alueella suurten taajamien ulkopuolella varsinaisen pelastustoiminnan toimintavalmius perustuu pääosin tai kokonaan sivutoimiseen tai vapaaehtoiseen henkilöstöön perustuviin palokuntamuotoihin. Pelastuslaitoksen voimavaroina toimii 730 vapaaehtoisen palokunnan, sivutoimisten ja teollisuuspalokuntien sekä paikallisyhdistysten verkosto. Nämä hoitivat itsenäisesti noin 15 % ja osallistuivat noin puoleen maamme pelastustehtävistä vuonna 2010 1. Pelastuslain mukaan pelastuslaitoksen tulee huolehtia siitä, että sen sivutoimiselle henkilöstöllä ja sopimuspalokuntaan kuuluvalla henkilöstöllä on riittävä koulutus pelastustoimintaan. Pelastuslaissa ja valtioneuvoston asetuksessa pelastustoimesta (407/2011) säädetään tarkemmin sekä pelastustoimintaan osallistuvan päätoimisen henkilöstön ja sopimuspalokunnan henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista. Pelastustoimen sivutoimisen henkilöstön ja sopimuspalokunnan henkilöstön koulutusta tuottavat käytännössä pelastuslaitokset ja pelastusalan järjestöt sekä täydennyskoulutuksen osalta myös Pelastusopisto. 2.1.2 Tausta Sisäministeriö asetti 26.1.2011 pelastusalan koulutuksen sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnan järjestämisvaihtoehtojen selvittämistyöryhmän toimintakaudeksi 1.2.2011-31.12.2011. Työryhmän tehtävänä oli muun muassa selvittää pelastusalan tutkintoon johtavan ja muun koulutuksen riittävyys ja tutkintojen tuottama jatko-opintokelpoisuus, tarkistaa tutkintojen ja muun koulutuksen edellytykset vastata tarpeisiin, selvittää mahdollisuudet edistää työurien pidentämistä sekä selvittää edellytykset pelastusalan kehittämis- ja tutkimustoiminnan kehittämiselle. 1 SPEK (2013):Perustelumuistio, s.1
Pelastusalan koulutuksen sekä tutkimus- ja kehitystoiminnan järjestämisvaihtoehtoja selvittäneen työtyhmän raportissa (Sisäministeriön julkaisuja 5/2012) todetaan muun kuin päätoimisen henkilöstön koulutusjärjestelmän kehittämistarpeiden osalta seuraavaa: Suhteessa pelastustoimintaan osallistuvan henkilöstön työtehtävien yhä kasvaviin osaamis- ja työturvallisuusvaatimuksiin, on julkisuudessa esiintynyt jonkin verran ristiriitaisia kehittämistarpeita. Täydennyskoulutuksen osalta on tehty kehittämisehdotuksia. Koulutusjärjestelmän rahoitus ja toteutus on usemmalla eri tavalla järjestetty Pelastusopiston rooli opetussuunnitelmien vahvistamisessa on jäänyt tarkemmin määrittelemättä Koulutuksen yhteiskunnalle aiheutuvia kokonaiskustannuksia ei ole kattavasti selvitetty Eri toimijatahojen vastuut ja roolit vaihtelevat lakisääteisestä velvoitteesta sopimusperusteisiin velvoitteisiin tai toimeksiantoihin Työryhmä ehdotti pelastustoimen päätoimisen henkilöstön koulutusjärjestelmän kehittämistavoitteiden lisäksi, että sisäministeriö käynnistäisi hankkeen pelastustoimen vapaaehtoisen ja sivutoimisen henkilöstön koulutusjärjestelmän kehittämistarpeiden selvittämiseksi. Koulutusjärjestelmän kehittämistarpeet on selvitetty tässä toimeksiannossa kokonaisselvityksenä. Kokonaisselvityksen tilaaja on sisäministeriön pelastusosasto ja rahoittaja Palosuojelurahasto (PSR). 2.1.3 Kokonaisselvityksen tavoite Kokonaisselvityksen tavoitteena on selvittää pelastuslaitosten sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön koulutusjärjestelmän nykytila ja arvioida koulutusjärjestelmän toimivuus, taloudellisuus ja tuloksellisuus sekä laatia tarvittavat ehdotukset koulutusjärjestelmän kehittämiseksi siten, että koulutusjärjestelmä tuottaa riittävän määrän sivutoimisia ja vapaaehtoisia palokuntalaisia, joiden osaaminen on korkeaa tasoa ja vastaa pelastustoimen tarpeita. Lisäksi tavoitteena on selvittää ne tekijät, joilla varmistetaan, että pelastustoimen sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön koulutusjärjestelmä on taloudellinen ja koulutuksen ohjausjärjestelmä on selkeä ja vakuuttava. Selvitystyössä Kuvataan nykytila Arvioidaan pelastustoimen sivutoimisen ja sopimushenkilöstön koulutusjärjestelmän toimivuus, taloudellisuus ja tuloksellisuus Selvitetään koulutusjärjestelmään liittyvät mahdolliset kehitystarpeet Laaditaan toimenpide-ehdotukset koulutusjärjestelmän kehittämiseksi Erityisistä huomiota kiinnitetään seuraaviin aihealuesiin: Koulutuksen yleinen toimivuus, ohjaus, työnjaon selkeys sekä yhteistyön toimivuus Koulutuksen tarjonta, laatu ja yhtenäisyys Opetusmateriaalin tuottaminen ja sen yhtenäisyys sekä laatuvaatimukset Kouluttajakoulutuksen järjestämistarpeet ja -vastuut Opetussuunnitelmien laadulliset vaatimukset ja vahvistamisperusteet
