KuntaArena 2012, Finlandia-talo 21.3.2012 Rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmä Timo Kietäväinen varatoimitusjohtaja
Valtionosuusjärjestelmän tavoite Valtionosuusjärjestelmillä on tyypillisesti kolme päätavoitetta 1. KUNTIEN VÄLISTEN KUSTANNUS- JA TARVE-EROJEN TASAAMINEN: Valtionosuusjärjestelmän tavoitteena on taata kuntien vastuulla olevien julkisten palvelujen tuotanto tasaisesti koko maassa niin, että kansalaiset voivat saada tietyn tasoiset peruspalvelut asuinpaikastaan riippumatta.» Valtionosuuksia määrättäessä otetaan huomioon kunnan palvelujen kysyntään vaikuttavat tekijät sekä muut kunnan ominaisuudet, jotka vaikuttavat palvelujen järjestämisen kustannuksiin. 2. TULOPOHJAN TASAAMINEN: Valtionosuusjärjestelmän tavoitteena on myös toimia tulojen tasaajana.» Valtionosuuksia määrättäessä otetaan huomioon paikallistason oma tulopohja. 3. OHJAUSVÄLINE: Valtio voi pyrkiä myös ohjaamaan kuntien toimintaa valtionosuusjärjestelmän kautta.
Hyvän valtionosuusjärjestelmän ominaisuuksia ovat mm.* Tavoitteiden selkeys. Valtionosuusjärjestelmälle asetettujen tavoitteiden tulisi olla selkeästi tiedossa, etenkin järjestelmää uudistettaessa. Kuntien itsehallinto. Kunnilla pitäisi olla mahdollisuus asettaa omat painopisteensä palvelutuotannossa omien preferenssiensä mukaisesti. Tulojen riittävyys. Kunnilla tulee olla riittävät resurssit vaadittujen palvelujen järjestämiseen. Vaikka järjestelmä olisi hyvin toimiva, mutta käytettävissä on liian vähän rahaa ei lopputulos ole hyvä. Oikeudenmukaisuus. Valtionosuuksien tulee ottaa huomioon sekä tulopohjassa, palvelutarpeessa että olosuhdetekijöissä olevat erot kuntien välillä. Ennakoitavuus. Valtionosuuksien tulee olla ennakoitavissa niin, että suuria vuotuisia vaihteluja ei ole. Läpinäkyvyys. Valtionosuusjärjestelmän tulee olla ymmärrettävä tuen saajille ja veronmaksajille. Tuen saajien pitää pystyä itse tarkistamaan saamansa tuet sekä käytettyjen tietojen oikeellisuus. Neutraalisuus. Valtionosuusjärjestelmän tulee olla riippumaton kuntien palvelujen tuotantotavasta ml. Kuntarakenne. Käytettävien kriteerien pitää olla niin yleisiä, ettei tuen saaja voi itse vaikuttaa saamiinsa valtionosuuksiin. Kannustavuus. Valtionosuuksien pitää kannustaa tuen saajia taloudelliseen toimintaan. Järjestelmä ei saa automaattisesti kattaa tuen saajien budjettialijäämiä. * Boadway & Shah, 2007
Valtionosuusjärjestelmän rakenne Rakenteellisesti valtionosuusjärjestelmät muodostuu kahdesta osasta: 1. Kustannus- ja tarve-erojen tasaus Suomessa käyttötalouden valtionosuusjärjestelmä ts. kunnan peruspalvelujen valtionosuus ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukainen rahoitus 2. Tulopohja tasaus Suomessa laskennallisiin verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus Suomen järjestelmässä paino on kustannus- ja tarve-erojen tasauksessa (1)» Valtio kanavoi valtionosuudet kunnille ja muille valtionosuusrahoituksen saajille käyttötalouden valtionosuuksina (1)» Esimerkiksi Ruotsissa valtio kanavoi rahoituksen kunnille tulopohjan tasausjärjestelmän (2) kautta Laskennallisiin verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus (2) on Suomessa kuntien välistä» Tulopohjan tasaus (2) Suomessa kunta-valtio-suhteessa kustannusneutraali Suomen valtionosuusjärjestelmää täydentää tilapäisissä taloudellisissa vaikeuksissa oleville kunnille myönnettävä harkinnanvarainen valtionosuuden korotus ja eräät muut menoperustaiset valtionavut.
