Strategisen johtamisen edellytysten parantaminen Tampereen kaupungissa

Strategisen johtamisen edellytysten parantaminen Tampereen kaupungissa Kaupunginjohtajan työryhmän loppuraportti 27.3.2003

2 Sisällysluettelo Sivu 1. Aluksi 3 2. Toimeksianto ja työn organisointi 5 3. Tampereen kaupungin nykyinen johtamisjärjestelmän yleiskuvaus ja kehitysvaiheet 7 4. Johtamisjärjestelmä kyselyjen valossa 12 5. Kuntaparlamentarismi ja pormestarimallit 14 5.1 Johtamisjärjestelmistä 14 5.2 Kunnallishallinnon muutoksesta 15 5.3 Tehtävä 16 5.4 Mitä parlamentarismi on? 17 5.5 Pormestarimallit 17 5.6 Kuntaneuvosmalli 21 5.7 Oleellisia näkökohtia ja kysymyksiä 21 5.8 Yhteenveto 22 6. Pormestarimallien käyttöönottomahdollisuudet lainsäädännön puitteissa 23 6.1 Pormestarimallit ja lainsäädäntö 23 6.2 Lain soveltamisala ja voimassaolo 23 6.3 Eri mallien edellyttämät lainsäädännölliset ratkaisut 24 7. Esimerkkejä pormestarimallien sovelluksista muissa maissa 26 8. Kaikem paree strategian haasteet johtamisjärjestelmän kehittämiselle 27 9. Työryhmän linjauksia 29 10. Työryhmän ehdotus 31 11. Lopuksi 36

3 STRATEGISEN JOHTAMISEN EDELLYTYSTEN PARANTAMISTA SELVITTÄNEEN TYÖRYHMÄN RAPORTTI 1 Aluksi lähtökohtana kaupunkistrategia Kaupunginvaltuusto hyväksyi kokouksessaan 10.10.2001 uuden kaupunkistrategian, joka otsikoitiin Kaikem paree Tampere. Strategia oli valmisteltu laajennetun johtoryhmän seminaareissa alkuvuoden aikana. Valtuusto ja hallitus osallistuivat strategian laadintaan prosessin kestäessä ja linjoittivat kaupungin tulevaisuutta ja sen toteuttamiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Kaupunkilaisia osallistettiin strategiatyöhön monipuolisesti ja henkilöstölle tiedotettiin työn etenemisestä aktiivisesti. Sittemmin strategiatyötä jatkettiin toimialoittain sekä laatimalla mm. palvelutuotannon kehittämistä koskeva palvelujen hankintastrategia ( Palvelut itse tehden, yhteistyöllä ja ostaen ) ja henkilöstöpolitiikkaa linjoittava henkilöstöstrategia ( Hyvää tyätä nääs ). Strategiatyöllä oli niinikään välittömiä vaikutuksia talousja toimintasuunnittelun prosessiin sekä vuoden 2002 talousarvioasiakirjan rakenteeseen ja sisältöön. Kaupunkistrategian johtamisnäkökulmana on toimiva päätöksenteon tamperelainen malli. Sen perusajatuksena on säilyttää kaupungin kyky tarvittaessa päättää nopeasti suurista ja vaikeistakin asioista. Päätöksentekokyvyn ylläpitäminen ja kehittäminen katsotaan tärkeimmäksi yksittäiseksi tekijäksi, joka mahdollistaa kaupungin tavoitetietoisen ja menestyksellisen johtamisen. Jo lähitulevaisuudessa kaupunki kohtaa mittavia haasteita järjestää palvelutuotanto ja sen rahoitus kaupunkilaisia tyydyttävällä tavalla. Päätöksentekokykyyn vaikuttavia asioita ovat ensisijaisesti luottamushenkilöjohtamisen edellytysten parantaminen sekä luottamushenkilö- ja virkamiesjohtamisen hyvä yhteensovittaminen. Myös kaupungin keskushallinnon kyky keskittyä strategiseen ohjaukseen ja luottamushenkilöjohtamista palvelevien vaihtoehtojen tuottamiseen on laadukkaan päätöksenteon ja johtamisen kannalta oleellisen tärkeää. Työryhmän työssä lähtökohtana on huomioitu kaupunkistrategiasta syntyvät muun muassa seuraavat kaupunkitasoisen johtamisen haasteet: Kaupungin johtamisen on perustustuttava strategiaan ja sen toteuttamiseen. Strategiasta syntyvät haasteet ovat paljolti poikkihallinnollisia, jolloin tehokas strategian toteuttaminen edellyttää kykyä arvioida asioita koko kaupunkikokonaisuuden kannalta, uusia toimialat ylittäviä toimintatapoja ja resurssien uutta kohdentamista toimialojen välillä. Kaupungin on otettava käyttöön vaihtoehtoisia tapoja tuottaa kaupunkilaisille palveluja ja kehitettävä siksi kykyään uudistaa

4 palvelutuotantoa, sen ohjausta ja yhteistyötä seudun kuntien ja muiden palvelutuottajien kanssa. Palvelujen tehokas hankinta edellyttää tilaaja-päätöksenteon ja kaupungin omistajapolitiikan vahvistamista. Kaupungin on kyettävä aikaisempaa laajempaan ja tehokkaampaan toimintaan erilaisissa palveluja tuottavissa verkostoissa ja kyettävä rakentamaan alueellisesti kumppanuuksia kaupunkilaisten tarpeiden täyttämiseksi. Monimuotoistuvaa uutta palvelujen hankinta- ja tuotantoorganisaatiota on ohjattava demokraattisesti ja huolehdittava luottamushenkilöpäätöksenteon vahvistamisesta palvelutarjontaa, palvelujen tuottamistapaa ja palveluiden rahoitusta koskevissa asioissa. Valtuuston valtaa on vahvistettava kaupungin toiminnan strategisessa ohjaamisessa. Kaupunkilaisten luottamusta päätöksentekoon ja sen avoimuuteen on parannettava ja luotava uusia mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksenteon valmisteluun.