5 Koulutusjärjestelmän lainsäädännölliset perusteet Koulutusjärjestelmän hallinnolliset perusteet Koulutusjärjestelmän kustannusten jakautuminen eri organisaatiolle (avustusten rooli ja osuus kustannusten kattamisessa) 2.2 Työmenetelmät 2.2.1 Tiedonkeruumenetelmät Kokonaisselvityksen tiedonkeruu toteutettiin kolmessa eri vaiheessa. Kerätyn tiedon pohjalta kuvattiin ja arvioitiin koulutusjärjestelmän nykytilaa sekä muodostettiin ehdotukset järjestelmän kehittämiseksi. Taustamateriaaliin perehtyminen Ensimmäisessä vaiheessa perehdyttiin laajaan taustamateriaalin ja keskusteltiin sisäministeriön, Suomen Pelastusalan Keskusjärjestön (SPEK) ja Suomen Sopimuspalokuntien Liiton (SSPL) edustajien kanssa. Taustatietoihin perehtymisen jälkeen rakennettiin sähköinen kyselomake ja haastattelurunko. Sekä kyselyssä, että haastatteluissa kiinnitettiin toimeksiannon tilaajan toiveen mukaisesti erityisesti huomiota tavoitteissa esitettyihin asiakokonaisuuksiin. Kokonaisselvitys on myös teemoitettu näiden aihealueiden mukaisesti. Sähköinen kysely Tiedonkeruun toisena vaiheena oli sähköinen kysely. Sähköinen kysely lähetettiin sisäministeriön ohjeistuksen mukaan kunkin pelastusalueen johtajalle. Kysely toteutettiin viikoilla 6-7. Kysymykset oli jaoteltu kuuden eri teeman alle. Kysymykset sisälsivät sekä avoimia että monivalintakysymyksiä. Tämän lisäksi oli avoin teema muille mahdollisille kommenteille. Kysely lähetettiin kaikille 22 pelastusjohtajalle. Kyselyyn vastasi 17 pelastusjohtajaa, joten vastausprosentiksi muodostui 77 %. Vastaajat luokiteltiin viiteen eri alueeseen maantieteellisen sijainnin mukaan. Vastausten prosentuaalinen jakautuminen laskettiin näiden alueiden kesken. Alue %-osuus Helsinki, Länsi-Uusimaa, Keski-Uusimaa, Itä-Uusimaa (Alue 1) 17,7 % Varsinais-Suomi, Satakunta, Etelä-Pohjanmaa, Pohjanmaa, Keski-Pohjanmaa (Alue 2) 29,4 % Kanta-Häme, Päijät-Häme, Keski-Suomi, Pirkanmaa (Alue 3) 17,7 % Kymenlaakso, Etelä-Karjala, Etelä-Savo, Pohjois-Savo, Pohjois- Karjala (Alue 4) 17,7 % Jokilaaksot, Kainuu, Oulu-Koillismaa, Lappi (Alue 5) 17,7 % Yhteensä 100 % Henkilökohtaiset haastattelut Kolmantena tiedonkeruuvaiheena olivat henkilökohtaiset haastattelut, jotka tehtiin helmihuhtikuun aikana 2014. Sisäministeriö oli määritellyt ennakkoon haastateltaviksi 33 henkilöä niin, että eri organisaatiot ja alueet oli kattavasti huomioitu. Haastattelut suoritettiin pääosin kasvokkain ja haastattelun kesto oli noin tunti. Tämän lisäksi haastateltiin
selvityksen edetessä viittä eri henkilöä annetun listan ulkopuolelta mahdollisimman kattavan kuvan saamiseksi ja tietojen tarkistamiseksi. Lista haastatelluista organisaatioista ja haastateltavan tehtävänimike on liitteenä. 2.2.2 Arviointi- ja analysointimenetelmät Pelastustoimen sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön koulutusjärjestelmän kokonaisvaltaista toimivuutta, taloudellisuutta ja tuloksellisuutta on arvioitu ja analysoitu sekä kvalitatiivisesti että kvantitatiivisesti. Kvalitatiivinen analyysi Kvalitatiivinen analyysi ja arviointi perustuvat Suomen pelastustoimen koko organisaation johdon keskuudessa suoritettuihin web-kyselyihin ja henkilökohtaisiin haastatteluihin, kattaen: Sisäministeriön pelastusosaston johdon Pelastusalueiden (22) pelastusjohtajaa ja alueiden koulutuspäälliköitä Pelastusliittojen (13) johdon ja eri pelastustoimen järjestöjen johtajia Pelastusalan ammattikoulutuksen johdon Alan rahoituksen johdon Pelastustoimen sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön koulutusjärjestelmää ja koulutuksen suunnittelua, ohjausta ja toteutusta on arvioitu kokonaisvaltaisesti käsittelemällä muun muassa eri toimijoiden rooleja ja vastuita pelastustoimessa ja sen kehittämisessä sekä koulutuksen järjestämisessä. Erityisesti on arvioitu opetussuunnitelmien sisällön määrittelyyn, valtakunnallisen opetusaineiston tuottamiseen, kouluttajakoulutuksen järjestämiseen, koulutuksen rahoitusvastuihin ja -järjestelyihin sekä koulutuksen laadun arviointiin ja valvontaan liittyviä asiakokonaisuuksia. Arvioinnin asiakokonaisuudet on jaoteltu ja koottu yhdeksi roolitaulukoksi, (taulukko 5-1, luku 5), mitä on käytetty koulutusjärjestelmän arviointiin. Kvantitatiivinen analyysi Kvantitatiivinen analyysi perustuu pelastustoimesta ja koulutuksesta saatujen tietojen tilastollisiin laskelmiin. Eri tekijöiden vaikutuksia ja korrelaatioita toisiinsa tutkittiin regressioanalyysiä käyttämällä. Korrelaatio ei yleensä kerro syy ja seuraus -suhteita, joten kvantitatiivisen analyysin tukena käytetään yleensä kvalitatiivista analyysiä (haastatteluja ja niiden analyysiä). Ongelmia aiheuttivat datassa esiintyneet puutteellisuudet, minkä vuoksi joitakin tietoja jouduttiin arvioimaan. Arvoketjuanalyysi Arvoketjuanalyysi perustuu tuotteen tai palvelun arvoa tuottavien elementtien tunnistamiseen 2. Tutkimalla elementtien arvonmuodostusta sekä mitkä elementit ovat kontrollipisteitä, eli sisältävät kilpailurajoitteita, voidaan tutkia arvoketjun vaikutusta kilpailuun ja toimialan kehittymiseen. Kokonaisselvityksessä koulutuksen arvoketjua analysoitiin kilpailurajoitteiden kannalta. 2 Porter, M. (1985): Competitive Advantage, Creating and Sustaining Superior Performance, The Free Press