Ruotsin järjestelmä (Björn Sundström, 2012) Tulopohjan tasaus Kustannuserojen tasaus
Valtionosuuden määräytyminen Suomen järjestelmässä kustannus- ja tarve-erojen tasaus toteutetaan käyttötalouden laskennallisilla valtionosuuksilla» Käyttötalouden valtionosuudet perustuvat asukas- tai suoritemäärien lisäksi kunnan palvelutarvetta ja palvelutoiminnan kustannuksia kuvaaviin olosuhdetekijöihin Suomen järjestelmässä valtionosuutta määrättäessä otetaan huomioon myös paikallistason oma tulopohja laskennallisiin verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen kautta Valtionosuudet eivät perustu suoraan kunnan todellisiin kustannuksiin» Valtionosuusjärjestelmän laskennallisuudesta johtuen kunta ei voi omilla päätöksillään vaikuttaa saamansa valtionosuuden määrään» Yhteys todellisten ja laskennallisten kustannusten välillä tarkistetaan joka neljäs vuosi koko maan tasolla Valtio osallistuu palvelujen rahoitukseen valtionosuusprosentin mukaisella osuudella. Valtionosuusprosentti kuvaa kuntien ja valtion välistä kustannustenjakoa koko maan tasolla, ei yksittäisen kunnan valtionosuutta. Kunnan omarahoitusosuus on kaikissa kunnissa euroa/asukas yhtä suuri.
Valtionosuusprosentti ja kunnan omarahoitusosuus vuonna 2012 Valtionosuusprosentit vuonna 2012 Kunnan peruspalvelujen valtionosuus 31,42 % Opetus- ja kulttuuritoimi 41,89 % Omarahoitusosuus Kunnan peruspalvelujen omarahoitusosuus vuonna 2012 on 3 001,49 euroa/asukas Opetus- ja kulttuuritoimen kunnan rahoitusosuus vuonna 2012 on 364,18 euroa/asukas Kunnan omarahoitusosuus vuonna 2012 yhteensä 3 365,67 euroa/asukas
Valtion ja kuntien verorahoitus vuonna 2010, mrd. Tilinpäätösten mukaan Rahoitus lakisääteisiin tehtäviin Valtionosuudet 7,4 KUNNAT verotulot 18,3 1,4 VALTIO verotulot 32,2 22,7 1,2 15,8 5,0 3,0 1,5 Alv ja muut verot Kiinteistövero Vero ansiotuloista Yhteisövero Vero pääomatuloista
Kuntien ja kuntayhtymien verotulot ja valtionosuudet 1) Vuosina 1985-2012 käyvin hinnoin, mrd. 1) Eri vuosien valtionosuudet eivät ole suoraan vertailukelpoisia. Ne on pyritty tekemään vertailukelpoisiksi vähentämällä valtionosuuksista v. 1985-96 kuntien maksamat osuudet Kela:lle ja lisäämällä niihin v. 1997-2012 valtion kirjanpidon mukaisia valtionapueriä kuten työllistämistuki sekä kuntayhtymien saama yksikköhintarahoitus (valtionosuudet on esitetty Peruspalveluohjelma-tarkastelun mukaisina). Valtionosuusuudistuksen johdosta vuodet 2010-2012 eivät kuitenkaan ole täysin vertailukelpoisia aikaisempien vuosien kanssa. Valtionosuuksien tasoon v. 2002 lähtien vaikuttaa verokevennysten kompensoiminen kunnille valtionosuuksia korottamalla.
