Puolustusministeriön tutkimusja kehittämisstrategia 1
Eteläinen Makasiinikatu 8 PL 31, 00131 HELSINKI www.defmin.fi Kuvalähde: Puolustusvoimat Taitto: Tiina Takala/puolustusministeriö Paino: Kirjapaino Keili Oy, 2007 ISBN-13: 978-951-25-1771-8
TIIVISTELMÄ Puolustushallinnon tutkimus- ja kehittämistoiminta pyrkii osaltaan tasapainottamaan puolustuskyvyn kehittämisvaatimukset, käytössä olevat voimavarat sekä yhteiskunnalliset ja kansainväliset odotukset. Lähtökohtana on, että pitkän aikavälin systemaattisella kehittämistyöllä varmistetaan hallinnonalan tasapainoinen kehittyminen toimintaympäristön muutosten asettamien vaatimusten suuntaisesti. Tutkimusta tarvitaan, jotta kehittämiselle muodostuu riittävä tietopohja. Tutkimuksella on myös roolinsa kehittämistä edeltävässä strategiatyössä. Onnistuminen tutkimus- ja kehittämistoiminnassa heijastuu ratkaisevasti hallinnonalan vaikuttavuustavoitteiden saavuttamiseen. Nämä tavoitteet pelkistyvät kykyyn vastata Suomeen kohdistuviin uhkiin, kykyyn avustaa suomalaista yhteiskuntaa ja kansainvälistä yhteisöä sekä kykyyn vastata monimuotoisen kansainvälisen yhteistyön ja sotilaallisen kriisinhallinnan haasteisiin. Tarkastelujakson alkuvaiheessa hallinnonalan tutkimus- ja kehittämistoiminnan keskeisiä linjauksia ovat muun muassa: Hallinnonalan roolin ja merkittävyyden varmistaminen valtionhallinnon sektoritutkimustoiminnan laajapohjaisessa kehittämisessä. Turvallisuustutkimusta varten on suunnitteilla perustaa oma tilaajakonsortio, jolla on yhteinen tutkimusagenda. Tutkimustoiminnan sisältöjen osalta painotetaan hallinnonalan vaikuttavuustavoitteiden täyttämistä palvelevaa etupainoista tiedonhankintaa. Kehittämistoiminnassa painotetaan sellaisten ydintoimintaa palvelevien suorituskykyjen rakentamista, jotka kykenevät joustavasti täyttämään erilaiset turvallisuusympäristöstä kumpuavat tarpeet, hallinnonalan YETT-velvoitteet ja kansainväliset vaatimukset. Muuta toimintaa rationalisoidaan parantamalla tuottavuutta ja kyseenalaistamalla jäykät sekä hajautuneet toiminnalliset/organisatoriset ratkaisut. 1
Sisällysluettelo: 1. Toimialakuvaus...3 1.1. Nykytila...3 1.2. Keskeiset toimijat ja roolit...4 1.3. Tavoitetila 2025...4 2. Tulevaisuuden haasteet 2025...5 2.1. Haasteet ja odotukset...5 2.2 Keskeiset kehityskaaret...6 3. Linjaukset...7 3.1. Tutkimustoimintaa koskevat linjaukset...7 3.2. Toiminnan ja organisaation kehittämistä koskevat linjaukset...7 4. Toimeenpanon alkuvaihe...8 4.1. Tutkimus...8 4.2. Toiminnan ja organisaation kehittäminen...9 2
1. Toimialakuvaus 1.1. Nykytila Puolustushallinto elää murroskautta. Vuoden 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittisen linjausten perusteella muutokset toiminnassa ja organisaatiossa koskettavat tuhansia ihmisiä. Samanaikaisesti esiin on noussut lukuisia uusia vaatimuksia erityisesti toiminnan ja talouden tasapainottamiseen liittyen. Tulevien vuosien haasteet ovat mittavia. Puolustushallinnon tutkimus- ja kehittämistoiminnan tulee tapahtua pragmaattisista lähtökohdista. Kaiken perustana on sellaisten toimintamallien rakentaminen, jotka takaavat menestyksen sodan ajan vaativissa olosuhteissa, unohtamatta alemman tasoisten kriisien ja konfliktien kirjoa. Myös yhteiskunnan ja kansainvälisen yhteisön avustaminen erilaisissa häiriötilanteissa