Valtiovarainministeriö PERUSMUISTIO VM2016-00480 BO Kulmala Vesa(VM) 07.10.2016 Asia Monivuotisen rahoituskehyksen 2014-2020 väliarviointi neuvoston asetuksen N:o 1311/2013 artiklan 2 mukaisesti - komission tiedonanto Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Vuosia 2014 2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamisesta annetun neuvoston asetuksen (EU, Euratom) n:o 1311/2013 (jäljempänä MFF-asetus) artiklan 2 mukaan komissio esittää vuoden 2016 loppuun mennessä arvioinnin monivuotisen rahoituskehyksen toiminnasta ottaen huomioon EU-alueen taloudellinen kehitys sekä viimeisimmät makrotalousennusteet. Pakollisen väliarvioinnin yhteydessä tehdään tarvittaessa lainsäädäntöehdotus MFF-asetuksen tarkistamiseksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa määrättyjen menettelyjen mukaisesti. Ennalta jaettuja jäsenvaltiokohtaisia määrärahoja ei tällaisen tarkistuksen yhteydessä vähennetä. Komission tiedonanto monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinniksi (COM (2016) 603 final) julkaistiin 14.9.2016. Tiedonantoon liittyy komission taustadokumentti (SWD (2016) 299). Tiedonantoon liittyy lisäksi joukko lainsäädäntöehdotuksia: ehdotus MFF-asetuksen N:o 1311/2013 (COM(2016) 604 final) ja toimielinten välisen sopimuksen muuttamiseksi (COM (2016) 606 final), ehdotus ennakoimattomiin menoihin varatun liikkumavaran käyttöönotto päätöksen muuttaminen (COM (2016) 607 final) sekä ehdotus varainhoitoasetuksen ja asiaa koskevien perussäädösten mukaisten varainhoitosääntöjen yksinkertaistamiseksi (COM (2016) 605 final). Lisäksi tiedonannossa mainitaan ja siihen linkittyy EU-budjettivaikutusten osalta myös Euroopan Strategisten investointien rahastoon liittyvä komission lainsäädäntöehdotus (COM (2016) 597 final), ulkoiseen investointisuunnitelmaan liittyviä lainsäädäntöehdotuksia (COM (2016) 586 final, COM (2016) 582 final, COM (2016), 583 final) sekä niin sanottu televiestintäpaketti-esitys (COM (2016) 589 final). Tässä E-kirjeessä käsitellään komission tiedonantoa Tuloksiin keskittyvä EU:n talousarvio monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinniksi. Lainsäädäntöehdotusten osalta tulee laadittavaksi erilliset U-kirjeet, joista kukin hallinnonala vastaa oman toimialansa osalta. Komission tiedonantoa käsittelemään on neuvostossa perustettu erillinen puheenjohtajan ystävät -ryhmä, jonka ensimmäiset kokoukset olivat 23. ja 29.9.2016. Ryhmän seuraavat
Suomen kanta 2(14) kokoukset lokakuussa ovat 4.10; 7.10.; 14.10 (mahd.). ja 27.10. Monivuotisen rahoituskehyksen väliarviointi-esitys esiteltiin yleisten asioiden neuvostossa 20.9. Asiasta keskustellaan yleisten asioiden neuvostossa myös 18.10. ja 15.11.2016. Komission tavoitteena on saada väliarviosta yhteisymmärrys ja siihen liittyvät lainsäädäntöesitykset hyväksytyiksi vuoden 2016 loppuun mennessä. Varainhoito- ja sektorirahastokohtaisiin asetuksiin liittyvät muutosesitykset olisi tarkoitus saada voimaan vuoden 2018 alusta. Suomi tukee komission tiedonannossa esitettyjä keskeisiä prioriteettialoja. On selvää, että muuttoliike ja pakolaiskriisi asettavat Euroopan unionille ja jäsenvaltioille suuria haasteita, joihin vastaaminen edellyttää määrätietoisia, vaikuttavia ja tehokkaasti toimeenpantavia EU-tason toimia kaikilla politiikkasektoreilla. Suomen mukaan yhtä tärkeää on panostaminen kasvun, työllisyyden ja investointien lisäämiseen Euroopassa. Tässä yhteydessä tulee arvioida yksityiskohtaisesti EU 2020 strategian tähänastiset tulokset, kehittämishaasteet ja muutostarpeet. Hallitusohjelmaan kirjatun mukaisesti EU:n rahoituskehyksen painopistettä on siirrettävä asteittain vahvemmin tukemaan talouskasvua, työllisyyttä ja osaamista. Suomi pitääkin periaatteessa komission linjauksia uusista lähinnä kilpailukykykyyn ja työllisyyteen kohdistuvista rahoitustoimista kannatettavina. On kuitenkin ongelmallista, ettei komission tiedonannosta käy selvemmin ilmi mille aloille rahoitus kunkin ohjelman sisällä ohjattaisiin. Lisärahoitusehdotuksia tuleekin tarkastella vielä uudelleen siinä vaiheessa, kun asiasta on saatu lisätietoa. Suomen mukaan lisärahoitusesityksessä tulee lisäksi aina selvittää mahdollisimman pitkälle rahoituksen uudelleenkohdentamisen mahdollisuudet ja huolehtia siitä, että lisärahoitus toteutetaan rahoituskehyksen kokonaistasoa kasvattamatta. Suomi myös painottaa varojen käytön vaikuttavuutta ja pohjautumista realistisille tarpeille: on pyrittävä erityisesti edistämään ja priorisoimaan toimia, jotka vastaavat ajankohtaisiin haasteisiin ja tuottavat eniten unionitason lisäarvoa. Edelleen ensisijaisena periaatteena tulee olla, että otsakkeisiin