Milj. Arvio verokevennysten vaikutuksesta kuntien verotuloihin 1997-2012, milj. 2918 2619 2490 2115 1470 1349 1741 1598 1622 990 438 494 587 757 827 202 202 Vuosien 1997-2012 verokevennysten johdosta kunnat saavat vuonna 2012 noin 2,9 mrd. euroa vähemmän verotuloja, josta kompensoimatta on yli 800 milj. euroa
Milj. Verokevennysten sekä tuloveroprosenttien muutosten vaikutus kuntien verotuloihin 1997-2012, milj. Verokevennyksistä johtuva verotulomenetys, kumulatiivinen summa Kompensoimaton verotulomenetys, kumulatiivinen summa (v.2003-2012 827 milj. ) Tuloveroprosenttien muutoksien vaikutus verotuloihin, kumulatiivinen summa
Maksettavaa kunnallisveroa vastaavat verotettavat tulot vuonna 2010, /as. Valtionosuuksien osuus verorahoituksesta vuonna 2010, % Euroa/asukas: Prosenttia: 15 001 32 417 (46) 2,0 25,0 (37) 13 001 15 000 (61) 25,1 40,0 (84) 11 001 13 000 (119) 40,1 50,0 (95) 10 001 11 000 (59) 50,1 55,0 (58) 8 665 10 000 (41) 55,1 69,4 (52) Kuntarajat: Tilastokeskus.
Yli 64-vuotiaiden osuus väestöstä vuonna 2010, % Valtionosuuksien osuus verorahoituksesta vuonna 2010, % Manner-Suomi keskimäärin 17,5 % Manner-Suomi keskimäärin 28,8 % Prosenttia: Prosenttia: 7,9 15,0 (39) 2,0 27,5 (46) 15,1 20,0 (90) 27,6 37,5 (62) 20,1 22,5 (59) 37,6 47,5 (85) 22,6 25,0 (54) 47,6 52,5 (62) 25,1 37,2 (84) 52,6 69,4 (71) Kuntarajat: Tilastokeskus.
Valtionosuusrahoituksen kokonaisuus Kunnan peruspalvelujen valtionosuus Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskennallinen peruste Muut opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet Sosiaalihuolto - ikärakenne - olosuhdetekijät Terveydenhuolto Esi- ja perusopetus + - ikärakenne - ikärakenne (6-15-v.) - olosuhdetekijät + - olosuhdetekijät + - Kunnan omarahoitusosuus Kirjasto, taiteen perusopetus ja yleinen kulttuuritoimi Ylläpitäjän yksikköhintarahoitus Rahoituksen laskennallinen peruste - lukio - ammatillinen koulutus - ammattikorkeakoulu - + Yleinen osan, lisäosat, vähennykset ja lisäykset ym. erät +/- Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus +/- Kotikuntakorvausmenot ja -tulot Kunnan omarahoitusosuus + Perusopetuksen oppilaskohtainen lisärahoitus + Muut opetus- ja kulttuuritoimen rahoitus Kunnan valtionosuusrahoitus
Verotuloihin (v. 2010) perustuva valtionosuuden tasaus vuonna 2012, /as. 4 850 /as. Tasausvähennys, 37 % = (4 850-2 946,23)*37 % -704 /as. Laskennalliset verot= 3 207 /as. 4 146 /as. 91,86 %:n tasausraja= 2 946,23 /as. Tasauslisä= 2 946,23-1 800 Laskennalliset verot 1 146 /as. 1 800 /as. Tasattu laskennallinen verorahoitus Laskennalliset verot Manner-Suomi keskimäärin Merijärvi Espoo Tasauslisää saa 257 kuntaa yhteensä 761 milj. Tasausvähennystä maksaa 63 kuntaa yhteensä 796 milj.. Erotus kompensoidaan kunnille valtionosuusjärjestelmässä.
Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus vuonna 2012, /as. Suurin tasausvähennys asukasta kohti: - 1 238 /as. (Kauniainen) Suurin tasauslisäys asukasta kohti: 1 146 /as. (Merijärvi) Suurin absoluuttinen tasausvähennys: - 258,8 milj. (Helsinki) Suurin absoluuttinen tasauslisäys: 18,5 milj. (Joensuu) Tasausvähennys yli 100 /as. Tasausvähennys alle 100 /as. 32 kuntaa 31 kuntaa Yht. 63 kuntaa Tasauslisäys alle 350 /as. Tasauslisäys 350-700 /as. Tasauslisäys yli 700 /as. 61 kuntaa 128 kuntaa 68 kuntaa Yht. 257 kuntaa Kuntarajat: Tilastokeskus.