7 Prosessimallinnus Prosessimallinnusta käytetään liiketoiminta- ja työprosessien dokumentointiin ja kehittämiseen. Prosessit ovat yksityiskohtaisempi tarkastelutaso kuin arvoketjut. Ne sisältävät aktiviteettien lisäksi resurssien ja toimintalogiikan kuvauksia. Palveluprosessien kehittämiseen käytetään 3VPM (Three Viewpoint Model) mallinnusta, joka mahdollistaa erilaisten prosessimuutosten hyötyjen ja haittojen laskennan 3. Koulutusprosessin resurssitarpeita ja joitakin prosessimuutoksia arvioitiin alustavasti 3VPM-menetelmää käyttäen. 2.3 Kokonaiselvityksen laatijat Kokonaisselvityksen on tuottanut KPMG Oy Ab. Pääasiallisina asiantuntijoina ovat toimineet KPMG:n alihankkijoina toimivat professori Esa Kerttula Prof-Tel Oy:stä ja professori Olli Martikainen Konsultointi Martikainen Oy:stä. Kokonaisselvityksen projektipäällikkönä on toiminut Anu Ukonmaanaho KPMG:ltä ja laadun varmistajana Heikki Saarinen KPMG:ltä. 3 Castrén, L., Kauhanen, A., Kulvik, M., Kulvik-Laine, S., Lönnqvist, A., Maijanen, S., Martikainen, O., Palvalin, M., Peltonen, I., Ranta, P., Vuolle, M. ja Ye Z. (2013): ICT ja palvelut, Näkökulmia tuottavuuden kehittämiseen, Elinkeinoelämän tutkimuslaitos (ET- LA), Taloustieto Oy
3 Pelastustoimen sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön koulutusjärjestelmän nykytilan kuvaus 3.1 Koulutusjärjestelmän rakenne 3.1.1 Yleistä Sivutoimisen ja vapaaehtoisen 4 pelastushenkilöstön koulutus on kehittynyt pitkän ajan kuluessa. Koulutusjärjestelmä on mahdollistanut koulutuksen ylläpidon ja kehittämisen muun pelastustoimen organisaatiomuutostenkin aikana. Alueellinen pelastustoimi uudistettiin vuonna 2004. Haastattelujen mukaan alueuudistus mahdollisti pelastustoimen taloudellisen kehityksen. Nykyisessä koulutusjärjestelmässä on paljon etuja, jotka on hyvä säilyttää. Tällaisia järjestelmän etuja ovat kustannustehokkuus, vapaaehtoisuus, koulutuksen tuottamat hyödylliset sivuvaikutukset sekä sen sosiaalinen merkitys paikallisesti. Kustannustehokkuus Koulutusjärjestelmän kustannustehokkuutta voidaan tarkastella osana koko sopimushenkilöstön kustannustehokkuutta. Alueellisten pelastuslaitosten (22 kpl) toimintamenot ovat noin 360 milj. vuodessa (2009). Sopimushenkilöstön ja heidän toimintansa osuus tästä on noin 65 milj. vuodessa, eli 18,2 %. Luvut sisältävät ainoastaan pelastuslain mukaiset tehtävät. Pelastushenkilöstön määrä Suomessa on noin 18,400 henkilöä ja siitä sopimushenkilöstön osuus on noin 13,400 henkilöä, eli n. 75 %. 5 Julkisen turvallisuustoimen pelastustoimi, poliisitoimi, rajavartiolaitos, tulli, puolustusvoimat ja yleinen liikennetoiminta osuus keskimääräisen suomalaisen palkansaajan vuotuisesta noin 6,600 euron valtion ja kunnan tuloverotuksen kertymästä on noin 565 euroa. Pelastustoimen palveluiden osuus tästä on 31,20 euroa (kuva 3-1). Tästä sopimushenkilöstön osuus on suhteutettuna toiminnan volyymiin vain muutama euro palkansaajaa kohti vuodessa. 6 Sopimushenkilöstön käyttö pelastustoimessa on siten erittäin kustannustehokasta ja koulutus yhtenä toiminnan osana hoidettu tehokkaasti. 4 Terminologiassa on eroavuuksia, vaikka tarkoitetaan samaa asiaa. SPEK korostaa vapaaehtoisuutta ja puhuu vapaaehtois- ja sopimushenkilöstöstä. SSPL puhuu puolestaan sopimuspalokuntalaisista. Molemmilla on hyvät perustelunsa. Tässä selvityksessä on käytetty tilaajan käyttämää terminologiaa. 5 Sopimuspalokunta 2020, SSPL. 6 SPEK fakta 2014.
9 Kuva 3-1:Julkisten turvallisuuspalveluiden jakauma palkansaajan verotuloista ( SPEK fakta 2014) Vapaaehtoisuus Koko Suomen pelastustoimi perustuu ratkaisevasti vapaaehtoisuuteen, vaikka sopimuspalokuntalaisilla on monentyyppisiä sopimuksia alueellisen pelastustoimen kanssa. Kustannustehokkuus ja vapaaehtoisuus kulkevat käsi kädessä. Tästä johtuu myös koulutuksen vapaaehtoisuuden suuri merkitys. Koulutuksen tuottamat hyödylliset sivuvaikutukset Annettu koulutus on hyödyllistä myös pelastustehtävien ulkopuolella. Vaikka suuri osa koulutettavista ei jatkaisikaan palokuntaan pysyvästi, koulutuksella on merkittävä ennalta ehkäisevä vaikutus niin työpaikalla kuin kotona. Koulutuksen vaikuttavuutta tuleekin tarkastella laajemmin. Erään haastateltavan sanoin: Paras palokunta on se, joka tekee itsensä tarpeettomaksi. Silloin kun palokunta lähtee liikkeelle, jotain on missattu, ennaltaehkäisy. Sosiaalinen merkitys Palokuntatoiminnalla on sosiaalinen merkitys paikallisesti (eri toimintamuodot). Se luo yhteisöllisyyttä, joka korostuu erityisesti harvaan asutuilla alueilla. Harrastuksena palokuntatoiminta opettaa järjestelmällisyyttä, sekä sosiaalista että kurinalaista yhteistyötä ja vastuullisuutta. Kuten eräs terveyskeskuslääkäri sanoi kun terveyskeskus lakkautettiin: Kylä pysyy hengissä vielä niin kauan kuin koulu ja vapaapalokunta säilyvät. Kun kyläläisiltä kysyttiin Kainuussa, mikä vaikuttaa turvallisuuden tunteeseen, vastaus oli Oma vapaapalokunta!. 3.1.2 Asetetut kelpoisuusvaatimukset Pelastuslaki 29.4.2011/379 ja työturvallisuuslaki 23.8.2002/738 Pelastuslain 57 :ssä on säädetty, että pelastustoimintaan osallistuvilta sivutoimisilta ja sopimuspalokuntaan tai vastaavaan pelastuslain mukaisen sopimuksen tehneeseen yhteisöön kuuluvalta henkilöltä vaaditaan riittävä koulutus. Pelastusopiston tehtävänä on pelastuslaissa säädetyn mukaisesti vahvistaa koulutusvaatimuksiin kuuluvien pelastustoimen kurssien opetussuunnitelma (Ops). Työturvallisuuslainsäädäntö edellyttää, että vaarallista työtä, kuten pelastustoimintaa tekevä henkilöstö on riittävästi koulutettua tai perehdytettyä tehtäviinsä. Lainsäädännössä ei ole kuitenkaan määritelty, mikä on riittävää.