sisältyy riittävä liikkumavara, jolla turvataan budjetin kyky vastata ennakoimattomiin menoihin rahoituskehyksissä sovittujen kattojen puitteissa kasvattamatta budjetin kokoa. Samalla on selvää, että rahoituskehysten sisällä maksukaton puitteissa, on oltava mahdollisuus vastata joustavasti ennakoimattomiin haasteisiin, kuten muuttoliike. Suomi suhtautuukin periaatteessa myönteisesti komission tavoitteisiin joustavuuden lisäämiseksi ja joustoinstrumenttien käytön tehostamiseksi, erityisesti otsakkeissa 3 ja 4 muuttoliikkeen ja pakolaiskriisin aiheuttamien menojen kattamiseksi. Suomi pitää kuitenkin keskeisenä, että joustavuuden lisääminen ei tarkoita lisärahoitusvaatimuksia jäsenmaille eikä budjetin koon tosiasiallista kasvattamista. Rahoitusta tulee sen sijaan myös laajemmin kohdentaa uudelleen vastaamaan tämänhetkisiä tarpeita, kuten rajavalvonta ml. ulkorajayhteistyö, muuttoliike ja yhteinen puolustus asettaen tarvittaessa selkeitä negatiivisia prioriteetteja varojen käytölle. EUrahoituksen tulee jatkossakin täydentää, ei korvata, kansallista rahoitusta. Suomi pitää tärkeänä, että uudistettaessa EU:n yleiseen talousarvioon sovellettavaa varainhoitoasetusta tavoitteena on parantaa ja tehostaa unionin varojen käyttöä sekä talouden hoitoa kunnioittaen budjettiperiaatteita. Samalla tulee yksinkertaistaa
Pääasiallinen sisältö Johdanto 3(14) menettelyjä ja vähentää hallinnollista taakkaa vaarantamatta kuitenkaan varojen asianmukaista käyttöä. Komission ehdotukset sääntöjen yksinkertaistamiseksi ja tuloksellisuuden painottaminen EU-budjetin toimeenpanossa ovatkin periaatteessa kannatettavia ehdotuksia, mutta käytännön toteutusta on selvitettävä osana varainhoitoasetuksen kokonaisuudistusta vielä tarkemmin. Suomi ei tässä vaiheessa tue komission esitystä uuden erityisvälineen, Euroopan unionin kriisivaraus, luomiseksi erityisesti sen rahoituskapasiteetin osalta. Komission ehdottama tapa ottaa purkautuneet sitoumukset uudelleen käyttöön kasvattaisi maksamattomien sitoumusten (RAL) määrää entisestään ja lisäisi maksumäärärahoihin kohdistuvia paineita kehyskauden loppua kohden. Suomen mielestä tulee pikemminkin tehostaa varojen käyttöä tavalla, joka edistää yleisesti budjetin kurinalaisuutta ja hyvän varainhoidon periaatteita, eikä kasvata jäsenmaiden tosiasiallisia maksuosuuksia. Suomen näkemyksen mukaan maksukattoon tulee sisällyttää myös kehysten ulkopuolisten erityisvälineiden maksut. Komission ehdotus näiden erityisvälineiden maksuista monivuotisen rahoituskehyksen maksukaton ulkopuolella merkitsisi kansallisen talousarvion valmistelulle merkittäviä haasteita Suomen EU-maksun ennakoitavuuden näkökulmasta. Suomi pitää myös ongelmallisena komission ehdotuksessa hätäapuvarauksen ja joustovälineen koon kasvattamista sekä budjetin ulkopuolisten erityisrahastojen (Trust Funds) käyttöalan laajentamista sisäisten toiminnan politiikkoihin. Suomi on suhtautunut varauksellisesti erityisrahastoihin, sillä ne Suomen näkemyksen mukaan EU-budjetin ulkopuolisina välineinä eivät ole budjetin yhtenäisyysperiaatteen mukaisia, heikentävät budjetin ennakoitavuutta ja läpinäkyvyyttä luoden EU-budjetista monimutkaisemman ja vaikeammin seurattavan sekä voivat lisätä tosiasiallisesti jäsenvaltioiden maksuja EU:n toimiin. Komission tiedonannon ja siihen liittyvien esitysten yksityiskohtia, kuten ennakoimattomiin menoihin varatun liikkumavaran käyttöönotosta annetun päätöksen muuttamista, tarkastellaan edelleen muun muassa ehdotuksen oikeusperustan asianmukaisuuden kannalta. Avoimia kysymyksiä on yhä myös muun muassa rahoituksen uudelleenkohdentamisen mahdollisuuksista, esitettyjen lisärahoitustoimien välttämättömyydestä, joustovaran käyttöönottamisesta sekä esitettyjen toimien kokonaistaloudellisista vaikutuksista rahoituskehyskauden loppuun 2020 asti liittyen esimerkiksi esitykseen erityisrahastojen käytön lisäämisestä. Lisäksi välitarkastelussa tulee ottaa huomioon jäsenmaissa tapahtuneet taloudelliset ja työllisyysmuutokset vuosien 2012 13 tilanteeseen verrattuna. Suomi tarkentaa kantansa seuraavan rahoituskehyksen yksityiskohtiin neuvottelujen edetessä. Suomi voi kuitenkin alustavasti tukea komission näkemystä seuraavan rahoituskehyksen tavoitteista ja periaatteista, jotka korostavat eurooppalaista lisäarvoa, subsidiariteettia, vaikuttavuutta, joustavuutta ja mahdollisuutta varautua muuttuviin tarpeisiin. Hallitusohjelman mukaisesti seuraavissa rahoituskehysneuvotteluissa on noudatettava tiukkaa budjettikuria kuten jäsenvaltioissa on tehty. On huolehdittava, että Suomen nettomaksuosuus on kohtuullinen ja oikeudenmukainen ja siinä huomioidaan Suomen taloustilanne.
