Valvira - vaikuttavaa valvontaa - hyvää hoitoa ja hoivaa Katsaus sosiaali- ja terveydenhuollon valvontaan 1
Sisällys Saatteeksi... 3 Vaikuttavaa valvontaa hyvää hoitoa ja hoivaa... 5 Lupahallinto luo hyvän hoidon ja hoivan edellytyksiä... 6 Ulkomailta tulevat terveydenhuollon ammattihenkilöt Suomessa... 7 Yksityisiä hoito- ja hoivapalveluita on tarjolla entistä enemmän... 8 Valvontaohjelmat linjaavat suunnitelmallista viranomaisvalvontaa... 10 Terveydenhuollon jälkikäteisvalvonnan määrät edelleen nousussa... 12 Valvomme terveydenhuollon laitteiden ja tarvikkeiden turvallisuutta... 14 Myös sosiaalihuollon valvonta-asioiden määrä kasvaa... 14 Vanhustenhuolto, toimeentulotuki ja lastensuojelu työllistävät sosiaalihuollon valvonnassa... 15 Sosiaali- ja terveydenhuollon muuttuva toimintaympäristö haastaa valvonnan... 16 Tilannekuva valvontaviranomaisten työn tueksi... 17 Yksiköiden omavalvonta on tulevaisuuden valvontamuoto... 18 Omavalvonta ei poista viranomaisvalvonnan tarvetta... 19 Muistutusmenettely on osa omavalvontaa... 20 Potilaiden ja asiakkaiden osallisuus ja aktiivisuus tukevat valvontaa... 21 Strategiset linjauksemme... 22 2
Saatteeksi Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) aloitti toimintansa vuoden 2009 alussa. Tavoitteenamme on varmistaa väestön oikeus terveyttä ja hyvinvointia tukevaan elinympäristöön sekä riittäviin ja turvallisiin sosiaalija terveyspalveluihin. Viraston toiminta perustuu pääsääntöisesti lakisääteisiin tehtäviin. Sen tehtävänä on valvoa sosiaali- ja terveydenhuollon, alkoholihallinnon ja ympäristöterveydenhuollon toiminnan asianmukaisuutta sekä hoitaa niihin liittyvää lupahallintoa ja ohjausta. Valvira ohjaa myös maan kuutta aluehallintovirastoa sekä kuntia niiden sosiaali- ja terveydenhuoltoon, alkoholihallintoon ja ympäristöterveydenhuoltoon sekä tupakka-asioihin liittyvissä tehtävissä tavoitteenaan yhtenäiset lupa-, ohjaus- ja valvontakäytännöt kautta maan. Valtakunnallisena valvontaviranomaisena Valviran tehtävänä on lainsäädännön mukaisesti ratkaista sosiaalija terveydenhuoltoa koskevat asiat erityisesti silloin, kun kysymyksessä ovat periaatteellisesti tärkeät ja laajakantoiset asiat. Valvirassa on tällä hetkellä noin 170 työntekijää ja virasto toimii kahdella paikkakunnalla, Helsingissä ja Rovaniemellä. Valviran keskeisimpänä haasteena on ollut koko sen olemassaolon ajan, miten selvitä jatkuvasti kasvavasta lakisääteisten tehtävien määrästä. Toimintamallimme pohjautuu vuonna 2010 hyväksyttyihin strategisiin linjauk siin, joiden mukaisesti toimintaa on kehitetty. Linjauksia on vastikään täsmennetty. Niissä on nostettu entistä vahvemmin esille ennakoiva, riskinarviointiin perustuva viranomaisvalvonta sekä toimintayksiköiden omavalvonta. Sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnan tarkoituksena on ehkäistä ennalta epäasianmukaisia toimintakäytäntöjä sekä puuttua säädösten vastaiseen ja laadun minimivaatimukset alittavaan toimintaan. Pirstaleisessa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmässä, joka on parhaillaan mittavien valtakunnallisten uudistusten kohteena, valvonta on enemmän kuin haastavaa. Viranomaisvalvonnan työkaluina ovat valvontaohjelmat sosiaali- ja terveydenhuollon eri osa-alueille. Niissä määritellään, millaisia vaatimuksia valvovat viranomaiset asettavat hyvälle sosiaali- ja terveydenhuollolle sekä kuvataan valvonnan puuttumiskynnykset ja epäasianmukaisen toiminnan seuraamukset. Valvontaohjelmat määrittelevät yhtenäiset valvonnan puitteet, mutta valvontaviranomaiset arvioivat valvonta-asiat ja perustelevat päätökset aina tapauskohtaisesti koko hoito- ja hoivakokonaisuuden huomioon ottaen. Valvontaohjelmat ovat julkisia ja lisäävät näin valvonnan avoimuutta sekä antavat potilaille, asiakkaille ja heidän omaisilleen mahdollisuuden itse arvioida saamiaan palveluja. Kuva: Leila Karvonen 3
