Kilpailutuksen näkyvät ja näkymättömät kustannukset

Tuija Rajala Jari Tammi Pentti Meklin Kilpailutuksen näkyvät ja näkymättömät kustannukset kunnat ja kilpailu KUNNALLISALAN KEHITTÄMISSÄÄTIÖ

Kilpailutuksen näkyvät ja näkymättömät kustannukset

Tuija Rajala Jari Tammi Pentti Meklin Kilpailutuksen näkyvät ja näkymättömät kustannukset K U N N A L L I S A L A N K E H I T T Ä M I S S Ä Ä T I Ö KAKS

KILPAILUTUKSEN NÄKYVÄT JA NÄKYMÄTTÖMÄT KUSTANNUKSET Kunnallisalan kehittämissäätiön Kunnat ja kilpailu sarjan julkaisu nro 11 Pole-Kuntatieto Oy ja kirjoittajat Vammalan Kirjapaino Oy, Vammala 2008 ISBN 978-952-5514-94-0 (nid.) ISBN 978-952-5514-95-7 (PDF) ISSN 1796-6574

Sisällys Esipuhe 9 1 Johdanto 12 1.1 Kustannustietoisuus edellyttää tietoperustan vahvistamista 12 1.2 Hierarkkinen toimintatapa ja markkinasuuntautuneet toimintatavat alustava hahmotus 16 1.3 Tutkimuksen ajatuksellinen juoni 17 1.4 Miksi kunnat lisäävät markkinasuuntautuneita toimintatapojaan? 19 2 Tutkimustehtävä ja tutkimuksen rakenne 25 2.1 Tutkimustehtävä ja tavoitteet 25 2.2 Tutkimuksen rakenne 25 3 Kunta palvelujen järjestäjänä hierarkkinen toimintatapa ja markkinasuuntautuneet toimintatavat 27 3.1 Kunnat palvelujen järjestäjinä päämääränä toiminnan tuloksellisuus 27 3.2 Kunta monitoimialaisena konsernina teoreettisia lähtökohtia 30 3.2.1 Toimijoiden sopimussuhteiden monipuolisuus 30 3.2.2 Vaihtoehtoiset toimintatavat 32 3.3 Hierarkkinen toimintatapa kunnan oma palvelutuotanto 34 3.4 Markkinasuuntautuneet toimintatavat 36 3.4.1 Monien toimintatapojen kirjo yhteisiä tunnusmerkkejä 36 3.4.2 Kilpailu, kilpailuttaminen, kilpailuttamisen uhka ja kumppanuus 41 3.4.3 Kilpailuttamista koskevien laskelmien kriittinen tarkastelu 47

3.5 Toimintatapojen etuja ja ongelmia 52 3.5.1 Hierarkkisen toimintatavan etuja ja ongelmia 52 3.5.2 Markkinasuuntautuneiden toimintatapojen etuja ja ongelmia 53 3.6 Hybridit ja verkostot ohjausjärjestelminä 55 4 relevantit, näkymättömät ja näkyvät kustannukset 57 4.1 Laskentatoimi ja kustannusten näkyvyys 57 4.2 Organisaation tehottomuus ja piilokustannukset: kirjallisuuskatsaus 59 4.3 Kilpailuttamisen päätöstilanteet ja näkymättömät kustannukset 61 4.4 relevanttien, näkymättömien ja näkyvien kustannusten käsitteet 62 4.5 Näkymättömien kustannusten lähteet 64 4.5.1 Organisaation ohjausjärjestelmän näkymättömät kustannukset 65 4.5.2 Tuotekokonaisuuden näkymättömät kustannukset 66 4.5.3 Kustannusten kohdistaminen eri toimijoille 67 4.6 Laskentatoimen kirjallisuus ja näkymättömissä olevat kustannukset 69 5 relevantit ja näkymättömät kustannukset eri toimintatavoissa 71 5.1 Ohjauskustannukset toiminnan pyörittämisestä aiheutuvat transaktiokustannukset 72 5.2 Tuotteiden valmistus- tai hankintakustannukset 83 5.3 Kiinteät ja muuttuvat kustannukset yksikkö kustannukset ja rajakustannukset muutostilanteessa 84 5.4 Toimintatapojen kustannusrakenteet 84 5.5 Toimintatavasta riippumattomat ohjauskustannukset 86 5.5.1 Politiikan ja demokratian kustannukset 86 5.5.2 Osa keskushallinnon kustannuksista 89 5.6 Toimintatavasta riippuvat kustannukset 90 5.6.1 Hierarkkinen toimintatapa 90 5.6.2 Markkinasuuntautuneet toimintatavat 92

5.7 Tuotteiden relevantit ja näkymättömät kustannukset 98 5.8 Kustannusten kohdentuminen eri toimijoille 101 5.9 Tulevaisuusnäkökulma kunta markkinoiden ylläpitäjänä lowballing ilmiö ja monopolistiset tilanteet 102 6 Näkymättömät kustannukset kilpailutuksen päätöstilanteissa ajattelun eväitä ja suosituksia 104 6.1 Hierarkkinen vai markkinasuuntautunut toimintatapa teoreettisia perusteluja valinnalle 104 6.1.1 Mittakaava- ja yhdistelmäedut etujen hyödyntäminen 104 6.1.2 Tehtävän toistuvuus 105 6.1.3 Ulkoistamisen rajoja ja muita huomioita 105 6.2 Kunnan sisäiset markkinat kunta toimii tilaajana ja tuottajana 107 6.3 Näkymättömien kustannusten havaintomatriisi 107 7 Esimerkkitapauksia kilpailuttamisen päätöstilanteista relevantit, näkyvät ja näkymättömät kustannukset 111 Case 1: Näkyvät, näkymättömät ja relevantit kustannukset kunnan sisäisillä markkinoilla 111 Case 2: Ammattikorkeakoulun yhtiöittäminen 119 Case 3: Terveyskeskuksen päivystyspalvelujen kilpailuttaminen 125 Case 4: Transaktiokustannukset relevantteina kustannuksina 129 Case 5: Tuotteiden sisältöerot ja taloudellisuus 140 Case 6: Palveluyksikön kustannukset ja kunnan kokonaiskustannukset 142 Case 7: Yksittäisen tuotteen vs. palveluketjun kustannukset 147 Case 8: Kustannusten siirtäminen kuntalaiselle ostoskuriiripalvelu 151 8 Lopuksi tiivistetysti näkymättömistä kustannuksista 157 Kuvio- ja taulukkoluettelo 161 Lähteet 162

Esipuhe K ilpailuttaminen on sekä kunnille että sitä tutkiville haasteellinen asia. Se on tullut hyvin esille Kunnallisalan kehittämissäätiön laajassa kilpailutusta luotaavassa tutkimusohjelmassa, johon tämäkin tutkimus sisältyy. Tutkimuksessamme kiinnitämme huomiota siihen, että markkinasuuntautuneet toimintatavat ovat kunnissa nykypäivää. Niillä saadaan aikaan monia uusia ja usein myös varsin onnistuneita palvelujen järjestämisvaihtoehtoja. Julkinen ja yksityinen sekä kolmas sektori voivat yhdessä toimimalla vastata niihin haasteisiin, joita meidän kuntapalvelumme päivittäin kohtaavat. Emme saa unohtaa myöskään sitä, että kunnan oma tuotanto on myös varsin varteenotettava vaihtoehto. Näistä asioita päättävät poliittiset tahot ovat kuitenkin monesti vaikean paikan edessä. Niiden pitäisi saada päätösten pohjaksi sellaista tietoa, jonka avulla ne voisivat nähdä päätöstensä vaikutukset varsin monipuolisesti. Ei riitä, että tuijotetaan vain itse tuotetun tai ulkopuolelta hankittavan ostopalvelun hintaa, vaan päättäjän pitää pystyä arvioimaan myös moninaisia päätöksen seurauksia. Millä tavalla asiakkaan tilanne ulkoa ostettavan palvelun myötä muuttuu? Joutuuko hän itse koordinoimaan palvelun saannin ja maksamaan siitä aikaisempaa enemmän, vaikka päättäjä ei ole niin tarkoittanut? Toisaalta tulisi huomata kuntaorganisaatiolle itselleen 9