on osa uusimuotoista toimintakenttäämme. Pragmaattisesta lähtökohdasta johdettujen päämäärien toteuttaminen edellyttää tuekseen kokonaisvaltaista tutkimus- ja kehittämisstrategiaa. Tutkimus- ja kehittämistyö sisällään ei muodosta rajattavissa olevaa toimialaa, vaan kokoaa sateenvarjonsa alle monia muiden toimialojen näkökulmia, yhdistäen ne toimivaksi käytännöksi. Tutkimuksen suhde kehittämiseen on suoraviivainen: tutkimusta tarvitaan, jotta kehittämiselle muodostuu riittävä tietopohja. Toisaalta tutkimuksella on myös tärkeä roolinsa kehittämistä edeltävässä strategiatyössä. 3
1.2. Keskeiset toimijat ja roolit Puolustusministeriö ohjaa hallinnonalan tutkimus- ja kehittämistoimintaa. Sen sisältöihin liittyvät painotukset rakentuvat luonnollisesti eduskunnassa, valtioneuvostossa, puolustusministeriössä, puolustusvoimissa ja puolustushallinnon rakennuslaitoksessa. Ministeriön tehtävänä on yhdistää nämä hyvinkin erilaisista lähtökohdista kumpuavat odotukset ja vaatimukset toimivaksi kokonaisuudeksi. Ohjaavana intressinä pidetään sotilaallisen perustoiminnan tarpeita, unohtamatta kuitenkaan laajempia intressejä esimerkiksi YETT-kentässä. Teknisen tutkimus- ja teknologiatoimialan linjaukset on esitetty materiaalipoliittisessa ohjelmassa. Puolustusvoimat vastaa tutkimus- ja kehittämistoiminnan järjestelyistään valtiojohdon tekemien turvallisuus- ja puolustuspoliittisten linjausten ja puolustusministeriön antaman ohjauksen mukaisesti. Työkaluina toimivat puolustusvoimien kehittämisohjelma ja tutkimusohjelma, jotka viitoittavat suorituskykyjen kehittämistä pitkällä aikavälillä. Puolustushallinnon rakennuslaitos vastaa, yhtenä hallinnonalan palvelukeskuksista, toimintaansa liittyvästä tutkimus- ja kehittämistyöstä päämääränään asiakastarpeiden täyttäminen kustannustehokkaalla toimintamallilla. 1.3. Tavoitetila 2025 Tavoitetilassa puolustushallinnon kokonaisvaltainen tutkimus- ja kehittämistoiminta on vahvasti etupainoista. Kokemukset osoittavat, että laajavaikutteisten muutoslinjausten siirtäminen käytännöksi kestää yleensä vähintään viisi vuotta. Tästä lähtökohdasta tarkastellen on tärkeää, että koko hallinnonalan T&K-voimavarat kyetään suuntamaan painopisteisesti tulevaisuuden haasteiden edellyttämään suuntaan. Tavoitetilan saavuttamista arvioitaessa on kiinnitettävä erityinen huomio hallinnonalan vaikuttavuustavoitteiden edistämiseen, jotka pelkistyvät seuraaviin vaatimuksiin: kykyyn vastata Suomeen kohdistuviin sotilaallisiin uhkiin, kykyyn avustaa suomalaista yhteiskuntaa ja kansainvälistä yhteisöä sekä kykyyn vastata monimuotoisen kansainvälisen yhteistyön ja sotilaallisen kriisinhallinnan haasteisiin. 4
2. Tulevaisuuden haasteet 2025 2.1. Haasteet ja odotukset Sotilaallisissa konflikteissa tapahtuneet muutokset ovat seurausta toimintaympäristön, yhteiskunnan, teknologian ja poliittisten prosessien kehityksestä. Näiden haasteiden menestyksellinen kohtaaminen edellyttää tuekseen tutkimusta, kehittämistä ja arviointia. Niiden avulla luodaan kattava ja perusteltu kuva tulevaisuuden kehitystrendeistä, tehdään johtopäätöksiä muutosvaikutuksista, -haasteista ja -mahdollisuuksista sekä rakennetaan toimintavaihtoehtoja. Puolustushallinnon kokonaisvaltaisen tutkimus- ja kehittämistyön tulevaisuuden haasteet voidaan johtaa