Valvira on vastannut monin eri tavoin muuttuvan toimintaympäristön vaatimuksiin. Olemme laatineet Valviralle laatupolitiikan systematisoimaan laadunhallinnan menettelytapoja. Jatkamme edelleen määrätietoisesti omien prosessiemme ja työmenetelmiemme parantamista. Valviran toimintaa voidaan ohjata paremmin ja strategiaa toteuttaa tehokkaammin ydinprosessien kautta. Olemme kiinnittäneet erityisesti huomiota johtamiseen. Johto on valmistautunut tulevaisuuden tarpeisiin perusteellisen valmennusohjelman avulla. Olemme Valvirassa lisänneet toimenpiteitä, joilla valvonnan vaikuttavuutta parannetaan. Vuonna 2012 Valviran toiminnan erityisenä painoalueena sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnassa on ollut toimintayksikköjen omavalvonnan tehostaminen sekä ennakkovalvonnan lisääminen. Kenttää Valvira on ohjannut myös järjestämillään valtakunnallisilla tilaisuuksilla. Virastoa tulosohjaava sosiaali- ja terveysministeriö on todennut, että olemme pystyneet entistä vahvempaan ennakoivaan ohjaukseen. Tulevina vuosina lisäämme strategista valvontaotetta entisestään, mikä edellyttää nykyistä enemmän kanssakäymistä mm. palvelujen järjestämisvastuussa olevien päättäjien sekä toimintayksiköiden johdon kanssa. Vuonna 2012 sosiaali- ja terveydenhuollon valvonta-asioiden määrät jatkoivat kasvuaan. Erityisesti ovat lisääntyneet raskaat valvonta-asiat, joissa joudutaan rajoittamaan terveydenhuollon ammattihenkilöiden ammattioikeuksia. Valvira käsittelee vireille tulleet asiat riskinarvion perusteella kiireellisyysjärjestyksessä kiinnittäen ennen muuta huomiota asiakas- ja potilasturvallisuuteen. Monista haasteista huolimatta olemme pystyneet saavuttamaan sosiaali- ja terveysministeriön meille asettamat tulostavoitteet. Valvonta-asioiden taustalla on tekijöitä, joihin yhteiskunnassa on pystyttävä puuttumaan tehokkaasti muilla kuin valvontaviranomaisten toimenpiteillä. Esimerkiksi terveydenhuollon työntekijöiden päihdeongelmista tehtyjen ilmoitusten määrä on selvästi kasvussa. Ongelman ratkaiseminen edellyttää valvontaviranomaisten ohella monen muun tahon toimenpiteitä. Avainasemassa on työnantajan tehokas puuttuminen ongelmiin mahdollisimman varhain. Valvira on hyvä työpaikka. Syksyllä 2012 toteutetun valtionhallinnon työtyytyväisyyskyselyn tulokset osoittavat, että virasto on lähes kaikilla kyselyn osa-alueilla valtionhallinnon keskitason yläpuolella. Parannettavaa on aina, mutta tähän asti olemme menneet myönteiseen suuntaan aikaisempiin barometreihin verrattuna. Mielestäni tulos osoittaa myös, että Valvira on muotoutunut yhtenäiseksi virastoksi, joka on nyt vakiinnuttanut toimintansa vuonna 2009 tapahtuneen kahden viraston yhdistämisen jälkeen. Helsingissä heinäkuussa 2013 Marja-Liisa Partanen Ylijohtaja 4
Vaikuttavaa valvontaa hyvää hoitoa ja hoivaa Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) varmistaa valvonnan avulla, että potilaiden ja asiakkaiden oikeusturva sekä potilas- ja asiakasturvallisuus toteutuvat sosiaali- ja terveydenhuollossa yhtenäisesti koko maassa. Ymmärrämme valvonnan laajana kokonaisuutena, jonka osia ovat: lupahallinto toimintayksiköiden omavalvonnan edistäminen ja valvonta suunnitelmallinen, valvontaohjelmiin perustuva viranomaisvalvonta jälkikäteinen valvonta, esimerkiksi kanteluiden ja ilmoitusten käsittely valvottavien ohjaus aluehallintovirastojen ja kuntien ohjaus. Valvira on sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallinen valvoja. Maan kuusi aluehallintovirastoa hoitavat lupahallintoa ja valvontaa omilla alueillaan lainsäädännössä ja Valviran kanssa yhteistyössä laadituissa valvontaohjelmissa sovitun työnjaon mukaisesti. Myös kunnat valvovat alueellaan toimivia yksityisiä sosiaalipalveluja. 5
