KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS Antopäivä 1 (9) 12.9.2016 Taltionumero 3793 Diaarinumero 1709/ 1 / 15 Lyhyt ratkaisuseloste Asia Valittaja Asemakaavamuutoksen hyväksymistä koskeva valitus Kir kkonummen kunna nha llitus Päätös, jota valitus koskee Asian aikaisempi käsittely Hallinto -oikeuden ratkaisu Helsingin hallinto-oikeus 11.5.2015 nro 15/0341/5 Kirkkonummen kunnanvaltuusto on 19.5.2014 ( 41) tekemällään päätöksellä hyvä ksynyt Perälänkannaksen Veikkolan asemakaavan muutoksen. Asemakaavan muutoksessa on muun ohella osoitettu Turunväylän pohjoispuolelle suojaviheralueita, jotka on varattu valtion tarpeisiin (EV/v). PRO 3R Oy /Erkki Aaltonenon valittanut kunnanvaltuuston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen. Kunnanvaltuusto on 6.10.2014 ( 93) Uudenmaan elinkeino-, liikenneja ympäristökeskuksen (ELY keskus) oikaisukehotuksen johdosta tekemällään päätöksellä päättänyt pysyttää Perälänkannaksen Veikkolan asemakaavan muutoksen samansisältöisenä kuin se oli 19.5.2014 41 tehdyssä päätöksessä. Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään Uudenmaan ELY keskuksen valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen EV/v-alueiden osalta.
2 (9) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti: Sovellettavat oikeusohjeet Maankäyttö- ja rakennuslain 50 :n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla. Maankäyttö- ja rakennuslain 32 :n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 :n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä samassa laissa säädetään. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 :n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 :n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 :n 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueellc, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaava, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvan osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään. Maankäyttö- ja rakennuslain 55 :n 1 momentin mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan: 1) asemakaava-alueen rajat (asemakaava-alue); 2) asemakaavaan sisältyvien eri alueiden rajat; 3) ne yleiset tai yksityiset tarkoitukset, joihin maa- tai vesialueet on aiottu käytettäviksi;
3 (9) 4) rakentamisen määrä; sekä 5) rakennusten sijoitusta ja tarvittaessa rakentamistapaa koskevat periaatteet. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Ympäristöministeriön maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä antaman asetuksen (342/2000) 1 :n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain nojalla laadittavissa maakunta-, yleis- ja asemakaavoissa käytetään mainitun asetuksen liitteen mukaisia merkintöjä. Kaavoissa voidaan tarvittaessa käyttää muitakin merkintöjä. Kun kaavassa käytetään mainitun asetuksen mukaista merkintää, sitä tulee käyttää asetuksessa esitetyssä tarkoituksessa. Merkintää voidaan täsmentää kaavamääräyksillä. Edellä mainitun asetuksen liitteen mukaan asemakaavoissa käytettävän EV merkinnän selitys on suojaviheralue. Ympäristöministeriön opas Ympäristöministeriö on julkaissut vuonna 2003 oppaan (Asemakaavamerkinnät ja -määräykset, opas 12), jonka tarkoituksena on helpottaa kaavamääräysten laadintaa, arviointia ja soveltamista eri tilanteissa. Opas ei ole oikeudellisesti sitova. Koska kaavamääräyksillä on huomattavia vaikutuksia, on niiden selvyyteen ja yksiselitteisyyteen oppaan mukaan kiinnitettävä erityistä huomiota. Tavoitteena tulee olla, että oikeusvaikutukset voidaan määritellä ilman