5 2 Toimeksianto ja työn organisointi Kaupunginhallituksen asettama strategiatoimikunta nimesi keväällä 2002 kolme työryhmää laatimaan toteuttamissuunnitelmia Kaikem paree strategian toimeenpanemiksi. Lisäksi kaupunginjohtaja otti tehtäväkseen selvittää ja laatia suunnitelma strategian edellyttämistä muutoksista kaupungin keskushallinnon järjestämisessä. Keskushallinnon uudistamista koskeva kaupunginjohtajan esitys hyväksyttiin kaupunginhallituksessa 20.1.2003 ja kaupunginvaltuustossa 27.1.2003. Valtuusto päätti, että tarvittavat johtosääntö ym. muutokset valmistellaan siten, että ne ovat toteutettavissa vuoden 2004 alusta lukien ja että uuden viranhaltijaorganisaation tarkoituksenmukaisia henkilövalintoja varten suoritetaan tarvittavat henkilöstöarvioinnit yhdessä valittavan henkilöstökonsultin kanssa. Strategisen johtamisen edellytyksiä selvittävän työryhmän tehtäväksi annettiin pormestarimallien, kuntaneuvosmallin ja kuntaparlamentarismin arviointi sekä arvion tekeminen kaupungin nykyisen toimintamallin nykytilasta ja sen uudistamisen tarpeesta. Työryhmän työ tähtäsi kaupunkistrategiassa viitoitettujen kaupunkitasoisten johtamisedellytysten parantamiseen ja siten strategian toimeenpanon tehostamiseen. Työryhmä työskenteli seuraavassa kokoonpanossa: kaupunginjohtaja Jarmo Rantanen, puheenjohtaja valtuuston puheenjohtaja Sirkka Merikoski hallituksen puheenjohtaja Timo P. Nieminen HTT Kauko Heuru dosentti Ilkka Ruostetsaari lakiasiain johtaja Kari Prättälä hallintojohtaja Mauri Eskonen toimitusjohtaja Markku Sauri Työryhmä organisoi työskentelynsä liitteen 1 mukaisesti. Työryhmä on pitänyt yhteensä 8 kokousta, joissa ryhmässä oleva kokemus ja asiantuntemus on käytetty hyväksi mm. raportin selvitysten ja arviointien tuottamisessa. Työryhmä jätti väliraportin työstään strategiatoimikunnalle 7.11.2002. Työryhmä keskusteli lisäksi alustavan raportin pohjalta strategiatoimikunnan kanssa 19.12.2002 ja on ottanut toimikunnan näkemykset huomioon linjauksissaan raportin luvussa 9. Työryhmä on laatinut perusselvitykset kaupungin nykyisen johtamisjärjestelmän kehittymisen vaiheista, ns. pormestari- ja kuntaneuvosmalleista ja niiden toteuttamisen lainsäädännöllisistä edellytyksistä sekä pormestarimallien sovelluksista eräissä Euroopan maissa. Työryhmä on tarkastellut strategiasta nousevia haasteita kaupungin johtamisjärjestelmän kehittämiselle ja laatinut yhteenvedon prosessin kestäessä toteutetuista kyselytutkimuksista tehtävänsä kannalta.

6 Raportin lukujen pääkirjoittamisvastuu jakaantui seuraavasti: Luku 1 Markku Sauri Luku 2 Markku Sauri Luku 3 Jarmo Rantanen Mauri Eskonen Luku 4 Reija Linnamaa Luku 5 Kauko Heuru Luku 6 Kari Prättälä Luku 7 Mauri Eskonen Luku 8 Kari Hakari Luku 9 Markku Sauri Luku 10 Markku Sauri Työryhmä on yhteisesti käsitellyt ja hyväksynyt raportin osat. Työryhmän yksimielinen ehdotus linjanvedoiksi on raportin kohdassa 9. Raportin lukuun 3 liittyy organisaatiokaavio nykyisestä hallintorakenteesta (liite 2) sekä kaupunginvaltuuston 27.1.2003 päätöksen mukainen organisaatiokaavio tavoitteellisesta tulevaisuuden organisaatiorakenteesta ja v. 2004 alusta käyttöön otettavasta uudesta organisaatiosta (liite 3). Raportin lukuun 4 liittyy Reija Linnamaan laatima yhteenveto (liite 4) luottamushenkilökyselyn tuloksista ja lukuun 7 Mauri Eskosen ym. laatima selvitys eräiden Euroopan maiden pormestarimallien sovelluksista (liite 5). Työryhmä toteaa, että sen työ liittyy yhteen muiden strategian toimeenpanoa selvittäneiden ryhmien töiden kanssa, erityisesti kaupunginjohtajan ehdotuksen ja kaupunginvaltuuston päätöksen kanssa koskien keskushallinnon rakennetta ja kaupunkitasoisen johtamisen järjestämistä. Työryhmien ehdotuksia on siksi tarkasteltava rinnan harkittaessa selvitysten pohjalta strategiatoimikunnalle ja valtuustolle tehtäviä ehdotuksia.