syntyvät uudet velvoitteet: joudutaan luomaan sopimustoiminnasta vastaavat yksiköt, joilla tulee olla vahva tilaajaosaaminen. Samalla on mietittävä, miten monimutkaisia ketjutettuja, osin tuottajan alihankkijoilta tilaamia palveluja kunta lopulta pystyy valvomaan. Mitkä ovat esimerkiksi kunnan tarkastustoimen mahdollisuudet seurata kustannusten kehittymistä ja palvelujen tavoitteiden mukaista laatua. Lisäksi tulee nostaa esille myös se, että muutos omassa organisaatiossa aiheuttaa kustannuksia. Kunta on investoinut ja palkannut osaavaa henkilöstöä. Miten huolehditaan siitä, että näille sijoituksille löydetään tarkoituksenmukainen käyttö ja henkilöstölle uudet ja oikeudenmukaisiksi koetut työtehtävät? Valintatilanteissa monet kustannukset ovat näkymättömiä. Ne eivät nouse esille siitä aineistosta, joka on päätöksenteon perustana. Tässä tutkimuksessa valotetaan näitä kilpailutuksen laaja-alaisia kustannusrakenteita. Työmme nimi onkin Kilpailutuksen näkyvät ja näkymättömät kustannukset, koska vain osa relevanteista kustannuksista on suoraan luettavissa päätöksentekoasiakirjoista. Toivomme, että tämä raportti herättää lukijoissa kiinnostuksen markkinasuuntautuneiden toimintatapojen monipuoliseen pohdintaan. Tähän kannustavat myös julkaisussa esitettävät kahdeksan käytännön esimerkkiä, joista kolmen sisällöstä vastaavat professori Salme Näsi ja JHTT, KHT Pasi Leppänen (caset 1, 2 ja 3). Muista esimerkeistä vastaavat muut kolme tekijää, hallintotieteiden tohtori Tuija Rajala, hallintotieteiden tohtori Jari Tammi ja professori Pentti Meklin yhdessä. Pentti Meklin on toiminut hankkeen vastuullisena johtajana. Nyt julkaistava raportti on muotoutunut kirjoittajien monien, usein varsin kiperien pohdintojen tuloksena. Salme Näsi ja Pasi Leppänen ovat myös kommentoineet tutkimuksellisia valintoja ja tarjonneet oman asiantuntemuksensa kokonaisuuden muotoutumiseen. Olemme haastatelleet useita kunta-alalla toimivia kilpailutuksen kysymyksiin käytännössä perehtyneitä asiantuntijoita. Heille kaikille haluamme lausua mitä parhaimmat kiitokset. Toivomme, että tutkimuksemme avaa lukijoille uusia näkökulmia kilpailutuksen päätöstilanteiden monipuolisuuden ymmärtämiseen. 10

Raportoinnissa olemme kiinnittäneet usein varsin kriittisesti huomiota siihen, että markkinoilla toimittaessa kunnille kertyy muitakin kustannuksia kuin vain palvelusta maksettava hinta. Työmme ei ole suunnattu uusia toimintatapoja vastaan, vaan haluamme valottaa kilpailutuksen moninaisia vaikutuksia ja laskentainformaation merkitystä päätöksentekotilanteissa. Kiintoisa aihepiiri haastaa kunta-alan tutkimuksesta innostuneita jatkamaan aihepiirin parissa. Tampereella 31.8.2008 Tuija Rajala Jari Tammi Pentti Meklin 11

1 Johdanto 1.1 Kustannustietoisuus edellyttää tietoperustan vahvistamista Kustannustietoisuus on ollut vuosikymmeniä puheenaiheena kunnallishallinnossa. Erityisesti viime aikoina ovat lisääntyneet väitteet siitä, että nykyinen kuntien laskentatoimi ei tuota kuntien palvelujen kustannuksista riittävän relevanttia tietoa, kun kunnat siirtyvät yhä enemmän käyttämään markkinasuuntautuneita toimintatapoja. Tiedotusvälineissä on myös esitetty lukuisia esimerkkejä siitä, kuinka kilpailuttaminen on käynyt kunnille kalliiksi tai että kunnat ovat ulkoistamisen jälkeen todenneet ostettavan palvelun merkittävästi omaa tuotantoa kalliimmaksi ja kyseinen toiminta on otettu takaisin itselle. Vaikka tällaisista kokeiluista voidaan oppia, ne aiheuttavat kohtuuttomia kustannuksia ja henkisiä kärsimyksiä kaikille osapuolille (henkilöstölle, asiakkaille ja myös tuottajille). Keskeisenä syynä virheellisiin valintoihin ovat olleet talousajattelun ja laskentatoimen puutteet. Tieto toiminnan kustannuksista on ollut tärkeätä omassa tuotannossa, mutta markkinoiden hyödyntämiseen perustuvien toimintatapojen lisääntyessä tiedon merkitys on vielä suurempi. Vaikka Suomen Kuntaliitto on vuosien saatossa ansiokkaasti ohjeistanut laskentatointa erityisesti rahoituksen laskentatoimen puo 12

lella (financial accounting), on johtamista palvelevan laskentatoimen (management accounting) konkreettinen kehittäminen jäänyt lopulta kuntien vastuulle. Tämän seurauksena kuntien laskentakäytännöt ovat vaihdelleet (esim. Helin ja Valkama 1995) ja vaihtelevat edelleen. Aivan viime aikoina koko julkisessa hallinnossa onkin kiinnitetty erityistä huomiota laskentatoimen kehittämiseen. Valtionhallinnossa on uudistettu valtion talousarviolainsäädäntöä, jonka yhtenä keskeisenä tavoitteena on kehittää tuloksellisuuden laskentatointa. Valtionhallinnossa on myös ollut erityisiä hankkeita, muun muassa ministeriöiden johdon laskentatoimen kehittämisessä (Valtiovarainministeriö 2006) ja yliopistojen laskentatoimen kehittämisessä (Meklin ja Kallio 2005). Kunnat ja valtio ovat myös ryhtyneet kehittämään julkisen hallinnon controller-toimintoja. Kaikki nämä ovat merkkejä siitä, että markkinasuuntautuneiden toimintatapojen lisääntyminen edellyttää entistä relevantimpaa talousinformaatiota ja että nykyinen johdon laskentatoimi ei sellaista tuota, tai jos tuottaa, niin sitä ei osata tai haluta päätöksentekotilanteissa käyttää. Kuntien toiminnan muutos ohjaa laskennan kehittämistä laskenta puolestaan ohjaa muutoksia Kunnissa on rahoituksen laskentatoimi ollut hyvin esillä. Sitä on vahvistettu viimeisimmän kuntalakiuudistuksen yhteydessä, jolloin kunnissa siirryttiin perinteisestä hallinnollisesta kirjanpidosta noudattamaan soveltuvin osin liikekirjanpitoa. Muutoksella haluttiin juurruttaa kuntasektorille liikkeenjohdollisia toimintatapoja pohtimatta kovinkaan syvällisesti, kuinka ne sopivat kunnan toimintaperiaatteisiin. (Näsi 1997.) Tämä vuoden 1997 alussa voimaan tullut uudistus on johtanut myös tulos- ja rahoituslaskelman merkityksen korostumiseen arvioitaessa kunnan kokonaistaloudellista tilannetta. Kun vuoden 2007 alussa nimettiin joukko kuntia, joiden talous tietyillä talousmittareilla mitattuna antaa aihetta valtion toimenpiteisiin, on tutkijoiden piirissä kysytty muun muassa sitä, mitä yksi keskeinen luku, kuntien yli- tai alijäämä, itse asiassa kertoo kunnan taloudellisesta tilasta (Meklin ym. 2005, Kärki 2008). Tämän luvun perusteel 13