4(14) Komission tiedonanto monivuotisen rahoituskehyksen väliarvioinniksi Tuloksiin keskittyvä EU:n talousarvio julkaistiin 14.9.2016. Kuten MFF-asetuksen 2 artiklassa edellytetään, komissio esittää kehyksen toiminnasta väliarvioinnin, jossa otetaan huomioon taloudellinen tilanne sekä viimeisimmät makrotalousennusteet. Se tarkastelee nykyisen rahoituskehyksen täytäntöönpanon keskeisiä osatekijöitä vuodesta 2014. Komission pyrkimys on aloitteella varmistaa se, että varoja osoitetaan painopisteisiin ja että kaikki toimet johtavat selkeisiin tuloksiin ja lisäarvoon. Aloitteella pyritään puuttumaan neljään keskeiseen kysymykseen: 1. Mihin EU:n varoja käytetään miten saadaan aikaan merkittävää lisäarvoa EU:n tasolla? 2. Miten EU:n varoja käytetään miten jokaiselle EU:n talousarviossa käytetylle eurolle saadaan enemmän vastinetta? 3. Miten EU:n talousarvion onnistumista voidaan arvioida asianmukaisesti? 4. Miten EU:n talousarviosta viestitään miten kansalaisille voidaan kertoa paremmin EU:n talousarvion saavutuksista? Rahoituskehyskauden 2014 2020 ensimmäisten vuosien aikana on toteutettu sekä keskitettyjä toimenpiteitä talouden elvyttämiseksi että kiireellisiä ja välttämättömiä toimia pakolaiskriisiin ja turvallisuusuhkiin vastaamiseksi. Vuonna 2015 koetut ennennäkemättömät muuttovirrat sekä toistuvat terrori-iskut Euroopassa ja muualla maailmassa edellyttivät EU:lta vahvaa ja nopeaa vastausta, jossa yhdistetään uusia lainsäädännöllisiä, operatiivisia ja taloudellisia keinoja. EU:n talousarvio on keskeinen osa kyseisiä välineitä. Se on osoittautunut hyvin joustavaksi, kun lisävaroja on suunnattu uudelleen ja asetettu käyttöön talousarvion sisällä ja jäsenvaltioilta ja muilta avunantajilta on saatu uusia maksuosuuksia. Komission mukaan jousto on kuitenkin saavuttamassa nykyisessä kehyksessä asetetut rajat. Komission tiedonannossa todetaankin, että EU:n talousarviolla on kehitettävä kykyä tukea muuttovirtojen hallintaa ja pakolaisten suojelua ja kotouttamista sekä puututtava muuttoliikkeen perussyihin. Tämä on yksi komission arvioinnin mukana esitettävän säädösehdotuspaketin päätarkoituksista. Komissio pyrkii paketilla sekä tarjoamaan lisävaroja muuttoliike- ja turvallisuustoimiin nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen sisällä että lisäämään sen joustoa ennakoimattomissa tilanteissa. Näiden pyrkimysten konkretisoimiseksi komissio ehdottaa, että monivuotista rahoituskehystä koskevaa asetusta muutetaan sallimalla edeltäviltä varainhoitovuosilta jääneiden liikkumavarojen käyttö uudelleen joustovälineen ja hätäapuvarauksen kapasiteetin lisäämiseksi entisestään ja useiden sellaisten rajoitusten poistamiseksi, jotka estävät välineiden tehoa. Lisäksi ehdotetaan Euroopan unionin kriisivarauksen luomista. Sen avulla voitaisiin rahoittaa reagointia meneillään olevan muuttoliikekriisin kaltaisiin kriiseihin ja tapahtumiin, joilla on vakavia humanitaarisia tai turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia. Varaus rahoitettaisiin kaikista monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeista vapautuneista määrärahoista. Lisäksi komissio on kartoittanut tähänastisen täytäntöönpanon perusteella useita toimivia ohjelmia ja välineitä, joiden lujittamista lisävaroin se ehdottaa. Näitä ovat erityisesti Euroopan strategisten investointien rahasto sekä Horisontti 2020, Verkkojen Eurooppa - väline, Erasmus+, COSME ja Nuorisotyöllisyysaloite. Komissio myös toteaa, että talousarvion tulosten parantaminen EU:n painopisteiden toteutumisessa edellyttää asianmukaisten varojen lisäksi kustannustehokkaita
5(14) toteuttamismekanismeja. Komissio on arvioinut, sidosryhmiä kuullen, miten voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti toteutetut EU:n varojen käytön yksinkertaistamiseen tähtäävät toimenpiteet ovat toimineet käytännössä, ja havainnut, että parantamisen varaa on edelleen. Se esittää tämän arvioinnin yhteydessä yleisten varainhoitosääntöjen kunnianhimoista tarkistamista sekä vastaavien muutosten tekemistä myös monivuotisia ohjelmia koskeviin alakohtaisiin varainhoitosääntöihin. Väliarviointiin liittyvät konkreettisesti seuraavat lainsäädäntöehdotukset: ehdotus vuosia 2014 2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamisesta 2 päivänä joulukuuta 2013 annetun neuvoston asetuksen N:o (EU, Euratom), sellaisena kuin se on muutettuna 21 päivänä huhtikuuta 2015 annetulla neuvoston asetuksella N:o 2015/62310, muuttamisesta ja talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, talousarvioyhteistyöstä ja moitteettomasta varainhoidosta