tulkintavaikeuksia. Selvyyden vaatimus edellyttää myös, että määräyksen vaikutukset maankäyttöön, ympäristöön ja rakentamiseen voidaan todeta riittävän täsmällisesti. Asemakaavamääräykset palvelevat asemakaavan tarkoitusta alueiden käytön ja rakentamisen ohjaajana. Määräys, jonka antamiselle on jokin muu peruste, on asemakaavaan kuulumaton. Kaavamääräysten tulee siten liittyä rakentamiseen taikka rakennusten tai alueen käyttämiseen. Oppaassa on suojaviheralueiden (EV) osalta todettu muun ohella, että merkinnällä osoitetaan sellaiset lähinnä liikenneväylien varrella olevat viheralueina säilytettävät alueet, joiden tarkoituksena on pääasiassa suojata muita alueita liikenteen melu- ym. haitoilta, ja joita ei sijaintinsa takia voida käyttää virkistysalueina. Suojaviheraluetta koskevat maankäyttö- ja rakennuslain 96 :n ja 101 :n lunastusoikeudet ja -velvollisuudet. Kunta on velvollinen lunastamaan alueen, joka on osoitettu käytettäväksi
4 (9) muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan, eikä maanomistaja voi sen vuoksi käyttää hyväkseen aluettaan kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla. Vastaava lunastusoikeus ja -velvollisuus on valtiolla silloin, kun alue on tarkoitettu valtion tarpeisiin. Kaava-aluetta ja kaavan sisältöä koskeva selvitys Per i1änkannaksen kaavamuutosalue sijaitsee Kirkkonummen kunnan Veikkolan taajamassa Turunväylän pohjoispuolella ja se on pinta-alaltaan noin 14 ha. Asemakaavan muutoksen tarkoituksena on päivittää olemassa oleva maankäyttö suunnitellun Espoo-Salo-oikoradan linjauksen ja Turunväylän melualueen kohdalla. Ympäristöministeriön vuonna 2006 vahvistamassa Uudenmaan maakuntakaavassa Perälänkannaksen kaavamuutosalueen läpi on merkitty kulkemaan Espoo-Salo-oikoradan ohjeellinen linjaus. Maakuntakaavan kaavaselostuksen mukaan ohjeellista linjausta käytetään maakuntakaavassa silloin, kun väylän sijainti on ratkaisematta ja linjauksen valinnasta on tarkoituksenmukaista päättää vasta kuntakaavoituksen tai liikenneväylän yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä. Kaavaselostuksen mukaan merkintään ei liity maankäyttö- ja rakennuslain 33 :n 1 momentin mukaista rakentamisrajoitusta. Alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Veikkolan voimassa oleva asemakaava on vahvistettu vuonna 1967. Asemakaavan muutoksessa alueelle on osoitettu suojaviheralue /rautatiealue (EV/LR), joka kulkee maakuntakaavan ohjeellisen raidelinjauksen mukaisesti. Turunväylän pohjoispuolelle on osoitettu suojaviheralueita, jotka on varattu valtion tarpeisiin (EV/v). Yleisten kaavamääräysten mukaan EV/LR- ja EV/v-alueilla saa korjata olemassa olevia asuinrakennuksia. Korjatessa rakennuksen ulkoseinien sekä ikkunoiden ja muiden rakenteiden ääneneristävyyden liikennemelua vastaan on oltava vähintään 35 db (A). Piha-alueelle saa rakentaa enintään 100 k-m2 talousrakennuksia, jotka on sijoitettava niin, että ne mahdollisimman hyvin suojaavat piha -aluetta Turunväylän liikennemelulta. Kaavaselostuksen ja sen liitteenä olevien selvitysten mukaan Tur unväylän melualue käsittää lähes koko suunnittelualueen. (---) EV/LR- ja EV/v-alueilla on 15 asuntoa omakotitaloissa ja yksi loma-asunto. Ne voivat säilyä asuinkäytössä kaavamuutoksen jälkeenkin, kunnes radan rakentaminen edellyttää niiden purkamista. Kaavaselostuksen mukaan Liikennevirasto on laatinut Espoo-Salo -oikoradan alustavan yleissuunnitelman sekä YVA:n, jotka valmistuivat vuonna 2010. Rautatiekäytävän linjaus (EV/LR) ja leveys perustuvat alustavan yleissuunnitelman ratalinjaukseen.