la tehdään isoja, kuntia koskevia ratkaisuja. Mainituissa tutkimuksissa on kyse rahoituksen laskentatoimen piiriin kuuluvan informaation analysoinnista. Analyysin näkökulma ja kohde ovat erilaiset, kun siirrytään organisaation sisäisen toiminnan laskentaproblematiikan piiriin. Silloin arvioinnin kohteena on kunnassa ei-lakisääteinen laskenta eli johdon laskentatoimi. 1 Kustannuslaskenta on kunnissa tunnettu jo pitkään erityisesti teknisellä sektorilla sekä liikelaitostoiminnassa. Sen tarpeellisuus on kasvanut nopeasti markkinasuuntautuneiden toimintatapojen yleistyessä ja laajetessa myös ns. hyvinvointipalveluihin, jotka aiemmin on useimmiten tuotettu itse. Kustannusten kasvun hillintämekanismi on kunnissa ollut pelkistetysti se, että on karsittu menoja ja luovuttu joistakin toiminnoista tai yksiköistä (esimerkkinä kyläkoulun lakkautus). Uudentyyppisessä kustannusten hallinta-ajattelussa ollaan entistä kiinnostuneempia organisaation uudelleenjärjestelyistä. Kyse on tarjontapuolen organisoinnista, siitä kuinka paljon palvelujärjestelmän muokkaamisella saadaan aikaan taloudellisuutta ja vaikuttavuutta edistäviä ratkaisuja. Auttavatko markkinasuuntautuneet toimintatavat uudistamaan ja vahvistamaan kuntien toimintaedellytyksiä? Enää ei riitä Oiva Myllyntauksen (2002, 13) kirjaama kuntien tuotteiden hinnanmuodostusperiaate, joka on yksi mahdollisuus: Kunnat voivat kilpailuttaa omaa palvelutuotantoaan ja määritellä siten suoritteiden markkinahinnat kilpailevien tuottajien tarjoushinnoista. Näin kunnat voivat myös arvioida oman toiminnan kannattavuutta tarjoushintojen ja omien tuotantokustannusten erotuksena. 1 Valtiovarainministeriön julkaisun Ministeriöiden kustannuslaskennan kehittäminen (2/2006) esipuheessa todetaan, että toimivan tulosohjauksen kriittinen menestystekijä on tuloksellisuuden ja johdon laskentatoimi. Talousarvioasetuksessa säädetään (1243/1992), että viraston ja laitoksen on järjestettävä johdon laskentatoimi ja sen hyödyntäminen viraston ja laitoksen tuloksellisuuden johtamisen ja 69 :ssä säädetyn sisäisen valvonnan edellyttämällä tavalla. Valtion yksiköissä onkin otettu käyttöön erilaisia kustannuslaskentamalleja. Tätä kehitystä ovat jouduttaneet tarve seurata suoritekustannuksia ja maksullista toimintaa sekä tarve olla selvillä yhteisrahoitteisen toiminnan kustannusvastaavuudesta. 14

Edellä esitetty toimintatapa edellyttää kuitenkin myös sitä, että on laadittu omaa toimintaa koskevia laskelmia, jotka toimivat vertailun perustana. Kustannusten aiheuttajien tunteminen on välttämätöntä. Eri asia on sitten, miten kustannuksia kohdennetaan tuotteille ja mitä hinnoitteluperiaatteita noudatetaan. Heikki Helin ja Markku Lankinen (2005, 7) esittävät mielenkiintoisen ja laskennan kehittäjien kannalta varteenotettavan näkökulman, kun he toteavat että kun tien palvelutuotannon kustannukset ovat sitä suuremmat, mitä kehittyneempi niiden kustannuslaskenta on. Myöhemmin tutkijat perustelevat väitettään sillä, että erityisesti tilahallinnon kustannusten huomioon ottamisella on suuri vaikutus ja ne vaihtelevat kunnittain (emt., 10). Helin ja Lankinen (2005, 10) toteavat vielä, että esimerkiksi Helsingin palvelutuotannossa suurtuotannon edut ovat muuttuneet lisäkustannuksiksi. Suuruuden tarjoamien skaalaetujen tavoittelu on nyt Paras-hankkeen myötä erittäin ajankohtainen asia. Onkin syytä pohtia, minkä tyyppisissä palveluissa keskitetyt palvelut ovat kokonaistaloudellisesti toimiva järjestely ja milloin taas lähellä tuotetut, asiakkaan tarpeet nopeasti huomioon ottavat rakenteet ovat sekä toimivia että taloudellisia. 2 2 Tätä samaa toiminnan dynaamisuuden ja tarkoituksenmukaisen hallintajärjestelmän löytämisen problematiikkaa on jo parikymmentä vuotta sitten käsitellyt liikkeenjohdon puolella esimerkiksi Rosabeth Moss Kanter (1989) kirjassaan When Giants Learn to Dance. Hän korosti, että yritysten merkittävimmät haasteet ovat sopeutuminen kilpailulliseen toimintaympäristöön ja dynaamisuus kaikessa tekemisessä. Samoihin aikoihin julkaistiin useita merkittäviä yritysten ulkoistamisprosessien ongelmia käsitteleviä teoksia. On merkille pantavaa, että yritykset ostavat ulkoa yhä enemmän: usein myös organisaation johtamisen kannalta keskeisen informaation tuottaminen on jo tuolloin annettu ulkopuolisen hoidettavaksi. Tämä tekee yksiköistä erittäin haavoittuvia (Hendry 1995). 15

1.2 Hierarkkinen toimintatapa ja markkinasuuntautuneet toimintatavat alustava hahmotus Perinteisesti kunnat ovat järjestäneet palvelut kuntalaisille omana tuotantona, jota kuntien päätöksentekojärjestelmä on ohjannut hierark kisen tavan mukaan. Näin on edelleenkin, mutta rinnalla suositaan markkinasuuntautuneita ratkaisuja. Tässä tutkimuksessa käsitellään kustannusten muodostumista ja kustannuslaskennan ongelmia näissä kahdessa tyypillisessä toimintatavassa. Tutkimuksen aihealue on kahta edellä mainittua perusmallia laajempi, joten on tarpeen nostaa esille myös muita keskeisiä ilmiöitä ja käsitepareja, kuten markkinat ja näennäismarkkinat, kilpailutettu ja ei-kilpailutettu toiminta sekä kilpailu ja kilpailuttaminen. Kuviossa 1 jäsennetään tämän tut PALVELUN JÄRJESTÄMISTAPA HIERARKKINEN hierarkkinen valtasuhde normit, ohjeet, budjetti resurssi-/panosohjaus MARKKINASUUNTAUTUNUT tilaaja-tuottaja- tai ostajamyyjäsuhde sopimus tuotoksen ohjaus NÄENNÄISMARKKINAT tilaaja-tuottajamalli palveluseteli MARKKINAT EI-KILPAILULLINEN KILPAILULLINEN tilaajan ja tuottajan yhteistyö neuvottelut 16 kilpailuttaminen kilpailu (myös potentiaalinen) Kuvio 1. Hierarkkisen toimintatavan ja markkinasuuntautuneiden toimintatapojen keskeiset käsitteet.

kimuksen keskeisiä käsitteitä ja niiden välisiä yhteyksiä. Käsitteet ja niiden sisällöt tarkentuvat tutkimusraportin edetessä. Kuvio 1 kertoo pelkistetysti toimintatapojen eroista. Kunnissa palvelujen järjestämistapoja sovelletaan rinnakkain eikä aina olla selvillä siitä, mitkä taustaolettamukset ovat synnyttäneet kyseiset toimintatavat. Siksi tutkimuksessa pureudutaan kuvion peruskäsitteisiin selkiinnyttämällä sisältöjä ja niiden mukanaan tuomia näkökulmaeroja, jotka arkikeskustelussa ovat usein hyvin ideologisväritteisiä. 1.3 Tutkimuksen ajatuksellinen juoni Tämän tutkimuksen ajatuksellinen juoni etenee seuraavasti: 1. Kunnat ovat siirtyneet yhä enemmän käyttämään erilaisia markkinasuuntautuneita toimintatapoja (muun muassa ostopalveluja, tilaaja-tuottajamalleja, palveluseteleitä) perinteisen hierarkkisesti ohjatun oman tuotannon rinnalla. a. Tavoitteena on löytää toimintatapoja, joiden avulla kuntien palvelujen järjestämistehtävä voidaan hoitaa mahdollisimman tuloksellisesti eli taloudellisesti (kustannustehokkaasti) ja vaikuttavasti. b. Markkinasuuntautuneisiin toimintatapoihin sisältyy usein jonkinasteinen kilpailu sekä kilpailuttaminen. 3 c. Osa nykyisin julkisesti tuotettavista palveluista voidaan tuottaa myös markkinoilla. Tämä on nykyoloissa myös tarkoituksenmukaista, kunhan on ensiksi analysoitu, milloin mennään markkinoille ja mitkä ovat niitä palveluita, joita julkinen hallinto voi järjestää tällä tavalla. 2. Erilaisissa tarkastelu- ja päätöstilanteissa on tärkeätä tietää vaihtoehtoisten toimintatapojen kustannukset. Tutkijoiden väite täs 3 Toiminta voi olla markkinasuuntautunutta myös esimerkiksi johtamisen (NPM) ja kannustejärjestelmien osalta, eikä etusijalla ole lainkaan kilpailuttaminen. 17