tehdyn toimielinten sopimuksen vastaavasta mukauttamisesta; ehdotus ennakoimattomiin menoihin varatun liikkumavaran käyttöönotosta 17 päivänä joulukuuta 2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen (EU) 2015/435 muuttamisesta; ehdotus varainhoitoasetuksen ja asiaa koskevien perussäädösten mukaisten varainhoitosääntöjen yksinkertaistamiseksi; ehdotus ESIR-asetuksen (N:o 2015/1017) muuttamisesta ESIR:n jatkamiseksi. ulkoinen investointiohjelma: ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan kestävän kehityksen rahastosta (EKKR) ja siihen liittyvän kestävän kehityksen takuun ja takuurahaston perustamisesta; ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi takuurahaston perustamisesta ulkosuhteisiin liittyville hankkeille annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 480/2009 muuttamisesta ja ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi EU:n takuun myöntämisestä Euroopan investointipankille unionin ulkopuolella toteutettavia investointihankkeita tukevista rahoitustoimista mahdollisesti aiheutuvien tappioiden varalta annetun päätöksen N:o 466/2014/EU muuttamisesta. televiestintäpaketti: ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetusten (EU) No 1316/2013 ja (EU) No 283/2014 muuttamisesta paikallisyhteisöjä koskevien internetyhteyksien parantamisen osalta. Kaikkia lainsäädännönmuutosehdotuksia käsitellään omina kokonaisuuksinaan erillisissä U-kirjeissä, eikä niitä siten käsitellä yleiskuvausta yksityiskohtaisemmin tässä muistiossa. Komission tiedonantoon sisältyy myös keskipitkän aikavälin maksuennuste eli vuoteen 2020 ulottuva maksutarpeiden ennuste, jossa myös otetaan huomioon väliarvioinnin yhteydessä esitetyt ehdotukset. Sen mukaan nykyinen maksumäärärahojen enimmäismäärä riittäisi niukasti: vuonna 2014 kertyneen ennakoimattoman viiveen jälkeen Euroopan rakenne- ja investointirahastojen toteuttamisen viivästyminen jättäisi vuosina 2016 ja 2017 suuret liikkumavarat maksumäärärahoihin ennen maksumäärärahojen tarpeen voimakasta lisääntymistä jakson loppupuolella. Tiivistetysti komission esityksen pääkohdat voi jakaa kolmeen osaan: 1.) Määrälliset esitykset, rahoitusta määritellyille prioriteettialoille; 2.) Muutosesitykset talousarvion
6(14) joustavuuden ja mukautumiskyvyn lisäämiseksi varojen käyttöönotossa ja maksamisessa; 3.) Yksinkertaisemmat säännöt ja keskittyminen tuloksiin. 1. Määrälliset esitykset; rahoitusta määritellyille prioriteettialoille Komissio ehdottaa, että monivuotisen rahoituskehyksen jäljellä olevalla kaudella käytetään uusia keinoja ja asetetaan saataville vielä 6,3 miljardia euroa niiden ohjelmien vahvistamiseksi tai jatkamiseksi, joilla on ollut suuri kysyntä ja joissa varat on hyödynnetty tehokkaasti työllisyyttä ja kasvua koskevan painopisteen saavuttamiseen, sekä sen varmistamiseksi, että Eurooppa pystyy tulevina vuosina vastamaan muuttoliikkeeseen ja turvallisuuteen liittyviin uusiin haasteisiin. Komissio ehdotuksen mukaan tämä jakautuisi 2,4 miljardia (noin 39 %) työllisyyteen ja kasvuun liittyviin toimiin ja 3,9 miljardia (noin 61 %) muuttoliikkeeseen ja maahanmuuton juurisyihin vaikuttaviin toimiin. Kokonaisuutena lisärahoitus (sitoumuksina noin 6,3 mrd) olisi tarkoitus rahoittaa pääosin käyttämättömistä marginaaleista v. 2017 2020. Taulukossa on esitetty tarkempi rahanjako eri otsakkeiden ja ohjelmien välillä (käyvin hinnoin): Väliarvioinnin yhteydessä esitettävät ehdotukset Otsake 1A: Horisontti 2020 Verkkojen Eurooppa -välineen liikenneosio Erasmus+ Pk-yritysten kilpailukykyohjelma (COSME) ESIR-rahaston jatkaminen Wifi4EU Otsake 1 B: Nuorisotyöllisyysaloite Otsake 3: Euroopan raja- ja rannikkovartiosto, Europol, EU:n turvapaikkavirasto, turvapaikkajärjestelmä (Dublinjärjestelmä), hätätilanteen tuki unionin sisällä, rajanylitystietojärjestelmä Otsake 4: Kumppanuuskehystä koskeva prosessi Euroopan kestävän kehityksen rahasto Makrotaloudellinen rahoitusapu Ulkoisen luotonannon valtuus Miljoonaa euroa (käypinä hintoina) 1 400 400 400 200 200 150 50 1 000 1 000 2 549 1 385 750 250 270 115 YHTEENSÄ 6 334