5 (9) Kaavamerkintöjen osalta kaavaselostuksessa todetaan, että nykyiset rakennetut tontit, jotka sijaitsevat suunniteltujen meluesteiden rakentamisen jälkeen edelleen melualueella, on merkitty valtion tarpeisiin varatuksi suojaviheralueeksi (EV/v). Alueella melu johtuu Turunväylän liikennemelusta eli valtion tiestä. Ympäristönsuojelulain mukaan melun aiheuttaja on ensisijaisesti vastuussa melun torjunnasta, joten on perusteltua, että suojaviheralue merkitään valtion käyttöön ja että valtiolla on lunastusvelvollisuus alueella. Oikeudellinen arviointi Hallinto-oikeus toteaa, että suoja viheralueita voidaa n sinänsä osoittaa kaa vassa myös valtion tarpeisiin. Kyse on T urunvä ylästä, jonka melusuojausta koskevan tiesuunnitelman mukaan ei ole tarvetta osoittaa olemassa oleva a tiea luetta laajempia alueita va ltion tienpidon tarpeisiin. ELY keskuksen muka an meluesteet sijoitetaa n tiesuunnitelma n muka a n tiealueelle (LT). Osoittaessaan suoja viher alueita valtion tar peisiin kaava ei perustu maankäyttö- ja rakennusla in 9 :ssä tarkoitettuihin selvityksiin. Koska kaava-asiakirjojen ja ELY keskuksen asiassa esittämien seikkojen perusteella on selvitetty, ettei asemakaavan muutosalueeseen sisälly alueita, jotka valtio olisi varannut tarkoituksiinsa, EV/v-kaavamerkinnän tarkoituksena on ollut ratkaista jo etukäteen alueiden lunastusvelvollisuus. Tämän vuoksi EV/v-merkintä ei vastaa maankäyttö- ja rakennuslain 50 :n mukaisesti asemakaavan tarkoitusta maankäytön suunnittelun välineenä. Kaavamuutoksen hyväksymistä koskeva päätös on EV/valueiden osalta maankäyttö- ja rakennuslain vastainen ja sen vuoksi kumottava. Lopputulos Kaavapäätös on lainvastainen EV/v-merkintöjen osalta ja siltä osin kumottava. Muilta osin kaava täyttää asemakaavan sisältövaatimukset, eikä hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulu kaavaratkaisun tarkoituksenmukaisuuden arviointi. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Perusteluissa mainitut Kuntalaki 90
6 (9) Käsittely korkeimmassa hallinto -oikeudessa Kirkkonummen kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin sillä on kumottu Perälänkannaksen Veikkolan asemakaava EV/v-alueiden osalta. Vaatimuksensa tueksi kunnanhallitus on esittänyt seuraavaa: Suojaviheralueiden osoittaminen valtion tarpeisiin perustuu Uudenmaan ELY keskuksen tiesuunnitelman yhteydessä teettämään meluselvitykseen. Meluselvityksestä käy ilmi, että Turunväylän liikennemelu ylittää sallitut rajat (55 db) kaavakartalle merkityllä suojaviheralueella senkin jälkeen, kun suunnitellut meluesteet on rakennettu. Meluselvitys on maankäyttö- ja rakennuslain 9 :ssä tarkoitettu riittävä selvitys. Meluesteiden toteuttaminen tapahtuu tiesuunnitelman mukaisesti Turunväylälle varatulla maantiealueella (LT). Tiesuunnitelman mukaiset meluesteet eivät kuitenkaan ole riittävät, koska liikennemelu ylittää sallitut rajat voimassa olevan asemakaavan mukaisilla tonteilla, jotka Perälänkannaksen asemakaavan muutoksessa on muutettu suojaviheralueiksi. Tämän vuoksi on perusteltua esittää suojaviheralueet valtion tarpeisiin. Osoittamalla suojaviheralueet valtion tarpeisiin ohjataan maankäyttöä paikallisten olosuhteiden ja kaavan muiden ohjaustavoitteiden edellyttämällä tavalla. Merkintä on asemakaavan toteuttamista ohjaava ja helpottava määräys. PRO 3R Oy /Erkki Aaltonen on antanut selityksen. Uudenmaan ELY-keskuson antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa: Asemakaava on Helsingin hallinto -oikeuden päätöksessä esitetyllä tavalla maankäyttö - ja rakennuslain vastainen. Pelkästään se seikka, että uusi asemakaava on tullilt laatia vastaamaan sisällöltään nykyistä normistoa terveellisyyden ja viihtyisyyden osalta ja siten muuttaa vanhan asemakaavan melualueella sijaitsevat tontit suojaviheralueeksi ei ole peruste näiden alueiden varaamiselle asemakaavassa valtion tarpeisiin. Maantielain nojalla laadittavalla tiesuunnitelmalla voidaan ottaa haltuun maantien tiealueeksi vain liikennealuetta (LT). Suojaviheraluetta ei voida ottaa tiesuunnitelmalla valtion haltuun tiealueeksi. Kirkkonummen kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.