sä työssä on se, että relevantit kustannukset eivät ole tiedossa päätöstilanteissa seuraavista syistä: a. Osa kustannuksista on näkyviä. Tämä tarkoittaa sitä, että kustannukset näkyvät esimerkiksi ostopalvelujen hinnoissa tai vertailulaskelmissa. Markkinoilla hintainformaatio on keskeisessä asemassa sekä ostajan että myyjän kannalta. b. Osa kustannuksista on näkymättömiä. Kustannukset ovat kyllä olemassa ja joskus myös jäljitettävissä, mutta ne eivät näy relevantissa muodossa päätöksiä tehtäessä. Kustannuksista osa saattaa myös siirtyä muille toimijoille tai konkretisoitua jälkikäteen. c. Näkymättömät kustannukset saattavat aiheuttaa sen, että näkyvillä kustannuksilla mitattu edullisin vaihtoehto on lopulta kokonaiskustannuksiltaan kunnalle tai kuntalaiselle epäedullinen. Tämän tutkimuksen tekijöiden olettamus on, että kilpailuttamisen päätöstilanteissa relevanteista kustannuksista osa jää näkymättömiksi ja voi aiheuttaa sen, että todellisuudessa tavoiteltu tuloksellisuus (taloudellisuus ja vaikuttavuus) voi olla näkyvää tuloksellisuutta huonompi. Edelleen tutkijoiden väite on, että eri toimintatavoissa on erilaisia näkymättömiä kustannuksia. Kirjallisuudessa käsitellään näkymättömissä olevia kustannuksia erilaisissa konteksteissa. Tässä työssä näkymättömiä kustannuksia tarkastellaan kahdesta näkökulmasta: 1) organisaation yleisten toimintatapojen tehottomuuden näkökulmasta sekä 2) kilpailuttamisen päätöstilanteissa. Nämä kaksi lähestymistapaa erotetaan siten, että yleensä organisaation tehottomuuteen viittaavista kustannuksista käytetään nimitystä piilokustannus (hidden cost) ja tiettyyn päätöstilanteeseen, tässä siis kilpailuttamistilanteisiin liittyvistä kustannuksista käytetään termiä näkymätön kustannus (invisible cost). Kun tekstissä viitataan kumpaankin näistä, puhutaan näkymättömissä olevista kustannuksista. 3. Kunnat tekevät erilaisia päätöksiä siirtyessään käyttämään markkinasuuntautuneita toimintatapoja tai niitä käyttäessään 18

a. ulkoistaessaan omaa tuotantoaan tai vertaillessaan sitä ostopalveluihin b. ostaessaan ulkopuolelta palveluja c. myydessään palveluja toisille kunnille tai muille ulkopuolisille d. ohjatessaan sisäisiä markkinoitaan. Kun tässä tutkimuksessa käsitellään kunnan toimintaa edellä mainituissa tilanteissa, puhutaan vain kilpailuttamisen päätöstilanteista, joissa kustannuksia tarkastellaan. Nämä päätöstilanteet ymmärretään joko yksittäisenä valintana, esimerkiksi päätöksenä ulkoistaa jokin toiminto, tai jatkuvina toisiaan seuraavina päätöksinä kuten ostettaes sa tai myytäessä tuotteita tai tehtäessä osto-, myynti- tai omistajapäätöksiä vuosittain sisäisillä markkinoilla. Päätöstilanteet edellyttävät myös jo tehtyjen ratkaisujen seurantaa: Esimerkiksi kohdassa 3a mainittu ulkoistus saatetaan eri syistä kuten toiminnan jatkuvuuden turvaamiseksi joutua palauttamaan takaisin kunnalle tai kohdassa 3c on tehtävä juridista rajankäyntiä, onko kyseessä myynti toiselle kunnalle tai kumppanuussopimus. Samalla on katsottava, onko kyse kilpailulainsäädännön piiriin kuuluvasta toiminnasta vai ei. Kilpailuttamisen seuranta- ja valvontakustannukset on myös arvioitava erikseen ja otettava mukaan laskelmiin. Vaikeammin arvioitavia kysymyksiä ovat toiminnan vakaus sekä asukkaiden palvelujen käyttötottumusten huomioon ottaminen ja asiakastyytyväisyys, mutta näilläkin seikoilla pitäisi olla merkitystä, kun tehdään palvelujen järjestämistä koskevia ratkaisuja, sillä julkinen toimii asukkaita varten. 1.4 Miksi kunnat lisäävät markkinasuuntautuneita toimintatapojaan? Kun laskentainformaation käyttöä pohditaan julkisen sektorin kilpailuttamisen päätöstilanteissa, on tunnettava erityisen hyvin tarkasteltavan toiminnan luonne, konteksti normiperustoineen ja toiminnan taustalla olevat kulloisetkin ajattelutavat. Ei riitä, että osa 19

taan laskea mahdollisimman tarkasti oikein, vaan laskenta määrittyy kontekstikohtaisesti sekä sen mukaan, minkälaiseksi hallinnon ja koko toiminnan edellytetään kehittyvän. Jälkimmäisestä mainittakoon esimerkkinä hallintosopimuksen julkisuusasteen määrittymisen vaikutus tilaajan ja tuottajan sopimuksen sisältöön ja käsittelytapaan. Markkinasuuntautuneisiin toimintatapoihin oleellisesti liittyvä kilpailuttaminen on saanut osakseen kritiikkiä varsinkin silloin, kun kilpailu nähdään pelkkänä voiton tavoitteluna ja kun kilpailutettava palvelu edustaa inhimillisenä tarpeena vaikeasti määriteltävää mutta kaikille välttämätöntä. Tällaisia asioita ovat Jari Stenvallin ja Jari Vuoren (2002, 1) mukaan terveys ja puhdas elinympäristö. Ne ovat maailmanlaajuisesti julkisen intressin tavoitteita, mutta niitä ei silti tarvitse tuottaa julkisilla välineillä. Kilpailuttamista tulisi kirjoitta jien mielestä lähestyä ennen kaikkea hyvinvointiverkostojen näkökulmasta. Tutkimusta tulisikin siksi tehdä ensisijaisesti kilpailutuksen toimivuuden näkökulmasta, ts. milloin kilpailuttaminen toimii ja milloin se ei toimi. Jokainen meistä tuntee esimerkkejä tilanteista, joissa kilpailuttaminen toimii tai ei toimi. Stenvall ja Vuori (2002, 2) pohtivatkin: Jos kilpailutuksesta tulee kontrolloitua, ei olla kovinkaan kaukana siitä, että kilpailuttaminen määritellään ohjauksellisesti täydellisen kilpailun ehdoin, niin että siitä tulee kunnallista byrokratiaa, joka luo menoja enemmän kuin tuo säästöjä. George Boyne (1998a, 696) ennakoi, että kansainvälisten kilpailuttamiskokemusten ja empiiristen tutkimusten perusteella osa sellaisista julkisista paikallispalveluista, jotka nyt tuotetaan markkinoilla, tullaan palauttamaan julkisen monopolin hoidettavaksi. Kymmenen vuoden takaisen ennakointinsa hän perustelee sillä, että osa kilpailutuksen piiriin siirretyistä palveluista ei yksinkertaisesti toimi markkinoiden tuottamina. Edellä on jo viitattu siihen, että kuntien toiminnan tulo markkinoille muuttaa niitä, mutta miten, sitä ei vielä kovinkaan hyvin tiedetä. Se voidaan jo nyt sanoa, että sopimustoiminnan järjestelyt tulevat edellyttämään aivan uudenlaista resursointia, eikä se ole ilmaista. 20