Lupahallinto luo hyvän hoidon ja hoivan edellytyksiä Vain koulutettu, kelpoisuusehdot täyttävä henkilöstö ja ammattitaitoisesti johdetut, riittävät toimintaedellytykset omaavat toimintayksiköt pystyvät tuottamaan hyviä sosiaali- ja terveyspalveluja. Valvira varmistaa näitä edellytyksiä lupahallinnon avulla myöntämällä valtakunnalliset luvat useamman kuin yhden aluehallintoviraston alueella toimiville yksityisille palvelujen tuottajille, sekä laillistamalla tai myöntämällä oikeuden käyttää nimikesuojattua terveydenhuollon ammattinimikettä sekä rekisteröimällä terveydenhuollon ammattihenkilöt. Vuonna 2012 Valvira laillisti 8 132 terveydenhuollon ammattihenkilöä. Heistä 636 oli saanut koulutuksensa ulkomailla. Nimikesuojaus myönnettiin 10 628 henkilölle, joista 48 oli suorittanut tutkintonsa ulkomailla. Terveydenhuollon ammattihenkilörekisterissä, Terhikissä, on yli 400 000 terveydenhuollon ammattihenkilön tiedot. Terveydenhuollon ammattihenkilön ammattipätevyyden voi tarkistaa internetissä olevasta JulkiTerhikki -palvelusta. Ammattioikeuksien lukumääriä 31.12.2012 Sosiaalihuollon ammattihenkilöitä ei laillisteta eikä nimikesuojata, eikä heistä pidetä ammattihenkilörekisteriä. Alan ammattijärjestöt ovat esittäneet, että sosiaalihuollon ammattihenkilöillä pitäisi olla vastaava rekisteröintikäytäntö kuin terveydenhuollon ammattihenkilöillä on. Asia on kirjattu pääministeri Kataisen hallitusohjelmaan. 6
Ulkomailta tulevat terveydenhuollon ammattihenkilöt Suomessa Ulkomailla koulutuksen saaneiden terveydenhuollon ammattihenkilöiden määrä Suomessa on lisääntynyt, ja tulevaisuudessa tarvitsemme heitä vielä enemmän. Potilasturvallisuus edellyttää, että maahan tulevien lääkäreiden ja muiden terveydenhuollon ammattihenkilöiden ammattipätevyys ja tutkintotodistusten oikeellisuus selvitetään luotettavasti. Myös heidän kielitaitonsa on vastattava potilastyön asettamia vaatimuksia. Terveydenhuollon ammattihenkilölaki edellyttää, että laillistusta hakevat henkilöt toimittavat Valviralle virallisesti oikeaksi todistetut jäljennökset alkuperäisistä tutkintotodistuksista sekä muista tarvittavista asiakirjoista. Valvira on esittänyt lainsäädännön muuttamista siten, että EU/ETA-alueen ulkopuolella kouluttautuneiden olisi toimitettava keskeiset asiakirjat laillistamismenettelyllä varmistettuina (Apostille tai Grand legalisation -menettely). Valvira pitää laillistamismenettelyä ensisijaisena keinona varmistaa tutkintojen oikeellisuus. Jos tästä ei ole mahdollista saada virallista varmistusta asiakirjojen kautta, tiedot tarkistetaan suoraan oppilaitoksesta. Ulkomaisten lääkäreiden ja sairaanhoitajien kielitaito ei aina ole riittävä potilastyöhön. Valvira vaatii EU/ETA-maiden ulkopuolella tutkinnon suorittaneilta kolmannen maan kansalaisilta todistuksen suomen- tai ruotsinkielen taidosta. Valvira ei voi vaatia kielitodistusta EU/ETA-maan kansalaisilta. Heidän kielitaidostaan varmistuminen jää pelkästään työnantajan vastuulle. Nykyiset kielikokeet mittaavat yleiskielen osaamista. Valvira on esittänyt, että vaatimus terveydenhuollon ammattihenkilöiden ammatillisesta kielikokeesta pitäisi kirjata lakiin. Ammatillisen kielitaidon vaatimus pitäisi kirjata lakiin. 7
Yksityisiä hoito- ja hoivapalveluita on tarjolla entistä enemmän Yksityisten sosiaali- ja terveyspalvelujen määrä on kasvussa. Yksityiset palvelujen tuottajat tarvitsevat toiminnalleen luvan, tai heidän on tehtävä palveluistaan ilmoitus. Valvira myöntää valtakunnallisen luvan palvelujen tuottajalle, jos tämä tuottaa palveluja useamman kuin yhden aluehallintoviraston alueella. Aluehallintovirastot myöntävät alueelliset luvat. Valvira ja aluehallintovirastot ylläpitävät rekisteriä (Valveri) yksityisistä hoito- ja hoivapalvelujen tuottajista. Lupahallinto on erinomaista ennakkovalvontaa, koska lupaprosessissa varmistetaan, että palvelujen tuottajilla on edellytykset tuottaa hyvää hoitoa ja hoivaa. Palvelujen tuottajat toimittavat lupaviranomaiselle vuosittain toimintakertomuksen, jonka avulla heidän toimintansa asianmukaisuutta voidaan seurata. Lupahallinto on erinomaista ennakkovalvontaa. 8
Julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon toimintaedellytyksiä ei arvioida etukäteen Julkiset sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköt eivät tarvitse toimilupaa, joten niiden toimintaedellytyksiä ei arvioida etukäteen samalla tavoin kuin yksityissektorilla. Julkiset palvelujen tuottajat eivät myöskään laadi valvontaviranomaisille toimintakertomuksia, eikä toimipaikkoja rekisteröidä. Palvelurakenteiden muuttuminen aiheuttaa lupahallinnolle monia haasteita esimerkiksi silloin, kun kunta ostaa sosiaali- ja terveyspalveluja yksityisiltä palvelujen tuottajilta. Kunnan aiemmin käyttämät tilat eivät aina vastaa niitä vaatimuksia, joita laissa edellytetään yksityisiltä palvelujen tuottajilta. Silloin lupaa toimintaan ei voida myöntää, jollei toimitiloja saateta vaatimusten mukaisiksi. Yksityiset palvelujen tuottajat ovat valittaneet joistakin lupapäätöksistä hallinto-oikeuksiin. Usein valitukset ovat koskeneet liian tiukkoja lupaehtoja esimerkiksi tilavaatimuksissa ja henkilöstömitoituksessa. Tuomioistuimet ovat useissa tapauksissa ratkaisseet valitusasiat viranomaisen kannan mukaisesti. Tuomioistuinten näkemys näyttää olevan sama kuin lupaviranomaisten: lupaharkinta tehdään aina tapauskohtaisesti, ja päätöksessä otetaan huomioon toimintayksikössä olevien asiakkaiden kunto ja hoidon ja hoivan tarve sekä toimintayksikön tilojen sopivuus asiakkaiden tarpeisiin. Julkisten palvelujen tuottajien edellytyksiä tuottaa hyvää hoitoa ja hoivaa ei arvioida etukäteen lupahallinnon avulla. 9
Valvontaohjelmat linjaavat suunnitelmallista viranomaisvalvontaa Sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnan painopistettä on suunnattu suunnitelmalliseen valvontaan jälkikäteisvalvonnan sijasta. Suunnitelmallisen valvonnan keskeisiä työkaluja ovat Valviran ja aluehallintovirastojen yhteistyössä laatimat valvontaohjelmat. Valvontaohjelmissa kuvataan, mitä valvovat viranomaiset edellyttävät sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnalta ja määritellään yhdenmukaiset valvonnan kriteerit. Valvontaohjelmat yhdenmukaistavat sosiaali- ja terveydenhuollon lupahallintoa, ohjausta ja valvontaa koko maassa. Ohjelmat ovat julkisia ja luettavissa Valviran verkkosivuilla. Näin ne parantavat valvonnan avoimuutta ja vaikuttavuutta, kun palvelujen tuottajien lisäksi myös asiakkaat ja potilaat sekä heidän omaisensa näkevät, millaisiin palveluihin he ovat oikeutettuja. Valvontaohjelmissa kuvataan, mitä valvontaviranomaiset edellyttävät sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnalta ja miten toimintaa valvotaan. Toukokuuhun 2013 mennessä ovat ilmestyneet seuraavia aihealueita koskevat valvontaohjelmat: sosiaalihuollon valvonnan periaatteet toimeentulotuen määräajat lastensuojelun ympärivuorokautinen hoito ja kasvatus kunnalliset lastensuojelun palvelut vammaisten henkilöiden asumispalvelut mielenterveys- ja päihdeasiakkaiden asumispalvelut sekä päihdehuollon laitoshoito kotiin annettavat palvelut ja hoito vanhustenhuolto lasten ja nuorten ehkäisevät terveyspalvelut kunnissa kiireettömään hoitoon pääsy 10
Itsemääräämisoikeuden toteutuminen, rajoitusten käyttö ja omavalvonta olivat valvonnan painoalueita vuonna 2012. Vammaisten henkilöiden palvelujen, mielenterveys- ja päihdehuollon sekä lastensuojelun sijaishuollon valvonnan painoalueena oli vuonna 2012 itsemääräämisoikeuden toteutuminen ja rajoitustoimenpiteiden käyttö. Asiaa selvitettiin kyselyllä, ja raportti valmistui maaliskuussa 2013. Myös omavalvonnan toteutumista selvitettiin kyselyllä. Kyselyn mukaan monissa hoivapaikoissa oli puutteita itsemääräämisoikeuden toteutumisessa ja rajoitustoimenpiteitä käytettiin epäasianmukaisesti. Taustalla oli usein tietämättömyyttä ja vuosien kuluessa syntyneitä talon tapoja. Raportin pohjalta on käynnistetty valvontatoimet. Lisäksi Valvira on antanut toimintayksiköille ohjeet