Kiinteistöveron poisto tasauksesta vuonna 2012; Vaikutus kunnan tuloihin, /as. Suurin tappio asukasta kohti: - 114 /as. (Tyrnävä) Suurin voitto asukasta kohti: 599 /as. (Kustavi) Suurin absoluuttinen tappio: - 1,6 milj. (Haukipudas) Suurin absoluuttinen voitto: 33,3 milj. (Helsinki) Vaikutus tuloihin, /as. Väheni yli 75 /as. 34 kuntaa Väheni 25-75 /as. 120 kuntaa Väheni alle 25 /as. 80 kuntaa Kasvoi 0-100 /as. 66 kuntaa Kasvoi yli 100 /as. 20 kuntaa Kuntarajat: Tilastokeskus.
Kuntien verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus vuosina 1999-2012 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 Tasauksen maksajat: Kuntien lkm 89 95 76 79 75 83 89 78 75 76 57 61 62 63 milj. -586-611-733-875 -863-805-788-672 -698-741-789-808 -820-796 Tasauksen saajat: Kuntien lkm 347 341 356 353 355 345 327 337 325 323 275 265 258 257 milj. 477 534 764 821 811 699 635 705 722 763 785 785 803 761 Yhteensä: Kuntien lkm 436 436 432 432 430 428 416 415 400 399 332 326 320 320 milj. -109-77 +31-54 -52-106-153 33 24 22-4 -23-17 -35 Vuosina 1997-2000 verotiedoissa kolmen vuoden ja vuosina 2001-2012 kahden vuoden viive. Vuosina 1997-2001 tasausvähennyksessä 15 %:n leikkuri. Vuonna 2006 tasausvähennys laski 40 %:sta 37 %:iin. Vuonna 2006 tasausraja nostettu 90 %:sta 91,86 %:iin ja voimalaitokset yleisen kiinteistövero-%:n mukaan. Vuodesta 2010 alkaen tasauksien nettomäärä on palautettu kaikille kunnille asukaslukujen suhteessa valtionosuuksia lisäämällä. Vuonna 2012 kiinteistövero poistettu tasausperusteista. Lähde: VM/Kuntaosasto
Tasauksen vaikutus kunnan kokonaistuloihin vuonna 2010 / esimerkkinä ääripäät Verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen tulkinta (sarake C)» Tasauslisä (265 kuntaa yht. 785 milj. euroa) Kunta saa enemmän valtionosuutta, kuin se olisi saanut ilman tulopohjan tasausta.» Tasausvähennys (61 kuntaa yht. 808 milj. euroa): Kunta ei saakaan yhtä paljoa valtionosuutta, kuin se olisi saanut ilman tulopohjan tasausta. Kuntien tulot v. 2010 (milj. euroa); esimerkkinä suurimmat tasauslisän saajat ja tasausvähennyksen maksajat A B C D = C / B E = B + C F = A + E G = E / F Kunta Asukasmäärä Verotulot, toimintatulot, lainojen lisäykset ja muut tulot Valtionosuudet, ennen tasausta Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus Tasauksen osuus valtionosuudesta Valtionosuudet, tasauksen jälkeen Kokonaistulot Valtionosuuksien osuus kunnan kokonaistuloista Merijärvi 1 187 4,0 2,5 1,5 62 % 4,0 8,0 50 % Alavieska 2 759 11 4,9 2,7 56 % 7,6 18,8 41 % Polvijärvi 4 843 18 9,1 5,0 55 % 14 32 44 % Lumijoki 1 941 6,8 3,3 1,7 52 % 5,0 11,8 42 % Liperi 12 056 64 16 8,4 51 % 25 89 28 % Koko maa 5 298 858 31 161 7 418-22,9 0 % 7 395 38 556 19 % Eurajoki 5 871 45 9,0-3,2-36 % 5,8 50,3 11 % Helsinki 576 632 5 697 548-298 -54 % 250 5 947 4 % Kauniainen 8 545 66 14-11 -80 % 2,7 69,1 4 % Kaskinen 1 478 11 1,4-1,1-81 % 0,3 11,3 2 % Espoo 241 565 2 003 203-178 -88 % 24 2 027 1 % Tasauslisä Tasausvähennys
