Hajarakentamisen kuntataloudelliset kustannukset Vertailu täydennysrakentamiseen ja taajamasta irrallaan olevaan alueeseen Ympäristöministeriö 2008: Kuntatalous ja yhdyskuntarakenne, (FCG Planeco, Kimmo Koski) Kyseessä on esiselvitys, jonka tavoitteena on herättää keskustelua haja-asumisen kustannuksista eri osapuolille, kunnalle, yhteiskunnalle ja asukkaalle. Selvityksessä on keskitytty kuntataloudellisten kustannusten laskentaan ja vertailuun. Muiden tahojen kustannuksia ei ole laskettu. Selvityksessä ei ole myöskään huomioitu ikärakenteen vanhenemisesta syntyvän palvelutarpeen tuottamia kuntataloudellisia kustannuksia, joita pidetään merkittävänä kuntataloudellisena rasitteena tulevaisuudessa. Erityyppisen yhdyskuntarakenteen tuottaman liikkumistarpeen aiheuttamat päästöt tuottavat myös merkittäviä eroja, joita ei ole tässä selvityksessä tutkittu. TIIIVISTELMÄ luonnos 20.10.2009 Tiivistelmän laatineet LU-MAL -koordinaattori ja suunnitteluavustaja 5.6.09 SISÄLTÖ: Hajarakentamisen kuntataloudelliset kustannukset...1 Kunnan valinnoilla on merkitystä...2 Hajarakentamisen vaikutuksia...2 Investointikustannukset...3 Kunnossapitokustannukset jäävät usein huomiotta...3 Käyttökustannukset...3 Liikkumiskustannukset nostavat haja-asumisen hintaa...4 Maapolitiikan vaikutukset ovat monipuoliset...4 Kunnan omistaman maan kaavoittamisesta on useita hyötyjä...4 Nettovaikutus on positiivinen täydentävässä rakentamisessa...5 Täydentävän rakentamisen menot ovat alussa suuremmat...5 Nettovaikutus asukasta kohti...6 Yhteenveto...7 Avaimina seutuyhteistyö, toimintojen sijoittaminen ja maapolitiikka...7 YHTEISTYÖLLÄ MERKITTÄVIÄ SÄÄSTÖJÄ...7 LIIKKUMISEN VAIKUTUKSET SUURIMPIA...7 AKTIIVINEN JA ENNAKOIVA MAAPOLITIIKKA TUOTTAA TULOSTA...7 1
Kunnan valinnoilla on merkitystä Maankäyttöratkaisuilla sidotaan suuria pääomia pitkäksi ajaksi rakennuskustannuksiin ja kunnallistekniikkaan. Kunnan valinnoilla voidaan siis merkittävästi vaikuttaa yhdyskuntarakentamisen menoihin ja tuloihin. Yhdyskuntarakenteen toimivuuteen ja kunnalle aiheutuviin taloudellisiin vaikutuksiin vaikuttavat ratkaisevasti eri toimintojen sijoittuminen, mm. asumisen luonne ja sijainti. Tällöin liikkumisesta eri tahoille aiheutuvat kustannukset ja liikenteen päästöt synnyttävät merkittäviä eroja. Yhdyskuntarakenteesta aiheutuvien kuntataloudellisten kustannusten lähteitä ovat: 1. tie- ja vesihuoltoverkon rakentaminen (suurin menoerä), 2. näiden verkostojen kunnossapito ja 3. kunnalliset palvelut palvelutilojen rakentaminen, kunnossapito ja palvelujen toiminta. Yhdyskuntataloudellisilla kustannuksilla tarkoitetaan kaikkia niitä kustannuksia, jotka aiheutuvat yhdyskuntien: 1. rakentamisesta, 2. käytöstä, 3. korjauksesta, 4. kunnossapidosta ja 5. toiminnasta sekä 6. yhdyskunnissa tapahtuvasta liikenteestä. Tuloksia tarkastellessa on muistettava, että myös olemassa olevilta alueilta kertyy infrastruktuurin kunnossapito- ja saneerauskustannuksia ja että uudet alueet vaikuttavat olemassa olevien rakenteiden ja palvelujen käyttöasteeseen ja näin ollen kuntatalouteen. Nämä vaikutukset eivät ole mukana tarkastelussa. Hajarakentamisen vaikutuksia Hajarakentamisen vaikutukset tulevat näkyviin hitaasti rakentamisen lisääntyessä. 1. Kunnallistekniikan tuominen ja asemakaavan laatiminen hajanaisesti rakentuneelle alueelle voi olla vaikeaa ja kallista. 2. Toimivimman ja kustannuksiltaan edullisimman katulinjauksen toteuttamista haittaa jo yksikin rakennus, joka sijaitsee väärässä paikassa. 3. Hajarakentaminen voi johtaa kalliisiin investointeihin (mm. koulut, päiväkodit ja tieverkko), joiden ajankohtaa on vaikea ennustaa. 4. Ennen vajaakäytössä olleen kunnallistekniikan maksimikapasiteetti voi ylittyä ja edellyttää kunnalta toimenpiteitä. 5. Kynnys voi ylittyä myös esim. liikenneturvallisuutta parantavien vaatimusten kuten alikulkujen ja pyöräteiden rakentamisesta. 6. Infrastruktuurin kunnossapito tulee huomattavasti kalliimmaksi. 2
7. Haja-asutusalueiden tie- ja vesiosuuskunnille myönnettävät avustukset aiheuttavat kunnalle nopeasti suuria menoeriä. Investointikustannukset teksti? Kunnossapitokustannukset jäävät usein huomiotta Rakennusten ja rakenteiden käytöstä, korjauksesta ja kunnossapidosta aiheutuvat kustannukset jäävät usein rakentamiskustannusten varjoon. Esimerkiksi 300 000 maksavan uuden tien kunnossapidosta kertyy 30 vuoden aikana summa, joka voi vastata kolmasosaa tai jopa puolta alkuperäisestä investoinnista. Vaikka kunta ei vastaisikaan esimerkiksi tiettyjen teiden rakentamisesta, voi se linjapäätöksellään ottaa vastuulleen niiden kunnossapidon tai osan siitä. Aluetyyppien väliset erot ovat kuitenkin tässä tapauksessa pieniä. Rakennusten ja rakenteiden kunnossapitokustannukset 500 asukkaan alue keskimääräisellä suuruusluokalla laskettuna (s.25) /asukas/v. /asukas/30v. Taajamaa täydentävä alue 50-100 800 1 500 Taajamasta irrallaan oleva alue - - - - Hajarakentaminen - - - - Käyttökustannukset Noin 70-90% kuntataloudellisista kustannuksista kertyy pitkällä aikavälillä kunnallisten palvelujen toiminnasta aiheutuvista menoista. (s.32). Ero täydentävien ja hajarakentamisen välillä näkyy selvimmin opetuspalveluissa ja vanhusten kotipalveluissa. Kuljetuskustannukset ovat pääosin syy tähän. Koulukuljetuksista aiheutuvien kustannusten kannalta oleellista on lisäksi se, voidaanko kuljetuskustannukset järjestää joukkoliikenteellä vai tarvitaanko taksikuljetuksia. Palvelujen toimintamenoissa tulee ajan kuluessa vastaan kynnyskohtia 1. kun valtaosa nykyisen kotipalveluhenkilöstön työajasta kuluu auton ratissa, jolloin ei ehditä hoitaa kaikkia asiakkaita ja lisätyövoimaa tarvitaan. 2. tai asukkaiden taholta, vaikka he aluksi maksavatkin asuinpaikkaansa liittyvät kustannukset. Asukkaat voivat myöhemmin kokea, että kunnan pitäisi ottaa suurempi vastuu heidän palveluistaan esimerkiksi vaatimalla kaukana sijaitsevan päiväkodin sijasta lähialueelle perhepäivähoitoa. 3