7 3 Tampereen kaupungin nykyinen johtamisjärjestelmän yleiskuvaus ja kehitysvaiheet Lähtötilanne Kaupungin toimintamallin uudistaminen aloitettiin vuonna 1988. Historiallisista syitä oltiin tilanteessa, jolle oli ominaista tiukasti lailla säännelty yhtenäiskuntajärjestelmä, joka ei riittävästi ottanut huomioon kuntakohtaisia eroja, sekä tiukka valtion ohjaus ja valvonta. Ohjaus toteutettiin normiohjauksena, jolle oli ominaista se, että lailla ja sitä alemmanasteisilla valtion normeilla sekä kaupungin omilla normeilla säänneltiin toiminnan sisältö ja organisointi. Kunnat olivat valtion suunnittelu- ja täytäntöönpanokoneiston etäispäätteitä. Taloudessa oli vallalla inkrementaalinen lisäysajattelu (meno menon päälle). Järjestelmä pakotti kaupungin hajanaiseen luottamushenkilö- ja virasto-organisaatioon, joka käsitti lähes 30 lautakuntaa, lukuisia johtokuntia ja toimikuntia. Vuonna 1989 käynnistyi vapaakuntakokeilu, johon kaupunki lähti mukaan. Kokeilu teki mahdolliseksi osittaisen normien purkamisen, toimivallan siirron valtiolta kunnille, valtion valvonnan vähentämisen, lähes vapaan organisoinnin ja ratkaisuvallan siirtämisen. Lisäksi tehtiin mahdolliseksi palvelujen uudet tuottamistavat. Tarkoituksena oli kokeilun aikana muuttaa kuntalainsäädäntöä kokeilussa saatavien kokemusten perusteella. Kehitys 1989-2002 Vaalikausi 1989-1992 Kaupunki siirtyi perusteellisten selvitystöiden jälkeen kaupunginvaltuuston elokuussa 1989 tekemällä päätöksellä tavoitteelliseen johtamiskäytäntöön. Sen olennaisena osana oli kaupunginjohtajan ja apulaiskaupunginjohtajien toimivallan selkeyttäminen, siirtyminen johtoryhmätyöskentelyyn, tavoitekeskustelut ja tulosyksikköajattelu. Toimivaltaa delegoitiin valtuustolta kaupunginhallitukselle ja edelleen lautakunnille sekä viranhaltijoille. Talouden ohjauksessa siirryttiin raamibudjetointiin ja konserniajatteluun. Luotiin uusi henkilöstöpolitiikka. Hankesuunnittelua terävöitettiin. Uusi lautakuntarakenne hahmoteltiin. Lähes kaikki johtosäännöt uudistettiin ja tehtiin tarvittavia organisaatiomuutoksia. Toimielimiä vähennettiin. Kaikkien toimenpiteitten tarkoituksena oli siirtää politiikka poliitikoille. Ensimmäistä kertaa määriteltiin kaupungin yhteisöihinsä harjoittama omistajapolitiikka tekemällä yhteisökartoitus (vastaamalla kysymyksiin, miksi omistetaan/ollaan mukana). Konsernitilinpäätöksen tekemistä harjoiteltiin ensimmäisen kerran vuonna 1991. Uudistus oli pääosin toteutettu vuoden 1991 loppuun mennessä. Vaalikauden loppupuolella olivat tiedossa tulossa oleva valtio-kuntasuhteen muutos (lähinnä valtion suunnittelujärjestelmän muuttuminen) ja valtionosuusjärjestelmän uudistus. Näkyvissä oli myös taloudellinen lama sekä alijäämä kaupungin taloudessa. Näissä oloissa käynnistettiin vuonna 1991 taloudellisen tervehdyttämisohjelman laatiminen ja siihen liittyen kaupungin toimintamallin radikaali muuttaminen. Sen keskeisenä ajatuksena oli siirtyminen tulosjohtamisjärjestelmään, viranomaistoiminnan ja palvelutuotannon

8 erottaminen toisistaan sekä tilaajan ja tuottajan erottaminen toisistaan. Jälleen korostettiin kaupunginvaltuuston roolia poliittisena päätöksentekijänä. Kaupunginhallituksen rooliksi muodostui suunnittelun johtaminen ja omistajan rooli. Edelleen vahvistettiin kaupunginjohtajan asemaa kaupungin suunnittelussa ja taloudessa. Esittely kaupunginhallitukselle keskitettiin kaupunginjohtajalle. Toimialat järjestettiin uudelleen ja apulaiskaupunginjohtajista tehtiin toimialajohtajia. Lautakuntarakenne uudistettiin siten, että siirryttiin viiteen ns. superlautakuntaan ja niiden asemassa korostettiin viranomaistoiminnan johtamista ja palvelujen järjestämistä. Talousarvion rakenne uudistettiin siten, että siirryttiin kehys- ja nettobudjetointiin. Kustannustehokkuuden aikaansaamiseksi palvelutuotannossa aloitettiin palvelujen tuotteistaminen ja tuotekohtainen budjetointi. Konserni jaettiin sisäiseen ja ulkoiseen konserniin. Käynnistettiin tulosarviointi. Tehtiin henkilöstöpoliittinen sopimus. Terävöitettiin oman liiketoiminnan ohjausta. Käynnistettiin kaikkien toimintojen sopeuttaminen. Vaalikausi 1993-1996 Vuoden 1993 alussa pantiin täytäntöön edellisellä vaalikaudella päätetty toimintamallin uudistus. Yhdistettiin sosiaali- ja terveystoimialat yhdeksi toimialaksi ja muodostettiin koulutus- sekä kulttuuri- ja vapaa-ajan toimialat, ympäristö- ja teknisen toimen toimialat sekä liiketoimen toimiala. Toimialajohtajat ottivat toimialat johdettavikseen, asettivat tarvittavat johtoryhmät ja antoivat toimintasäännöt. Toimintamallin keskeisestä osa-alueesta, tilaajan ja tuottajan erottelusta ja siihen kiinteästi liittyvästä tuotteistamisesta, luovuttiin poliittisista syistä. Edes kokeiluja ei sallittu. Liikennelaitos ja sähkölaitos liikelaitostettiin taloushallinnollisesti. Kaupunginjohtajan esikunta, kaupunginkanslia organisoitiin uudelleen. Edelleen terävöitettiin omistajapolitiikkaa ja luotiin kilpailuttamispolitiikka, joista kummastakin valtuusto päätti vuonna 1994. Vaalikausi 1997-2000 Kustannustehokkuuden lisäämiseksi toimeenpantiin apulaiskaupunginjohtajien tehtäväalueiden väliaikainen muuttaminen, minkä seurauksena sosiaali- ja terveystoimialalla säilytettiin 90 luvun alussa käyttöön otettu alueellinen toimintatapa, mutta purettiin aluehallinto, lisättiin sektorikohtaista vastuuta, laajennettiin omalääkärikokeilu koskemaan koko kaupunkia sekä tehtiin henkilöstöjärjestelyjä, koulutus-, kulttuuri- ja vapaa-aikatoimialalla muodostettiin toimialojen yhteinen hallintopalvelukeskus, johon keskitettiin taloussuunnittelun ohjaus ja talouden seuranta, lakkautettiin kouluvirasto ja muodostettiin opetuspalvelukeskus, yhdistettiin päävastuualueita, siirrettiin työväenopisto koulutustoimialalta kulttuuri- ja vapaa-aikatoimialalle ja ammattikorkeakoulu koulutuslautakunnan alaisuu-