Julkisen ja yksityisen toiminnan ennustetaan lähivuosina yhä enemmän limittyvän ja samalla markkinoiden tuntemuksen välttämättömyys kunnissa korostuu. Yksityisten kunnille tarjoamat ja tuottamat palvelut tulevat empiirisen tutkimuksen mukaan vahvistumaan terveydenhuollossa, sosiaalitoimessa ja teknisellä sektorilla. Tämä kasvu toteutuu lähinnä suurissa tai suurehkoissa muuttovoittokunnissa (Saarinen ja Forma 2007, 197). Muutos selittyy yksinkertaisesti sillä, että markkinat edellyttävät tiettyä väestöpohjaa. Mielenkiintoinen havainto edellä mainittujen tutkijoiden työssä on se, että ideologia ei selitä valintoja yksityisen ja julkisen välillä: Vaikka laajemman yhteiskunnallisen keskustelun tasolla ideologialla näyttäisi olevan merkitystä palvelujen järjestämistä koskevien vaihtoehtojen suhteen, paikallisella tasolla ideologia puolueiden kannatussuhteilla mitattuna ei näyttäisi olevan kovin merkityksellinen tekijä (emt. 197 198). Kunnat ovat valinneet oman tuotannon sijasta yksityiset tuottajat pääasiassa siitä syystä, että niiden toiminnan on arvioitu olevan tehokasta. Niiden on katsottu olevan myös joustavampia ja palvelujen tuotantotapojen on arvioitu olevan paremmin johdettuja. Kuntien intressinä on myös ollut saada aikaan julkista palvelutuotantoa tukevia markkinoita. Kilpailun syntymisen kannalta on keskeistä, että alueella toimii useita toisistaan riippumattomia palvelun tarjoajia. Kuntien kannalta on usein todettu, että yksityistä tarvitaan täydentämään niiden omaa tuotantoa, kuten haastatteluesimerkkimme kertoo. No meillä on sellainen, että on päiväkodit, missä on asetusten mukainen henkilöstövolyymi, ja ne päiväkodit on sellaisia, että ne on aina sillä samalla lapsiluvulla täynnä ja se jousto on perhepäivähoidossa. Niitä lisätään ja vähennetään sen mukaan kuin lapsia on. Tämä joustovarana toimiminen ei kuitenkaan ole yritysten näkökulmasta toivottava asetelma, sillä ne eivät luonnollisestikaan halua olla ruuhkahuippujen tasaajia ja toimijoina toissijaisessa asemassa (Aare-Puff 2006). Tämä ongelma on akuutti erityisesti kolmannen sektorin toimijoiden kohdalla, jotka ovat saattaneet tehdä kilpailu 21

tuksen alkuvaiheessa itselleen varsin epäedullisia sopimuksia eivätkä pysty osin kapasiteetin heikon jouston vuoksi kilpailemaan markkinoilla isojen toimijoiden rinnalla. Asiakkaiden keskuudessa tehtyjen mielipidetiedustelujen mukaan yksityisten yritysten etuna on se, että ne lisäävät ja monipuolistavat palvelutarjontaa, ja samalla kasvaa asiakkaan valinnanvapaus. Lisäksi asiakkaat uskovat, että yksityisen tuottama palvelu on paremmin saavutettavissa ja se on julkista laadukkaampaa (Majamaa 2004). Kunnat ennakoivat henkilöstöpulaa ja noudattavat lakia Kunnat ovat pyrkineet suosimaan jo nyt kunnan ulkopuolisia toimijoita siksi, että ne haluavat varautua kuntien suureen eläkepoistumaan. Tosiasia lienee myös se, että työvoimapula ei kosketa vain julkista sektoria vaan on todennäköistä, että henkilöstöpula on toimialakohtaista ja se koskettaa niin julkista kuin yksityistäkin toimintaa. Näin ollen yksityisen sektorin palvelukyky ei tältä osin ole välttämättä yhtään parempi kuin julkisen. Mikäli yksityiset toimijat pystyvät lähitulevaisuudessa merkittävästi parantamaan imagoaan ja laajentamaan henkilöstölle tarjottavia etuisuuksiaan, työvoimapula saattaa julkisella sektorilla kasvaa ennakoitua voimakkaammin. Tällöin yksityisestä sektorista tulee ikään kuin vahingossa yhä merkittävämpi palvelutuottaja. (Ks. Saarinen ja Forma 2007, 198.) Tämä kehitys näkyy meillä jo perusterveydenhuollossa, jossa yksityiset hoitavat osan terveyskeskuspalveluista siitä syystä, että julkinen työnantaja ei ole omilla työehdoillaan saanut houkutelluksi työvoimaa. Kunnat kilpailuttavat, koska hankintalaki ja sen rinnakkaissäädökset niin edellyttävät. Julkisen sektorin hankinnat ovat rahalliselta arvoltaan huomattavat: valtio, kunnat ja seurakunnat hankkivat tarvikkeita, tavaroita ja erilaisia palveluja tai teettivät urakalla rakennushankkeita vuosittain yhteensä reilun 22,5 miljardin euron arvosta (Hankinnat.fi 27.2.2008). Hankintalaki (348/2007), erityisalojen hankintalaki (349/2007) ja lakeja täydentävät hankinta-asetukset (614/2007) ovat tulleet voimaan vuoden 2007 alussa. Kyseisten säädösten tavoitteena on, että julkisilla varoilla ostettaisiin hinta-laatusuhteeltaan 22

mahdollisimman edullisia tuotteita, palveluja sekä urakoita. Kilpailuttaminen ja avoin ilmoittaminen lisäävät tarjolla olevia vaihtoehtoja ja antavat tasavertaiset mahdollisuudet yrityksille tehdä tarjouksia hankinnoista. Avoin kilpailu estää myös korruptiota ja harmaata taloutta. (Hankinnat.fi 28.2.2008.) Kilpailuttamisvelvoite on kytköksissä kynnysarvoihin. Kansalliset kynnysarvot ovat vuoden 2008 alussa tavara- ja palvelutuotannossa 15 000 euroa, sosiaali- ja terveyspalveluissa sekä eräissä työvoimahallinnon palveluissa 50 000 euroa ja rakennusurakoissa 100 000 euroa. Kun valtakunnallisella tasolla on arvioitu kuntien talouden tilaa ja kuntien kilpailuttamisaktiivisuutta, on havaittu, että tiukan talouden kunnat eivät ole etsimässä tehokkuutta suosimalla yksityisten järjestämiä palveluja. (Tätä saattaa selittää se, että pienissä kunnissa ei ole tarjolla monipuolisia yksityisiä kunnan edellyttämiä palveluja, kun niiden toimivia markkinoita ei ole edes suurehkoissa kaupungeissa.) Arttu Saarinen ja Pauli Forma (2007, 197) ovat makrotason tarkastelussaan havainneet, että kunnan taloudellinen tilanne velkaantuneisuudella mitaten ei sen sijaan ole yhteydessä yksityisen sektorin rooliin eikä myöskään kunnan koko väestömäärällä mitaten selitä arvioita ostopalvelujen osuudesta. Tutkijat viittaavat edellisessä kommentissaan myös siihen, että positiivinen yhteys on havaittavissa muuttovoittoennakoinnin ja tulevien yksityispalvelujen käytön välillä. Aikaisemmin (esim. Lith 2006) on jo todettu se, että kunnan suuri koko selittää markkinaperusteista toimintaa. Myös suurten kuntien välillä on huomattavia eroja yksityisten palvelujen käytössä. Saarinen ja Forma (2007, 198) tiivistävätkin makrotason tarkasteluaan korostamalla, että myöskään yksityisen sektorin tuottamat palvelut eivät ratkaise automaattisesti palvelujen tuotanto-ongelmia. Myös näyttöjä siitä, että yksityisesti tuotetut palvelut olisivat tehokkaampia, on sekä puolesta että vastaan. Vuonna 2004 johtavista sosiaalitoimen viranhaltijoista vain 9 % uskoi vanhusten palveluasumisen kilpailuttamisella saadun aikaan kustannussäästöjä ja 20 % arvioi kustannus 23

ten nousseen. Syitä kustannustason nousulle ei esitetty, mutta samassa tutkimuksessa on maininta, että 17 % vastaajista arvioi palvelun laadun kohonneen (Suoniemi ym. 2004). Kunnat hakevat uusilla toimintatavoilla tuloksellisuutta eli taloudellisuutta ja hyvin tarkoitustaan toteuttavia palveluja eli vaikuttavuutta. Taloudellisuustarkastelussa tärkeän osan muodostavat kustannukset. Tämän tutkimuksen virike ja perusväite on, että kustannusten selvittämisessä kunnissa on vaikeuksia, sillä vain osa kustannuksista on päätöstilanteissa näkyviä, osa jää näkymättömäksi. 24

2 Tutkimustehtävä ja tutkimuksen rakenne 2.1 Tutkimustehtävä ja tavoitteet Tutkimuksen kohde ja tehtävänasettelu Tutkimuksen tavoitteena on tunnistaa hierarkkisen toimintatavan ja markkinasuuntautuneiden toimintatapojen käytössä esiintyviä näkymättömiä kustannuksia. Kaksi keskeistä tehtävää ovat seuraavat: 1. Määritellä kilpailuttamisen päätöstilanteissa esiintyvät relevantit, näkyvät ja näkymättömät kustannukset. Määrittelyjen perustana on aikaisempi tutkimus, jonka pohjalta kehitetään ajattelumalli toimintatapojen kustannusrakenteista ja edellä mainituista kustannuksista. 2. Havainnollistaa muutamien empiiristen esimerkkien avulla näkymättömiä kustannuksia kilpailuttamisen päätöstilanteissa. Esimerkit pohjautuvat todellisiin tapauksiin kunnissa, mutta tutkijat ovat pelkistäneet esimerkkejä, jotta ne mahdollisimman hyvin havainnollistaisivat näkymättömien kustannusten ongelmaa. 2.2 Tutkimuksen rakenne Tutkimuksen alkuosa on teoreettinen ja kustannusten hallintamekanismeja analysoiva. Pohdinnan keskiössä ovat hierarkkisen toimintata- 25

van ja markkinasuuntautuneiden toimintatapojen kustannusrakenteet ja niiden muutos toimintatapaa vaihdettaessa. Mitkä kustannukset vähenevät, mitkä mahdollisesti lisääntyvät ja mitä kokonaan uusia kustannusten aiheuttajia saattaa ilmetä? Miten otetaan laskelmissa huomioon runsaasti lisääntyneiden sopimusjärjestelyjen kustannukset? Muuttuvatko ne toiminnan vakiintuessa, ja kuinka kalliiksi tulee hajaantuvan toiminnan valvonta? Näitä kustannusten rakenteiden muutoksia esitellään tässä tutkimuksessa sekä verbaalisesti että laskelmina. Tutkimusraportti sisältää empiiristä aineistoa, jota esitellään myös teoreettisen osan yhteydessä (luvut 1 6). Lisäksi haastattelu- ja asiakirja-aineistoa esitellään ja analysoidaan teoreettisen kehikon viitoittamana (luku 7). Tutkimuksen luku 7 sisältää laskennallisia ja verbaalisia esimerkkejä kuntien kilpailuttamistilanteista. Nämä esimerkit kertovat myös siitä, mihin nykyinen laskenta yltää ja mihin ei. Luku 8 sisältää tiivistyksen näkymättömistä kustannuksista. Eräs haastateltu on todennut tutkimusasetelmasta näin:...jos oivaltaa innovatiivisesti jotkut ongelmat, niin siihen korjaavaan toimenpiteeseen pääsee ilman sitä empiiristä tutkimustakin, pelkästään merkityksen ymmärtämisen avulla. 26

3 Kunta palvelujen järjestäjänä hierarkkinen toimintatapa ja markkinasuuntautuneet toimintatavat 3.1 Kunnat palvelujen järjestäjinä päämääränä toiminnan tuloksellisuus Kunnan keskeinen tehtävä on palvelujen järjestäminen kuntalaisille. 2 11/9/2008 Palvelujen järjestämisen ja rahoituksen sekä kuntalaisten eri roolien välistä yhteyttä esittää yleisen tason kehikko kuviossa 2. Kunta palveluja järjestävänä organisaationa * hierarkkinen toimintatapa * markkinasuuntautuneet toimintatavat Verot Maksut Valtionosuudet Palvelut Palveluketjut Kuntalaiset * veronmaksajina * vallan käyttäjinä * palvelun käyttäjinä Taloudellisuus (kustannustehokkuus) Vaikuttavuus Kuvio 2. Kunta kuntalainen-suhteen keskeiset käsitteet. Kuvio 2. 27

Kunta on kuntalaisia varten. He valitsevat vaaleilla valtuuston, joka käyttää valtaa heidän puolestaan kunnan asioissa, joista tärkeimpiä ovat palvelujen järjestäminen ja niiden rahoituksesta huolehtiminen. Monissa kunnissa merkittävin tulolähde ovat kuntalaisten maksamat verot. Suurin osa palveluista on lakisääteisiä, joten kunnalle jäävät usein vain järjestämis- ja rahoituspäätökset. Kunta myös aktiivisesti rakentaa erilaisia aineellisia ja aineettomia edellytyksiä, joihin sisältyy markkinoiden vaaliminen, sosiaalisen pääoman turvaaminen yms. Kunta ei siten ole vain lainsäädäntöä toimeenpaneva yksikkö vaan monipuolisen toiminnan areena. Kuntien taloudelliset edellytykset järjestää palveluja poikkeavat toisistaan. Tästä syystä valtio tasaa valtionavuilla kuntien välisiä taloudellisia eroja. Myös palvelujen käyttäjät osallistuvat yhä enenevässä määrin palvelujen kustannusten kattamiseen palvelumaksuilla. Tässä tutkimuksessa keskitytään kuitenkin kuntien palvelujen järjestämistapojen kustannuksiin, ei rahoitusvastuun jakamisen kysymyksiin. Erilaisilla toimintatapavalinnoilla kunnat etsivät tehokkuutta, josta nykyisin käytetään nimitystä tuloksellisuus, mikä tarkoittaa sitä, että palvelut on tuotettava taloudellisesti (kustannustehokkuus) ja niiden on oltava myös vaikuttavia (hyviä). Kun palvelut järjestetään taloudellisesti ja vaikuttavasti, kuntalaiset saavat hyvän vastikkeen veroilleen ja maksuilleen. Tilastojen mukaan kuntien käyttötalouden nettokustannukset olivat vuonna 2006 asukasta kohti hieman yli neljätuhatta euroa (4 026) eli kunnat käyttivät tuon summan verran verorahoitusta palvelujen järjestämiseen. Tästä luvusta ei kuitenkaan pystytä päättelemään palvelujen taloudellisuutta, vaikka se päättäjiä kovasti kiinnostaakin. Kysymys kuuluukin: millä tavalla kunta pystyy järjestämään taloudelliset ja vaikuttavat palvelut? Taloudellisuudessa tarkastellaan palvelujen aikaansaamisen kustannuksia Palveluilla ja palvelutuotteilla tavoitellaan asukkaille myönteisiä vaikutuksia eli vaikuttavuutta, kuten koulussa oppimista ja terveyden 28

huollossa sairauksien ehkäisyä sekä potilaiden paranemista. Järjestelmät ovat vain välineitä näihin tavoitteisiin pääsemiseksi. Itse järjestelmät ovat kuitenkin toiminnan välttämätön ehto. Niiden jäsentäminen edellyttää muun muassa tuotteiden oikeaa hahmottamista ainakin seuraavista kahdesta syystä: oo Markkinasuuntautuneissa toimintatavoissa kunta ostaa erilaisia tuotteita. oo Ulkoistettaessa tehdään vertailua juuri tuotteiden kesken: oman tuotannon kustannuksia verrataan ulkoisen vaihtoehdon hintaan. Päätöksentekotilanteessa pohditaan sitä, kummalla toimintatavalla palvelut saadaan järjestetyksi taloudellisemmin ja mahdollisesti myös vaikuttavammin. Tässä tutkimuksessa selvityksen kohteena olevien näkymättömien kustannusten kannalta tärkeitä ovat palvelut ja niiden hahmottaminen (mitä niillä itse asiassa tarkoitetaan, minkälaisesta kokonaisuudesta tai sen osasta on kyse). Käytössä olevien laskelmien valossa tietty palvelu voi näyttää muita taloudellisemmalta, mutta selvitystyö saattaa osoittaa seuraavan kaltaisia ongelmia: oo Palvelujen saavutettavuuseroja: palvelu on taloudellisesti tuo tettu, mutta palvelu on huonosti saatavilla. oo Palvelujen laatueroja: palvelu on taloudellisesti tuotettu, mutta palvelutaso on huono. oo Palveluketjuongelmia: kunnan järjestämä palveluketju on ko konaisuutena kallis, vaikka sen yksittäinen osa on halpa. Esimerkiksi vanhusten hoivapalveluissa palveluketjussa saattaa olla mukana kunnan vanhainkoti, terveyskeskus, erikoissairaanhoito ja mahdollisesti jokin kuntoutuslaitos. Niistä jonkin toiminta muodostaa pullonkaulan, jolloin muidenkin ketjun osien toiminta häiriintyy. Asiakkaille aiheutuu ennakoimattomia kustannuksia: palvelu näyttää kunnan kannalta taloudellisesti tuotetulta, koska kunta on siirtänyt kustannukset kuntalaisten maksettavaksi. Vaikuttavuuspuolella relevanttien tietojen ongelma on suurempi kuin taloudellisuuspuolella, sillä vaikuttavuudesta ei ole saatavissa 29

