TOTTA VAI TARUA? 10 väitettä Porin seudun kuntajakoselvitykseen liittyen Timo Aro ja Jarmo Asikainen Helmikuu 2015
VÄITE 1: Kuntaliitoksista ei ole mitään hyötyä eivätkä ne tuo edes säästöjä Kuntaliitosten hyödyllisyydestä tai haitoista ei ole yhtenäistä tutkimuksellista näyttöä suuntaan tai toiseen. Tulkinnat ovat täysin riippuvaisia valitusta näkökulmasta tai aikavälistä. Lyhyellä aikavälillä kuntaliitoksista ei ole yleensä taloudellista hyötyä fuusiokustannusten jne. vuoksi. Kuntaliitoksella tavoitellaan tulevaisuuden kehitystä mahdollistavia vaikutuksia alueen elinvoimaisuuteen ja kilpailukykyyn sekä palveluiden kehittämiseen. Nykyisen toimintaympäristön muutospaineissa ei ole perusteita puhua juurikaan varsinaisista kuntaliitoksen säästöistä, vaan kyse on pikemminkin mahdollisuuksista siirtää vapautuvia resursseja uusiin kasvaviin tarpeisiin. Hyödyt tulevat esiin keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä, kun voidaan keskittyä henkilöstön käyttöön, palveluiden järjestämiseen, toimivaan palveluverkkoon ja vahvaan elinvoimapolitiikkaan. Kuntien optimikoosta ei ole myöskään tutkimuksellista näyttöä, vaan optimaalinen väestömäärä riippuu siitä, mistä palvelusta milloinkin on kyse tai onko palvelu työvoima- vai pääomavaltaista. Useilla toteutuneilla kuntaliitoksilla on negatiivinen kaiku ja epäonnistumisen leima: huonot kokemukset ylikorostuvat ja onnistuneista kuntaliitoksista yleensä vaietaan. Hyvä esimerkki onnistuneesta kuntaliitoksesta on esimerkiksi Porin ja Noormarkun kuntaliitos.
VÄITE 2: Pieniä kuntia tarvitaan Porin suurten velkojen maksajiksi Kolikolla on tässäkin asiassa kaksi puolta: velkojen ja varallisuuden määrä. Yhtä kolikon puolta ei voi tarkastella ilman toista. Porilla on selvitysalueen kunnista eniten kunta- ja konsernilainaa asukasta kohden, mutta myös eniten varallisuus- ja sijoitusomaisuutta. Porin nettovarallisuuden ja sijoitusten määrä on keskimäärin kolme kertaa suurempi kuin muissa selvitysalueen kunnissa. Porin velkamäärä on kaikkien Manner-Suomen kuntien keskitasoa ja suurten kaupunkien joukossa keskitason alapuolella. Porin konsernivelat ovat 15 suurimpaan kaupunkiin verrattuna neljänneksi alhaisimmat, konsernin rahavarat 6:nneksi korkeimmat ja konsernin kertynyt ylijäämä 7:nneksi korkein asukasta kohden vuoden 2013 tilinpäätöksen perusteella. Väestömäärältään ja taloudeltaan pieni kunta on yliherkkä muutoksille. Kokonaistaloudellisesti vahvemman kunnan talous kestää paremmin äkilliset ja ennakoimattomat kustannuserät (esim. lastensuojelu, sisäilmaongelmat, suuret työpaikkamenetykset jne.).
VÄITE 3: Porin seudun kunnat eivät muodosta toiminnallisesti yhtenäistä eikä kiinteää aluetta Yhdistymisen perusedellytykset ovat pääasiassa alueellisia ja toiminnallisia reunaehtoja, kuten alueen sijainti ja alueen kasvupotentiaali, kuntien toiminnallinen suuntautuminen, luontaisen pääkeskuksen olemassaolo, aika- ja matkaetäisyydet pääkeskukseen ja kuntien taloudellinen tilanne. Porin seutu on aika- ja matkaetäisyyden sekä asutuksen, työpaikkojen ja palveluiden sijainnin näkökulmasta yksi kiinteimmistä ja tiiviimmistä kaupunkiseuduista koko maassa. Alue muodostaa luontevan asukkaiden elämänpiirin Noin 30 kilometrin kehällä Porin torilta asuu noin 120 000 ihmistä ja sijaitsee yli puolet koko maakunnan työpaikoista ja yrityksistä. Porin seutu muodostaa Porin ja Kokemäen välillä yhdyskuntarakenteen näkökulmasta lähes yhtenäisen taajama-alueen. Luvia ja Pomarkku muodostavat rusetin yhtenäisen asutus- ja työpaikkakäytävän ympärille. Alue muodostaa toisiin vahvassa riippuvuudessa olevat yhteiset työ-, asiointi-, palvelu-, asunto- ja vetovoimamarkkinat. Esimerkiksi enemmän kuin joka toinen ulvilalainen tai luvialainen pendelöi päivittäin Poriin. Suurin osa muutoista tapahtuu selvitysalueen kuntien välillä. Alueen kuntien välillä on vahva keskinäisriippuvuus, joka perustuu historialliseen kehitykseen, seutua halkoviin liikennekäytäviin ja alueen laaja-alaisiin sopimus- ja yhteistyöjärjestelyihin.