9 desta kaupunginhallituksen alaisuuteen ja kehitettiin raportointijärjestelmiä sekä tehtiin henkilöstöjärjestelyjä, ympäristö- ja teknisellä toimialalla käynnistettiin Vuores-projekti, yhdistettiin yleiskaavoitus- ja asemakaavoitus kaavoitusyksiköksi, perustettiin hallinto- ja palvelukeskus, yhdistettiin liikenne- ja tekninen suunnittelu sekä liikelaitostettiin vesilaitos, liiketoimen toimialalla selvitettiin kilpailuttamismahdollisuuksien lisäämistä erityisesti joukkoliikenteen ja uudisrakennustoiminnan osalta, tehtiin kaikkien yksikköjen osalta sopeutus- ja kehittämisohjelmat, otettiin käyttöön tuloskeskustelut ja tehtiin organisaatio- ja henkilöstöjärjestelyjä. Kaudella laadittiin myös ensimmäinen kaupunkistrategia. Arvojohtamista harjoiteltiin syksyllä 2000. Vaalikausi 2001- Tällä vaalikaudella on siirrytty johtamisjärjestelmässä strategiseen johtamiseen laatimalla kaupunkistrategia sekä toimiala- ja poikkihallinnolliset strategiat. Samalla siirryttiin uuteen tulosjohtamisjärjestelmään ja sen osana tietojohtamiseen. Palvelujen järjestämisvastuun toteuttaminen arvioitiin uudelleen ja asetettiin palvelujen hankintalautakunta. Kuvatun kehityksen tuloksena on päädytty liitteenä 2 olevaan nykyiseen johtamiskehykseen. Johtopäätöksiä kaupungin nykyisestä johtamisjärjestelmästä Edellä olevasta selvityksestä kaupungin johtamisessa tapahtuneesta kehityksestä voidaan tehdä seuraavia huomioita ja johtopäätöksiä: Kaupungin toimintamalli on perustunut virkamiesten ja luottamushenkilöiden perinteiseen työnjakoon. Virkamiesten tehtävänä on ollut keskeisesti valmistelu sekä täytäntöönpano ja luottamushenkilöiden tehtävänä lopullinen päätöksenteko. Tämä "oikeaoppinen" työnjako on johtanut jatkuvaan keskusteluun siitä, tulisiko luottamushenkilöiden olla enemmän mukana jo asioiden valmistelu- ja suunnitteluvaiheessa. Ongelmaa on pääosin pyritty ratkaisemaan kaupunginhallituksen suunnittelukokousten ja kaupunginvaltuuston työseminaarien avulla. Näiden kokousten tarkoituksena on ollut tuoda luottamushenkilökäsittelyyn strategisesti merkittäviä asioita jo valmisteluvaiheessa, jolloin luottamushenkilöillä olisi vielä mahdollisuus ottaa kantaa eri ratkaisuvaihtoehtoihin. Kaupunginhallituksen suunnittelukokoukset eivät kuitenkaan ole toimineet toivotulla tavalla ja vaatimukset poliittisten päätöksentekijöiden näkemysten saamisesta merkittäviin asioihin jo valmisteluvaiheessa ovat jatkuvasti kasvaneet.

10 Tulosjohtamisen laaja käyttöönottaminen on lisännyt johtamisessa manageristisia piirteitä ja keinojen sekä toimintatapojen valinta on siirtynyt suuressa määrin virkamiesten tehtäväksi. Julkishallinnon luonteesta johtuen keinojen ja toimintatapojen valinnassa joudutaan jatkuvasti tekemään myös arvovalintoja, jolloin puhdas managerismi ei ole mahdollista. Kaupungin strategisen johtamisen poliittista otetta tulisi vahvistaa. Strategisesti merkittäviin päätöksiin sekä strategisten prosessien ohjaukseen tulisi saada poliittisten päätöksentekijöiden näkemys jo valmisteluvaiheessa. Poliittista johtamista tulisi kehittää ja määritellä selvemmin yhteensovittamisen vastuu. Nykyisessä järjestelmässä yhteensovittaminen on käytännössä ollut kaupunginjohtajan tehtävänä. Luottamuselinten laaja supistaminen on tietyiltä osin johtanut määrälliseen demokratiavajeeseen. Sinänsä tehokas luottamuselinrakenne on eräiltä osin liian pelkistetty ja luottamushenkilökontrolli on joiltain osin liian kaukana viranhaltijavalmistelusta. Kuntalaisten osallistumismahdollisuuksia asioiden valmisteluun ja päätöksentekoon on lisätty, mutta samalla vaatimukset osallistumisen vielä voimakkaammasta lisäämisestä ja syventämisestä ovat kaiken aikaa myös kasvaneet. Itsenäisten toimialojen muodostaminen on johtanut tilanteeseen, jossa poikkihallinnollisten tavoitteiden toteuttaminen on vaikeaa. Riskinä myös on, että joissain asioissa konsernin kokonaisetu ja alakonsernin luoma oma politiikka eriytyvät. Konsernihallinnon keinoja ohjata ja yhteen sovittaa toimialojen pyrkimyksiä onkin tarpeen vahvistaa. Myös toimialojen välisen poikkihallinnollisen ohjauksen tehokkuutta tulisi lisätä. Palvelujen saatavuus ja niiden tehokas hankinta edellyttäisivät toimialoilta nykyistä parempaa tilaajaosaamista. Nykyinen toimintamalli ei ole riittävällä tavalla kannustanut toimialoja palvelujen järjestämistavan arviointiin. Konsernihallinto on määrällisesti kasvanut liian laajaksi ja se sisältää nykymuodossaan useita sisäisiä ja ulkoisia palvelutoimintoja, jotka eivät sinänsä ole konsernihallintoa. Sen sijaan konsernihallinnon tehtäviä tekevien ja strategisia prosesseja ohjaavien yksiköiden resurssit ovat liian niukat Muun muassa Euroopan Unioni, lisääntynyt yhteistyö kuntien ja muiden toimijoiden välillä sekä verkostomainen toimintatapa ovat lisänneet erilaisten projektien määrää. Projektien hallinta ja niiden tarpeellisuuden arviointi konsernin edun näkökulmasta tulisi järjestää nykyistä tehokkaammin. Seudullinen yhteistyö ja yhteistyön muodot ovat jatkuvasti lisääntyneet. Seudullistumiskehitystä olisi kyettävä ohjaamaan nykyistä tehokkaammin samalla kun tulisi myös miettiä kuinka seutuyhteistyö poliittisesti organisoidaan.