puolustushallinnon strategisen suunnitelman 2025 kuvaamista kehityspoluista seuraavasti: Tutkimus- ja kehittämistoiminnan tulee yhdistyä muuttuvasta turvallisuusympäristöstä kumpuavaan suorituskykyjen uudistamistarpeeseen. Hallinnonalan suorituskykyjä kehitetään jatkossa sellaisiksi, että niillä kyetään vastaamaan erilaisiin uhkiin sekä muihin tarpeisiin (ml. kansainväliset) globaalisti verkostoituneessa yhteiskunnassa. Tutkimus- ja kehittämistoiminnan tulee vahvistaa toiminnallisten painopisteiden rakentumista. Voimavaroja on kyettävä tulevaisuudessa irrottamaan nykyistä laajemmin rakenteellisten ja muiden rationalisointitoimenpiteiden avulla kriittisten suorituskykyjen kehittämiseen. Tutkimus- ja kehittämistoiminnassa on kyettävä hyödyntämään nopea teknologinen uudistuminen. Erityisen tärkeää on tärkeää löytää tasapaino teknologisten mahdollisuuksien ja kansallisten realiteettien kentässä. Vaatimus liittyy painopisteisesti ydintoimintaan kytkeytyviin suorituskyihin, mutta myös niitä tukeviin palveluihin ja prosesseihin. Tutkimus- ja kehittämistoiminnassa on kyettävä osaltaan vaikuttamaan siihen, että maanpuolustustyössä tarvittavien inhimillisten voimavarojen määrä ja laatu turvataan. Inhimillisen osaamispääoman joustavaan hyödynnettävyyteen hallinnonalan ja yhteiskunnan laajempiin tarpeisiin on kiinnitettävä erityistä huomiota. 5
2.2 Keskeiset kehityskaaret Tutkimus- ja kehittämistoimintaan vaikuttavina keskeisimpinä kehityskaarina voidaan seuraavan kahden vuosikymmenen aikana nähdä erityisesti seuraavat kokonaisuudet: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Toimintaympäristön globalisoituminen. Taloudellinen ja poliittinen keskinäisriippuvuus lisääntyy ja samanaikaisesti Euroopan yhdentymiskehitys ja transatlanttiset suhteet vaikuttavat keskeisesti Suomen taloudelliseen ja poliittiseen asemaan sekä vaikutusmahdollisuuksiin. Myös liittoutumisproblematiikka ja sen suhteet kansallisen puolustuksen tarpeisiin noussevat jollakin aikavälillä vakavasti puolustuspoliittiseen keskusteluun. Vaihtoehtoiset yhteistyömuodot EU:n tai Naton kanssa tai kahdenvälisellä tasolla ovat myös esillä. Teknologisen kehityksen nopea eteneminen vaikuttaa yhteiskunnan kaikilla alueilla. Teknologia lisää mahdollisuuksia, mutta hintakehitys, osaaminen sekä lisääntyvä yhteiskunnan ja puolustusjärjestelmän haavoittuvuus ovat jatkuvina haasteina. Henkilöstöpolitiikan merkitys kasvaa lisääntyvän osaamistarpeen vuoksi. Suomen puolustusmateriaaliteollisuuden toimintaedellytykset, kansainvälistyminen, materiaalin hankinta- ja ylläpitokustannukset ovat keskeisiä ennakoivan päätöksenteon tietotarpeita. Yhteiskuntarakenne, kulttuuri, arvot ja ajattelutavat muuttuvat. Väestörakenteen muutoksella voi olla pitkällä aikajänteellä vaikutuksia myös asevelvollisuusjärjestelmään. Ikäluokkien pieneneminen, yhteiskunnan muutokset ja puolustusjärjestelmän tarpeiden kehittyminen aiheuttavat uusia haasteita. Yhteiskunnan arvopohjan fragmentoituessa myös perinteinen maanpuolustustahto voi saada uusia muotoja ja sisältöjä. Julkisen ja yksityisen sektorin välinen työnjako muuttuu. Perinteisiä julkisen sektorin toimintoja toteutetaan yhä enemmän yksityisellä sektorilla. Valtiojohdossa korostetaan yleishallinnon, hankintojen ja tukipalveluiden tehostamista sekä ministeriöiden