Liikkumiskustannukset nostavat haja-asumisen hintaa Tulevaisuudessa henkilöautolla liikkumisesta tulee yhä kalliimpaa energian mahdollisen hintakehityksen ja ilmastopoliittisten ratkaisujen takia. Liikkumisen kallistuessa myös kaupallisten ja julkisten palvelujen läheisyyden merkitys kasvaa entisestään. Olemassa olevilta alueilta kertyy infrastruktuurin kunnossapito- ja saneerauskustannuksia, ja uudet alueet vaikuttavat näihin mm. kapasiteetti- ja käyttöastemuutosten kautta. Olemassa olevien rakenteiden kustannukset ovat suhteessa sitä suuremmat, mitä tehottomammassa käytössä alueet ovat. Täydennysrakentamisella voidaan tehostaa myös nykyisten rakenteiden käyttöastetta ja saavuttaa säästöjä, kun taas hajarakentamisella tätä etua ei saada. Kunnan taloudelliset velvoitteet muuttuvat ajan myötä, kun asuinalueiden väestömäärä ja väestön ikärakenne muuttuvat. Rakentamisvaiheen jälkeen väestömäärä kasvaa nopeasti, mutta kääntyy myöhemmin hitaaseen laskuun. Samalla väestö ikääntyy, ja lasten määrä vähenee. Sukupolven vaihtuessa muutokset alkavat uudelleen. Taajamissa näihin muutoksiin pystytään varautumaan paremmin kuin hajarakentamisessa, koska väestömuutoksia pystytään ennakoimaan paremmin. Asuinrakentamisen ohjautuessa suunnitelmallisesti taajamiin on investointien ja käyttötalouden suunnittelu helpompaa. Kunnallisten palvelujen toimintamenot 500 asukkaan alue keskimääräisellä suuruusluokalla laskettuna (s.26) /asukas/v. /asukas/30v. Taajamaa täydentävä alue 2 000-3 000 31 000-46 000 Taajamasta irrallaan oleva alue - - - - Hajarakentaminen 2 200-3 200 34 000-49 000 Maapolitiikan vaikutukset ovat monipuoliset Kunnan omistaman maan kaavoittamisesta on useita hyötyjä 1. Maankäyttötavoitteiden toteuttaminen on pääsääntöisesti joustavampaa kunnan operoidessa omalla maalla. 2. Yhdyskuntarakenteen rakentumista voidaan ajoittaa ja ohjata hallitusti, mikä lisää kuntatalouden suunnitelmallisuutta ja säästöjä. 3. Maanhankinnan, maankäytön suunnittelun ja kunnallistekniikan rakentamisen kustannukset voidaan sisällyttää tonttien hintaan. 4. Syntyy mahdollisuus vaikuttaa maan yleiseen hintatasoon, jos kunta omistaa riittävästi maata ja kysyntää vastaavia tontteja on valmiina luovutukseen. 5. Kunta ei useinkaan hanki maata hajarakentamiseen ja jää siis vaille tonttien myyntituloja. Näiden myyntitulojen saamatta jääminen vaikuttaa puolestaan siihen, että hajarakentamisen kokonaistulokertymä ja kuntatalouden nettovaikutus on taajamaa täydentävää aluetta ja taajamasta irrallaan olevaa aluetta heikompi. 4
Maan hankintamenot ja tonttien myynti (s.21-22) 500 asukkaan alue keskimääräisellä suuruusluokalla laskettuna /asukas??? maanhankinta tontinmyynti Taajamaa täydentävällä 500-1 500 2 000-5 000 taajamasta irrallaan olevalla - - 0 hajarakentamisessa 0 Taajamaa täydentävän ja taajamasta irrallaan olevan alueen välistä eroa on vaikea osoittaa, koska tapauskohtaiset tekijät vaikuttavat hintatasoon huomattavasti enemmän kuin alueen yhdyskuntarakenteellinen sijainti. Nettovaikutus on positiivinen täydentävässä rakentamisessa Täydentävän rakentamisen menot ovat alussa suuremmat Noin 500 asukkaan alueen pitkälle ajanjaksolle lasketut menot (pääomitettuna 30 vuodelle 5%:n korkokannalla) ovat pienimmillään noin 20 miljoonaa euroa ja suurimmillaan noin 31 miljoonaa euroa. Tulot ovat puolestaan pienimmillään noin 18 miljoonaa euroa ja suurimmillaan noin 31 miljoonaa euroa hajarakentamisen myötä kunta saattaa menettää tuloja noin 13 miljoonaa euroa. Tutkittujen alueiden ääriarvoja vertailtaessa eroa syntyy kuitenkin vain kolme miljoonaa euroa pitkällä aikavälillä laskettuna. Oleellisinta on, että täydentävä rakentaminen tuo kunnalle tuloja, hajarakentaminen ei. (s. 30). Laskelma ei pidä sisällään yhdyskuntataloudellisia ja asukkaiden kohtaamia kustannuksia. 500 asukkaan alueen kuntataloudellisten menojen ja tulojen ääripäät pääomitettuna 30 vuodelle 5%:n korkokannalla (T) Taajamaa täydentävä tai irrallaan oleva alue (H) Hajarakentaminen Vertailualueiden hintahaarukka: s.(29, 30) MAX= suurimmillaan MIN= pienimmillään MAX - MIN Menot / 30v. 30 milj. (T) 20 milj. (H) + 10 milj. Tulot / 30v. 31 milj. (T) 18 milj. (H) - 13 milj. Netto / 30v. 1 milj. - 2 milj. 3 milj. MAL koordinaattori: Tarkasteltaessa vertailualueista laskettuja menojen ja tulojen ääriarvoja, suurimmat menot ja tulot löytyvät täydentävästä rakentamisesta. Irrallaan olevan alu- 5
een arvot ovat samaa suuruusluokkaa. Yllättäen siis, haja-asumisen menot voivat olla maksimissaan 12 miljoonaa euroa pienemmät kuin täydentävän rakentamisen, mutta maksimissaan myös tulot jäävät lähes yhtä paljon pienemmiksi. Näistä ääriarvoista laskettuna haja-rakentamisen vaikutus ei juurikaan tule esille ( -2 - +1 milj. /30v./500as.). Tämä tarkoittanee sitä, että myös täydentävän rakentamisen alueiden ja ratkaisujen välillä on niin suuria eroja, että kalliimpien alueiden kustannukset yltävät edullisimman hajaasumiskohteen tasolle. Minimi-maksimi tulojen ja menojen vertailua keskenään voidaan kuitenkin pitää harhaan johtavana, koska tällöin ei voida tietää millaiset tulot minimimenot tuottavat ja toisinpäin. Kunkin vertailualueen kunnallistaloudellinen netto on vertailukelpoisempi mittari. Em. tarkastelu ei siis kuvaa realististen alueiden edullisuussuhdetta. Nettovaikutus asukasta kohti Pitkän ajanjakson kuntataloudellinen nettovaikutus on hintahaarukan keskiarvosta asukasta kohti laskettuna haja-asumisessa taajamaa täydentävään alueeseen verrattuna 4 800-5 300 euroa kalliimpaa. (s. 28) Kuntataloudellinen nettovaikutus 500 asukkaan alue keskimääräisellä suurusluokalla laskettuna Nettovaikutusten keskimääräiset suuruusluokat pääomitettuna 30 vuodelle 5%:n korkokannalla (s.28) Taajamaa täydentävällä /asukas/30v. 1 100 1 400 taajamasta irrallaan olevalla hajarakentamisessa täydentävä haja-asutus 600-900 -3 700 - -3 900 4 800-5 300 kalliimpaa Noin 500 asukkaan alueen keskimääräiset, kaikista alueita lasketut kuntataloudelliset kustannukset ovat pitkällä aikavälillä suuruusluokaltaan 20-31 miljoonaa euroa ja yhtä asukasta kohti laskettuna 40 000-60 000 euroa (pääomitettuna 30 vuodelle 5%:n laskentakorkokannalla. (s. 32) Vertailualueita olivat: 1. Hyvinkää: Isokylä, Kankurinkulma, Raidasjärven kylä 2. Kuopio: Hirvilahti, Hiltulanlahti, Särkilahti, Haapaniemi, Satama 3. Nurmijärvi: Ratsula, Laidunalue, Harjulanranta, Lintumetsä, Herunen et., Lepsämän kylä, Numminmäki, Perttula-Uotila 4. Siilinjärvi: Harjamäki, Vuorela, Haaparinne, Kumpusen kylä 5. Vantaa: Ojalehto, Pakkala, Koivuhaka, Ylästö, Tammisto, Tammisto, Tammistonrinne, Västra, Reuna, Luhtaanmäki, Sotunki 6
Yhteenveto Syyt aluetyyppien kuntataloudellisten kustannusten ratkaiseviin eroihin ovat: 1. palvelut: koululaisten ja kotipalvelujen kuljetukset 2. tie-, katu- ja vesihuoltoverkon rakentamis- ja kunnossapitokustannukset 3. tontinmyyntitulojen puuttuminen haja-rakentamisessa. Valtion, kunnan ja asukkaan kustannukset yhteensä (500 as. 30v.) (s.38): 1. taajamaa täydentävältä alueelta 57 milj. 2. taajamaasta irrallaan olevalla 67 milj. (siis +10 milj. ) 3. haja-asutus 87 milj. (siis +30 milj. ) Nämä yhdyskuntataloudelliset kustannukset koostuvat kunnan pääoma- ja käyttökustannuksista sekä asukkaille (asuntojen rakentamisesta ja kunnossapidosta sekä liikkumisesta) ja valtiolle (liikenneinfrastruktuurin rakentamisesta ja kunnossapidosta) kertyvistä kustannuksista. Avaimina seutuyhteistyö, toimintojen sijoittaminen ja maapolitiikka YHTEISTYÖLLÄ MERKITTÄVIÄ SÄÄSTÖJÄ Tavoitteeksi kunnissa tulisi asettaa toimiva seutu, liikenteen vähentäminen sekä yhdyskuntataloudellisia kustannuksia vähentävä täydennysrakentaminen. Kuntien välisellä yhteistyöllä voidaan saavuttaa merkittäviä säästöjä kunnallisten palvelujen tuottamisessa ja vähentää yhdessä kunnassa tehtävien ratkaisujen taloudellisia seurausvaikutuksia naapurikunnissa. Tällaisia voi syntyä esimerkiksi liikenneverkon rakentamis- ja kunnossapitotoimista, jos asuminen, työpaikat ja palvelut keskittyvät liiaksi eri kuntiin. LIIKKUMISEN VAIKUTUKSET SUURIMPIA Koko seudun kehittämiseen tulisi pyrkiä. Pitkällä ajanjaksolla tästä hyötyvät niin kunnat, asukkaat kuin yrityksetkin. Liikenteen kasvun hillitseminen edellyttää ylikunnallista näkökulmaa. Asuntojen, työpaikkojen ja palvelujen sijoittumisen seudullisella suunnittelulla ja toteuttamisella voidaan vähentää liikennemääriä. Samalla vähentyvät myös liikenteen seurausvaikutukset kuntiin, asukkaisiin ja yrityksiin kohdistuvat liikennekustannukset, kuntiin ja valtioon kohdistuvat liikenneverkon rakentamis- ja kunnossapitokustannukset sekä liikenteen päästöt. Täydennysrakentaminen vähentää yhdyskuntataloudellisia kustannuksia kun taas hajarakentaminen lisää niitä. AKTIIVINEN JA ENNAKOIVA MAAPOLITIIKKA TUOTTAA TULOSTA Kunnan kannalta ei ole järkevää luoda autoriippuvaista yhdyskuntarakennetta, jonka kysyntä on todennäköisesti muutaman vuosikymmenen päästä vähäinen. Kunnan maankäytön suunnittelun ja kehittämisen perustana tarvitaankin selkeää näkemystä yhdyskuntarakenteellisesta kokonaisuudesta ja eri toimintojen sijoittumisesta. Tämä edellyttää aktiivista ja ennakoivaa maanhankintaa ja maapolitiikkaa, jota tehokas maapoliittinen lainsäädäntö tukee. Kunnassa on oltava kasvutavoitteisiin nähden riittävästi kaavoittamatonta ja kaavoitettua maata sekä tarjolla käyttövalmiita tontteja. Aktiivista ja ennakoivaa maapolitiikkaa tarvitaan, ei vaan kasvavissa vaan myös väestömääriltään vähenevissä kunnissa. 7