Otsake 1a: Kilpailukykyohjelmat ja ESIR 7(14) Komission mukaan otsakkeeseen 1a (Älykäs ja osallistava kasvu) kuuluvien kilpailukykyohjelmien (Horisontti 2020, Erasmus+ Verkkojen Eurooppa ja COSME) käyttö on ollut vahvaa, ja hakumenettelyissä on ollut usein selvästi enemmän mahdollisia hankkeita kuin käytettäviä määrärahoja. Näiden arvioiden ja kokemusten perusteella komissio ehdottaa, että Horisontti 2020:n alkuperäisiä määrärahoja täydennetään 0,4 miljardia euroa, Verkkojen Eurooppa - välineen 0,4 miljardia euroa, Erasmus + -ohjelman 0,2 miljardia euroa ja COSMEn 0,2 miljardia euroa vuosina 2017 2020 työpaikkojen ja kasvun luomiseen kohdistuvan EU:n tuen lisäämiseksi edelleen. Komissio ehdotti marraskuussa 2014 Euroopan investointiohjelman yhteydessä Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) perustamista, jolla voitaisiin täydentää monivuotisen rahoituskehyksen työpaikkojen ja kasvun luomiseen tähtääviä olemassa olevia ohjelmia. Komissio esittää nyt saatujen tulosten perusteella samaan aikaan tämän väliarvioinnin kanssa lainsäädäntöehdotuksen ESIR-rahaston jatkamiseksi vuoteen 2020. Tähän ehdotukseen sisältyy 500 miljoonan euron määrärahasiirto Verkkojen Eurooppa - rahoitusvälineistä ESIRiin, 1 146 miljoonan euron määrärahasiirto Verkkojen Eurooppa - välineen rahoitusvälineistä sen avustuksiin siten, että se yhdistetään ESIR-rahoitukseen tai muihin energiatehokkuutta edistäviin rahoitusvälineisiin, sekä 150 miljoonan euron käyttö kohdentamattomasta liikkumavarasta. Otsake 1b:Nuorisotyöllisyysaloite Voimassa olevassa monivuotisessa rahoituskehyksessä osoitettiin 3,2 miljardin euron määräraha erityisen nuorisotyöllisyysaloitteen luomiseksi (Euroopan sosiaalirahastosta osoitettiin sama määrä). Komissio toteaa, että nuorisotyöttömyys on monilla alueilla edelleen jatkuvasti korkealla ja nuorisotyöllisyysaloitteen ensimmäiset tulokset ovat rohkaisevia, sen alkuperäisiä määrärahoja ehdotetaan täydennettäviksi 1 miljardilla eurolla vuosina 2017 2020, jolloin kokonaismäärärahoiksi tulee 8 miljardia euroa (myös Euroopan sosiaalirahastosta osoitetaan 1 miljardi euroa rahoitusta). Otsake 2: kestävä kasvu; luonnonvarat Komissio hyväksyi vastauksena Venäjän EU:n maataloustuotteille asettamalle tuontikiellolle ja vuosina 2014 2016 koetulle markkinoiden epätasapainolle useita poikkeuksellisia markkinatukitoimia, jotka koskivat hedelmien ja vihannesten tuottajia, maitoalaa ja muuta karjankasvatusta ja joiden yhteismäärä oli 1 664 miljoonaa euroa. Komissio ei tässä väliarvioesityksessään esitä lisärahoitusta otsakkeen 2 alaisille ohjelmille. Otsake 3: muuttoliike, pakolaiskriisi ja turvallisuus Monivuotisen rahoituskehyksen ensimmäisiä täytäntöönpanovuosia on leimannut tarve käsitellä muuttoliike- ja pakolaiskriisin sisäisiä ja ulkoisia ulottuvuuksia. Euroopan muuttoliikeagendan ja Euroopan turvallisuusagendan hyväksymisen jälkeen on otsakkeisiin 3 ja 4 kuuluvien ohjelmien painopistettä on tarkennettu, jotta on voitu vahvistaa valmiuksia humanitaariseen toimintaan ja pelastustoimiin, lujittaa edelleen ulkorajojen turvaamista koskevaa lainsäädäntö- ja toimintakehystä, auttaa jäsenvaltioita pakolaiskriisin hallinnassa ja puuttua muuttoliikkeen perimmäisiin syihin.
Komission mukaan vuosina 2018 2020 tarvitaan 2,55 miljardia euroa, jotta talousarviosta voidaan rahoittaa Euroopan raja- ja rannikkovartioston toiminta, Europolin lujittaminen ja komission ehdotukset, jotka liittyvät EU:n turvapaikkavirastoon, yhteisen turvapaikkajärjestelmän (Dublin-järjestelmä) tarkistamiseen, hätätilanteen tukeen unionin sisällä sekä rajanylitystietojärjestelmään. Viimeksi mainitun tavoitteena on rekisteröidä tietoja, jotka koskevat EU:n jäsenvaltioiden ulkorajat ylittävien kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa, maastalähtöä ja maahanpääsyn epäämistä. Otsake 4: Ulkoinen investointiohjelma ja kestävän kehityksen rahasto Euroopan ulkoisen investointiohjelman ytimen muodostaa uusi Euroopan kestävän kehityksen rahasto (EKKR). Rahasto koostuisi alueellisista investointijärjestelyistä, joissa nykyisiä rahoitusta yhdistäviä välineitä ja EKKR-takuu yhdistetään EU:n budjetista ja Euroopan kehitysrahastosta (EKR) saataviin resursseihin. Rahoitusta yhdistävät Afrikan ja naapuruuspolitiikan järjestelyt merkitsevät noin 2,6 mrd euron suuruista EU:n rahoitusosuutta. Komissio ehdottaa 750 milj. euron takuurahastoa, joka olisi EU:n talousarviosta katetun 1,5 mrd euron takauksen tukena. Komissio esittää rahastoon tehtäväksi 250 milj. euron suuruista siirtoa ennakoimattomiin menoihin varatusta liikkumavarasta sekä ulkoisten ohjelmien uudelleenkohdennuksia ja käyttöä. Komission lähtökohtana olisi, että jäsenmaat osoittaisivat EKKR:n takuuseen lisää 750 milj. euroa toissijaisena takauksena tai käteisenä tai pääomaosuuksina. Euroopan investointirahaston ulkoisen luotonannon valtuutta esitetään lisättäväksi 5,3 mrd eurolla 32,3 mrd euroon. Tämä johtaisi takuurahaston kasvattamiseen 115 milj. eurolla vuosina 2018 2020. Lisäksi kumppanuuskehystä koskevaa prosessia varten