toiminnan keskittämistä ydintehtäviin. Samalla julkisen ja yksityisen sektorin välinen raja hämärtyy ja niiden väliset uudet toimintamallit kehittyvät. Yhteiskunnan haavoittuvuuden lisääntyessä hallinnonalojen välinen yhteistyö korostuu. Paineet sotilaallisten voimavarojen ja osaamisen käyttämiseen yhteiskuntien suojaamiseksi myös laaja-alaisia turvallisuusuhkia vastaan lisääntynevät tulevaisuudessa. Sotilaallisten konfliktien kirjo laajenee perinteisen sodan ja rauhan välisen rajan hämärtyessä ja epäsymmetrisen sodankäynnin yleistyessä. Sodankäynnin luonteen kehittyminen aiheuttaa haasteita niin strategisella, toiminnallisella, teknologisella kuin resurssitasolla. Kriiseihin puututaan yhä nopeammin ja kauempana. Kriisinhallinta edellyttää tiivistyvää sotilaiden ja siviilien välistä yhteistyötä. Samalla joukkojen monipuolinen suorituskyky on ratkaisevan tärkeää. Keskeistä on selvittää niin puolustuspolitiikan kuin kustannustehokkuuden näkökulmasta, millaista vaikuttavuutta saavutetaan kansalliseen järjestelmään osallistumalla kansainväliseen yhteistyöhön. 6
3. Linjaukset 3.1. Tutkimustoimintaa koskevat linjaukset Puolustushallinnon tutkimustoimintaa painotetaan siten, että se tukee kiinteästi strategista suunnittelua ja hallinnonalan kokonaiskehittämistä, kohdistuen laaja-alaisiin kokonaisuuksiin painopistealueilla. Tämän toteutumiseksi tulee: Kehittää edelleen hallinnonalansa tutkimustoiminnan kokonaisuuden ohjaamista, koordinaatiota ja toimintatapamallia. Erityinen huomio tulee kiinnittää valtionhallinnon sektoritutkimuksen parissa tapahtuvaan kehitykseen, johon on kaavailtu laajoja uudistuksia. Kehitykseen liittyen hallinnonalalle on laadittava kokonaisvaltainen tutkimusohjelma. Painottua sisältöjen osalta sellaisiin asioihin, joilla on keskeinen merkitys yhteiskunnallisen vaikuttavuuden lisääntymiselle. Painopistealueita ovat turvallisuusympäristön ja yhteiskunnan muutokset, niiden vaikutukset puolustushallintoon, sekä sotilaallisen maanpuolustuksen kehittäminen osana kokonaismaanpuolustusta ja kansallisia turvallisuusjärjestelyitä. Vahvistaa ennakoivan arvioinnin avulla hallinnonalan strategiatyön, sektoripoliitikkojen valmistelun sekä hallinnonalan ohjauksen perusteita. Jälkikäteisarvioinnein edistetään hallinnonalan toiminnallista ja rakenteellista kehittämistä selvittämällä tavoitetilan ja saavutetun tosiasiallisen tilan välistä suhdetta. Arviointi painottuu vaikutuksiin ja vaikuttavuuteen, korostaen yhteiskunnallista ulottuvuutta. 3.2. Toiminnan ja organisaation kehittämistä koskevat linjaukset Puolustusministeriön johtamaa hallinnonalan kehittämistoimintaa painotetaan siten, että lähtökohtana on toimintojen ja organisaation tarkoituksenmukaisuus, joustavuus ja kustannustehokkuus. Puolustusvoimien kehittämistoiminta painottuu puolestaan sotilaallisten suorituskykyjen kehittämiseen. Hallinnonalan kehittämistoiminnassa tulee: Painottaa sellaisten ydintoimintaa palvelevien suorituskykyjen kehittämistä, jotka kykenevät joustavasti täyttämään erilaiset Suomen turvallisuusympäristön kehityksestä kumpuavat tarpeet, hallinnonalan kansalliset YETT-velvoitteet ja kansainväliset vaatimukset. Rationalisoida hallinnonalan muuta toimintaa, parantamalla erityisesti tuottavuutta ja kustannustehokkuutta kyseenalaistaen jäykät ja hajautuneet toiminnalliset/organisatoriset ratkaisut. Samalla on nostettava toimialoittain (vast.) arvioitavaksi toimintojen organisatorinen keskittäminen tarkoituksenmukaisiksi ja kustannustehokkaiksi kokonaisuuksiksi joko puolustusvoimiin, hallinnonalalle tai laajempiin yhteyksiinsä. Vaikuttaa siihen, että kiinteään kustannusrakenteeseen syntyvät muutokset tulevat hyödynnettäväksi ydintoimintaan liittyvien suorituskykyjen pitkäjänteisessä kehittämisessä. 7