Valtioneuvoston asetus pelastustoimesta 407/2011 (5.5.2011) Pelastustoimesta annetun valtioneuvoston asetuksen 7 :ssä on säädetty pelastustoimintaan osallistuvan sivutoimisen henkilöstön ja sopimuspalokunnan henkilöstön kelpoisuudesta seuraavasti: Sammutus- ja pelastustöihin osallistuvan tulee olla suorittanut Pelastusopiston vahvistaman opetussuunnitelman mukainen sammutustyökurssi. Pelastussukellustehtäviin osallistuvalta vaaditaan lisäksi, että hän on suorittanut tehtävän edellyttämän Pelastusopiston vahvistaman opetussuunitelman mukaisen kurssin. Sammutus-ja pelastustyöhön osallistuvalla sivutoimisella ja sopimuspalokunnan päällystöllä ja alipäällystöllä tulee olla suoritettuna Pelastusopiston vahvistaman opetussuunnitelman mukainen yksikönjohtajakurssi tai pelastusalan ammatillinen tutkinto. Palokunnan päällikölle on säädetty kelpoisuusvaatimukseksi pelastusalan oppilaitoksessa (vähintään) suoritettu sopimuspalokunnan päällikkökurssi, sivutoimisen teollisuuspäällikön peruskurssi taikka vakinaiselta henkilöstöltä edellytettävä alipäällystö- tai päällystökoulutus. 3.1.3 Koulutuksen rakenne Koulutuksen rakenne on SPEK:n laatiman opetussuunnitelman 7 mukaan tällä hetkellä seuraava: Perehdytyskoulutus Palokunnan tulee perehdyttää henkilö palokunnan työyhteisöön ennen peruskoulutuksen alkamista. Perehdyttämiskursseja on kolme, joista ensimmäinen on pakollinen ja tulee olla suoritettuna ennen sammutusyökurssia. Henkilöstä, joka ei ole käynyt sammutustyökurssia, mutta on mukana koulutuksessa, käytetään nimikettä sammutusmiesharjoittelija. Perehdytyskoulutus toteutetaan palokuntatasolla. Työturvallisuuslain edellyttämät työturvallisuuteen liittyvät asiat on sisällytettävä perehdytyskoulutukseen. Miehistön peruskoulutus Peruskoulutus sisältää asetuksen (VnA 407/2011) edellyttämän sammutustyökurssin sammutus- ja pelastustöihin osallistuvalta sekä pelastussukellustehtäviin edellytettävän savusukelluskurssin. Sammutuskurssin hyväksytysti suorittaneesta ja hälytystehtävissä toimivasta henkilöstä käytetään nimitystä nuorempi sammutusmies. Sammutustyö- ja savusukelluskurssin hyväksytysti suorittaneesta ja hälytystehtävissä toimivasta henkilöstä käytetään nimitystä sammutusmies. Lisäksi peruskoulutukseen kuuluu lisäksi palokuntien ja ensiapu- ja pelastustyökurssi sekä viisi vaihtoehtoista kurssia (kuva 3-2). Näitä ei ole määritelty pelastuslaissa eikä valtioneuvoston asetuksessa. Nämä hyväksytysti suorittaneesta ja hälytystehtävissä toimivasta henkilöstä käytetään nimitystä vanhempi palomies. Täydennyskoulutus Keskeisin palokuntien henkilöstön osaamisen ylläpito- ja kehityskoulutuksen muoto on viikkoharjoitukset. Ylläpitokoulutuksen suunnittelusta ja järjestämisestä huolehtivat pää- 7 SPEK (2013): Opetussuunnitelma.
11 osin palokunnat itsenäisesti 8. Lisäksi alueelliset pelastusliitot ja Suomen Palopäällystöliitto (SPPL) järjestävät erilaisia täydennyskoulutuskursseja, mutta näiden määrä on vähäinen). Alipäällystön ja muun päällystön koulutus Alipäällystön ja muun päällystön koulutus sisältää sekä peruskoulutusta sekä täydennyskoulutusta. Yksikönjohtajakoulutuksen hyväksytysti suorittaneesta ja tehtävään valitusta henkilöstä käytetään nimitystä yksikönjohtaja. Sopimuspalokunnan päällikön peruskoulutus Sopimuspalokunnan päällikkökurssin hyväksytysti suorittaneesta ja tehtävään valitusta henkilöstä käytetään nimitystä palokunnan päällikkö. Teollisuuspalopäällikön peruskurssin suorittaneesta ja tehtävään valitusta henkilöstä käytetään nimitystä teollisuuspalopäällikkö. Kuva 3-2: Sivutoimisen ja vapaaehtoishenkilöstön perus- ja täydennyskoulutusjärjestelmä (SPEK 2013: Opetussuunnitelma, s.5) Haastattelujen mukaan kursseja suoritetaan myös Puolustusvoimilla ja Meriturvalla, mutta näistä ei tällä hetkellä saa korvaavuuksia. 3.1.4 Palokuntanuorten koulutus Palokuntanuoret Palokuntanuorilla on oma koulutusjärjestelmä 9. Se on suunniteltu 7-17-vuotiaille lapsille ja nuorille. Järjestelmä koostuu perehdyttävästä, opettavasta ja syventävästä osiosta. 8 SPEK (2013): Perustelumuistio, s. 23.