komissio ehdottaa 750 milj. euron suuruista allokointia. Edelleen komissio esittää, että makrotaloudellisen rahoitusavun luotonantokapasiteettia ehdotetaan nostettavan nykyisestä 0,5 miljardista eurosta 2 miljardiin euroon vuodessa lisäämällä ulkosuhteisiin liittyville hankkeille perustetun takuurahaston rahoitus 270 miljoonaan euroon varainhoitovuosina 2019 ja 2020. Aiemmin ehdotetut toimet 8(14) Lisäksi komissio kokoaa yhteen jo aiemmin vuoden 2017 talousarvioesityksessä ehdotetun 1,8 miljardin euron käyttöönottoa kohdentamattomista liikkumavaroista ja erityisrahoitusvälineistä lähinnä muuttoliikkeen hallitsemiseen sekä aiemman ehdotuksen siitä, että jäsenvaltioiden koheesiopolitiikan määrärahojen mukauttamiseen vuosina 2017 2020 tarkoitetusta teknisestä mukautuksesta pohjautuvat varat (4,6 miljardia euroa) varataan ensisijassa nuorisotyöttömyyden torjuntaan, pakolaisten kotoutumiseen sekä investointien tukemiseen rahoitusvälineiden kautta ja yhdessä ESIR-rahaston kanssa. Näistä muodostuu yhdessä komission uusien ehdotusten kanssa noin 12,8 miljardin euron rahoituspaketti. 2. Muutosesitykset talousarvion joustavuuden ja mukautumiskyvyn lisäämiseksi varojen käyttöönotossa ja maksamisessa
9(14) Komission väliarvioinnissa esittämissä uusissa rahoitusaloitteissa hyödynnetään monivuotisessa rahoituskehyksessä käytettävissä olevaa budjetin liikkumavaraa. Komission mukaan ilman muutoksia nykyisiin asetuksiin tämä rajoittaisi talousarvion valmiutta reagoida ennakoimattomiin tilanteisiin monivuotisen rahoituskehyksen loppuvuosina. Komissio esittää väliarvioinnissa muutoksia MFF-asetuksen muuttamiseksi, joilla lisätään budjetin joustavuutta, jota komission mukaan tarvitaan, että v. 2017 2020 on riittävää joustavuutta vastata odottamattomiin tarpeisiin. Komission tällä perusteella ehdottamat keskeisimmät muutokset MFF-asetukseen ovat erityisesti joustovälineen ja hätäapuvarauksen koon kaksinkertaistaminen, maksusitoumusmäärärahojen kokonaisliikkumavaran ja maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaran rajoitusten poistaminen, uusi erityisväline Euroopan unionin kriisivaraus sekä yksimielistä tulkintaa siitä, että erityisrahoitusvälineisiin liittyvät maksut ylittävät monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärät. Lisäksi komissio ehdottaa tiedonannossa muun muassa joustovaran luomista ulkoisille rahoitusvälineille ja erityisrahastojen luomista sisäisen toiminnan politiikkoja varten, mitkä merkitsevät muutoksia varainhoitoasetukseen. Hätäapuvarauksen ja joustovälineen koon kaksinkertaistaminen Komissio esittää, että MFF-asetusta tulisi muuttaa siten, että joustovälineen enimmäismäärä vuoden 2011 hinnoin nousisi 1000 miljoonaan euroon alkuperäisestä 471 miljoonasta eurosta ja hätäapuvarauksen enimmäismäärä vuoden 2011 hinnoin nousisi 500 miljoonaan euroon alkuperäisestä 280 miljoonasta eurosta. Komission mukaan hätäapuvarauksen ja joustovälineen kapasiteettia on lisättävä, jotta unioni voi pitää yllä riittävää valmiutta reagoida ennakoimattomiin tilanteisiin. Maksusitoumusmäärärahojen kokonaisliikkumavaran ja maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaran rajoitusten poistaminen Komissio esittää, että MFF-asetuksessa asetetut rajoitukset maksusitoumusmäärärahojen kokonaisliikkumavaran käyttötarkoituksesta (nykyasetuksen mukaisesti kohdennettu kasvuun ja työllisyyteen, erityisesti nuorten työllisyyteen liittyviin politiikkatavoitteisiin) ja kestosta (nykyasetuksen mukaan rajattu vuosiin 2014 2017) poistetaan. Edelleen komissio esittää, että MFF-asetuksessa maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaran enimmäismäärien mukautuksille asetetut rajoitteet vuosina 2018 2020 poistetaan (nykyasetuksen mukaiset rajat vuoden 2011 hinnoin ovat v. 2018:7 miljardia euroa; v. 2019:9 miljardia euroa ja v. 2020:10 miljardia euroa). Käytännössä kyse on siitä, paljonko käyttämättömiä maksumäärärahoja voisi enimmillään siirtää ko. vuodelle. Komission mukaan maksusitoumus- ja maksumäärärahojen kokonaisliikkumavaroja koskevat rajoitteet on poistettava, jotta unioni voi pitää yllä riittävää valmiutta reagoida ennakoimattomiin olosuhteisiin. Uusi erityisväline Euroopan unionin kriisivaraus Komission mukaan olisi säädettävä uudesta erityisrahoitusvälineestä, jolla perustetaan vapautetuista määrärahoista rahoitettava Euroopan unionin kriisivaraus. Euroopan unionin kriisivarauksen tarkoituksena on varmistaa, että unioni pystyy reagoimaan