7 (9) Korkeimman hallinto -oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. Perustelut Kysymyksessä oleva Veikkolan asemakaavan muutos koskee Turunväylän (VT 1) ja Perälänjärven välistä aluetta (Perälänkannas ). Turunväylä sijaitsee asemakaavan muutosalueen eteläpuolella. Turunväylä on alueella voimassa olevissa asemakaavoissa osoitettu yleisen tien ja maantien alueeksi (LT). Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kunnan valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko kunnan päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä lainmukainen siltä osin kuin Turunväylää varten osoitetun LT alueen läheisyyteen on osoitettu suojaviheralueita valtion tarpeisiin merkinnällä EV/v. ELY keskus on ilmoittanut, että valtiolla ei ole suunnitelmia asemakaavan muutoksessa valtion tarpeisiin osoitettujen suojaviheralueiden osalta. ELYkeskus on myös todennut, että nyt kysymyksessä olevan asemakaavan muutosalueen eteläpuolella voimassa olevissa asemakaavoissa osoitettu LT alue toteutetaan Turunväylän tiesuunnitelman mukaisesti muun ohella meluesteiden osalta. Kunta on perustellut suojaviheralueiden varaamista valtion tarpeisiin sillä, että meluselvityksen mukaan Turunväylästä eli valtion tiestä johtuva liikennemelu kyseisillä suojaviheralueilla ylittää 55 desibelin rajan senkin jälkeen, kun suunnitellut meluesteet on rakennettu. Maankäyttö- ja rakennuslain 96 :ssä säädetään kunnan ja muun julkisyhteisön lunastusoikeudesta asemakaava-alueella. Saman lain 101 :ssä säädetään lunastus- ja korvausvelvollisuudesta muun ohella sellaisia alueita koskien, jotka on kaavassa varattu valtion tarpeisiin. Maankäyttöja rakennuslaissa ei ole säännelty edellytyksistä, joilla alueita voidaan osoittaa valtion tai muun julkisyhteisön tarpeisiin kaavoitusmenettelyn yhteydessä. Tietä varten tarvittavien alueiden ja oikeuksien lunastamisesta päätetään maantielain mukaisessa maantietoimituksessa. Maantielaissa on lisäksi säädetty maantiestä kiinteistölle aiheutuvan vahingon tai haitan korvaamisesta sekä kiinteistön omistajan oikeudesta vaatia lunastuksen laajentamista koskemaan myös varsinaisen tiealueen ulkopuolisia alueita. Korvauskysymykset ja lunastuksen laajentamisen edellytykset arvioidaan maantietoimituksessa tapauskohtaisesti.
Asian arvioinnissa on siten otettava huomioon, että maantien rakentamisesta ja käytöstä aiheutuvat korvaus- ja lunastuskysymykset ratkaistaan ensisijaisesti maantielain säännösten perusteella. Asiassa on lisäksi selvitetty, ettei suojaviheralueiden osoittamiselle valtion tarpeisiin ole tienpitoon tai muuhun valtion suunnittelemaan käyttöön liittyvää syytä. Suojaviheralueiden varaamiselle valtion tarpeisiin ei näin ollen ole maankäyttö- ja rakennuslain 50 :stä johdettavaa todellista perustetta eikä se tältä osin myöskään perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 :ssä tarkoitettuihin selvityksiin. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi hallintolain 6 sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot. Korkein hallinto-oikeus: Riitta Mutika inen Ha nnu Ra nta Tuomas Lehtonen Mika Seppälä Kari Tornikoski Petri Hellsten Asian esittelijä, oikeussihteeri Toimituskirjan oikeaksi todistaa
9 (9) Jakelu Päätös Kirkkonummen kunnanhallitus, oikeudenkäyntimaksu 244 euroa Jäljennös Helsingin hallinto -oikeus Uudenmaan ELY keskus PRO 3R Oy / Erkki Aaltonen Ympäristöministeriö