Koulutusjärjestelmä perustuu lasten ja nuorten ikään ja kokemukseen. Nuori suorittaa kursseja järjestyksessä aloittaen oman ikänsä mukaisesta kurssista ja etenee suoritettujen kurssien myötä eteenpäin järjestelmässä. Nuoret voivat oppivan osan kurssien jälkeen suorittaa myös taitomerkkejä. Taitomerkin saa hyväksytysti suoritetun taitomerkkikokeen jälkeen. Kokeet suoritetaan useimmiten palokuntanuorten leireillä kurssisuorituksen jälkeen. Perehdytys toteutetaan palokunnissa viikkoharjoitusten yhteydessä. Perehdytys päättyy nuorisomerkkikurssiin, jonka jälkeen nuoret nimitetään palokuntanuoriksi. Perehdyttävän osion kurssit ovat niin kutsuttuja alkukursseja. Oppivan osion kursseja kutsutaan tasokursseiksi. Syventävät kurssin nimensä mukaan antavat valmiuksia tietyn erikoistoiminnan suorittamiseen, kuten vesipelastuksen, varautumisen, tulitaistelun tai ensiavun erilaisten tilanteiden hoitamiseen tai viestiliikenteen oikeaan käyttämiseen. Nuoret voivat osallistua hälytyksiin ja sammutus- ja savusukellustehtäviin vasta käytyään hälytysosaston koulutusjärjestelmän mukaiset sammutustyö- ja savusukelluskurssit ja täytettyään 18 vuotta 10. Ohjaajat Palokuntanuorten ohjaajille on oma koulutus. Ohjaajille on kaksi kurssia. Kouluttajakurssi (32h) antaa valmiuksia toimia lasten ja nuorten kouluttajana. Koulutus sisältää kasvatukseen, lasten ja nuorten kehittymiseen sekä opettamiseen liittyviä aiheita. Johtajakurssi (16h) antaa puolestaan valmiudet toimia palokuntanuoriso-osaston johtajana tai varajohtajana. Koulutus sisältää muun muassa toiminnan suunnittelua, riskien kartoittamista sekä viestintää. 3.2 Koulutuksen ohjaus ja koulutukseen hakeutuminen 3.2.1 Koulutuksen ohjaus Koulutuksen yleiseen ohjaukseen kuuluvat seuraavien asioiden ohjaaminen: Koulutuksen suunnittelu ja kehittäminen Koulutuksen laatu, saatavuus ja riittävyys Kouluttajakoulutuksen suunnittelu ja kehittäminen Koulutusmateriaalien suunnitelu, kehittäminen ja tuottaminen Tällä hetkellä koulutuksen ohjaukselle ei ole määritelty selkeätä vastuuorganisaatiota. Sisäministeriön tulee pelastuslain 23 :n mukaan johtaa, ohjata ja valvoa pelastustointa ja sen palvelujen saatavuutta ja tasoa, sekä huolehtia pelastustoimen valtakunnallisista valmisteluista ja järjestelyistä. Lisäksi sen tulee yhteen sovittaa eri ministeriöiden ja toimialojen toimintaa pelastustoimessa ja sen kehittämisessä sekä huolehtia muista sisäministeriölle tässä laissa annetuista tehtävistä. Vastaavasti pelastuslain 85 :n mukaan aluehallintoviraston tehtävänä on valvoa, että alueen pelastustoimen taso on riittävä. 9 http://www.spek.fi/suomeksi/palokuntatoiminta/palokuntanuoret/koulutus 10 SPEK (25.5.2012): Palokuntanuorten opetussuunnitelma
13 Pelastuslain 55 mukaan valtio huolehtii pelastustoimen ammatillisesta koulutuksesta siten kuin Pelastusopistosta annetussa laissa (607/2006) säädetään. Sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön koulutuksen ohjauksesta ja laadun valvonnasta ei ole erillistä määritystä. Pelastusopiston säädettynä tehtävänä on muodollisesti vahvistaa järjestöjen valmistelemien opetussuunnitelmien sisällöt (kurssimateriaalit). Pelastuslaitokset ovat pelastuslaissa säädetyn koulutusvastuun 56 johdosta velvollisia huolehtimaan, että pelastustoimintaan sopimuspalokuntalaisina ja sivutoimisina henkilöinä sekä muiden sopimuksen tehneiden yhteisöjen jäseninä osallistuvat ovat suorittaneet pelastuslaissa tai sen nojalla annetuissa säädöksissä määritellyt pelastustoimintaan liittyvät koulutukset sekä mahdolliset muut asianomaisen tehtävän turvalliseen suorittamiseen liittyvät koulutukset. Pelastuslaitos vastaa tilaamansa tai toteuttamansa koulutuksen asianmukaisuudesta ja siitä, että annettava opetus vastaa vahvistettuja opetussuunnitelmia. Tämä koulutusvastuu ei kuitenkaan käsitä sopimuksen tehneiden yhteisöjen pelastustoimintaan välittömästi liittymättömiä koulutuksia, joista asianomaiset yhdistykset ja niiden jäsenet huolehtivat itsenäisesti. Vastuuta sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön koulutuksen suunnittelusta ja toteutuksesta ei ole määritelty. Käytännössä tästä ovat valtaosin huolehtineet SPEK ja alueelliset pelastusliitot. SPEK huolehtii koulutuksen osalta opetussuunnitelmien ja opetusaineistojen laatimisesta sekä kurssinjohtajien koulutuksesta 11. Palosuojelurahasto on merkittävä koulutuksen rahoittaja. Avustuksen myöntäjänä sillä on mahdollisuus ohjata rahan käyttöä. 3.2.2 Koulutukseen hakeutuminen Koulutustarpeen määrittely Pelastuslain 28 :n ja 29 :n mukaan pelastustoimen tulee vastata paikallisia tarpeita ja onnettomuusuhkia. Palvelutasoa määriteltäessä on otettava huomioon myös toiminta poikkeusoloissa. Alueen pelastustoimi päättää palvelutasosta kuntia kuultuaan. Pelastuslaitos päättää ensisijaisesti palokuntasopimuksessa tai muun yhteisön kanssa tehdyssä sopimuksessa linjatun toimintavalmiuden perusteella toiminnassa tarpeellisen koulutettavan määrän. Valtakunnallista palvelutasopäätöstä eli minkä pelastustoiminnallisen voiman Suomi tarvitsee laajimmillaan esimerkiksi poikkeusoloissa tilanteen hallitsemiseksi, ei ole määritelty. Koulutukseen hakeutuminen Palokunnan hälytysosaston jäseneksi liittyneelle järjestetään perehdytyskoulutus oman palokunnan toimesta. Koulutukseen voidaan ottaa vähintään 16 vuottanut täyttänyt terve, henkiseltä ja ruumiilliselta kunnoltaan tehtävään sopiva henkilö. 11 SPEK (2013), Perustelumuistio, s.1.