VÄITE 4: Palvelut lopetetaan pienistä kunnista ja ne karkaavat Porin keskustaan Uuden kunnan pinta-alan kasvaessa syntyy ristiriitoja palveluiden tehokkuusja tasaisuustavoitteiden välillä. Jos tehokkuutta korostetaan liiaksi, on vaarana, että lähipalveluihin ei panosteta riittävästi. Erityisesti uuden kunnan reuna-alueiden asukkailla on perusteltu huoli heidän lähipalveluidensa säilymisestä. Palveluja ei kuitenkaan lopeteta piruuttaan ja keskitetä Porin keskustaan. Keskeiset lähipalvelut eivät karkaa mihinkään. Lähipalvelut keskitetään aluekeskuksiin eli nykyisten kuntakeskusten alueelle Ulvilaan, Nakkilaan, Kokemäelle, Luvialle, Pomarkkuun ja Poriin. Porissa on useampia aluekeskuksia keskustassa, Meri-Porissa ja Noormarkussa. Aluekeskuksissa tuotetaan kaikki keskeiset lähipalvelut ihmisen sujuvan arjen näkökulmasta. Noormarkku on hyvä esimerkki kuntaliitoskunnasta ja aluekeskuksesta, jossa palvelutarjonta on säilynyt ennallaan tai jopa parantunut resurssien kasvaessa. Uuden kunnan alueelle muodostetaan lähipalvelualueet, joiden tarjonta määritellään vuosittain palvelusuunnitelman laatimisen yhteydessä. Vaikeasti hallittavien seudullisten yhteistyörakenteiden ja järjestelmien byrokratia poistuu ja himmeleiden määrä vähenee eikä niitä tarvita, kun palveluverkko on kaikille yhteinen. Kunnilla on mahdollisuus purkaa osa hallinnon päällekkäisyyksistä ja siirtää näin vapautuvia resursseja esimerkiksi hoiva- ja hoitopalveluihin, joissa palvelutarpeet kasvavat väestön ikääntymisen myötä.
VÄITE 5: Pori lopettaa ensimmäiseksi pienet kyläkoulut ja lukiot Jokainen kunta sitoutuu yhdistymissopimuksen hyväksyessään viemään loppuun omaa kouluverkkoa koskevat suunnitelmansa ennen uuden kunnan käynnistymistä 1.1.2017. Osa selvitysalueen kunnista on tehnyt kouluverkkoa koskevat ratkaisut ja osa siirtänyt päätöksiä. Jokaisen kunnan alueella on paras tietämys ja asiantuntemus oman alueenkouluverkosta. Yhteisenä tavoitteena on edistää yhtenäiskouluratkaisuja. Lukioverkkoa koskevat päätökset riippuvat opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksistä järjestämislupia koskevan ratkaisun jälkeen. Yksi vastuullinen järjestäjä voi tarkastella lukioita koko alueella opetuksen ja oppilaiden etujen näkökulmasta. Tulevasta päätöksestä riippumatta lukiokoulutusta toteutetaan ensisijaisesti lähiopetuksena ja sitä täydennetään etäopetusta kehittämällä. Porin selvitysalueen kuntien asukkaiden aika- ja matkaetäisyys paikasta toiseen on alhainen, joka mahdollistaa toimivan tulevaisuuden toisen asteen kouluverkon luomisen alueelle.
VÄITE 6: Kuntien henkilöstön viiden vuoden irtisanomissuoja estää merkittävien taloushyötyjen saamisen Kuntien vakinaisen henkilöstön viiden vuoden irtisanomissuoja perustuu kuntarakennelakiin. Irtisanomissuoja vaikuttaa epäoikeudenmukaiselta verrattuna avoimen sektorin käytäntöihin, mutta ei ole käytännössä oikea ongelma henkilöstötarpeen suuren muutoksen ja eläköitymisen suuruuden vuoksi usealla toimialalla ja ammattiryhmässä. Tehdyissä kuntaliitoksissa on voitu henkilöstön, erityisesti hallinnon henkilöstön, eläke- ja muuta poistumaa hyödyntää merkittävästi enemmän kuin ei-kuntaliitoskunnissa. Porin selvitysalueella on vakinaista henkilöstöä tällä hetkellä noin 8600. Näistä eläköityy noin 3700 henkilöä eli enemmän kuin neljä kymmenestä siirtyy eläkkeelle vuoteen 2025 mennessä. Useissa ammattiryhmissä noin puolet nykyisestä henkilöstöstä poistuu kymmenen vuoden sisällä. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon ammatteihin kohdistuu päinvastoin suuri rekrytointitarve löytää uutta henkilöstöä. Jatkossa huolet henkilöstön paisumisen sijaan liittyvät pikemmin henkilöstön saatavuuteen eli mistä saadaan riittävästi osaavaa, ammattitaitoista ja motivoitunutta henkilöstöä kuntasektorille. Kilpailu ammattitaitoisesta työvoimasta kiristyy Uudesta kunnasta ei ole tulossa myöskään herrojen paratiisia, sillä suuri osa johtavista viranhaltijoista on eläkeiässä. Jokaisessa nykyisissä kunnassa tarvitaan oma hallinto ja ilman liitosta ei eläköitymistä voida täysimääräisesti hyödyntää.
VÄITE 7: Pienen kunnan identiteetti ja vaikutusmahdollisuudet katoavat kuntien yhdistyessä Omaan kotipaikkaan liittyvä identiteetti on tunneperäinen asia eikä se katoa mihinkään. Omaan kotikuntaan, kaupunginosaan tai kylään liittyvä identiteetti päinvastoin usein vahvistuu muutostilanteissa. Identiteetti ei ole sidottu kuntien hallinnollisiin rajoihin. Kuntaliitoksiin liittyvissä tutkimuksissa on osoitettu, että esimerkiksi äänestysaktiivisuus laskee kuntakoon suurentuessa ja varsinkin monikuntaliitosten yhteydessä. Jos kuntalaiset kokevat, että heillä ei ole riittävästi mahdollisuuksia vaikuttaa, on todellisena vaarana vieraantuminen uudesta kunnasta. Vieraantumisen pelko on suurin uuden kunnan reuna-alueiden kylissä. Demokratia ei kuitenkaan katoa yhdessä yössä. Osallisuus- ja vaikutusmahdollisuuksien koetaan heikentyvän, koska päättäjät tai päätöksentekoelimet eivät ole tuttuja ja turvallisia oman kylän naisia ja miehiä. Vaikka luottamushenkilöiden läheisyys ja tuttuus vähenee, usein edustuksellisen demokratian laatu paranee, kun poliittisten ryhmien ja eri näkökulmien määrä monipuolistuu. Luottamushenkilöpaikkojen määrän väheneminen on fakta, mutta se ei tarkoita demokratiavajetta tai päätösvallan vähenemistä. Porin selvitysalueella asukkaiden osallisuus- ja lähivaikuttamismahdollisuuksia vahvistetaan mm. asukas- ja palveluraadeille. Aluekeskusten aktiivista toimintaa tuetaan toiminta-avustuksilla ja muilla tavoin niin kuin tähänkin saakka. Aluekeskuksiin tulee lisäksi uutena toimintamuotona ns. aluevastaavat, jotka toimivat välittäjinä ja yhteystahoina uuden kunnan sisällä.
VÄITE 8: Alueen johtavan keskuskaupungin Porin päätöksentekokulttuuriin tai johtamiseen ei voi luottaa Pienten ja isojen kuntien päätöksentekokulttuurit poikkeavat merkittävästi toisistaan. Porin päätöksentekokulttuurille on ominaista voimakas vastakkainasettelu. Poliittisten ryhmien ja erilaisten ideologioiden määrä on suuri, jonka seurauksen valtaa tavoitellaan aktiivisesti sekä julkisuudessa että kulisseissa. Jokaisella toimialalla on pienistä kunnista poiketen vahva viranhaltijakoneisto ja ammattijohtajia. Pienemmissä kunnissa poliittista valtaa käyttää usein yksi tai harvemmat poliittiset ryhmittymät. Päättäjien vaihtuvuus on vähäinen. Päätöksenteko säilyy pitkään jonkun ryhmittymän tai yksittäisten henkilöiden käsissä, joka tuo ennakoitavuutta toimintaan ja muutokset ovat vähäisiä. Pienissä kunnissa viranhaltijoiden määrä on vähäinen ja toimenkuvat laajoja erikoistumisen sijaan. Suuret kunnat koetaan usein pienissä kunnissa raskasliikkeisiksi, joustamattomiksi ja byrokraattiseksi, vaikka tutkimus- ja kehitystyötä tehdään paljon enemmän uusien palveluiden ja tuotteiden kehittämiseksi. Todellisuudessa esimerkiksi palvelutuotannon kustannukset ovat usein asukasta kohden alhaisemmat kuin pienissä. Uusi kunta ei ole nykyinen Pori ja sen johtamistapa, vaan uuden toimintakulttuurin muodostumiseen vaikuttavat kaikkien kuntien johtamis- ja päätöksentekokulttuurit ja myös uuden kunnan oma organisaatiokulttuuri.