perusoikeuksien ja itsemääräämisoikeuden huomioon ottamisesta ja kunnioittamisesta. Valmisteltavina ovat seuraavia aihealueita koskevat valvontaohjelmat (kesä 2013) sosiaali- ja terveyspalvelut sekä ensihoidon ja päivystyksen järjestäminen toimeentulotuen sisällöt ja prosessit vammaispalvelut lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäiseminen Uusi vanhuspalvelulaki tuli voimaan heinäkuussa 2013. Valvira seuraa lain toimeenpanoa yhteistyössä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) kanssa ja linjaa valvonnan toteuttamisen uuden vanhuspalvelulain vaatimusten mukaiseksi. THL toteutti keväällä 2013 laajan kyselyn vanhustenhuollon tilanteen selvittämiseksi ennen lain voimaan tuloa. Kysely uusitaan vuoden 2014 lopulla. Valvira käyttää kevään 2013 kyselyn tietoja valmistellessaan uuden vanhustenhuollon valvontaohjelman. Valvira ja aluehallintovirastot käynnistävät myös kyselyn perusteella tarvittavat valvontatoimet. Uuden vanhuspalvelulain toimeenpanoon ja sen valvontaan kohdistuu paljon odotuksia. 11
Terveydenhuollon jälkikäteisvalvonnan määrät edelleen nousussa Terveydenhuollon jälkikäteisen valvonnan, eli potilaiden ja omaisten kanteluiden ja terveydenhuollon ammattihenkilöistä tehtyjen ilmoitusten, määrä on kasvanut joka vuosi. Valvira tutkii kantelun silloin, kun kysymyksessä on kuolemaan tai vaikeaan, pysyvään vammautumiseen johtanut hoitovirhe-epäily. Muut kantelut, eli noin kaksi kolmasosaa kaikista kanteluista, ratkaistaan aluehallintovirastoissa. Potilasturvallisuuden kannalta merkittävin osa Valviran suorittamasta terveyden huollon valvonnasta ovat työnantajien, apteekkien ja eri viranomaisten ilmoitusten perusteella selvitettäviksi otettavat asiat. Valviralle tehtävät ilmoitukset koskevat entistä useammin terveydenhuollon ammattihenkilöiden vakavia päihdeongelmia ja niihin liittyviä lääkevarkauksia tai muuta epäasianmukaista toimintaa. Ilmoitukset johtavat yhä useammin ammatinharjoittamisoikeuden poistamiseen tai rajoittamiseen potilasturvallisuuden varmistamiseksi. Valvira on siirtänyt valvonnan painopistettä ennakoivaan ja suunnitelmalliseen valvontaan. Valvottavien ohjausta on lisätty valvontaohjelmien, ohjekirjeiden, verkkosivujen, konsultaatioiden sekä neuvonnan ja koulutuksen avulla. Erityisen paljon on ohjattu työnantajia oman toimintansa tehokkaaseen valvontaan. Tämä ei ole ainakaan vielä vähentänyt jälkikäteisvalvonnan asiaruuhkaa. Tulevina vuosina tiukennamme strategista valvontaotetta entisestään, mikä edellyttää myös nykyistä enemmän tietojen vaihtoa ja kanssakäymistä palvelujen järjestämisvastuussa olevien päättäjien sekä toimintayksiköiden johdon kanssa. 12
Terveydenhuollon valvonta Kantelut Ilmoitukset (työnantajat, apteekit yms.) Lausuntopyynnöt Yhteensä Ammattioikeuksien rajoittamisia ja poistoja 28 Lääkärit 18 14 9 3 6 Hoitohenkilöstö 12 12 7 5 2 63 Ammatinharjoittamisoikeuden poistaminen / kieltäminen tai ammattinimikkeen käytön kieltäminen Ammatinharjoittamisoikeuden rajoittaminen Varoitus Palauttamis- tai rajoituksen poistohakemus Oikeus palautettu kokonaan tai osittain Palauttamishakemus hylätty 13
Valvomme terveydenhuollon laitteiden ja tarvikkeiden turvallisuutta Valvira valvoo Suomessa markkinoitavia ja käytössä olevia terveydenhuollon laitteita ja tarvikkeita tarkastamalla kotimaista valmistusta, seuraamalla markkinoinnin asianmukaisuutta ja analysoimalla vaaratilanteita. Valvonta perustuu vaaratilanneilmoitusjärjestelmään, johon sekä käyttäjät että valmistajat ovat lakisääteisesti velvollisia ilmoittamaan laitteiden käytön yhteydessä tapahtuneista suorituskyvyn poikkeamista sekä aiheutuneista vaaratilanteista. Valvira vastaanotti 1847 vaaratilanneilmoitusta vuonna 2012. Myös sosiaalihuollon valvonta-asioiden määrä kasvaa Sosiaalihuollon valtakunnallinen valvonta tuli Valviran tehtäväksi vasta vuoden 2010 alusta. Sosiaalihuollon valvonta ja työnjako aluehallintovirastoiden kanssa on vielä hakenut muotoaan. Valvira käsittelee periaatteellisesti tärkeät ja laajakantoiset sosiaalihuollon valvonta-asiat. Suurin osa valvonta-asioista käsitellään aluehallintovirastoissa. Valviran sosiaalihuollon valvonta-asiat 2010 2012 Uusia 2010 Uusia 2011 Uusia 2012 Ratkaistuja 2010 Ratkaistuja 2011 Ratkaistuja 2012 Kantelut 4 14 70 4 14 59 Ilmoitusten perusteella 2 0 20 2 0 16 ym. tulleet Lausuntopyyntöjen 5 4 16 5 4 7 perusteella Suunnitelmaperusteinen 160 78 8 28 91 0 valvonta Valvonta-asiat yhteensä 171 96 114 39 109 82 14