yhtenäisiä tietoja. Palvelu voi olla taloudellisesti tuotettu, mutta sen vaikuttavuus on heikko. Kunnan kannalta tuloksellisinta on koko palveluketjun taloudellisuus ja vaikuttavuus. Päätöstilanteissa saatetaan tarkastella vain palveluketjun yhtä osaa, joka saattaa olla halpa mutta aiheuttaa sen, että koko ketjusta muodostuu kallis. Kilpailuttamisessa tämä ketjujen arviointi on hyvin haasteellista. Kun arvioidaan kertaluonteisesti yhtä osaa, pitäisi olla nähtävillä kokonaisuus, johon se sisältyy. 3.2 Kunta monitoimialaisena konsernina teoreettisia lähtökohtia 3.2.1 TOIMIJOIDEN SOPIMUSSUHTEIDEN MONIPUOLISUUS Kunnan toimijoiden välisiä suhteita voidaan havainnollistaa agenttiteorian avulla. Agenttiteoriassa (agency theory) kiinnostuksen kohteena ovat päämiehet ja agentit sekä heidän keskinäiset sopimuksiin perustuvat suhteensa. Päämies delegoi valtaa agentille, jonka tehtäväksi jää sovitun palvelun tuottaminen tai tietyn työn tekeminen. Tässä ajattelumallissa tarkastelun keskiössä ovat agenttisuhde ja siihen kiteytettävissä olevat ns. agenttiongelmat (agency-problems), jotka ovat merkittäviä erityisesti päämiehen näkökulmasta. Näitä ovat 1) tavoite-epäselvyydet: päämiehen ja agentin tavoitteiden eroavuudet, käsitykset tavoitteisiin ja niiden saavuttamiseen liittyvistä riskeistä 4 ja 2) valvontaongelmat: päämiehen on vaikea valvoa agentin toimintaa ja vakuuttua hänen toimintansa mielekkyydestä. Kyse on usein 4 Intressien ja tavoitteiden erilaisuus agentin ja päämiehen välillä voi olla tiedostettua tai tiedostamatonta. Intressien erilaisuudesta, kun siihen liittyy vielä se, että päämies ei voi havainnoida agentin tavoitteita ja toimintaa, käytetään päämiesagenttiteoriassa käsitettä moral hazard. Kyseistä käsitettä voisi käyttää myös muissa asiayhteyksissä, kuten julkisen hallinnon asiakassuhteiden analysoinnissa (Möttönen 2002, 180 188). Moraalilla käsitetään tässä yhteydessä lähinnä ennakoimatonta tai varmentamatonta toimintatapaa ja sen yhteyttä tulokseen (Wiili-Peltola ym. 2002, 69 70). 30

kompetenssista, jota tilaajan on vaikea arvioida etukäteen 5 (Wiili- Peltola ym. 2002, 67 77). Ongelmana voi olla myös 3) informaation epätasapaino: päämies ei tiedä tai ei havaitse agentin tekoja tai työskentelyolosuhteita. Agentilla on käytettävissään jotain sellaista tietoa, jota päämies ei tiedä. Tällä agentin tiedolla olisi kuitenkin merkitystä näiden kahden toimijan keskinäisessä vuorovaikutussuhteessa, ja tätä kuvataan termillä asymmetric information. (Varian 1990, 596 597.) Päämiehen on edellä esitetyistä syistä vaikea arvioida ja mitata agentin toimintaa ja tuloksia. Sopimussuhteeseen liittyy ongelmia, ei vain päämiehen vaan myös agentin näkökulmasta. Hän ei aina voi vakuuttua päämiehen tarkoitusperistä ja sopimuksen mukaisesta toiminnasta agentin suhteen. ( Jensen ja Meckling 1976.) Agenttiongelmat ovat tunnistettavissa tarkastelun kohteena olevissa toimintatavoissa. Julkisella sektorilla useita erityyppisiä agenttisuhteita Päämies agentti-suhteen ydin on julkisen toiminnan näkökulmasta seuraava: keskeisten osapuolten suhteellinen itsenäisyys, vastakkaisten intressien mahdollisuus ja informaation epätasapaino. Tästä syystä toimeksiantosuhde on samalla keskinäinen riippuvuussuhde eikä yksipuolinen määräyssuhde. Toimijoiden keskinäisessä suhteessa on käytännössä kyse vallasta: Poliittisten päättäjien valta-asema rakentuu lainsäädännön ja asioiden valmistelun rajoissa. Poliitikot käyttävät valtaa luottamuselimissä kollektiivisesti, ja se on luonteeltaan virallista. Yksittäisen viranhaltijan valta on usein epävirallista ja perustuu tiedon ja informaation säätelyyn. (Möttönen 2002, 182.) Käytännössä poliitikot tekevät vaaleissa äänestäjien kanssa poliittisia sopimuksia, ja hallinnon kanssa tehtävät sopimukset ovat yksi 5 Päämies-agenttiteorian toisen keskeisen käsitteen moral hazard lisäksi tunnetaan käsite adverse selection, jolla kuvataan agentin valikoitumista. Päämies etsii parasta agenttia ja haluaa toimia hänen kanssaan, mutta kuka tahansa agenttiehdokas voi väittää olevansa paras, ja toisaalta taas parhaat agentit eivät välttämättä halua solmia suhdetta päämiehen kanssa, sillä esimerkiksi sopimusehdot eivät tyydytä heitä (Varian 1990, 586 588). 31

lötasoisia (esimerkiksi tulosneuvottelujen sitoumukset) ja organisatorisia (kuten budjettipäätökset). Joku voisi väittää edellä olevan perusteella, että julkisella sektorilla syntyy myös kaksinkertaiset kustannukset päämiesten ja agenttien suhteista (ks. Lane 2000, 236). Transaktiokustannustutkijat ilmaisevat asian talouden näkökulmasta käsitteellä demokratiakustannukset tai TCP, poliittisen toiminnan TC-kustannukset. Poliittiset prosessit ovat alttiimpia transaktiokustannuksille kuin taloudellinen toiminta sinänsä. Markkinat pystyvät karsimaan politiikkatoimintaa nopeammin tehottomat toimintamuodot, koska poliittisessa toiminnassa on tapana vaikuttaa muokkaamalla informaatiota siten, että se heikentää toiminnan arviointia ja kehittämistä. (Dixit 1996, 47.) 3.2.2 VAIHTOEHTOISET TOIMINTATAVAT Markkinoilla toimivien yritysten tavoin kunnat voivat järjestää palvelutuotantonsa eri toimintatavoilla. Vaihtoehtoja ovat jäsentäneet useat tutkijat. Walter Powell (1991) puhuu ohjausjärjestelmistä ja jakaa ne hierarkioihin, markkinoihin ja verkostoihin. Oliver Williamson (1996, 7) puolestaan käyttää jaottelua markkinat, hierarkiat, hybridit sekä byrokratiat. Markkinoille katsotaan olevan tunnusomaista vapaus (näkymätön käsi) ja oletus, että kaikki osapuolet ovat informoituja oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Hierarkiassa taas osapuolten toimintaa, ostamista ja myymistä koordinoi ja kontrolloi kolmas osapuoli (näkyvä käsi), joka muodostuu organisaation johdosta ja esimiehistä. Jose-Carlos Jarillo (1988) puolestaan katsoo, että verkostojärjestelmässä on oleellista yhteistoiminnan ja kilpailun yhteen sovittaminen. Kun hallintajärjestelmä sisältää kaikki edellä mainitut kolme rakennetta, saadaan aikaan hybridi. Hybrideille on tunnusomaista, että niissä käytetään eri ohjausmekanismeja samanaikaisesti samaan toimintoon ja kaiken lisäksi samassa yrityksessä (Bradach ja Eccles 1989, 112). Yritys voi samanaikaisesti tehdä jotakin toimintoa itse ja ostaa sitä myös ulkopuoliselta tuottajalta tai hyödyntää franchising-ratkaisuja (vrt. Mitronen 2002, 62). 32