10(14) nopeasti esimerkiksi meneillään olevan muuttoliikekriisin kaltaisiin kriiseihin sekä tapahtumiin, joilla on vakavia humanitaarisia tai turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia. Komission esityksessä varaus luotaisiin siten, että vuoden n 2 aikana vapautetut määrärahat asetettaisiin Euroopan unionin kriisivarauksen käyttöön vuoden n talousarviomenettelyn yhteydessä. Kriisivaraus otettaisiin unionin yleiseen talousarvioon varauksena. Vuotuista käytettävissä olevaa määrää voitaisiin käyttää vuoteen n + 1 saakka varainhoitoasetuksen mukaisesti. Komission on arvioinut vapautettujen määrärahojen olevan tällä hetkellä noin 3-4 miljardia euroa vuodessa, jotka ohjattaisiin kriisivaraukseen. Uuden erityisvälineen luominen edellyttäisi myös toimielinten välisen sopimuksen muuttamista, josta on myös olemassa komission ehdotus. Erityisrahoitusvälineisiin liittyvät maksut ylittävät monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärät Rahoituskehyksissä on sovittu eräistä kehyksen ulkopuolisista erityisrahoitusvälineistä, joiden sitoumusmäärärahat on sovittu rahoituskehyksen ulkopuolelle. Maksumäärärahojen osalta on ollut eriäviä näkemyksiä siitä, olisiko myös erityisrahoitusvälineiden maksumäärärahat laskettava enimmäismäärät ylittäviksi määrärahoiksi. Toisin sanoen tulisiko erityisvälineiden maksujen kuulua rahoituskehyksissä sovitun maksukaton ulko- vai sisäpuolelle. Komissio esittää asian ratkaisuna ennakoimattomiin menoihin varatun liikkumavaran käyttöönotto päätöksen muuttamista siten, että muutoksella vahvistettaisiin tulkinta siitä, että rahoituskehyksen ulkopuolisten välineiden maksumäärärahat eivät kuulu maksukaton sisälle. Komissio ei esitä tässä yhteydessä muutoksia MFF-asetukseen. Samalla komissio ehdottaa ennakoimattomiin menoihin varatun liikkumavaran käyttöönotto päätöksen muuttamista myös siten, että vuonna 2014 käyttöön otettu määrä korvataan maksumäärärahojen enimmäismääriin nähden käytettävissä olevalla liikkumavaralla vuonna 2017 alkuperäisessä päätöksessä olleen aikataulun (vuosina 2018 2020) sijaan. Erityisrahastojen ja joustovaran luominen Komission tiedonantoon sisältyy myös maininta erityisrahastojen ( Trust Funds ) luomisesta sisäisen toiminnan politiikkoja varten tarkoituksena kehittää joustavia ratkaisuja helpottamaan jäsenvaltioiden varojen yhdistämistä esimerkiksi digitaalialalla. Lisäksi esitetään joustovaran luomista ulkoisille rahoitusvälineille. Tällöin kutakin maantieteellistä aluetta koskevalla ulkoisella välineellä olisi vuosittain 10 prosentin kohdentamaton varaus. Lisäksi se osa varauksesta, joka jää käyttämättä, voitaisiin siirtää seuraavalle vuodelle. 3. Yksinkertaisemmat säännöt ja keskittyminen tuloksiin. Monivuotisen rahoituskehyksen väliarviointiin/tarkistukseen liittyy keskeisesti komission ehdotus varainhoitosääntöjen yksinkertaistamisesta. Tarkoituksena on tehdä yhdessä säädöksessä yleisten varainhoitosääntöjen kunnianhimoinen tarkistus sekä vastaavat muutokset myös monivuotisia ohjelmia koskevissa 15 muussa säädöksessä vahvistettuihin alakohtaisiin varainhoitosääntöihin. Sisällyttämällä alakohtaiset
11(14) muutokset yhteen lainsäädäntöehdotukseen pyritään varmistamaan toiminnan johdonmukaisuus ja tehokas hyväksymisprosessi. Yksinkertaistamiseen liittyvistä asetusmuutosesityksistä informoidaan eduskuntaa erikseen, eikä niitä siten käsitellä tarkemmin tässä E-kirjeessä. Seuraava monivuotinen rahoituskehys Komission tiedonannossa viitataan myös jo seuraavaan monivuotiseen rahoituskehykseen. Komission tarkoituksena on tehdä seuraavaa monivuotista rahoituskehystä koskeva ehdotus vuoden 2017 loppuun mennessä. Ehdotuksen pohjana on Tuloksiin keskittyvä EU:n talousarvio väliarviotiedonanto, ja siinä otetaan huomioon unionin haasteet ja tarpeet vuoden 2020 jälkeen. Siinä arvioidaan nykyisten lähestymistapojen tehokkuutta koheesiopolitiikan, yhteisen maatalouspolitiikan ja ulkoisen toiminnan välineiden kaltaisilla aloilla. Sen lisäksi siinä arvioidaan, miten EU:n talousarviota voitaisiin hyödyntää uusilla aloilla, kuten Euroopan talous- ja rahaliiton viimeistelyssä viiden EU-johtajan kertomuksen etenemissuunnitelman pohjalta sekä puolustus- ja turvallisuusalalla. Samalla on komission mukaan tilaisuus tarkastella uudelleen talousarvion rakennetta, rahoitusta ja kestoa sen varmistamiseksi, että talousarvio tukee mahdollisimman hyvin Euroopan poliittisten tavoitteiden saavuttamista. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely NEUVOSTON ASETUS (EU, EURATOM) N:o 1311/2013, annettu 2 päivänä joulukuuta 2013, vuosia 2014 2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamisesta Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Eduskuntakäsittely Euroopan parlamentissa asiaa valmistellaan parlamentin budjettivaliokunnassa. Yleisesittelijöinä toimivat Jan Olbrycht (EPP, PL) sekä Isabelle Thomas (S&D, FR). Parlamentti on julkaissut 6. heinäkuuta 2016 päätöslauselman monivuotisen rahoituskehyksen 2014 2020 vaalien jälkeisen tarkistamisen valmistelusta: parlamentin huomautukset komission ehdotusta odotettaessa (P8_TA(2016)0309). EU34-budjetti- ja hallintojaosto 4.10.2016 EU-ministerivaliokunta 7.10.2016 - Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Komission tiedonannolla ei sinänsä ole välittömiä vaikutuksia kansalliseen lainsäädäntöön eikä Ahvenanmaan asemaan Taloudelliset vaikutukset
Komission tiedonannolla ei sinänsä ole välittömiä taloudellisia vaikutuksia. 12(14) Komission tiedonannossa esittämät rahoitustoimet sekä tiedonannon toimeenpanoon liittyvät lainsäädännön muutosesitykset aiheuttaisivat kuitenkin toteutuessaan taloudellisia vaikutuksia EU-budjettiin ja Suomen EU-maksuun. Komission tiedonannossa esittämien määrällisten lisärahoitustoimien toteutuessa (komission esityksessä 6,3 miljardia euroa lisärahoitusta valituille prioriteettialoille) suorat maksuvaikutukset olisivat kokonaisuutena Suomelle alustavan arvion mukaan noin 100 miljoonaa euroa. Tästä vajaa puolet tulisi todennäköisesti maksuun vuosina 2017 2020 ja loput vuoden 2020 jälkeen. Maksuvaikutus syntyy, kun komissio esittää uusien toimien rahoittamista pääosin käyttämättömästä marginaalista, jolloin uudet toimet lisäävät maksuja verrattuna tilanteeseen, jossa marginaalia ei otettaisi käyttöön. Nettovaikutus Suomelle näiden uusien toimien täytäntöönpanossa voisi kuitenkin olla pienempi, koska Suomi tulisi mahdollisesti myös saamaan lisätuloja, esimerkiksi Horisontti2020 - tutkimus- ja innovaatio tai Erasmus+ ohjelmista. Näitä tuloja on tässä vaiheessa mahdotonta arvioida, koska komissio ei ole esittänyt tarkkaa ohjelmien sisäistä rahanjakoa. Lisäksi rahoitus esimerkiksi Horisontin osalta jaetaan avointen kilpailujen kautta. Komission tiedonannossa esiintuomista lainsäädännön muutoksista joustavuuden ja mukautumiskyvyn lisäämiseksi varojen käyttöönotossa ja maksamisessa voidaan arvioida aiheutuvan myös taloudellisia vaikutuksia Suomelle. Esimerkiksi erityisvälineiden koon kasvattaminen, uuden erityisvälineen luominen ja maksumäärärahojen siirtäminen kehyksen ulkopuolisiksi menoiksi kasvattaisi suoraan myös Suomen maksuja. Mikäli oletetaan tilanne, jossa komission esittämistä muutoksista ne, joiden määrällinen suuruus olemassa olevan tiedon perusteella voidaan arvioida, otettaisiin myös täysimääräisinä käyttöön v. 2017 2020 ja ne myös konkretisoituisivat maksumäärärahoiksi vuosien 2017 2020 aikana, voidaan karkeasti alustavasti arvioida Suomen rahoitusosuuden EU-budjettiin kasvavan noin 450 600 milj. euroa vuosien 2017 2020 aikana. Kaikkien komission tiedonannossa mainitsemien toimenpiteiden määrällistä vaikutusta on kuitenkin tässä vaiheessa mahdoton laskea. Edelleen päätökset erityisvälineiden ja muiden joustoinstrumenttien käyttöönotosta ja määristä tehdään aina tapauskohtaisesti erikseen. Lisäksi todellisuudessa osa maksuista konkretisoituisi vuoden 2020 jälkeen. Kansallisessa talousarviossa Suomen maksut EU:lle budjetoidaan momentille 28.92.96. Momentti on menokehyksen sisällä kansallisissa kehyksissä. Komission ehdotus MFF-asetuksen mukaisten erityisvälineiden maksuista monivuotisen rahoituskehyksen maksukaton ulkopuolella merkitsisi kansallisen talousarvion valmistelulle merkittäviä haasteita Suomen EU-maksun ennakoitavuuden näkökulmasta. Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät Tässä E-kirjeessä on edellä tuotu esille komission tiedonannossa mainittuja muita lainsäädäntöehdotuksia, jotka käsitellään omina kokonaisuuksinaan. Näiden ehdotusten vaikutuksia (ml. taloudelliset vaikutukset) arvioidaan tarkemmin asianomaisen käsittelyn yhteydessä.
13(14) Asiakirjat Komission tiedonanto monivuotisen rahoituskehyksen 2014 2020 väliarvioinniksi; COM (2016) 603 final + taustadokumentti SWD (2016) 299 Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot VM/BO Vesa Kulmala, puh. +358 29 553 0548, vesa.kulmala@vm.fi VM/BO Seija Kivinen, puh. +358 29 553 0236 seija.kivinen@vm.fi VM/BO Panu Kukkonen puh. +358 40 521 9410, panu.kukkonen@vm.fi VM/BO Jussi-Pekka Rantanen puh +358 29 553 0316, jussi-pekka.rantanen@vm.fi VM/BO Rauno Lämsä, puh. +358 40 734 6943, rauno.lamsa@vm.fi EUTORI-tunnus EU/2016/1479 Liitteet Viite
14(14) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi