Kerkko Huhtanen (toim.) Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille? Kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalvelut Paras-uudistuksessa Helsinki 2009 ISBN 978-952-213-477-6 (pdf)
Toimittanut Kerkko Huhtanen 1. painos ISBN 978-952-213-477-6 (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2009 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net 2 Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille?
Esipuhe Valtioneuvosto käynnisti keväällä 2005 Paras-hankkeen kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseksi. Hankkeen toteuttamista ohjaava, mahdollistava puitelaki tuli voimaan vuoden 2007 helmikuussa ja on voimassa vuoden 2012 loppuun. Uudistuksen tavoitteeksi asetettiin elinvoimainen, toimintakykyinen ja eheä kuntarakenne sekä taloudellinen ja kattava palvelurakenne, joka turvaa laadukkaat palvelut ja niiden saatavuuden. Helmikuussa 2008 Suomen Kuntaliitossa aloitettiin Kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalvelut Paras-uudistuksessa hanke, ns. KULTI-hanke. Sen tavoitteena on ollut selvittää edelleen meneillä olevan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen ensi vaiheen vaikutuksia kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluiden järjestämiseen. Tarkoituksena oli saada selville miten esimerkiksi monikuntaliitokset ja yhteistoiminta-alueiden perustamiset heijastuvat näiden voimavaroiltaan pienten, mutta kuntalaisten hyvinvoinnin ja kunnan elinvoimaisuuden kannalta tärkeiden palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen. Suurten rakenteellisten kuntauudistusten jälkeen palvelurakenteiden kehittäminen kunnissa jatkuu. Hankkeen vastuullisena toteuttajana toimi Suomen Kuntaliiton opetus- ja kulttuuriyksikkö, josta siihen osallistuivat erityisasiantuntijat Kari Sjöholm, Ditte Winqvist ja Maisa Lovio sekä tutkija Johanna Selkee. Hankkeeseen liittyvät kyselyt toteutti, sekä hankeraportin laati hankkeen projektihenkilönä toiminut Kerkko Huhtanen, jolle haluamme osoittaa lämpimät kiitokset. Hänen lisäkseen vilpittömät kiitoksemme hankkeessa mukana olleiden uusien kuntien, Kouvolan, Salon ja Äänekosken, sekä yhteistoiminta-alue Järvi-Pohjanmaan edustajille, jotka hekin antoivat merkittävän työpanoksen hankkeen onnistumisen hyväksi. Niin ikään kiitämme hankeraporttiin sisällytettyjen, tuloksia täydentävien tapauskuvausten kirjoittaneita kuntien työntekijöitä ja eri alojen asiantuntijoita. Maisa Lovio Kari Sjöholm Ditte Winqvist Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille? 3
4 Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille?
Sisältö Esipuhe 3 Tiivistelmä 7 1 Hankkeen lähtökohdat 8 1.1 Hankkeen tavoitteet 8 1.2 Keskeiset käsitteet 9 1.3 Hankealueet 10 1.4 Hankkeen toteutus 12 2 Kulttuuripalvelut Paras-uudistuksessa 14 2.1 Kulttuuripalvelut lainsäädännössä 14 2.2 Kunta- ja palvelurakenneuudistus 17 3 Hallintorakenteiden muutokset 19 3.1 Muutokset kuntien luottamushenkilöorganisaatioissa 19 3.2 Muutokset kuntien viranhaltijaorganisaatioissa 26 3.3 Muutokset henkilöstön tehtävissä 34 3.4 Yhteenveto 47 4 Palvelujen tuotantotapojen muutokset 49 4.1 Perustana hallinnon ja palvelujen järjestämissopimukset 49 4.2 Kulttuuripalvelut strategiatyössä 51 4.3 Tilaaja tuottaja-toimintatapa kulttuuripalvelujen tuotannossa 55 4.4 Kuntarajat ylittävä yhteistyö kulttuuripalvelujen tuotannossa 60 4.5 Poikkihallinnollinen yhteistyö kulttuuripalvelujen tuotannossa 64 4.6 Ei-kunnalliset toimijat kulttuuripalvelujen tuotannossa 68 4.7 Yhteenveto 73 5 Palvelutarjonnan muutokset 74 5.1 Haasteena tasavertaiset lähipalvelut 74 5.2 Tilojen hallinnan muutokset 78 5.3 Avustuspolitiikan muutokset 80 5.4 Sähköiset kulttuuripalvelut 91 5.5 Toimialueiden erityiskysymykset 94 5.6 Yhteenveto 108 6 Viranhaltijoiden näkemyksiä kulttuuripalvelujen kehityksestä 109 6.1 Resurssit 109 6.2 Palvelutuotanto 111 6.3 Keskeiset muutokset 112 7 Johtopäätökset 115 7.1 Hallintorakenteiden muutokset 116 7.2 Palvelujen tuotantotapojen muutokset 117 Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille? 5
7.3 Palvelutarjonnan muutokset 117 7.4 Jatkoselvitysten huomion kohteet 118 Lähteet 119 Tapauskuvaukset HYVINVOINNIN EDISTÄMINEN KAARINASSA 31 Sirkka Mylly VUOSI INTOA JA AHKERAA TYÖNTEKOA UUDEN KOUVOLAN KULTTUURITOIMESSA 45 Johanna Vuolasto KOKEMUKSIA KIRJASTOJEN YHTEYTEEN PERUSTETUISTA MONIPALVELUPISTEISTÄ SALOSSA 77 Kari Pohjola UUDEN JYVÄSKYLÄN KULTTUURI-, LIIKUNTA- JA NUORISO- PALVELUISTA SEKÄ NIIDEN AVUSTUSPOLITIIKASTA VAPAATA ASSOSIOINTIA 89 Ari Karimäki NETARI.FI VERKKOYHTEISTYÖTÄ YLI RAJOJEN 92 Leena Tuuttila TIEKKÖ-KIRJASTOYHTEISTYÖN SYVENTÄMISEN VAIHTOEHDOT 97 Maisa Lovio 6 Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille?
Tiivistelmä Kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalvelut Paras-uudistuksessa -hankkeen tavoitteena oli selvittää kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (Paras-uudistus) aikaansaamia muutoksia kuntien kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluiden järjestämis- ja tuotantotavoissa sekä hallintorakenteissa. Lisäksi hankkeella pyrittiin selvittämään, millaisia muutoksia mahdollisesti tapahtuu hankekuntien toimialuekohtaisissa lähipalveluissa ja yhteistyömuodoissa ei-kunnallisten palveluntuottajien, erityisesti kolmannen sektorin toimijoiden kanssa. Hanke käynnistyi helmikuussa 2008 ja päättyi kesäkuussa 2009. Hankkeen toteuttamiseksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksia tarkasteltiin viidellä alueella, kaikkiaan kahdessakymmenessäkahdeksassa vuoden 2008 kuntakentän mukaisessa kunnassa. Paras-uudistus on hankekunnissa toistaiseksi keskittynyt muutoksiin kuntarakenteissa. Kuntaliitoksia ja yhteistoiminta-alueita koskevien ratkaisujen jälkeen kuntien odotetaan kuitenkin suuntautuvan palvelurakenteiden, tuotantotapojen ja prosessien kehittämiseen palvelujen laadun ja saatavuuden varmistamiseksi sekä tuottavuuden parantamiseksi. Paras-uudistuksen seurauksena hankealueilla päätösvalta tarkastelun kohteena olevien toimien asioissa siirtyi pääasiassa vastuualuiltaan suppeampiin toimielimiin, sivistyslautakunnista kirjasto- ja kulttuuri- sekä liikunta- ja nuorisolautakuntiin. Lautakuntien esittelijöiden tehtävät taas siirtyivät tyypillisesti viranhaltijaorganisaatiossa ylemmäksi, toimien vastaavilta viranhaltijoilta toimialajohtajille. Paras-uudistuksen myötä tapahtunut hankekuntien voimavarojen yhdistäminen johti laajempien ja monipuolisempien viranhaltijaorganisaatioiden muodostamiseen, pienten toimialueiden henkilöstölliseen vahvistumiseen sekä aiempaa monipuolisemman palveluvalikoiman laajenemiseen koko hankealueelle. Paras-uudistuksen seurauksena myös hankekunnissa tehtävä strategiatyö lisääntyi. Vahvistuvan strategiatyön taustalla ovat nähtävissä pienten toimialueiden henkilöstövoimavarojen kokoamisesta aiheutuneet edut sekä hankealueilla käyttöön otetut uudet palvelutuotannon toimintatavat, jotka toimintansa pohjaksi edellyttävät toimivaa strategista johtamista. Kuntarajat ylittävä yhteistyö palvelutuotannossa toimi hankealueilla perustana niin kuntaliitoksille kuin yhteistoiminta-alueen yhteistoiminnan syventämiselle. Poikkihallinnollinen yhteistyön taas koettiin hankealueilla Paras-uudistuksen myötä lisääntyneen, vaikka hallintorakenteiden muutosten ja resurssien kokoamisen yhteydessä huomio onkin muutosprosessin alkuvaiheessa kiinnittynyt pääasiassa toimialueiden sisäiseen kehittämiseen. Ei-kunnallisten toimijoiden kanssa tehtävän yhteistyön nähtiin Paras-uudistuksen myötä pysyneen entisellä tasolla, joskin sen koordinointi on vahvistunut tehtävään osoitettujen viranhaltijoiden ja tilaaja-tuottaja-toimintatapaan liittyvän sopimusohjauksen lisäännyttyä. Palveluiden saatavuuden turvaaminen tasavertaisesti kaikilla hankealueilla oli sekä keskeinen tavoite että haaste lähipalveluiden tuotannolle. Tarkastelun kohteena olevien toimien osalta lähipalveluiksi tyypillisesti määriteltiin lähikirjastopalvelut, paikalliset kulttuuritilat ja -museot, perus- ja lähiliikuntapaikat sekä nuorisotiloissa toteutettava nuorisotyötoiminta. Lähipalveluiden täydentämiseksi hankekunnissa pyrittiin yhteis- ja monipalvelupisteiden käyttöönottamiseen, sähköisten palveluiden vahvistamiseen sekä uusien yhteistyömuotojen kehittämiseen palvelutuotannossa. Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille? 7
1 Hankkeen lähtökohdat Suomen Kuntaliitto käynnisti helmikuussa 2008 Kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalvelut Paras-uudistuksessa -hankkeen, jonka tavoitteena oli selvittää meneillään olevan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksia kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluiden järjestämiseen. Suurten rakenteellisten muutosten koskettaessa koko kunnallishallintoa ja -palveluiden kenttää haluttiin huomio kiinnittää näihin voimavaroiltaan ja volyymeiltään pieniin, mutta kuntalaisten hyvinvoinnin sekä kunnan elinvoimaisuuden kannalta merkittäviin toimialueisiin. Vahvojen peruskuntien elinvoimaa ja toimintakykyä vahvistavan kunta- ja palvelurakenteen toteutuminen on suurempien toimialojen ohella tavoitteena myös kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluissa. Hankkeen vastuullisena toteuttajana toimi Suomen Kuntaliiton opetus- ja kulttuuriyksikkö. Opetus- ja kulttuuriyksiköstä hankkeen toteuttamiseen osallistuivat erityisasiantuntija Maisa Lovio, erityisasiantuntija Kari Sjöholm, erityisasiantuntija Ditte Winqvist, tutkija Johanna Selkee sekä hankkeen projektihenkilönä toiminut Kerkko Huhtanen. 1.1 Hankkeen tavoitteet Projektisuunnitelmassa Kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalvelut Paras-uudistuksessa -hankkeen tavoitteeksi asetettiin selvittää kunta- ja palvelurakenneuudistuksen aikaansaamia muutoksia kuntien kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluiden järjestämisja tuotantotavoissa sekä hallintorakenteissa. Projektisuunnitelman mukaisesti hankkeella pyrittiin myös selvittämään, millaisia muutoksia mahdollisesti tapahtuu hankekuntien toimialuekohtaisissa lähipalveluissa ja yhteistyömuodoissa ei-kunnallisten palveluntuottajien, erityisesti kolmannen sektorin toimijoiden kanssa. Kokonaisuuden hallitsemiseksi ja keskeisten muutospiirteiden hahmottamiseksi selvityksen kohteena olevat muutokset jaettiin kolmeen osa-alueeseen: (1) hallinnollisiin muutoksiin, (2) resurssien muutoksiin ja (3) palveluiden muutoksiin. Osa-alueittain jaettuna hankkeen keskeisiä tutkimusongelmia olivat seuraavat: Hallinnolliset muutokset 1) Millaisia muutoksia tapahtuu kuntien lautakunta- ja virastorakenteessa tarkasteltavien toimien osalta? 2) Millaisia muutoksia tapahtuu viranhaltijoiden työtehtävissä tarkasteltavien toimien osalta? i. Millaisia yhdistelmävirkoja syntyy tai purkautuu? ii. Sijoittuvatko viranhaltijat omille aiemmille toimialueilleen? iii. Ketkä toimivat tarkasteltavien toimien esittelijöinä lautakunnissa? Resurssien muutokset 1) Millaisia muutoksia tapahtuu tarkasteltavien toimien osalta kuntien: i. Henkilöstöresursseissa? ii. Talousresursseissa? iii. Tilojen hallinnassa? 8 Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille?
Palveluiden muutokset 1) Miten tarkasteltavat toimet esiintyvät kunta- ja palvelurakenneuudistuksen selvitys- ja toimeenpanosuunnitelmissa ja kuntastrategioissa? 2) Millaisia muutoksia ilmenee tarkasteltavien toimien palvelutarjonnassa ja palveluiden tuotantotavoissa? 3) Millaisia uusia toimintatapoja palveluiden tuottamiseksi ja järjestämiseksi muodostuu? i. Yli kuntarajojen? ii. Yhteistyössä eri hallintokuntien kanssa? iii. Yhteistyössä ei-kunnallisten toimijoiden kanssa? 4) Miten kuntien liikunta-, nuoriso- ja kulttuuritoiminnan avustus- ja käyttömaksupolitiikka muuttuu? 5) Miten kunnissa järjestetään tarkasteltavien toimien lähipalvelut? 1.2 Keskeiset käsitteet Toimialuekohtaisina erityiskysymyksinä hankkeessa pyrittiin myös selvittämään kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksia: 1) kuntien kirjastoyhteistyöhön, 2) taiteen perusopetukseen, 3) erityisryhmien liikuntapalveluihin sekä 4) nuorten osallistumis- ja kuulemisjärjestelmiin. Kunnan hallintorakennetta tarkastellessa keskeisiä käsitteitä ovat toimi ja toimiala. Toimialalla tyypillisesti tarkoitetaan kunnassa hallintorakenteellisesti yhteen sidottujen samankaltaisten palveluiden ja niitä järjestävien tuotantoyksikköjen muodostamaa kokonaisuutta, kuten esimerkiksi sivistyksen tai sivistyspalveluiden toimialaa. Sen alaisia palveluiden tuotantoyksikköjä ovat esimerkiksi kirjasto- ja kulttuuritoimi. Toimialueella tarkoitetaan tässä selvitystyössä kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimia sekä niiden tuottamia palveluita. Puhuttaessa kuntien kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluiden kokonaisuudesta kunnissa yleisesti käytetään vapaa-aikapalveluiden käsitettä. Huomioitava tässä yhteydessä on, että näiden palveluiden käyttö saati merkitys eivät kuitenkaan rajoitu pelkästään vapaa-aikaan, vaan ne kuuluvat laajemmin osaksi ihmisten arkipäiväistä ajankäyttöä. Esimerkiksi kirjastojen tietopalvelut, ihmisten toimintakyvyn ylläpitämiseen tähtäävät liikuntaryhmät tai nuorten työpajatoiminta eivät ole yleistettävissä vapaa-aikapalveluiksi. Kuntalaisten hyvinvoinnin ylläpitämiseksi tai syrjäytymisen ehkäisemiseksi tarkastelun kohteena olevia palveluita on kyettävä integroimaan osaksi laajempia palveluketjuja, joiden toiminta ei rajoitu pelkästään ihmisten vapaa-aikaan. Tässä selvitystyössä kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluiden kokonaisuudesta puhutaan kunnan kulttuuripalveluina. Erottelu laajan kulttuuripalveluiden sekä yleisten kulttuuripalveluiden käsitteen välillä ilmenee asiayhteydestä. Otsikkotasolla kulttuuripalveluilla tarkoitetaan koko kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluiden kokonaisuutta. Lukujen tasolla taas tarkoitetaan yleisten kulttuuri- ja museopalveluiden kokonaisuutta, mikä ilmenee, kun samassa yhteydessä puhutaan erikseen myös kirjasto-, liikunta- ja nuorisopalveluista. Kirjastopalveluilla tässä selvitystyössä tarkoitetaan kunnan kirjastotoimen tai kuntien yhteistyössä järjestämän kirjastotoimen tarjoamia kirjasto- ja tietopalveluita. Kulttuuripalveluilla puolestaan tarkoitetaan kunnan kulttuuritoimen tai kuntien yhteistyössä järjestämän kulttuuritoimen tarjoamia palveluita, kuten kulttuuri- ja taidelaitosten palvelut sekä museo-, teatteri- ja orkesteritoiminta. Liikuntapalveluilla taas tarkoitetaan kunnan liikuntatoimen tai kuntien yhteistyössä järjestämän liikuntatoimen tarjoamia liikunta- ja ulkoi- Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille? 9
1.3 Hankealueet lupalveluita. Nuorisopalveluilla vastaavasti tarkoitetaan kunnan tai kuntien yhteistyössä järjestämän nuorisotoimen tarjoamia lasten ja nuorten palveluita. Tarkastelun ulkopuolelle tässä selvitystyössä on rajattu pääosin vapaa sivistystyön oppilaitosten, kansalais- ja musiikkiopistojen, tuottamat kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalvelut. Vapaan sivistystyönkin palvelutuotantoon kuitenkin viitataan selvityksen kohteena olevien toimien palvelutuotannon yhteistyöverkostoja tarkastellessa. Niin ikään kansalaisopistojen ja musiikkiopistojen toimintaa sivutaan taiteen perusopetusta tarkastelevassa luvussa 5.5.2. Hankkeen toteuttamiseksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksia kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluihin tarkasteltiin viidellä alueella, kaikkiaan kahdessakymmenessäkahdeksassa vuoden 2008 kuntakentän mukaisessa kunnassa. Hankealueiden valintaan vaikutti keskeisesti niiden soveltuvuus vastata hankkeessa esitettyihin tutkimuskysymyksiin. Alueiden keskeiset viranhaltijat pyrittiin myös sitouttamaan hankkeen puitteissa tapahtuvaan verkostomaiseen yhteistyöhön. Valittujen hankealueiden kunnat edustivat niin vanhoja ja uusia kuntaliitoskuntia, yhteistoiminta-alueen kuntia kuin syvenevän yhteistyön kuntia. Hankealueet ja niiden maantieteellinen sijainti on esitetty kuviossa 1. Hankkeessa mukana olevat alueet Kouvolan alue (6) Salon alue (10) Äänekoski (1) Järvi-Pohjanmaa (4) Tiekkö - kirjastoyhteistyöalue (7) Kuvio 1. Hankealueet ( Kuntarajat: Tilastokeskus). 10 Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille?
Hankealueiden ulkopuolisia esimerkkejä kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen hallinnon ja palveluiden järjestämistavoista tässä hankeraportissa esitellään erillisten tapauskuvausten muodossa. Näillä tapauskuvauksilla pyritään tukemaan esitettyjä johtopäätöksiä sekä tuomaan lisävalaistusta kunnissa tarkastelun kohteena olevilla toimialueilla tapahtuneisiin hallinto- ja palvelurakenteiden muutoksiin. 1.3.1 Kouvolan alue Taulukko 1. Kouvolan alueen kunnat ja niiden asukasluvut 31.12.2007 (Tilastokeskus). Anjalankoski Elimäki Jaala Kouvola Kuusankoski Valkeala Kouvolan alue 8 801 as. 8 264 as. 1 848 as. 30 701 as. 19 831 as. 11 559 as. 81 004 as. Kouvolan alueella toteutettiin vuoden 2009 alusta voimaan astunut kuuden kunnan kuntaliitos. Kuntaliitoksen myötä syntyneen Uuden Kouvolan hallinto organisoitiin kunnan sisäistä tilaaja-tuottaja -toimintatapaa noudattavan sopimusohjausjärjestelmän mukaisesti siten, että tilaajatahoa edustavalle hallinto-organisaatiolle (lautakunnat) kuuluu vastuu palveluiden järjestämisestä niiden saatavuuden, riittävyyden ja laadun osalta. Palvelujohtokuntien ja palveluyksiköiden vastuulla on palveluiden tuotteistaminen ja tuottaminen. 1.3.2 Salon alue Taulukko 2. Salon alueen kunnat ja niiden asukasluvut 31.12.2007 (Tilastokeskus). Halikko Kiikala Kisko Kuusjoki Muurla Perniö Pertteli Salo Suomusjärvi Särkisalo Salon alue 9 772 as. 1 810 as. 1 854 as. 1 736 as. 1 553 as. 5 934 as. 3 974 as. 25 802 as. 1 301 as. 733 as. 54 469 as. Salon seudulla toteutettiin vuoden 2009 alusta voimaan astunut kymmenen kunnan kuntaliitos, jossa aiemmat kunnat lakkautettiin ja perustettiin uusi Salon kaupunki. Palvelutuotanto rakennettiin perinteisen hallintomallin pohjalle, joskin monituottajamallin käyttöönottamiseen valmistaudutaan sielläkin jo ensimmäisellä valtuustokaudella. 1.3.3 Äänekoski Taulukko 3. Äänesseudun kunnat ja niiden asukasluvut 31.12.2006 (Tilastokeskus). Sumiainen Suolahti Äänekoski Äänesseudun alue 1 313 as. 5 364 as. 13 668 as. 20 345 as. Äänesseudulla astui vuoden 2007 alusta voimaan Suolahden, Sumiaisten ja Äänekosken kolmen kunnan kuntaliitos, jossa aiemmat kunnat lakkautettiin ja tilalle perustettiin uusi Äänekosken kaupunki. Palvelutuotanto rakennettiin perinteisen hallintomallin pohjalle. Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille? 11
Vanhempana kuntaliitosalueena Äänekoski toimi hankkeessa tuoreempien kuntaliitoskuntien vertailukohtana. 1.3.4 Järvi-Pohjanmaan alue Taulukko 4. Järvi-Pohjanmaan alueen kunnat ja niiden asukasluvut 31.12.2007 (Tilastokeskus). Alajärvi Lehtimäki Soini Vimpeli Järvi-Pohjanmaan yhteistoiminta-alue 8 801 as. 1 897 as. 2 526 as. 3 332 as. 16 556 as. Järvi-Pohjanmaan kunnat Alajärvi, Soini ja Vimpeli toteuttivat kunta- ja palvelurakenneuudistusta perustamalla vuonna 2007 yhteistoiminta-alueen, jonka palvelujen tuottaminen perustuu itsenäisten kuntien keskinäiseen tehtäväjakoon. Kukin kunta vastaa isäntäkuntamallin mukaisesti tiettyjen palvelujen tuottamisesta koko yhteistoiminta-alueelle. Palvelujen tuottaminen perustuu tilaaja-tuottaja-toimintatapaan, ja vuoden 2009 alusta toimintaa on ohjattu kuntien yhteislautakunnissa. Vuoden 2009 alusta yhteistoiminta-alueeseen liittyi myös Lehtimäki, Alajärven ja Lehtimäen kuntaliitoksen myötä. 1.3.5 Tiekkö-kirjastoyhteistyöalue Tiekkö-kirjastoyhteistyöalueen muodostaa seitsemän kuntaa: Alavieska, Kalajoki, Merijärvi, Nivala, Oulainen, Sievi ja Ylivieska. Tiekkö-kirjastoyhteistyöalueen osalta hankkeessa tarkastelun kohteena olivat kirjastopalvelujen järjestämistapojen muutokset sekä uudet yhteistyön syventämismahdollisuudet. Tiekkö-kirjastoyhteistyön syventämisestä laadittiin Kuntaliiton erityisasiantuntija Maisa Lovion toimesta erillinen raportti keväällä 2009. Sen johtopäätöksiä käydään tiivistetysti läpi tämän raportin luvussa 5.5.1. 1.4 Hankkeen toteutus Hanketta koordinoimaan sekä hankealueiden välistä tiedonvälitystä ja yhteistyötä ylläpitämään perustettiin ohjausryhmä, joka kokoontui ensimmäisen kerran toukokuussa 2008. Ohjausryhmä koostui hankkeessa mukana olevan Kuntaliiton henkilöstön ohella hankealueiden edustajista ja sen kokoonpano oli seuraavanlainen: Kirjastotoimenjohtaja Merja Sali, Anjalankoski Sivistystoimenjohtaja Veikko Niemi, Anjalankoski Nuorisotoimenjohtaja Heikki Rinne, Kouvola Kulttuuritoimenjohtaja Mirjam Martevo, Salo Liikuntatoimenjohtaja Hilpi Tanska / Urpo Sorsa, Salo Nuorisotoimenjohtaja Johanna Siekkinen, Salo Vapaa-aikatoimen johtaja Markku Auvinen, Äänekoski Vapaa-aikatoimenjohtaja Jaakko Finne, Soini Kirjastotoimenjohtaja Helvi Kuismin, Alavieska Erityisasiantuntija, ohjausryhmän pj. Maisa Lovio, kirjasto Erityisasiantuntija Ditte Winqvist, kulttuuri Erityisasiantuntija Kari Sjöholm, liikunta ja nuoriso Tutkija Johanna Selkee 12 Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille?
Ohjausryhmä kokoontui viisi kertaa; viimeisellä kahdella kerralla hankeseminaarin yhteydessä. Hankkeen loppuseminaari järjestettiin 5.6.2009. Suurin osa hankkeessa tarkastellusta aineistosta kerättiin kuntien verkkosivuilta tai saatiin hankealueiden yhdyshenkilöiltä sähköpostitse, puhelimitse tai ohjausryhmän kokousten yhteydessä. Hankkeen aikana toteutettiin kaksi täydentävää sähköpostikyselyä keväällä 2009, jotka osoitettiin hankealueiden johtaville kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluiden viranhaltijoille. Kyselyiden aihepiirit liittyivät tulevan hankeseminaarin teemoihin, ja saatuja vastauksia hyödynnettiin verkostotapaamisissa. Ensimmäisen kyselyn aiheena olivat hankealueiden kulttuuripalveluiden tuotantotavat sekä tilaaja tuottaja-toimintatapa; toisen aiheena taas olivat lähipalvelut sekä viranhaltijoiden näkemykset kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksista hankekuntien kulttuuripalveluille. Osa aineistosta kerättiin myös hankealueille tehtyjen kuntavierailujen yhteydessä. Selvitystyön aineistonkeruuvaiheeseen ajoittui hankealueilla Paras-uudistuksen myötä käynnistynyt viranhaltijaorganisaation muutosprosessi. Tässä muutosvaiheessa tiedonkulun varmistaminen Suomen Kuntaliiton, ohjausryhmän jäsenten ja hankekuntien muiden viranhaltijoiden välillä oli ajoittain haasteellista. Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille? 13
2 Kulttuuripalvelut Paras-uudistuksessa 2.1 Kulttuuripalvelut lainsäädännössä Lainsäätäjä eli eduskunta on pohtinut kirjaston, kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön merkitystä säätäessään kyseisiä toimialueita koskevia erityislakeja. Suomen perustuslaissa määritetyt sivistykselliset oikeudet luovat perustan koko toiminnan kehittämiselle. Asianomaiset erityislait taas antavat kunnalle selkeän suunnan kyseisten toimialueiden kehittämiseen. Tässä luvussa tarkastellaan lyhyesti kunnan roolia sekä tehtäviä kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoiminnan järjestämisessä niin perustuslain, kuntalain kuin kyseisiä toimialueita koskevien erityislakien osalta. SUOMEN PERUSTUSLAKI 1.3.2000 16 Sivistykselliset oikeudet KUNTALAKI 1.7.1995 1 Asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen NUORISOLAKI LIIKUNTALAKI Lakisääteinen toiminnan edistämistavoite LÄÄNINHALLITUSLAIN MUUTOS 15.4.2000 2 Liikunta- ja nuorisotoimen arviointi osana peruspalveluja Kari Sjöholm 2006 Kuvio 2. Liikunnan ja nuorisotyön asema lainsäädännössä (Sjöholm 2001) Suomen perustuslain (731/1999) perusoikeussäännökset uudistettiin kokonaisuudessaan vuonna 1995. Silloisen hallitusmuodon perusoikeudet siirrettiin sellaisenaan uuden perustuslain 2. lukuun. Uusittu Suomen perustuslaki tuli voimaan maaliskuussa 2000. Suomen perustuslaki edellyttää julkisen vallan turvaavan perusoikeudet. Lainsäätäjän tehtävänä on tietysti täsmentää tätä yleisellä tasolla ilmaistua perusoikeutta sekä asian sisällön että laajuuden suhteen. Kunnan eri tehtäväalueiden tavoite- ja puitelaeissa, kuten esimerkiksi kirjas- 14 Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille?
to- tai liikuntalaissa, määritellään toimialan yleiset tavoitteet. Palveluiden järjestämistapa ja hallinnon organisointi on kuitenkin yleensä jätetty kunnan itsensä päätettäväksi. Kuntalaissa esimerkiksi määritellään kunnan hallinnon ja toiminnan puitteet. (Sjöholm 2001, 38 39.) Suomen perustuslain 16 :ssä säädetään sivistyksellisistä oikeuksista. Pykälän toinen momentti kuuluu kokonaisuudessaan seuraavasti: Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varallisuuden sitä estämättä. (Emt.) Pykälän yleisperusteluissa todetaan, että: Itsensä kehittämisen mahdollisuus puolestaan viittaisi opetuksen ohella myös riittäviin kulttuuripalveluihin, kuten kirjastolaitokseen. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa puolestaan todetaan: Julkisen vallan toimet, joilla edistetään yksilön mahdollisuuksia kehittää itseään liittyvät paitsi opetukseen myös esimerkiksi tiedon hankintaan, tieteelliseen ja taiteelliseen toimintaan, taiteesta nauttimiseen sekä liikunnan ja muun ruumiinkulttuurin harjoittamiseen. Julkinen valta luo edellytyksiä yksilön mahdollisuudelle kehittää itseään siten, että se ylläpitää ja tukee kirjastoja, kansalais- ja työväenopistoja sekä kulttuuri- ja liikuntalaitoksia ja avustaa tieteen, taiteen ja liikunnan harjoittamista. Säännöksen velvoitteet kohdistuvat julkiseen valtaan eli myös kuntiin, todetaan perustuslaissa erikseen. (Emt.) Kirjaston, kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön edellytykset ovat siis osa kansalaisille Suomen perustuslaissa säädetyistä sivistyksellisistä perusoikeuksista. Kuntalain (365/1995) 1 :n mukaan: Kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Hyvinvointi on moniulotteinen käsite, jonka merkitys kuntalaisille ja eri ihmisille on yksilöllinen. Toimeentulo, turvallisuus, asuminen, rauha, terveys ja työ ovat asioita, jotka kiinteästi liittyvät ihmisen elämänlaatuun ja hyvinvoinnin käsitteeseen. Kulttuuri ja liikunta ovat myös selkeästi yhteydessä ihmisten työkykyyn, terveyteen ja sitä kautta myös koko yhteiskunnan hyvinvointiin. Monet suomalaisten kansantaudit kytkeytyvät liikunnan puutteeseen ja kulttuurin yhteisöllinen merkitys on laajasti tunnustettu. Kirjasto, kulttuuri, liikunta ja nuorisotyö ovat hyvinvointipolitiikan välineitä, joilla on merkittävä rooli kuntalaisten työ- ja toimintakyvyn, yleisen viihtyvyyden sekä terveyden ylläpidossa. (Emt.) Kirjastolain (904/1998) mukaan jokaisen kunnan tehtävänä on kirjasto- ja tietopalvelujen järjestäminen. Lailla säädetään kirjastopalveluista, ei siis kirjastolaitoksesta. Kunnallisten eli yleisten kirjastojen kirjasto- ja tietopalvelujen tavoitteena on edistää väestön yhtäläisiä mahdollisuuksia sivistykseen, kirjallisuuden ja taiteen harrastukseen, jatkuvaan tietojen, taitojen ja kansalaisvalmiuksien kehittämiseen, kansainvälistymiseen sekä elinikäiseen oppimiseen. Lisäksi tavoitteena on edistää myös virtuaalisten ja vuorovaikutteisten verkkopalvelujen ja niiden sivistyksellisten sisältöjen kehittymistä. Kirjastopalvelujen järjestämisen laki jättää hyvin vapaaksi. Kunta voi järjestää kirjasto- ja tietopalvelut itse taikka joko osittain tai kokonaan yhteistyössä muiden kuntien kanssa tai muilla tavoin. Asiakkaiden käytettävissä tulee kuitenkin olla sekä kirjasto- ja tietopalvelualan henkilöstöä että uusiutuva kirjastoaineisto. Kirjastopalvelujen maksuttomuudesta säädetään siten, että kirjaston omien kokoelmien käyttö kirjastossa ja niiden lainaus on maksutonta. Esimerkiksi käyttösääntöjen rikkomisesta kuitenkin peritään kunnan päättämät maksut. Yleisen kirjaston tulee toimia yhteistyössä muiden kirjastojen kanssa osana kansallista ja kansainvälistä kirjastoverkkoa. Yleisten kirjastojen keskuskirjastona ja maakuntakirjastoina toimivat kirjastot täydentävät muiden yleisten kirjastojen palveluja. Kunnan tulee kirjastolain mukaan arvioida järjestämäänsä kirjasto- ja tietopalvelua sekä osallistua ulkopuolisiin arviointeihin, joista asianomainen ministeriö, ts. opetusministeriö on päättänyt. Laki kuntien kulttuuritoiminnasta (728/1992) määrittelee kunnan tehtäväksi edistää, tukea ja järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa. Kunnan tehtävänä on myös järjestää kunnan asukkaille mahdollisuuksia taiteen perusopetukseen sekä harrastusta tukevaan opetukseen Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille? 15
taiteen eri aloilla. Kulttuuritoimintalain perusteella kunnat järjestävät itse kulttuuritoimintaa, ostavat palveluja ja tukevat avustuksilla kulttuuripalvelujen järjestämistä. Laki ei velvoita kuntia ylläpitämään kulttuuri- ja taidelaitoksia, mutta varsinkin isommissa kaupungeissa laitoksilla on varsin vakiintunut asema kunnan kulttuuripalvelujen joukossa. Kulttuuri- ja taidelaitokset voivat olla täysin kunnallisia tai sitten yksityisten omistamia, jolloin kunnat yleensä myös osallistuvat laitosten kustannuksiin. Museolaki (729/1992) sekä teatteri- ja orkesterilaki (730/1992) määrittelevät tarkemmin laitosten toiminnan tavoitteet ja valtionosuuden perusteet. Taiteen perusopetus on vapaaehtoista ja tavoitteellista tasolta toiselle etenevää taidekasvatusta, josta on säädetty oma lakinsa. Laissa taiteen perusopetuksesta (633/1998) ei määritellä miten opetus tulee organisoida kunnassa, vaan kunta voi joko järjestää opetuksen itse tai hankkia sen yksityiseltä taholta. Liikuntalain (1054/1998) tarkoituksena on muun muassa edistää väestön hyvinvointia ja terveyttä sekä tukea lasten ja nuorten kasvua ja kehitystä liikunnan alueella. Liikuntalain arvopohjassa on keskeistä yhteiskunnan hyvinvointipolitiikan tukeminen liikunnan avulla. Tavoitteena on selkeästi liikuntaharrastuksen laajentaminen myös uusiin ja liikunnallisesti passiivisiin väestöryhmiin. Liikuntalain perusteluissa todetaan, että oikeus liikuntaan on nähtävä osana kansalaisten peruspalveluja. Liikuntatoiminnan edistämisen rinnalle on nyt liikuntalaissa nostettu liikunnan yhteiskunnalliset vaikutukset. (Sjöholm 2001, 39 40.) Liikuntalaki antaa kunnille myös selkeän toimintavelvoitteen eli liikunnan yleisen edistämisvelvoitteen: Kunnan tulee luoda edellytyksiä kuntalaisten liikunnalle kehittämällä paikallista ja alueellista yhteistyötä sekä terveyttä edistävää liikuntaa, tukemalla kansalaistoimintaa, tarjoamalla liikuntapaikkoja sekä järjestämällä liikuntaa ottaen huomioon myös erityisryhmät. Liikuntalain kokonaisuudistus toi mukanaan myös uuden yhteistyövelvoitteen: Vastuu liikuntatoimen yleisestä johdosta, kehittämisestä ja yhteensovittamisesta on paikallistasolla kunnilla. Liikuntalain mukaan yleisten edellytysten luominen liikunnalle on valtion ja kuntien lakisääteinen tehtävä. (Emt.) Nuorisolain (72/2006) tarkoituksena on tukea nuorten kasvua ja itsenäistymistä, edistää nuorten aktiivista kansalaisuutta ja nuorten sosiaalista vahvistamista sekä parantaa nuorten kasvu- ja elinoloja. Tavoitteen toteuttamisessa lähtökohtina ovat yhteisöllisyys, yhteisvastuu, yhdenvertaisuus ja tasa-arvo, monikulttuurisuus ja kansainvälisyys, terveet elämäntavat sekä ympäristön ja elämän kunnioittaminen. Nuorten syrjäytymisen ehkäisy ja nuorten elinolopolitiikan onnistunut hoito vaatii laajaa verkostoitumista eri viranomaisten ja kansalaistoiminnan kanssa. Jo yhden syrjäytyneen nuoren elinkaaren kustannukset yhteiskunnalle nousevat helposti miljoonaan euroon. Siksi tulee kiinnittää huomiota perusnuorisotyön voimavarojen säilyttämiseen paikallistasolla. Ennaltaehkäisevä nuorisotyö ja terveyttä edistävä liikunta tulee aina yhteiskunnalle halvemmaksi kuin korjaavat toimenpiteet. Lääninhallituslain (22/1997) 2 ja 4 :n muuttamista koskeva laki (348/2000) tuli voimaan huhtikuussa 2000. Lakia muutettiin siten, että lääninhallitusten tehtävänä on erikseen säädettyjen tehtävien lisäksi muun muassa toimialansa asianomaisten ministeriöiden ohjauksessa peruspalvelujen alueellinen arviointi. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että lääninhallitusten toimialalla myös eräät liikenneministeriön ja kauppa- ja teollisuusministeriön toimialaan sekä opetusministeriön toimialalla liikunta- ja nuorisotoimeen kuuluvat palvelut kuuluvat ehdotetussa säännöksessä tarkoitettuihin peruspalveluihin. Peruspalveluilla yleisesti tarkoitetaan tässä yhteydessä palveluita, jotka pääasiassa koskevat suurta määrää ihmisiä ja vaikuttavat kansalaisten jokapäiväiseen elämään ja joiden puuttuminen aiheuttaa merkittäviä ongelmia. (Sjöholm 2001, 40 41.) Alueellisissa arvioinneissa kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen palvelut arvioidaan kunnan tuottamina peruspalveluina. Aluehallintouudistus tullee voimaan vuoden 2010 alusta ja muuttaa tältä osin myös lääninhallituslakia. 16 Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille?
2.2 Kunta- ja palvelurakenneuudistus Keväällä 2005 valtioneuvosto käynnisti kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseksi ns. Paras-hankkeen, josta on sittemmin muodostunut suurin kunnallishallinnon ja -palveluiden uudistus Suomen historiassa. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteet: Kunta- ja palvelurakenteen vahvistaminen Palvelujen saatavuuden turvaaminen sekä yhdenvertaisuuden toteutuminen Palvelujen järjestämisen vahvan rakenteellisen ja taloudellisen perustan turvaaminen Palvelujen tuotantotapojen ja organisoinnin uudistaminen Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistaminen Tässä luvussa tarkastellaan lyhyesti kunta- ja palvelurakenneuudistusta (Paras-uudistus) ohjaavaa lainsäädäntöä, uudistusprosessiin liittyviä kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluiden kehittämistavoitteita sekä Paras-hankkeen etenemistä Suomen kunnissa vuoden 2007 jälkeen. 2.2.1 Yleispiirteitä Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen täytäntöönpanoa varten annettiin kolme lakia: Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007) Laki kuntajakolain muuttamisesta (170/2007) Laki varainsiirtoveron väliaikaisesta muuttamisesta (171/2007) Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta on voimassa vuoden 2012 loppuun, ja se toimii Paras-hanketta ohjaavana, mahdollistavana puitelakina. Lain tavoitteena on kunnallisen itsehallinnon lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tavoitteena on niin ikään parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. (Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007) Puitelaki velvoitti kunnat valmistelemaan Paras-uudistusta tehtävillä, joita olivat kaikilta kunnilta edellytetty kunta- ja palvelurakenneuudistuksen selvitys ja toimeenpanosuunnitelma, kaupunkiseuduilta edellytetty yhteistyösuunnitelma sekä vaikeassa taloudellisessa tilassa olevilta kunnilta edellytetty palveluiden turvaaminen. Kaikki kunnat antoivat elokuun 2007 loppuun mennessä valtioneuvostolle nämä puitelain edellyttämät suunnitelmat rakenteiden uudistamisesta ja palvelujen järjestämisestä. Muiden kuntapalvelujen ohella Paras-uudistuksen tavoitteiden nähdään luonnollisesti koskevan myös kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluita. Kirjastopalvelujen osalta kuntarajat ylittävästä vapaamuotoisesta ja verkostomaisesta yhteistyötä odotetaan siirryttävän kohti vahvempia hallinto- ja palvelurakenteita. Kuntaliitosten myötä kirjastoja yhdistetään, mutta yhteistyön jatkaminen sekä muiden kuntien että muiden kirjastomuotojen, kuten tieteellisten kirjastojen, kanssa nähdään välttämättömäksi esimerkiksi verkkokirjastopalvelujen tuottamiseksi. Kirjastoyhteistyötä edelleen tiivistämällä taas voidaan entisestään Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille? 17
lisätä alueellista yhteisasiakkuutta. Moni paikoin kirjastojen nähdään myös olevan valmiita laajentamaan palvelujaan esimerkiksi yhteispalvelupisteiden toiminnalla. Kulttuuripalvelujen osalta kuntaorganisaatiolle nähdään kuuluvan varsinkin kunnan kulttuuritoiminnan koordinoinnin ja kehittämisen. Yhteistyön eri toimijoiden kanssa ja etenkin kolmannen sektorin roolin odotetaan korostuvan tulevaisuudessa. Kuntalaisten henkisen ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseksi ja ongelmien ehkäisemiseksi tarpeelliseksi nähdään tarkastella kulttuuripalveluja myös poikkihallinnollisten yhteistyömahdollisuuksien osalta. Läheisen yhteistyön sosiaali- ja terveystoimen, opetustoimen sekä liikuntaja nuorisotoimen kanssa tulisi olla luonteva osa kunnan kulttuuritoimen toimintaa. Liikunta- ja nuorisopalveluiden osalta Paras-uudistuksen nähdään edesauttavan asiantuntijuuden säilymistä paikallistasolla. Asiakaspohjan laajentumisen sekä voimavarojen järkevän ja tehokkaan käytön odotetaan mahdollistavan monipuolisen ja laadukkaan palvelutoiminnan sekä liikuntapaikkojen ja nuorisotilojen ylläpidon. Paras-uudistuksen nähdään myös mahdollistavan nykyistä syvällisemmän paneutumisen liikunta- ja nuorisopalveluiden erityisalueisiin, kuten erityisnuorisotyöhön ja -liikuntaan. Kuntaraja ylittävän yhteistyön ja vaihtoehtoisten palveluiden tuotantotapojen nähdään jo olevan laajasti käytössä kuntien liikunta- ja nuorisotoimessa. 2.2.2 Paras-uudistuksen eteneminen Paras-uudistus on pitkäkestoinen prosessi, johon liittyvien suunnitelmien toteuttaminen jatkuu kunnissa vielä tulevina vuosina. Edelleen on myös odotettavissa lisää uudistuksia esimerkiksi meneillään oleviin kuntaliitosselvityksiin liittyen. Tärkeää on, että uudistustyö etenee kunnissa määrätietoisesti ja hallitusti. Valtiovarainministeriön tekemässä Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen suunnitteluvaiheen loppuarvioinnissa (2009, 165) keväällä 2009 todettiin, että: Paras-hanke on toistaiseksi ollut lähinnä rakenteellinen uudistus ja näkynyt erityisesti kuntarakenteiden muutoksissa. Muutokset kuntatoiminnoissa ja erityisesti palveluissa ovat toistaiseksi olleet melko vähäisiä. Paras-hankkeen painopiste tulisikin jatkossa siirtää rakenteista palveluihin. Kuntaliitoksia ja yhteistoiminta-alueita koskevien ratkaisujen jälkeen kuntien odotetaan suuntautuvan palvelurakenteiden, tuotantotapojen ja prosessien kehittämiseen palvelujen laadun ja saatavuuden varmistamiseksi sekä tuottavuuden parantamiseksi. Paremmin olisi päästävä käsiksi esimerkiksi palvelujen sisältöihin, palveluprosessien kehittämiseen, teknologian hyödyntämiseen ja työnjaon uudistamiseen. Kustannustehokkaampien palvelukäytäntöjen tunnistaminen ja levittäminen nähdään välttämättömäksi erityisesti suurissa kaupungeissa. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen suunnitteluvaihe saattaa siis paikoin olla valmis, mutta itse uudistusprosessi ei. 18 Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille?
3 Hallintorakenteiden muutokset Kuntajakolain (1196/1997) 9 :n mukaan uutta kuntaa perustettaessa tai kuntien lukumäärän vähentyessä asianomaisten kuntien tulee sopia hallinnon ja palvelujen järjestämisestä muutoksen kohteena olevalla alueella. Sopimukseen tulee liittää suunnitelma kuntien palvelurakenteiden yhteensovittamisesta taloudellisuuden, tehokkuuden ja tuottavuuden parantamiseksi. Sopimusta tulee myös noudattaa kuntajaon muutoksen voimaantulosta seuraavan kolmen vuoden ajan, ellei lyhyemmästä ajasta ole sovittu tai muuttuneet olosuhteet sopimuksen noudattamista estä. Kuntajakolain 13 :n mukaan hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus sekä siihen liittyvä suunnitelma tulee valmistella yhteistyössä kuntien henkilöstön edustajien kanssa. (Kuntajakolaki 1196/1997) Hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksissa sovitaan siis uuden kunnan hallinnon ja palvelujen järjestämisperiaatteista. Yhteistoiminta-alueiden osalta hallinnon ja palvelujen järjestämis-periaatteista sovitaan kuntien yhteistoimintasopimuksissa. Tarkastelun kohteena olleiden hankealueiden kuntien hallinnon ja palveluiden järjestämissopimuksissa sekä kuntien yhteistoimintaa koskevissa sopimuksissa asetettiin hallintorakenteiden uudistamiselle seuraavanlaisia yleisiä tavoitteita: Hallinnon rakenteiden kehittäminen Hallinnon keventäminen ja päällekkäisten toimintojen poistaminen Joustavan, matalan ja tehokkaasti toimivan hallinto-organisaation muodostaminen Hyvien muutosjohtamisen henkilöstöresurssien varaaminen hallinto-organisaatioon Demokraattisen päätöksenteon vahvistaminen Hallinnollisten rajojen haittojen poistaminen palvelutuotannosta ja resurssienhallinnasta Tässä luvussa tarkastellaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä hankealuekohtaisesti kuntien kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- sekä nuorisopalveluiden hallintorakenteessa tapahtuneita muutoksia. Huomiota kiinnitetään niin luottamushenkilö- ja viranhaltijaorganisaatiossa kuin henkilöstön tehtävissä tapahtuneisiin uudistuksiin. Muutoskuvausten vahvistamiseksi luvussa esitetään myös hankealueiden yhdyshenkilöiden näkemyksiä hallintorakenteen muutosten toimialuekohtaisista vaikutuksista. Luvussa 3.1 tarkastelun kohteena olevista palveluista vastaavien kuntien luottamushenkilöorganisaatioiden kuvaukseen ei kulttuuripalveluiden osalta sisälly taiteen perusopetus, jonka vastuutahot vaihtelevat kuntakohtaisesti huomattavasti. 3.1 Muutokset kuntien luottamushenkilöorganisaatioissa Vapaakuntakokeilu, kuntien taloudellisen tilan heikkeneminen ja vuonna 1993 toteutettu valtionosuusuudistus aikaansaivat 1990-luvun alkupuolella muutosaallon, jonka myötä kunnat lähtivät kehittämään toimintatapojaan sekä uudistamaan hallintorakenteitaan. Näkyviä ja erityisen voimakkaita toteutetut muutokset olivat juuri kulttuuripalveluiden lautakunta- ja virastorakenteissa. Luottamushenkilöorganisaatioiden osalta pyrittiin suurem- Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille? 19
piin ja laaja-alaisempiin kokonaisuuksiin, hallinnollisen byrokratian keventämiseen sekä useimmiten myös kustannusleikkauksiin Itsenäiset lautakunnat kuten liikuntalautakunnat tulivat useimmiten osaksi muiden kulttuuripalveluiden luottamushenkilörakenteita. (Kurikka 1997, 11) Tässä hankkeessa tarkastellun, valtioneuvoston vuonna 2005 käynnistämän, kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä kuntien kulttuuripalveluiden hallintorakenteet ovat sittemmin joutuneet uuden muutosaallon kohteeksi. Niin Kouvolan, Salon kuin Äänekosken alueen kuntaliitoskuntien hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksessa sovittiin kuntajakolain 24 :n mukaisesti tavanomaista laajemman luottamushenkilöorganisaation muodostamisesta kuntaliitosten voimaantulon jälkeiselle ensimmäiselle valtuustokaudelle. Tällä pyritään varmistamaan laajan paikallisen asiantuntemuksen saaminen uuden kunnan rakentamistyöhön sekä samalla tehostamaan viestintää uuden kunnan luottamushenkilöiden ja asukkaiden välillä. Luottamuselinten jäsenten alueellisen edustavuuden varmistamiseksi Kouvolan, Äänekosken ja Alajärven hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksissa sovittiin myös ensimmäisten valtuustokausien lautakunnille asetettavista vanhojen kuntien jäsenkiintiöistä. Salon kymmenen kunnan kuntaliitoksen jälkeen muodostetuille luottamuselimille vastaavia kiintiöitä ei asetettu, mutta alueellinen edustavuus poliittisessa päätöksenteossa pyritään varmistamaan ensimmäisellä valtuustokaudella kaupunginhallituksen alaisuudessa toimivien viiden aluetoimikunnan avulla. Aluetoimikuntien tarkoituksena on toimia asukkaiden, yhdistysten ja muiden paikallisten toimijoiden yhdyslinkkinä kaupungin hallintoon sekä valmistella omaa aluetta koskevia esityksiä ja aloitteita, joilla edistetään kunnan rakentumista uuden Salon viherkaupunkistrategian mukaisesti. Aluetoimikunnat ja niiden neljä kontaktipintaa alueiden erityispiirteet kunnan strategiatyö maankäyttö ja kaavoitus Viherkaupunki-idea Kaupungin hallinto kuntalaisten kuuleminen ALUE- TOIMIKUNNAT (5) yhteistyö yhdistysten kanssa yhdistysten avustukset Kunnan asukkaat (palvelujen käyttäjät) kuntalaisten asumisviihtyvyys kuntalaisdemokratia monipalvelupisteet kuntalaisten lähipalvelut Yhdistykset, järjestöt ja muut paikalliset toimijat (esim. yrittäjät) kuntalaisten yhdistystoiminta Kuvio 3. Salon aluetoimikunnat ja niiden neljä kontaktipintaa (Salo2009 luottamushenkilöorganisaatio -esitys 2009) 20 Kunta- ja palvelurakenne uudistuu, mitä tapahtuu kulttuuripalveluille?