11 Kaupungin liiketoiminnan ohjauksessa ja omistajapolitiikassa toteutetut uudistukset ovat vahvistaneet konsernihallinnon otetta koko konsernin johtamisesta. Liiketoiminnan ja omistajapolitiikan ohjauksen resursseja tulisi nykyisestä lisätä ja varmistaa konsernin edun toteutuminen sen kaikissa osissa. Kaupunginvaltuuston 29.1.2003 tekemä päätös konsernihallinnon uudistamisen suuntaviivoista uudistaa kaupunkikokonaisuuden johtamistapaa ja luo uutta johtamiskulttuuria. Päätös merkitsee myös, että kaupungin johtamisessa ollaan vuoden 2004 alusta alkaen siirtymässä uuteen kehitysvaiheeseen. Päätös on merkittävä myös arvioitaessa pormestarimallin/kuntaneuvosmallin käyttöönoton tarpeita ja mahdollisuuksia. Kaupunginvaltuuston periaatepäätöksen mukainen tulevaisuuden tavoiteorganisaatio ja keskushallinnon organisaatiorakenne on kuvattu liitteessä 3.

12 4 Johtamisjärjestelmä kyselyjen valossa Kaikem paree kaupunkistrategian toimeenpanoprosessin tueksi on toteutettu kolme kyselyä: laajennetun johtoryhmän kysely luottamushenkilökysely keskushallinnon henkilöstölle suunnattu kysely. Laajennetun johtoryhmän kysely toteutettiin keväällä 2002. Kysely suunnattiin 38 vastaajalle, jotka kaikki vastasivat kyselyyn. Kysymykset olivat varsin laajoja avoimia kysymyksiä. Kaupungin valtuuston varsinaisille jäsenille (67) suunnattu luottamushenkilökysely toteutettiin postikyselynä syyskuussa 2002. Kyselyyn vastasi 52 valtuutettua (vastausprosentti 78). Valtuustokyselyn kysymykset olivat väittämiä, joihin vastaajat ottivat kantaa. Väittämien lisäksi kysely sisälsi muutamia avoimia kysymyksiä. Lokakuussa 2002 toteutettiin Internet-kyselynä keskushallinnon henkilöstön kysely. Kysely suunnattiin 224:lle työntekijälle, joista 140 vastasi kyselyyn. Henkilöstökysely sisälsi väittämien lisäksi myös runsaasti avoimia kysymyksiä. Toteutettujen kyselyjen teemat vaihtelivat hieman vastaajaryhmän mukaan, mutta kyselyissä oli myös samoja elementtejä. Kyselyjen tuloksista voidaan nostaa esiin seuraavia johtamisjärjestelmää (sekä poliittista että operatiivista johtamista) koskevia huomioita: Luottamushenkilöelimet Luottamushenkilöt ovat erittäin motivoituneita toimimaan luottamushenkilönä. Kaupungin valtuuston strategisen johtamisen, päätöksentekovastuun ja päätösten valvontavastuun selkeydessä sen sijaan nähtiin toivomisen varaa. Valtuutetut toivoivat informoinnin lisäämistä ajankohtaisista asioista ja valtuuston työtapojen kehittämistä. Uusina työtapoina nostettiin esille mm. suunnitteluseminaarit, kyselytunnit, vapaamuotoiset keskustelut ja ryhmätyöskentelyt. Erityisinä kaupungin valtuuston strategisen johtamisen vahvistamisen keinona nähtiin kyselyissä muun muassa valtuuston vaikutusmahdollisuuksien lisääminen budjetoinnissa, valmistelun tuottamien vaihtoehtojen määrän lisääminen sekä painopisteiden ja tavoitetasojen asettamisen tehostaminen. Lisäksi toivottiin viranhaltijoiden ja valtuuston välisen työnjaon selkiyttämistä, keskustelua vaihtoehdoista viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välillä jo ennen päätöksentekovaihetta sekä valmistelun avoimuuden ja läpinäkyvyyden lisäämistä. Kaupungin hallituksen roolia pidettiin kyselyissä kaupunginvaltuuston roolia selkeämpänä. Luottamushenkilökyselyyn vastanneista yli 70 % koki kaupunginhallituksen onnistuneen valmistelutehtävässään hyvin. Kaupunginhallituksen suunnittelukokouksen ei katsota vastaavan tarkoitustaan merkittävien ratkaisujen foorumina Lautakuntien tehtäviin toivottiin täsmennystä. Lisäksi toivottiin nykyisten lautakuntien tuloksellisuuden tarkastelua, lautakuntien päätösvallan parantamista ja lautakuntien keskustelevuuden lisäämistä. Kyselyissä esitettiin ajatuk-