Perehdytyskoulutuksen jälkeen jäsen voi hakeutua alueen tarpeen mukaan peruskoulutukseen. Pelastuslaitos voi omista lähtökohdistaan ja palvelutasopäätöksen ja riskianalyysin perusteella sanoa, että tällä alueella on vajetta esim. savusukeltajista. Pelastuslaitokset päättävät, mitä kursseja järjestetään ja maksavat kulut. Koulutukseen osallistuminen Koulutukseen osallistuva on usein päivätyössä muualla, joten kurssit järjestetään iltaisin ja viikonloppuisin. Koulutukseen osallistuminen voi olla kuitenkin hankalaa, koska osa koulutuksista on pitkiä, kurssit on järjestetty ulkopaikkakunnalla tai kursseja on tarjolla harvoin. 3.3 Opetussuunnitelmat ja opetusmateriaalit Suomen Pelastusalan Keskusjärjestöllä on ollut keskeinen rooli sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön perus- ja täydennyskoulutusjärjestelmään liittyvässä opetussuunnitelmien, kurssipakettien, oppilasmateriaalien, kurssinjohtaja- ja kouluttajakoulutuksen tuottamisessa ja kehittämisessä. 3.3.1 Opetussuunnitelma Nykyisessä koulutusjärjestelmässä ei ole määritelty, kuka on vastuussa opetussuunnitelmien laatimisesta. SPEK on ottanut roolin opetussuunnitelmasta ja käytännössä laatii opetussuunnitelman. Opetussuunnitelma hyväksytetään SPEK:in koulutustoimikunnassa ja hallituksessa. Pelastusopisto vahvistaa koulutusvaatimuksiin kuuluvien pelastustoimen kurssien opetussuunnitelmat pelastuslain 57 :n mukaisesti. 12 SPEK on päivittänyt joulukuussa 2013 vapaaehtois- ja sopimushenkilöstön opetussuunnitelman ja siihen on kirjattu vuosien varrella tulleet yksittäiset muutokset. Suunnitelma sisältää myös kurssien tämänhetkiset tavoitteet, sisällöt, suoritustavat ja arvioinnit. Se ei kuitenkaan vastaa riittävällä tasolla pelastusalan toimintaympäristön vaatimuksiin, eikä se vastaa tällä hetkellä vallalla olevaa käsitystä hyvästä ja laadukkaasta opetussuunnitelmasta 13. Opetussuunnitelmassa on nyt oppituntitaso, mutta siitä puuttuu edelleen opetussuunnitelma ja harjoitussuunnitelmataso. SPEK aloitti joulukuussa 2013 opetussuunnitelman uudistustyön, joka jatkuu vuoden 2015 loppuun. Projektilla on projektisuunnitelman mukaan kolme päätavoitetta (s. 4-5): Tällä hetkellä käytössä olevan pelastustoimintaan osallistuvan sivutoimisen- ja sopimuhenkilöstön opetussuunnitelman arvioiminen ja siihen tarvittavien muutosten tekeminen niin, että se vastaa paremmin pelastutoimen tehtävissä vaadittaviin osaamisvaatimuksiin ja, että se vastaa tällä hetkellä vallalla olevaa käsitystä hyvästä ja laadukkaasta opetussuunnitelmasta. Totetutussuunnitelman tekeminen uudistetun opetusuunnitelman jokaisesta kurssista sekä aineiston ja materiaalien tarkistaminen ja uusiminen toteutussuunnitelmien mukaisiksi vastaamaan paremmin nykyaikaista oppimis- ja opetuskäsitystä. Prosessin luominen opetussuunnitelman seurantaan,arviointiin ja kehittämiseen sekä tarvittavien apuvälineiden prosessin hallintaan. 12 SPEK (2013): Pelastustoimintaan osallistuvan vapaaehtois- ja sopimushenkilöstön opetussuunnitelma 13 SPEK (5.12.2013): Opetussuunnitelman uudistaminen, s. 3
15 3.3.2 Opetusmateriaalit Tällä hetkellä ei ole normitasolla määritelty, kuka on vastuussa koulutusmateriaalin tuottamisesta. SPEK on ottanut ohjaavan roolin aineiston tuotannossa. SPEK nimeää kullekin aineiston tuotantoprojektille erikseen ohjausryhmän. Sisällöt viimeistellään yhteistyössä kurssijohtajien kanssa kurssin opintopäivillä ja käsitellään palokuntakoulutustoimikunnassa. Kunkin aineiston tuottajan tehtävä on pitää aineisto ajan tasalla ja kerätä siitä palautetta. Kurssien opetusmateriaalien laatijoina on toiminut pääasiassa eri pelastuslaitosten palveluksessa oleva pelastusalan ammattihenkilöstö sivutoimisesti oman toimensa ohella. Uusitut aineistot on tuotettu sähköiseen muotoon ja jaettu kurssinjohtajille Haka- palokuntarekisterin kautta. SPEK omistaa tuottamansa materiaalin tekijänoikeudet. Kouluttajien perus- ja täydennyskoulutusmateriaali on saatavissa suomenkielellä joko Hakassa tai Moodlessa sähköisessä muodossa ja ruotsinkielellä FSB:ltä 14. Sopimuspalokunnan päällikkökurssin ja teollisuuspalopäällikön peruskurssin materiaali on saatavilla Pelastusopistolta. Oppilaan aineisto on saatavissa Moodlessa tai SPEK:n verkkokaupasta. 15 Video-opetus Haastattelujen mukaan ruotsalaisia videokursseja on jonkin verran käännetty suomeksi, mutta niiden käyttö on vähäistä. Pelastusharjoitusalueet Palokunnat ja muutkin viranomaiset tarvitsevat paitsi peruskoulutusta myös koulutusta todenmukaisissa tilanteissa. Tähän on suuressa mittakaavassa mahdollisuus Kuopiossa Pelastusopistossa ja uudella Länsi-Suomen pelastusharjoitusalueella Porissa sekä pienessä määrin muutamalla muulla paikkakunnalla. Pelastusharjoitusalueilla voidaan harjoitella onnettomuus-, pelastus- ja ympäristöuhkatilanteita. 3.3.3 Henkilökohtaiset opintosuunnitelmat ja opintorekisteri Henkilökohtainen opintosuunnitelma Tällä hetkellä henkilökohtaisia opintosuunnitelmia ei ole käytössä. Opintorekisteri Opintorekisterit ja raportointijärjestelmät ovat vajavaisia ja epäyhtenäisiä. Pelastustoimella Suomessa ei ole olemassa järjestelmää, jolla voidaan selvittää palokuntalaisten määrää tai heidän koulutustasoaan. Miehistön peruskurssien suoritusmerkinnän antaa asianomaisen kurssin kurssinjohtaja tai pelastusliiton/alueyksikön toiminnan- /aluejohtaja. Suoritusmerkintä tehdään nykyisen käytännön mukaan opintokirjaan ja kurssista jaetaan erillinen todistus. 16 14 Finlands Svenska Brand- och Räddningsförbund 15 SPEK (2013): Pelastustoimintaan osallistuvan vapaaehtois- ja sopimushenkilöstön opetussuunnitelma, s. 26-27 16 SPEK (2011): Kurssinjohtajanohje, s. 11
Kurssimerkinnät voitaisiin rekisteröidä HAKA:an. Kaikki Pelastusliitot ja palokunnat eivät käytä tätä, koska monilla laitoksilla on käytössään omat järjestelmät, joista osa perustuu palkanmaksujärjestelmään. Haastattelujen mukaan myöskään kaikki kurssinjohtajat eivät käytä HAKA:a, jolloin kurssin hyväksynnät jäävät sinne tekemättä. Tällä hetkellä HAKA Palokuntarekisterissä on yli 700 käyttäjäpalokuntaa ja rekisteröityjä henkilöitä yli 30 000 17. Näyttökokeet, näyttötutkinnot Ammattitutkinnoissa osoitetaan alan ammattityöntekijältä edellytetty ammattitaito. Erikoisammattitutkinnossa osoitetaan alan vaativimpien työtehtävien hallinta. Ammatti- ja erikoisammattitutkinto suoritetaan aina näyttötutkintona, jossa ammattitaito osoitetaan näyttökokeissa ja tutkintotilaisuuksissa. Nämä tutkinnot arvioidaan asteikolla hyväksytty tai hylätty. Pelastusalalla ei ole näyttötutkintoja. 3.4 Koulutuksen järjestämistavat 3.4.1 Koulutuksen järjestäminen Pelastustoiminnan sivutoimisen ja vapaaehtoishenkilöstön koulutuksen järjestämistapaa ei ole määritelty tarkemmin missään virallisesti. Pelastuslaitos vastaa koulutuksesta. Käytännössä sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön koulutuksen organisointitavat vaihtelevat pelastusalueittain. Koulutuksen järjestämisen perusvaihtoehtoja on tällä hetkellä kaksi: 1. Pelastuslaitos järjestää kurssin itse virkatyönä 2. Pelastuslaitos ostaa kurssin/koulutuspalvelun joko yksin tai yhdessä toisen pelastuslaitoksen kanssa alueelliselta pelastusalan liitolta Pelastuslaitos tai palokunta voi myös lähettää palokuntalaisensa jonkin muun laitoksen järjestämille kursseille Kuvissa 3-4 ja 3-5 on palokuntakoulutuksen järjestelytavat pääpiirteittäin. PSR OKry SPEK Kouluttajan materiaalit ü HAKA, Moodle ü FSB, PeO Oppilaan materiaalit ü Moodle ü Tuotemyynti Kouluttaja Ops Vahvistus Pelastusopisto Pelastuslaitos (22) Vastaa koulutuksesta ü Päättää kursseista ü Hyväksyy oppilaat ü Järjestää koulutuksen ü Omat kouluttajat ü Vastaa kustannuksista Palokunta (712) Perehdyttäminen Viikkoharjoitukset 17 SPEK (2013): Perustelumuistio s. 24.