Vanhustenhuolto, toimeentulotuki ja lastensuojelu työllistävät sosiaalihuollon valvonnassa Valviran ratkaisemat sosiaalihuollon valvonta-asiat ovat koskeneet enimmäkseen vanhustenhuoltoa, toimeentulotukea ja lastensuojelua. Kantelut koskevat usein vanhusten asumispalveluja, palvelujen laatua, asiakkaiden kohteluun liittyviä epäkohtia, tai sitä, että palveluja ei saa tarvittaessa. Puutteet asiakasturvallisuudessa, virheet lääkehoidossa, käsittelyn määräaikojen venyminen sekä epäilyt henkilökunnan pätevyydestä ja riittävyydestä ovat niin ikään toistuvasti esille nostettuja asioita. Toimeentulotukea koskevat valvonta-asiat ovat liittyneet säädettyjen määräaikojen toteutumiseen kunnissa. Lastensuojelussa ollaan tyytymättömiä varsinkin sijaishuoltoyksiköiden toimintaan, lastensuojelun asiakkaan kohteluun, huostaanoton ja sijaishuoltoon sijoittamisen perusteisiin, rajoittamistoimenpiteiden käyttöön sekä sosiaalityöntekijöiden pätevyyteen. Eduskunta hyväksyi alkukesällä 2013 lait, joiden mukaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitos toimittaa Valviralle aiempaa kattavampaa ja säännöllisesti kerättyä tietoa siitä, miten kunnat noudattavat lastensuojelulain ja toimeentulotukilain mukaisia käsittelyn määräaikoja. Tietojen saanti on ensiarvoisen tärkeää valvonnan suunnittelun ja toteuttamisen kannalta. 15
Sosiaali- ja terveydenhuollon muuttuva toimintaympäristö haastaa valvonnan Sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisvalvonta on nykymuodossaan erittäin suurien haasteiden edessä. Palvelurakenne on pirstoutunut, kun kunnat ja yksityissektori ostavat palveluja monilta eri palvelujen tuottajilta, myös asiakkaille ja potilaille annettujen palvelusetelien avulla. Kilpailutusten seurauksena palvelujen tuottajat vaihtuvat usein. Lisäksi yhä suurempi osa terveydenhuollon palveluista tuotetaan vuokratyövoimalla, jolloin palvelujen laatu voi kärsiä, kun potilasta hoitavat työntekijät, mm. lääkärit, vaihtuvat koko ajan. Jotkut kunnat ovat ulkoistaneet suuren osan perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon palveluista, jopa koko perusterveydenhuollon, yksityisille palvelujen tuottajille. Joissain tapauksissa on toimittu lain vastaisesti, kun myös julkisen vallan käyttö on samalla siirtynyt pois viranomaisilta. Se tarkoittaa, että yksityisen sektorin työntekijät, joilla ei ole toiminnastaan samanlaista vastuuta kuin virkamiehillä, voivat tehdä merkittäviä yksittäisen ihmisen elämään vaikuttavia päätöksiä. Tämä on vaarantanut potilaiden oikeusturvan toteutumisen, ja valvontaviranomaiset ovat toistuvasti joutuneet puuttumaan asiaan. Kunnissa on eräänlainen tilaaja tuottaja-malli, jossa tilaaja, kunta tai kuntayhtymä, tuottaa myös itse palveluja. Monien maiden esimerkit ovat osoittaneet, että tilaaja tuottaja-malli edellyttää vahvaa valvontaa, kun valvojan on valvottava sekä Moniportaisessa palvelujärjestelmässä asiakkaan riski jäädä ilman palveluita kasvaa. palvelujen tilaajia että niiden tuottajia. Myös sitovasta ohjauksesta luopuminen on ollut valvonnan kannalta ongelmallista. Informaatio-ohjauksella ei välttämättä saavuteta toivottuja tuloksia, eivätkä kansalaiset ole yhdenvertaisessa asemassa palveluja tarvitessaan. Sosiaalihuollon asiakkaan mahdollisuus vai- 16 Valvonta monimutkaistuu muuttuvassa toimintaympäristössä.