VÄITE 9: Suuri kaupunki ja kuntakoko lisää sosiaalisia ongelmia, juurettomuutta ja turvattomuutta Suuren pelko on yleensä suuri asiassa kuin asiassa: suuruuden ekonomia ei ole itseisarvo tai tae onnistumiseen. Kaikilla kaupunkiseuduilla alueen suurin kaupunki on aina suurennuslasin alla, jolloin siihen kohdistuu perusteltuja ja perusteettomia väitteitä. Usein negatiiviset väitteet perustuvat menneisyydessä tapahtuneisiin asioihin, jotka toistuvat uudelleen ja uudelleen alkuperäisestä asiasta poiketen. Kaupungeissa on tutkitusti enemmän sosiaalisten ongelmien kasautumista ja huono-osaisuutta. Kaupungin osa-alueiden väliset taloudelliset, sosiaaliset ja terveydelliset erot ovat yleensä suuremmat kuin enemmän yhtenäiskulttuuria edustavissa pienissä kunnissa. Muutostilanteissa usein kielteiset asiat ylikorostuvat myönteisten sijaan. Negatiivisia menneisyyden tai nykyhetken asioita paisutellaan, mutta hyvistä kokemuksista ja yhteisistä onnistumisista vaietaan. Maantiede ei kuntaliitoksissa muutu, ei myöskään lyhyellä aikavälillä olemassa oleva asutus. Asukaslukuun ja asutuksen sijoittumiseen vaikutetaan vetovoimatekijöillä. Monimuotoiset asumismuodot vahvistavat hyvän elämän edellytyksiä. Suuri kunta ei ole vain yksi, vaan se muodostuu keskusta-alueesta, erilaisista lähiöistä, taajamista ja kylistä. Samoin uusi kunta on alueiden koostuma ja jokainen aluekeskus on myös kuntalaisten hyvinvoinnin edistämisestä vastuussa.
VÄITE 10: Kuntien yhdistymisen sijaan on parempi lisätä ja tiivistää kuntien välistä yhteistyötä Porin selvitysalueen kuntien välillä on lukemattomia erilaisia yhteistyö- ja sopimusjärjestelyjä. Sosiaali- ja terveyspalveluihin, toisen asteen koulutukseen, hankintatoimeen, elinkeinopolitiikkaan, teknisiin palveluihin, kaavoitukseen, jätevesien käsittelyyn, ympäristöterveydenhuoltoon jne. liittyviä asioita toteutetaan joko sopimusten tai yhteistoiminta-alueiden avulla. Seudullisten himmelien hallinta ja omistajuus on haastavaa. Lisäksi jokainen yhteistyömuoto vaatii erillisen hallinnon ja hallinnon työtä. Kun korostetaan yhteistyön lisäämistä tai tiivistämistä, niin se päinvastoin korostaa sitä, että ei haluta tehdä yhteistyötä Yksi vahva alueellinen kunta on vahvempi, elinvoimaisempi ja toimintakykyisempi kuin nykyiset kunnat erikseen. Merkittäviä muutospaineita aiheuttavat jatkossa erityisesti väestön eläköityminen ja ikääntyminen, palvelutarpeiden kasvaminen, kuntien talouden heikkeneminen, kuntien henkilöstöpulan lisääntyminen ja käynnissä oleva kunta- ja palvelurakenneuudistus. Usean kunnan yhdistyminen antaa mahdollisuuden suuren kertamuutoksen tekemiseen. On parempi tehdä kerralla riittävän suuri muutos kuin monta pientä muutosta peräkkäin. Parhaimmillaan uusi kunta vastaa kokonaista työssäkäyntialuetta
Viime kädessä kyse on TAHTOTILASTA ja LUOTTAMUKSESTA! 1. Yhteinen vastuu koko alueesta 6. Kyky sopeutua päätökseen 2. Yhteiseksi koetut mahdollisuudet ja uhat YHDISTYMISEN TAHTOTILA 5. Valmius unohtaa vanha asiat ja kuntarajat 3. Luottamus toisia kohtaan 4. Tahto osallistua uuden kunnan valmisteluun Lähde: mukaillen Arto Koski 2007
Tulevaisuudesta on puhuttava. On kysytty, kuinka moni oikeasti uskoo, että kunta selviää esimerkiksi investoinneistaan vielä viisitoista vuotta. On harvoja käsiä siinä noussut. Sitten voidaan ruveta puhumaan, että kannattaisko edetä nyt kun voi vielä vaikuttaa?