17 Kuva 3-3:Koulutuksen järjestäminen pelastuslaitos kouluttaa itse PSR OKry SPEK Kouluttajan materiaalit ü HAKA, Moodle ü FSB, PeO Oppilaan materiaalit ü Moodle ü Tuotemyynti Kouluttaja Ops Vahvistus Avustukset ü PSR ü OKry Pelastusopisto Palokunta (712) Pelastusalan Liitto (13) Yhteistyösopimus ü Palvelusopimus (vuositt.) ü Tilaaja-tuottaja -sopimus Pelastuslaitos (22) Perehdyttäminen Viikkoharjoitukset Järjestää koulutuksen ü Pelastuslaitoksen kouluttajat ü Ilmoittautumiset ü Ajat ja paikat ü Osa saa avustusta Vastaa koulutuksesta ü Päättää kursseista ü Hyväksyy oppilaat ü Vastaa kustannuksista Kuva 3-4: Koulutuksen järjestäminen pelastuslaitos tilaa koulutuksen pelastusliitolta Pelastuslaitoksissa, jotka ovat tehneet sopimuksen koulutuksen järjestämisestä liiton kanssa, pelastusliiton koulutuspäällikkö tekee esikarsinnan ketkä täyttävät pätevyysvaatimuksen kursseille hakeuduttaessa. Pelastusliiton koulutuspäällikkö keskustelee alueen pelastuslaitoksen kanssa, miten paljon pelastusalueella tarvitaan ko. kurssin käyneitä. Osa pelastuslaitoksista huolehtii koulutuksesta itsenäisesti, mutta hyödyntäen yhtenäistä opetusaineistoa 18. Osa kokee kuitenkin, että materiaaleja on hankala saada käyttöön. SPEK:illä on koulutusmateriaalien omistusoikeus. 3.4.2 Kouluttajat Sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön kurssien johtajina ja kouluttajina toimivat henkilöt ovat pääosin oman toimensa ohella tai virkatehtävissään toimivaa pelastusalan ammattipäällystöä alipäällystöä, tai miehistöä eli pelastuslaitoksen ammattihenkilöitä. Joillakin kursseilla kouluttajatehtävissä on toiminut myös pelastusalan vapaaehtoishenkilöstöön lukeutuvia henkilöitä. Kouluttajat toimivat kurssiensa kouluttajina yleensä useimpina vuosina peräkkäin, joten heille on kertynyt arvokasta kokemusta ja osaamista. Palokuntien sivutoimisen ja vapaaehtoisen henkilöstön peruskurssien (pois lukien ensiapu- ja ensivastekurssit ja turvallisuusviestintä) johtajilta vaaditaan 19 vähintään alipäällystötutkinto tai sitä vastaava aiempi pätevyys. Muun koulutuksen kurssinjohtajiksi soveltuvat myös muut kuin päätoimiseen päällystöön tai alipäällystöön kuuluvat henkilöt. Kurssinjohtajan vastuulle kuuluu palokuntakoulutuksen kehittäminen sekä perus- ja täydennyskurssien järjestäminen yhteistyössä pelastusliittojen kanssa. Kurssijohtaja vastaa yhdessä pelastusliiton kanssa koulutustilaisuuden toteutuksesta koulutuskalenterin ja siihen liittyvän kurssikohtaisen varojen käyttösuunnitelman rajoissa. 18 SPEK (2013): Perustelumuistio, s.25 19 SPEK (2011): Kurssinjohtajan ohje 2011, s. 3-4.
Pelastusliitto ja pelastuslaitos nimeävät yhdessä kurssinjohtajat ja kouluttajat. SPEK kouluttaa kurssien kurssinjohtajat ja huolehtii tietojen ajan tasalla pitämisestä opintopäivien avulla. Kurssinjohtajaoikeudet ovat voimassa opintopäivien osallistumisvuoden, sekä kolme seuraavaa kalenterivuotta 20. Vuosittain järjestetään vajaa kymmenen kurssinjohtajien ja kouluttajien opintopäivää, joille osallistuu yhteensä noin kaksisataa kurssinjohtajaa ja kouluttajaa. Pelastusliitot ja pelastuslaitokset lähettävät hyvin erilailla henkilöstöään/kouluttajiaan kurssinjohtajien opintopäiville. Toisinaan työ-, perhe-, sairaus-, ym. syistä henkilö ei pääse osallistumaan opintopäiville ja seuraavat opintopäivät saatetaan järjestää vasta puolentoista vuoden päästä. Osa opintopäiville osallistujista osallistuu koulutukseen pelastuslaitoksen työajalla 21. Kurssinjohtajille ja kouluttajille tarjotaan lisäksi pedagogisten taitojen kehittämisen mahdollisuutta yhteistyössä Hämeen Ammattikorkeakoulun kanssa räätälöidyn SPEK - kouluttajan valmennusohjelman mukaisesti. 3.5 Koulutukseen osallistuminen Koulutuksen volyymi vuonna 2011 vaihteli pelastusliitoittain 104,8 %:sta 18 %:n (koulutukseen osallistuu 104,8 % tai 18 % jäsenpalokuntien hälytysosaston henkilöistä). Keskimäärin pelastusliitot tarjoavat joka kolmannelle (33,9 %) jäsenpalokuntansa hälytysosaston jäsenelle koulutusta vuosittain 22. Kuva 3-5: Koulutuksiin osallistuminen Pelastusliittojen järjestämään palokuntakoulutukseen osallistuneiden henkilöiden lukumäärää on laskenut 2007 2011 aikana 21,5 % (6.715 osallistujaa vuonna 2007 ja 5.273 osallistujaa vuonna 2011). 20 SPEK (2013): Perustelumuistio, s. 10. 21 SPEK (2013): Perustelumuistio, s. 11. 22 SPEK (2013), Perustelumuistio, s. 11-12.