Tässä työssä keskitytään tarkastelemaan markkinasuuntautuneita toimintatapoja ja hierarkkista toimintatapaa sekä hybridejä. Kaikkiin niihin sisältyvät seuraavat peruselementit: 1) kytkeytyminen ulkoiseen toimintaympäristöön, kilpailuun ja yhteistyöhön, 2) sisäiset organisatoriset ratkaisut ja johtamisen menettelytavat, joita kehitetään ja noudatetaan organisatoristen tehokkuuspäämäärien saavuttamiseksi (vrt. Mitronen 2002, 21). Oletuksena on, että ohjausjärjestelmät poikkeavat toisistaan tehokkuustavoitteiden saavuttamisen suhteen. Tämä johtuu toimijoista, vaihdannan laadusta ja sisällöistä sekä kontekstista, jossa toimitaan. Näin ollen voidaan olettaa niiden soveltuvan eri tavoin erityyppisten palvelujen järjestämiseen. Joihinkin tapauksiin voivat soveltua standardiratkaisut, ja toiset palveluista ovat hyvin yksilöllisiä ja asiakaslähtöisiä, joten niiden ohjauksen tulee olla erilainen. Ohjausmekanismikin voi itsessään olla tehokas tai tehoton, kun sitä verrataan toiminnalle asetettuihin päämääriin. Markkinasuuntautunut ajattelu ja sovellukset aiheuttavat kunnissa monia organisatorisia uudistuksia, kuten tilaaja-tuottajamalli. Toimintaympäristön muutokset muuntuvat asukkaiden uusiksi tarpeiksi. Paineet palvelujen tuottamiseksi välittyvät poliittisina paineina kunnan organisaatioon. Kunnat joutuvat ottamaan vastatakseen myös sellaisista tehtävistä, joita ne eivät ole itse käynnistäneet. Palvelut tuottaa edelleen ulkopuolinen, eikä kunnalla ole edes vastaavaa omaa tuotantoa. Kunnat ovat joskus pulassa uusien palvelutarpeiden edessä, kuten seuraava haastatteluesimerkki osoittaa: ja kun oikein haastava juttu, tai on jotain voimakkaasti kehitettävää, niin se on sitä sosiaalisektorin palveluita tai tämän tyyppistä. Se on sen RAY-pulssin takia ollut ihan erilaiset edellytykset kuin toisella puolella. Ja tää on aika pitkälle näitten palvelujen kohdalla sellainen tilanne, että tämmönen harmaa standardikama on täällä sisällä, se näkyy ihan henkilökunnan identiteetissä ja kaikessa. Sitten se positiivista medianäkyvyyttä saava palvelu on tuolla järjestöissä. Ja siinä on ollut varmaan ihan yksinkertainen syy, että kun on riittävän vaikea homma, niin kuntaorganisaatio ei ole selvinnyt siitä. Se on jäykkä päätöksenteoltaan ja poliittinen se sellainen paine on niin kova, että joidenkin HIV-positiivisten huu 33

meidenkäyttäjien palveluja ei ole kerta kaikkiaan saatu aikaiseksi. Silloin on käännytty palvelutuottajan puoleen, tehty tilaus. Tätä mekanismia on aika paljon. Kun toiminta on vakiintunut tai muu rahoitus loppuu, silloin julkinen sektori joutuu ottamaan järjestämis- ja rahoitusvastuun: Moni projektina käynnistynyt hanke osoittautuu vakiintuessaan välttämättömäksi, ja siitä vastaa viime kädessä kunta. järjestöt synnyttävät uutta palvelutuotantoa, raha-automaattiyhdistysraha vedetään pois, ja sen jälkeen alkaa poliittinen ym. painostus, että se saadaan tänne kunnan puolelle. Meidän maksettavaksi, ei niin että se siirtyy meidän palveluun vaan näin hieno palvelu ja nyt rahisraha loppuu, ettehän te voi jättää näitä ihmisiä vaille palveluja maksakaa. Ja siellä on voimakas poliittinen paine, siellä on taitavat neuvottelijat ja tällä tavalla on syntynyt palvelutuotantoa, jonka ongelma on se kaikessa arvokkuudessaan, että siinä on syntynyt myös sellainen ylilaadun automaatti. Haastatellun mukaan on jäänyt päälle jatkuva pilotointivaihe, ja se on kallista. 3.3 Hierarkkinen toimintatapa kunnan oma palvelutuotanto Hierarkkista toimintatapaa ja markkinasuuntautuneita toimintatapoja voidaan kuvata kolmen keskeisen ominaispiirteen avulla. Hierarkkisessa toimintatavassa kunta järjestää palvelun kokonaisuudessaan: päättää palvelusta, rahoittaa sen, tuottaa palvelun ja omistaa itse tuotannontekijät. Kyse on siis kunnan omasta tuotannosta. Kolme keskeistä piirrettä ovat seuraavat: a. Toimijoiden (kunnanvaltuusto kunnanhallitus lautakunnat palvelun tuottaja) suhde on hierarkkinen. b. Ohjaustapa perustuu määräysvaltaan; hierarkian ylempi taso päättää ja valvoo, alempi taso suunnittelee ja tuottaa palvelun. 34

c. Ohjauksen kohteena ovat resurssit, joiden hankkimiseen hierarkian ylin taso osoittaa talousarviossa määrärahat palvelun tuottajalle menolajeittain. Hierarkkiselle toimintatavalle on ominaista se, että aikaansaannokset eli tuotteet eivät ole ensisijaisia ohjauksen kiinnostuksen kohteita vaan toimintaa säädellään resurssien määrillä ja kohdentamisella. Tämä on hoidettu kunnan talousarvion valmistelussa ja siitä päätettäessä. Käytäntö on ollut vallitseva ennen nykyisiä talousarviouudistuksia. Hierarkkiselta toimintatavalta puuttuu luontaiset tuloksellisuuskannustimet, jotka edistäisivät palvelutuotannon taloudellisuutta ja vaikuttavuutta. Tämä ei luonnollisestikaan tarkoita aina sitä, että hierarkkinen toimintatapa olisi tehoton. Hierarkkisella toimintatavalla tuotettavien palvelujen kustannukset voidaan jakaa kahteen osaan: ohjauskustannuksiin ja tuotteen (palvelun) tuottamiskustannuksiin. Ohjauskustannuksia syntyy kunnan keskushallinnossa, hallintokunnissa ja mahdollisesti useissa koordinoivissa toimintayksiköissä. Tuotantokustannukset syntyvät palvelun tuottavassa yksikössä, esimerkiksi koulussa, vanhainkodissa ja terveyskeskuksessa. Suoritteen tai tuotteen kustannuksiin sisältyvät suoritteen välittömät kustannukset ja ohjauksesta johtuvat välilliset kustannukset, joiden perusteella voidaan laskea suoritteen yksikkökustannukset (esim. OKA). Kun ohjauksessa tarpeellinen tieto on resurssien hankintaan tarvittava määrärahan kokonaissumma ja menolajien määrärahat, ei hierarkkisessa toimintatavassa ole ollut erityistä tarvetta tuotteistamiselle ja tuotekohtaisten kustannusten laskemiselle. Tuotteiden hintoja ei tiedetä, ei myöskään aina sitä, onko toiminta tuloksellista. Kun liiketaloustieteessä puhutaan hierarkkisesta toimintatavasta, tarkoitetaan sillä ensisijaisesti tuotantoa omassa organisaatiossa (kirjoituksissa käytetään usein ilmaisua firm). Hallinnon tutkijalle hierarkkinen tarkoittaa tiettyä toiminnan ideaalimallia ominaisuuksineen. Siinä ohjaus toteutetaan linjassa ja tehtävät jakautuvat strategiseen, hallinnolliseen ja operatiiviseen tasoon sekä horisontaalisesti 35