13 sia myös nykyisten isojen lautakuntien pilkkomisesta ja apuelimien perustamisesta suurille lautakunnille. Kaupunginjohtajien roolit ja pormestari- ja kuntaneuvosmalli Luottamushenkilöiden näkemykset pormestari- tai kuntaneuvosmallin käyttöönoton hyödyllisyydestä vaihtelivat: valtuustokyselyyn vastanneista 36 % oli sitä mieltä, että pormestari- tai kuntaneuvosmallin käyttöönotto parantaisi kaupungin johtamista, kun taas 44 % katsoi, etteivät uudet mallit edistäisi johtamista. Lisäksi 19 % ei osannut sanoa, miten pormestari- tai kuntaneuvosmalli vaikuttaisi johtamiseen. Sen sijaan nykyistä kaupunginjohtajan roolia pidettiin valtuustokyselyssä varsin vahvana. Vastaajista 71% koki kaupunginjohtajan toimivan hallinnon ja johtamisen asiantuntijana toimitusjohtajaan verrattavassa roolissa. Vastaajista 79% koki kaupunginjohtajan toimivan poliittisena vallankäyttäjänä ja tekevän asioiden tarkoituksenmukaisuutta koskevaa harkintaa. Apulaiskaupunginjohtajien roolia pidettiin melko selkeänä luottamushenkilökyselyssä ja henkilöstökyselyssä. Sen sijaan laajennetun johtoryhmän kyselyssä nousi esiin näkemyksiä apulaiskaupunginjohtajien kaksinaisroolista: apulaiskaupunginjohtajien nähtiin toimivan yhtäältä kaupunginhallituksen ja kaupunginjohtajan alaisina ja toisaalta lautakuntien alaisina. Osa vastaajista koki apulaiskaupunginjohtajien olevan liiaksi sitoutuneita oman toimialansa edunvalvontaan, jolloin kokonaisuudesta huolehtiminen vaikeutuu. Lisäksi laajennetun johtoryhmän kyselyssä osa vastaajista katsoi, että apulaiskaupunginjohtajien määrää ja tehtäviä olisi syytä tarkistaa. Johdon tuki ja johtamisotteen terävöittämistä vaativat teemat Johtamisen tukitoimintojen kehittäminen nousi kyselyissä varsin selkeästi esiin. Keskushallintoa toivottiin tiivistettävän niin, että se palvelisi mahdollisimman suurta osaa koko konsernia eli sinne keskitettäisiin vain johdon tukitehtävät. Lisäksi taloussuunnittelua, seurantaa ja arviointia toivottiin kehitettävän entistä tehokkaammiksi strategisen johtamisen välineiksi. Johtamisotteen terävöittämistä vaativina teemoina nousi esiin strateginen kehittäminen ja siinä erityisesti poikkihallinnollista yhteistyötä vaativien teemojen kehittäminen, palvelujen hankinta, seutuyhteistyö, henkilöstöpolitiikka, omistajapolitiikka ja kaupunkisuunnittelu. Kustakin kyselystä on laadittu erillinen raportti. Luottamushenkilökyselyn yhteenveto on liitteenä 4. Muut raportit ovat saatavissa Tampereen kaupungin kaupunginkansliasta.

14 5 Kuntaparlamentarismi ja pormestarimallit 5.1 Johtamisjärjestelmistä Julkisessa hallinnossa esiintyy kaksi johtajuuden perustyyppiä: poliittinen johtajuus ja byrokraattinen johtajuus. Kummatkin ovat kaikenlaisille yhteisöille täysin välttämättömiä. Poliittinen johtaja pyrkii etsimään ja ajamaan ratkaisuja, jotka säilyttävät, perustavat, muuttavat tai kumoavat hänen johtamassaan yhteisössä vallitsevia olosuhteita mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla. Poliittinen johtaja on vallankäyttäjä. Poliittinen johtajuus kanavoi valtuuston kannanotot viranhaltijaorganisaatioon ja päätösten toimeenpanoon. Poliittinen johtajuus on tarkoituksenmukaisuusharkintaa, strategista linjoittamista ja näkemyksellisyyttä. Byrokraattiseen johtajuuteen kuuluu asioiden järjestyksessä pitäminen niihin sekaantumatta sekä poliittisen tahon tekemien päätösten toteuttaminen. Byrokraattiseen johtajuuteen ei kuulu vallan tavoittelu. Jos tarkastelemme suomalaisen kaupungin johtamista, kummatkin johtajuuden tyypit tulevat esille. Jos rajaamme tarkastelun yksinomaan kaupunginjohtajajärjestelmään, havaitsemme kaksi seikkaa. Ensiksikin kaupunginjohtajan muodollinen asema muistuttaa byrokraattista johtajuutta. Tästä johtuen kaupunginjohtajaa luonnehditaan kirjallisuudessa usein virkajohtajaksi taikka hallinnolliseksi johtajaksi. Toiseksi jokainen kunnallishallintoa tunteva tietää, että jos kaupunginjohtaja asettuu virkaansa hoitaessaan pelkästään byrokraattisen johtajuuden hoitajaksi, hän epäonnistuu tehtävässään melkoisella varmuudella. Voidaan sanoa, että kaupunginjohtajaa vaaditaan astumaan myös poliittisen johtajuuden saralle. Jokainen tehtävässään menestynyt kaupunginjohtaja on myös tämän askeleen ottanut. 5.2 Kunnallishallinnon muutoksesta Nykyaikainen suomalainen kaupunginjohtajajärjestelmä luotiin jotakuinkin ilman ulkomaalaisia esikuvia 1920 luvulla kaupunkien hallinnon tehostamisen tarkoituksessa. Tästä ajasta on pitkä matka nykyaikaan ennen kaikkea, jos matkaa mitataan yhteiskunnassa tapahtuneilla muutoksilla. Kuntien tehtävät ovat lisääntyneet valtavasti, minkä seurauksena kunnallishallinnon yhteiskunnallinen merkitys on nykyisin aivan toinen kuin 1920 luvulla. Myös monet muut seikat antavat aiheen asian uudelleenarvioimiseen ja kunnan johtamisjärjestelmän selkeyttämiseen. Erityisen merkittävä on 1990 luvulla tapahtunut valtion hallinnon ja kunnallishallinnon uudistuminen, minkä seurauksena liiketaloudesta peräisin olevat johtamisopit omaksuttiin julkisen hallinnon uudistamisen lähtökohdiksi. Tällöin