19 Täydennyskoulutuksia ei juurikaan järjestetä, vaikka tietyille erikoiskursseille olisi palokunnissa kysyntää. Vuonna 2011 peruskoulutuksen mukaisille kursseille osallistui 4.051 henkilöä ja täydennyskoulutuksen mukaisille kursseille 1 222 henkilöä. Täydennyskoulutuksen järjestämiseen käytetään ainoastaan 11,7 % käytettävistä olevista rahallisista resursseista. Koulutukset keskittyvät lähinnä peruskoulutukseen ja siinäkin muutaman yleiskurssin ympärille. 3.6 Rahoitus ja kustannukset eri osapuolille 3.6.1 Kustannukset eri osapuolille Toiminnan kustannukset Pelastuslaitosten henkilömäärä oli vuonna 2012 yhteensä 5 689 henkeä ja henkilöstökulut olivat 332 milj. 23. Sopimus- ja vapaaehtoishenkilöstöä oli hälytystoiminnassa yhteensä noin 15 000 henkeä. Vapaaehtoistoiminnan nuorisotyössä oli mukana noin 8 000 henkeä. Sopimushenkilöstön kustannukset pelastuslaitoksille olivat vuoden 2009 selvityksen mukaan 65,5 milj., joka oli noin 14 % kyseisen vuoden pelastuslaitosten kokonaistoimintamenoista 359,7 milj. 24. Pelastuslaitosten ja sopimuspalokuntien välillä on käytössä yhteensä kuusi erilaista sopimusmallia ja näiden kustannukset vaihtelevat vuosittain. Palkkojen osuus näistä vaihtelee alueittain 28 72 %, Pelastuslaitosten ja liittojen välisten sopimusmallien määrästä ei ole tarkkaa tietoa. Vuonna 2012 alueellisten pelastusliittojen kustannukset jakaantuivat seuraavasti 25 : Tulipalojen ehkäisyä ja pelastustoimintaa edistävään toimintaan alueellisten pelastusliittojen ja SPEKin alueyksikköjen Palosuojelurahastolle raportoidut avustettavien toimintojen kokonaiskustannukset olivat 2012 yhteensä noin 3,465 milj.. Tämä sisältää kaikki avustuksiin oikeuttavat tehtävät. Palokuntien sivutoimisten ja vapaaehtoishenkilöstön perus- ja täydennyskoulutusjärjestelmän valtakunnallisiin järjestelyihin ja alueelliseen toteuttamiseen, eli ns. palokuntakoulutukseen, on pelastuslaitosten suoraan ja välillisesti maksama osuus noin 1,045 milj., joka sisältää palveluhankintasopimustuotot ja kurssitulot. Tämä on pääosin itsensä kannattavaa toimintaa, johon ei käytetä yleensä avustuksia. Vapaaehtoisen palokuntatoiminnan edistämiseen alueellisten pelastusliittojen ja alueyksiköiden 2012 suunnitelman mukaisiin vapaaehtoisen palokuntatoiminnan edistämiseen tähtäävien tapahtumien kokonaiskulut olivat 1,647 milj.. Tämä sisältää palokuntatoiminnan kehittämisen (nuoriso-, nais- ja seniorityö) sekä valistus- ja neuvontatyön. Nämä toteutetaan pääosin avustuksilla ja omarahoituksella. Muu toiminta, joka on mm. erilaisten palvelujen ja tarvikkeiden myyntiä. Tämän toiminnan tuottoja voidaan käyttää muiden aktiviteettien omarahoituksena. Arvonlisäverollisesta toiminnasta ei ole käytettävissä volyymitietoja. Perus- ja täydennyskoulutuksen kustannukset tulevat, joko suoraan tai välillisesti pelastuslaitosten kustannettavaksi lähes täysimääräisesti. SPEK:in perustelumuistion mukaan kustannukset jakaantuvat seuraavasti: Pelastuslaitokset 64,9 % 23 Pelastustoimen taskutilasto 2008-2012 24 Kujala, Isto (2010): Palokuntasopimukset Suomessa sopimusten selvittämishankkeen loppuraportti., SSPL 25 SPEK 2014
Avustukset (PSR ja OK) 16,7 % SPEK 3,4 %, Vapaaehtoistyö 15,1 %. Pelastuslaitoksen maksuosuudet vaihtelevat 84,9 %:sta 11,5 %:iin 26. Vapaaehtoistoiminnan kustannuksia syntyy koulutuksista, valmiudessa olosta ja hälytyksistä. Tapauksesta riippuen vapaaehtoinen henkilö voi saada myös varsinaiselta työnantajaltaan palkkaa hälytysajalta. Joissakin tapauksissa vapaaehtoinen pelastushenkilö saa vain vapaapalokunnalta korvausta hälytysajalta. "Meillä on myös VPK:ia, joille pelastuslaitos maksaa joko tuntitaksana tai kertakorvauksena hälytyksistä korvauksen. Tämä korvaus menee VPK:lle eivätkä sen jäsenet saa siitä henkilökohtaista korvausta. Summa voidaan käyttää VPK:n jäsenten hyväksi esim. virkistäytymiseen tai jonkin tarpeellisen koneen ostoon tai korjauksiin. Näistä ihmisistä voidaan varmasti käyttää aidosti nimeä Vapaaehtoiset." SPEK:in ja alueellisten liitojen koulutuskustannusten rahoitus SPEK ja alueelliset liitot rahoittavat toimintaansa PSR: yleisavustuksella, palveluhankintasopimuksen tuotoilla ja kurssituotoilla. Kuva 3-6:Palokuntakoulutuksen kustannusjakauma vuonna 2010 (SPEK, Perustelumuistio) Koulutuksen kustannusten muodostuminen Koulutuksen kustannukset rakentuvat koulutusten suunnittelusta ja ohjauksesta, koulutusaineistosta ja välineistä, koulutettavan kustannuksista sekä toimisto- ja hallintokustannuksista. Kouluaineistoon ja -välineisiin kuuluvat kirjat, jakomateriaali, verkkoopetusvälineet, sähköiset materiaalit, tuotantokustannukset ja opetuskalusto. Tällä hetkellä pääasiassa SPEK ohjaa koulutusmateriaalituotantoa ja käyttää tähän merkittävän osan PSR:ltä saamastaan yleisavustuksesta. Koska SPEK omistaa tuottamansa materiaalin tekijänoikeudet, se saa tuloja myymästään koulutusmateriaalista. 26 SPEK (2013): Perustelumuistio, s. 13.