4. Toimeenpanon alkuvaihe Seuraavassa on kuvattu lähivuosien etenemispolku tutkimus- ja kehittämistoiminnassa. Se täsmentyy seuraavan turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon valmistumisen myötä. 4.1. Tutkimus a) b) c) d) e) Kehitetään puolustusministeriön ja puolustusvoimien välistä tutkimustoiminnan koordinaatiota kiinnittämällä huomiota erityisesti yhteistyön muotoihin, tarkoituksenmukaisuuteen, kustannustehokkuuteen ja tiedonkulun parantamiseen. Hallinnonalan yhteinen tutkimus- ja kehittämistoiminnan toimintatapamalli otetaan käyttöön vuoden 2008 kuluessa. Toteutetaan puolustusministeriön tutkimustoiminta rakenteilla olevan ministeriön uuden toimintamallin asettamien vaatimusten mukaisesti, kytkemällä tutkimusosaaminen kiinteästi kaikkiin ministeriön pääprosesseihin vuoden 2008 kuluessa. Puolustusvoimien tutkimustoiminnan kehittäminen toteutetaan pääesikunnassa tehtyjen linjausten mukaisesti. Koordinoidaan EU:n turvallisuustutkimusta kansallisella tasolla varmistaen toiminnassa erityisesti puolustushallinnon intressit EU:n 7. puiteohjelmassa vuosina 2007-2013 sekä jatketaan aktiivisesti muuta kansallista ja kansainvälistä verkottumista. Tuetaan hallinnonalan kokonaiskehittämistä toiminnan tuloksellisuuteen ja vaikuttavuuteen keskittyvillä arvioinneilla vuosina 2007-2015. Selvitetään teknisen tutkimus- ja teknologiatoimialan kiinteämmän kytkeminen tarpeet ja mahdollisuudet t&k-toiminnan kokonaiskoordinaatioon koko hallinnonalalla vuoden 2008 kuluessa. 8
4.2. Toiminnan ja organisaation kehittäminen a) Toteutetaan hallinnonalan toiminnan kokonaistarkastelu vuosina 2007 2010. Työssä yhdistyvät laajenevan kansallisen ja kansainvälisen yhteistyön rakentamisen, toiminnallisuuden ja tuottavuuden näkökulmat. Reunaehtona tulee erityisesti huomioida verkostopuolustuskonseptin muutosvaikutukset. b) Kehitetään toimintamalleja ja organisaatiorakennetta vastaamaan toimintaympäristön muutokseen. Kehittämistyötä ohjaavia periaatteita ovat lähivuosina yksinkertaistaminen ja toiminnallinen keskittäminen. c) Jatketaan yhteistyön ja työnjaon kehittämistä keskittämällä toimintoja ja osaamista, etsien hyötyä myös mittakaavaeduista. Hallinnonalan palvelukeskusverkoston kehittäminen ja siihen liittyvä valtionhallinnon palvelukeskusverkoston hyödyntäminen ajoittuvat vuosille v. 2007-2010. d) Selvitetään tarve tuottaa erillinen hallinnonalan kehittämisohjelma ja ryhdytään tarvittaessa toimenpiteisiin sen laatimiseksi. Osastrategian sisältämät linjaukset toimeenpannaan osana toiminnan ja talouden suunnitteluprosessia. Strategia päivitetään vähintään 4 vuoden välein puolustushallinnon strategiseen suunnitelmaan ja selontekoihin liittyen. 9
10 Puolustusministeriö Puhelin: vaihde (09) 16 001 Eteläinen Makasiinikatu 8 Telefaksi: (09) 160 88 244 PL 31, 00131 HELSINKI www.defmin.fi