Nykyistä valtionosuusjärjestelmää kohtaan esitetty kritiikki Järjestelmän hallinnollinen kaksijakoisuus valtiovarainministeriön ja opetus- ja kulttuuriministeriön välillä Leikkaukset kohdennettu v. 2012 vain peruspalvelujen valtionosuuteen. Laskennan monimutkaisuus ja määräytymisperusteiden suuri määrä» Osittaisuudistusten myötä järjestelmä monimutkaistunut entisestään» Erityisesti järjestelmän läpinäkyvyysongelma Määräytymisperusteiden päällekkäisyys Käytettyjen valtionosuuskriteerien tarkoituksenmukaisuus ja oikea kohdentuvuus» Osalla kriteereistä taloudellisesti pieni merkitys» Hintojen ja kustannusten vastaavuus kyseenalainen» Tilastoviive» Osa määräytymisperusteista jopa virheellisiä, kuten sairastavuuskerroin terveydenhuollon kustannuksia kuvaamaan ja päivähoitokerroin päivähoidon kustannuksia kuvaamaan. Kuntaliitosneutraalisuus ei toteudu, siksi menetykset onkin kompensoitu» Ongelma korostuu erityisesti tasauksessa sekä mm. harvan asutuksen osalta. Järjestelmän kannustinvaikutukset esim. tasauksen osalta Olosuhde- ja palvelutarvetekijöiden mukaiset erot tasataan = kaikilla yhtä suuri omarahoitusosuus, mutta tulopohja tasataan vain 92 %:iin => alhaisen tulopohjan kunnissa paineet kiristää verotusta yli maan keskiarvon, jotta kykenevät rahoittamaan toimintansa.
Taloudelliset ohjauskeinot kuntarakenneuudistuksessa/vm:n dia Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän käyttäminen uudistuksen ohjaamisessa perustuslailliset reunaehdot eivät mahdollista näiden käyttöä laajamittaisesti (rahoitusperiaate = valtion velvollisuus huolehtia peruspalveluista, tarkoitussidonnaisuuden periaate) kuntakohtaanto kaupunkiseuduilla heikko mutta niiden reuna-alueilla ja ulkopuolella sekä pohjoisessa ja idässä vaarantaisi peruspalvelujen järjestämisen tarkoittaisi, ettei aikataulullisesti kyetä muuttamaan rakenteita 2015 mennessä Suora taloudellinen tuki yhdistyville kunnille vastaisi paras-uudistuksen keinoja (yhdistymisavustukset ja valtionosuuskompensaatio) tiukentuvan julkisen talouden tilanteessa ei mahdollista laajamittaisesti sen sijaan mahdollisesti kohdennettu muutostuki esim. uuden kunnan talouden tervehdyttämiseen, palvelurakenteen ja toimintatapojen uudistamiseen yhteisten atk-järjestelmien kehittämiseen Osasto 30.1.2012 pp.kk.vvvv 21
Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistus Selvityshenkilö vai työryhmä? Tiukka aikataulu: uudistus pitäisi toteuttaa jo 2015 alusta - määräytymisperusteiden selvitystyö käyntiin pikaisesti! Kokonaisuudistus, jossa nykyisen järjestelmän epäkohdat mahdollisimman pitkälle korjattu tulee olla tavoitteena. Kuntaliiton tavoite: Tarvitaan järjestelmä, joka turvaa kunnallisten palvelujen saatavuuden kohtuullisella vero- ja maksurasituksella, tehokkaasti tuotettuna koko maassa. Kuntien tulopohjaa tulee vahvistaa, pelkkä vos-järjestelmän uudistus ei pelasta kuntapalvelujen toimivuutta. Kuntaliittoon perustettu sisäinen uudistusryhmä sekä kesälomien jälkeen aloittaa toimintansa kuntien ja kuntayhtymien edustajista koostuva seurantaryhmä, kuten aiemmillakin uudistuskerroilla.