15 keskeiseksi käsitteeksi nousi tulosjohtaminen ja sen edellyttämä strategisen ja operatiivisen johtamisen toisistaan erottaminen. Tulosjohtamisopit, jotka tosin korostavat johtajuutta, eivät kuitenkaan kiinnitä huomiota julkisen hallinnon toimijoiden vallan ja vastuun normatiivisen perustan määräytymisen merkitykseen. Syy on siinä, että niissä opeissa vallan ja vastuun ymmärretään määräytyvän tavoitteen eikä normin mukaan. Julkisessa hallinnossa tämä on oikeusturvasyistä riittämätöntä. Kaksi muutakin ilmiötä kannattaa panna merkille. Ensiksikin kunnallishallinto vapautui valtion yksityiskohtaisesta ohjauksesta ollen nykyisin toiminnallisessa mielessä enemmän itsehallintoa kuin koskaan aikaisemmin. Varsinkin suurempien kaupunkien luonne on muuttunut entistä selvemmin yhteiskunnan poliittisiksi perusyksiköiksi. Toiseksi voidaan todeta, että johtavat kunnalliset viranhaltijat (muut kuin kaupunginjohtajat) siirtyivät byrokraattisesta johtajuudesta kunnan asukkaiden itsehallinnon toteuttajiksi eli poliittisen vallan käyttäjiksi. Tämän vallankäytön tarkoituksenmukaisuuden kontrollointi on kuitenkin osittain järjestämättä. Vuonna 1995 säädetty kuntalaki (365/1995) antaa kunnille kaksi mahdollisuutta poiketa lain pääsääntönä pitämästä kunnan johtamisjärjestelmästä. Ensiksikin valtuuston puheenjohtaja voidaan valita myös kunnanhallituksen puheenjohtajaksi. Toiseksi valtuuston toimikaudeksi valittu kunnanjohtaja voidaan valita kunnanhallituksen puheenjohtajaksi (24 ). Yksikään kunta ei ole ottanut käyttöön kumpaakaan menetelmää. Tämän jälkeen nousee esille kysymys siitä, miksi kunnallishallinnossa pitää salata poliittisen vallan käyttäminen ja kätkeä siihen liittyvä tarkoituksenmukaisuusvastuu. 5.3 Tehtävä Tämän esityksen tehtävänä on avata näkökulma etsittäessä vastausta siihen, pitäisikö suomalaisessa kunnallishallinnossa tunnustaa ja selkeyttää kysymys kaupungin poliittisesta johtajuudesta. Lähtökohta on yhteiskuntamme arvomaailma, sen rakenteen systematiikka ja hallintokulttuuri. Tällöin huomio kiintyy ensimmäisenä äskettäin voimaan tulleeseen uuteen Suomen perustuslakiin (731/1999). Perustuslakimme mukaan valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle (2.1 ). Kuntien itsehallinnon tulee vastaavasti perustustua kunnan asukkaiden itsehallintoon (121.1 ). Perustuslain systematiikka rakentuu kuitenkin niin valtion kuin kuntienkin osalta edustukselliseen demokratiaan. Ns. suoralla demokratialla on täydentävä osansa. Sama systematiikka toistuu Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjassa. Tästä seuraa ylimmän vallankäyttäjän aseman korostamisen vaatimus. Kunnassa ylin vallankäyttäjä on valtuusto. Todettakoon, että ns. suoralla demokratialla on oma arvokas tehtävänsä, jonka

16 toteutumista tulee edistää, mutta se ei muodosta pääasiallista ratkaisua esim. kaupungin päätösvallan käyttämiselle. Niin teoreettinen kuin empiirinenkin tutkimus on osoittanut sen, että 1990 luvulla tehtyjen uudistusten seurauksena valtuuston valta on yleisesti vähentynyt. Tämä johtopäätös voidaan kohdistaa kuitenkin vain tapauskohtaiseen vallankäyttöön. Lainsäädännön kehityksestä johtuen tilalle on tullut osittain uusi tai ainakin entisestään huomattavasti vahvistunut ohjausvallan tai strategisen vallan käyttämisen mahdollisuus. Tämä vallankäytön toteuttaminen on kuitenkin vaikeaa. Voidaan väittää, että sitä ei yleisesti ottaen suomalaisessa kunnallishallinnossa valtuuston harjoittamana vielä täysin osata. Sitä on kuitenkin pidettävä nykyaikaisen kunnallishallinnon merkittävimpänä vallankäytön muotona. Samalla sitä on pidettävä kunnallisen demokratian toteutumisen ja toimivuuden kannalta kaikkein keskeisimpänä kysymyksenä. Tästä johtuu toinen tätä esitystä rajaava kysymys: voidaanko kaupungin johtamisjärjestelmää kehittämällä edesauttaa valtuuston ohjausvallan kehittämistä? Esitettyihin kysymyksiin pyritään vastaamaan kuntaparlamentarismin ja pormestarimallien tarkastelun avulla. 5.4 Mitä parlamentarismi on? Kaikkien länsimaisten oikeusvaltioiden hallinnossa toteutuu vallanjako ja parlamentarismi. Tästä huolimatta yksiselitteisen selvää parlamentarismin kuvausta ei voida esittää. Kaksi ilmiötä siihen kuitenkin liittyy. Toista voidaan kutsua enemmistöparlamentarismiksi, toista poliittisen vastuun toteuttamisen parlamentarismiksi. Enemmistöparlamentarismin voimassa ollen hallitus- ja hallintovallan käyttäjä voidaan nimetä parlamentin (eduskunnan, valtuuston) enemmistön mielen mukaan. Hallitus- ja hallintovalta on legitiimiä, mikäli se nauttii parlamentin enemmistön luottamusta. Meillä tämä toteutuu valtion tasolla hallitusvallan osalta. Asiaa on kirjallisuudessa sivuttu kunnallishallinnonkin kannalta. Tällöin on yleensä todettu, ettei järjestelmä ole sovelias suomalaiseen kunnallishallinnolliseen kulttuuriin, joka on vanhastaan rakentunut vahvaan konsensusperiaatteeseen. Tähän käsitykseen on nykyisinkin yhdyttävä. Poliittisen vastuun toteuttamisen parlamentarismi on oikeastaan parlamentarismin ydin. Sen mukaan poliittista eli tarkoituksenmukaisuusvaltaa käyttävä taho on oikeudellisen vastuun lisäksi poliittisessa eli tarkoituksenmukaisuusvastuussa parlamentille (kunnallishallinnosta puheen ollen valtuustolle) ei ainoastaan omien tekojensa, vaan myös alaistensa tekojen osalta. Näin tarkoituksenmukaisuusvastuun ketju ulottuu läpi koko hallinnon.