kuttaa palveluihinsa voi kilpistyä kunnan ja palvelun tuottajan välillä tehtyyn sopimukseen, joka ei välttämättä ota huomioon asiakkaan kaikkia tarpeita. Julkisella vallalla on perustuslain mukainen vastuu avun tarpeessa olevan auttamisesta. Muuttuvassa toimintaympäristössä on mahdollista, ettei palvelujärjestelmä tunnista kaikkia tarpeita, tai ota niitä riittävästi huomioon. Näin asiakkaan riski jäädä palvelujen ulkopuolelle kasvaa. Myös sähköisen asioinnin lisääntyminen tuottaa ongelmia esimerkiksi silloin, kun henkilöllä ei ole mahdollisuuksia hankkia tarvittavia teknisiä laitteita, tai hän ei osaa käyttää niitä. Tilannekuva valvontaviranomaisten työn tueksi Valvovien viranomaisten olisi saatava työnsä pohjaksi säännöllisesti sekä valtakunnallisia että toimintayksikkökohtaisia seurantatietoja palvelujen toteutumisesta ja laadusta. Näin syntyneen tilannekuvan perusteella valvontaa voitaisiin suunnitella ja toteuttaa nykyistä riskilähtöisemmin. Valvira katsoo, että tietojenkeruu pitäisi säätää lailla muiden kuin valvontaviranomaisten tehtäväksi. Toimeentulotuen ja lastensuojelun määräaikojen seurantavelvoite on nyt saatu lakiin. 17
Yksiköiden omavalvonta on tulevaisuuden valvontamuoto Muuttuneesta toimintaympäristöstä huolimatta sosiaali- terveydenhuollon valvonnassa volyymiltään merkittävin valvontamuoto on edelleen yksittäisten kantelujen ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden toiminnasta tehtyjen ilmoitusten käsittely. Tämä on viranomaisten lakisääteistä työtä, johon on löydyttävä voimavaroja. Valvirassa nähdään toimintayksiköiden lakisääteinen, vahva omavalvonta erittäin merkittävänä keinona parantaa hoidon ja hoivan laatua ja vähentää siten tarvetta kantelujen tekemiseen. Hyvin toimiva omavalvonta parantaa myös potilaiden ja asiakkaiden oikeusturvaa. Valviran näkemyksen mukaan omavalvonta on sosiaali- ja terveydenhuollossa jonkin verran parantunut, mutta valvonta-asioiden käsittelyn yhteydessä tulee yhä uudestaan esiin vakavia puutteita ja laiminlyöntejä omavalvonnan toteuttamisessa. Valvontaviranomaisten käsiteltäväksi tulee myös paljon sellaisia asioita, jotka työnantajat pystyisivät hoitamaan itse. Valviran vuodenvaihteessa 2012 2013 tekemän sosiaalipalvelujen omavalvonnan toteutumista koskevan selvityksen mukaan lähes kaikki sosiaalihuollon toimintayksiköt olivat laatineet omavalvontasuunnitelman, mutta vain puolet niistä oli asettanut sen julkisesti nähtäville. Puolet ilmoitti suunnitelman säilytyspaikaksi yksikön toimiston tai johtajan huoneen. Tämä ei täytä lain vaatimusta suunnitelman julkisuudesta, eikä palvele asiakkaita. Selvityksen kaikki tulokset raportoidaan syksyllä 2013. Valviran mielestä olisi syytä harkita, pitäisikö toimintayksiköt velvoittaa toimittamaan omavalvontasuunnitelma ja raportti sen toteutumisesta määräajoin valvontaviranomaiselle. Tämä palvelisi valvontaviranomaisten edellytyksiä valvoa omavalvonnan toteutumista toimintayksiköissä. 18 Lakisääteinen kantelujen ja ilmoitusten käsittely vie leijonanosan valvontaviranomaisten ajasta. Yksiköiden omavalvonta on parantunut, mutta ei läheskään riittävästi.
Omavalvonta ei poista viranomaisvalvonnan tarvetta Hyvin toimiva omavalvonta antaa viranomaisille mahdollisuuden keskittyä yksittäisten ongelmatapausten ja yksittäisen potilaan hoitoon liittyvien selvitysten sijasta strategisemmin suunniteltuun ja vaikuttavampaan valvontaan. Tulevaisuudessa valvovien viranomaisten pitäisi valvoa ensisijaisesti hoito- ja hoivayksiköiden omavalvonnan toimivuutta. Tätä kautta he saisivat nykyistä paremman kuvan siitä, mitä kentällä tapahtuu. Tätä kuvaa analysoimalla saataisiin arvokasta tietoa hoitoon ja hoivaan liittyvistä riskeistä riskiperusteisen viranomaisvalvonnan pohjaksi. Viranomaisvalvonnan tarve ei häviä, mutta valvonta muuttaa muotoaan. 19
Muistutusmenettely on osa omavalvontaa Lakiin kirjattu muistutusmenettelyn ensisijaisuus kanteluihin nähden parantaisi hoito- ja hoivapalvelujen laatua sekä potilas- ja asiakasturvallisuutta. 20 Potilaat ja asiakkaat eivät tunne muistutusmenettelyä tarpeeksi, ja palveluista vastaavat eivät aina toimi lainmukaisesti muistutuksia käsitellessään. Sekä potilailla että sosiaalihuollon asiakkailla on lailla säädetty oikeus tehdä hoidostaan tai kohtelustaan muistutus toimintayksikön vastaavalle johtajalle. Johtajan on annettava siihen kohtuullisessa ajassa kirjallinen vastaus, josta selviää, miten muistutus on toimintayksikössä käsitelty ja mihin mahdollisiin toimenpiteisiin asian johdosta on ryhdytty. Potilaat ja sosiaalihuollon asiakkaat eivät osaa käyttää muistutusmenettelyä riittävästi, vaan hoidosta tai kohtelusta tehdään suoraan kantelu viranomaisille. Kantelujen käsittelyssä on käynyt ilmi, että toimintayksiköissä ei aina huolehdita siitä, että muistutus käsiteltäisiin asianmukaisesti ja virheet ja epäasianmukainen toiminta korjattaisiin. Muistutuksen tekijälle ei myöskään aina lähetetä lain edellyttämää perusteltua vastausta. Joskus toimintayksiköt jopa siirtävät saamansa muistutukset suoraan valvontaviranomaisten käsiteltäviksi. Oikein toteutettuna muistutusmenettely voisi kuitenkin toimia erinomaisena osana palveluntuottajan omavalvonta- tai laadunhallintajärjestelmää. Muistutusmenettelyn käyttöönotto nykyistä laajemmin ja muistutusten asianmukainen käsittely parantaisi asiakkaiden ja potilaiden oikeusturvaa. On järkevää, että mahdolliset virheet ja epäasianmukaisuudet käsitellään ja ratkaistaan siinä toimintayksikössä, jossa ne ovat tapahtuneet. Toimintayksikön johtajalla on paljon paremmat mahdollisuudet saada kuva tapahtuneesta kuin valvontaviranomaisilla pelkkien asiakirjojen perusteella. Asian käsittely on nopeampaa kuin ruuhkautunut viranomaiskäsittely, ja mahdollisesti tarvittaviin korjaaviin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä heti. Valvira pitää tärkeänä, että lainsäädäntöä muutettaisiin niin, että muistutusmenettelystä tulisi ensisijainen keino käsitellä hoitoon ja kohteluun liittyvät tyytymättömyyden ilmaisut ja vaatimukset. Potilas, asiakas tai hänen omaisensa voisi edelleen halutessaan tehdä kantelun valvontaviranomaisille, mutta vasta sen jälkeen, kun asia on ensin käsitelty muistutuksena.
Potilaiden ja asiakkaiden osallisuus ja aktiivisuus tukevat valvontaa Suomessa halutaan vahvistaa kansalaisten, potilaiden ja asiakkaiden osallistumismahdollisuuksia. Valviran yhtenä strategisena linjauksena on huolehtia erityisesti niiden ihmisten oikeuksista, joiden omat edellytykset siihen ovat vähäiset. Sosiaali- ja terveydenhuollossa on kuunneltava nykyistä paremmin potilaita ja asiakkaita itseään samoin kuin palvelujen tuottajia. Valviran tavoitteena on jatkossa valmistella valvontaohjelmat prosessissa, jossa myös asiakkaiden ja palvelujen tuottajien näkemykset otetaan huomioon. Kansalaisnäkökulma merkitsee myös kansalaisten tukemista heidän tehdessään omaa hoitoaan ja hoivaansa koskevia valintoja. Vuodesta 2014 lähtien potilaat voivat valita hoitopaikkansa myös julkisessa terveydenhuollossa hyvin vapaasti. Tämä haastaa hoitoyksiköt parantamaan palvelujensa laatua. Suomi valmistelee myös lainsäädäntöä potilasdirektiivin toimeenpanosta, mikä lisää mahdollisuuksia valita hoitopaikka myös toisesta EU-maasta. Valviran tavoitteena on tuottaa aktiivisesti julkista, kaikkien saatavilla olevaa tietoa valvonnassa tekemistään havainnoista ja olla mukana kansalaisten valinnanmahdollisuuksia tukevissa hankkeissa. Mitä laajemmin valvontaratkaisut tunnetaan, sitä paremmin valvonta vaikuttaa. 21
Strategiset linjauksemme Tunnistamme ja ennakoimme väestön terveyteen ja hyvinvointiin liittyvät riskit ja kohdennamme työtämme sen perusteella. Huolehdimme erityisesti niiden ihmisten oikeuksista, jotka eivät itse pysty niitä puolustamaan. Yhdenmukaistamme sosiaali- ja terveysalan valvonnan sekä valvonnan edellyttämän ohjauksen saumattomaksi kokonaisuudeksi koko maassa. Edistämme toiminnanharjoittajien omavalvontaa vaikuttavaksi valvontamuodoksi Vaikutamme aktiivisesti EU:ssa ja kansainvälisessä yhteistyössä Toimintamme on asiakaskeskeistä, laadukasta ja tehokasta Valvira on arvostettu työnantaja 22
Kuvat: sivu 2 / Leila Karvonen; sivu 5 / Maksym Yemelyanov / Fotolia; sivu 6-7 / ScandinavianStockphoto; sivu 8 / Scandinavian Stockphoto; sivu 9 / Falko Matte / Fotolia; sivu 11 / istockphoto; sivu 12 / istockphoto; sivu 14-15 / Rodeo; sivu 15 / Scandinavian Stockphoto; sivu 17 / Juha Tuomi / Rodeo; sivu 18 / istockphoto; sivu 19 / Fineas / Fotolia; sivu 19 / AVAVA / Fotolia; sivu 20 / istockphoto; sivu 21 / istockphoto
AT-Julkaisutoimisto Oy, Vantaa 2013 PL 210, 00531 Helsinki Lintulahdenkuja 4, 00530 Helsinki Puh. 0295 209 111 Faksi 0295 209 700 Sähköposti: kirjaamo(at)valvira.fi www.valvira.fi 24