17 Parlamentarismi ja vallanjako. Parlamentarismi ei voi toteutua ainakaan poliittisen vastuun toteuttamista ajatellen ilman vallanjakoa. On siis edellytettävä, että vastuussa olevalla on normatiivisesti järjestetty käsky- ja valvontavalta alaisiinsa nähden. Meidän lainsäädäntömme mukaan tämä on mahdollista järjestää toimivaltanormein sekä työnjohtovaltaa käyttämällä. Vallanjaon ja poliittisen vastuun toteuttava parlamentarismi jäsentävät demokratian ja tehokkuuden keskenään. Teoriassa katsotaan, että jos demokratia halutaan kattavaksi, ei riitä että hallintoa ohjataan demokraattisesti, vaan sen lisäksi sen tarkoituksenmukaisuutta on voitava valvoa samoin. Tästä seuraa, että niin valta kuin vastuu on järjestettävä normatiivisesti sekä niin, että kumpikin yltää yleisen tietoisuuden tasolle. Parlamentarismi kunnallishallinnossa. Kunnallishallinnossa parlamentarismin muodoista voidaan toteuttaa vain poliittisen vastuun toteuttavaa parlamentarismia ja sitäkin vain kunnan luottamushenkilöhallinnon, mutta ei viranhaltijahallinnon osalta (Kuntalaki 21 ). Näin ollen parlamentarismin periaate ei toteudu läpi koko hallinnon. Toisaalta on todettava, ettei myöskään vallanjako ole selvä; ei varsinkaan kunnan johtamisen osalta silloin, kun kysymys on muusta kuin viranomaistehtäviin liittyvästä eli yleensä poliittisesta eli tarkoituksenmukaisuusvallasta. 5.5 Pormestarimallit Suomalainen kunnallishallinnollinen järjestelmä ei täytä sen paremmin vallanjaon kuin poliittista vastuuta toteuttavan parlamentarisminkaan edellytystä. Kummatkin ovat eräällä tavalla peiteltyjä tai salattuja. Tämä johtuu johtamisjärjestelmästä. Voidaan kysyä, tarjoavatko kuntalain mahdollistamat järjestelyt (eli valtuuston puheenjohtajan valitseminen myös kunnanhallituksen puheenjohtajaksi taikka valtuuston toimikaudeksi valitun kunnanjohtajan nimittäminen kunnanhallituksen puheenjohtajaksi) ratkaisun tähän ongelmaan. Vastaus on kieltävä. Niistä kumpikaan ei toteuta loppuun asti sen paremmin poliittisen johtajuuden kuin parlamentarisminkaan vaatimusta. On sopimuksenvaraista, mitä käsitettä kaupungin johtamisjärjestelmän kehittämisen yhteydessä käytetään. Niinpä voidaan puhua kaupungin johtamisjärjestelmän selkeyttämisestä tai nykyisen kaupunginjohtajajärjestelmän kehittämisestä, mutta kun kysymys on kaupungin poliittisesta johtajuudesta, voimme puhua pormestarimallista, koska se on sekä oman historiamme että mannereurooppalaisen kulttuurin valossa kaupungin poliittista johtajuutta kuvaava. Mitään yhtenäistä pormestarimallia ei kuitenkaan ole, vaan vaihtoehtoja on useita.

18 Eurooppalaisen paikallishallinnollisten järjestelmien valossa voidaan konstruoida kolme perusmallia, joihin kaikkiin liittyvät edellä asetetut edellytykset. Niistä seuraa, että kaikki mallit edellyttävät määräaikaista pormestaria, jonka valta ja vastuu on normatiivisesti järjestetty. Perustavaa laatua olevat eroavaisuudet liittyvät pormestarin valintatapaan, mikä on olennaista siinäkin mielessä, että valintatavan ratkaiseminen ratkaisee myös eräitä muita merkittäviä kysymyksiä. Nämä mallit ovat: a. pormestari valitaan suoralla kansanvaalilla. Tämä voidaan ristiä historiallisesti eteläsaksalaiseksi malliksi; b. pormestarin valitsee valtuusto keskuudestaan. Tämä malli on tanskalainen; sekä c. pormestarin valitsee valtuusto, mutta ehdokkaita ei ole rajattu vain valtuutettuihin. Kysymyksessä on ranskalaisespanjalaisperäinen malli. Kuhunkin malliin liittyy sekä hyviä että huonoja puolia. Järjestelmää valittaessa kummatkin on syytä tiedostaa. Tarkastelkaamme lyhyesti näitä ongelmia sekä kuhunkin vaihtoehtoon liittyviä oleellisuuksia. Pormestarin valitseminen suoralla kansanvaalilla täyttää parhaiten suoran demokratian vaatimukset, mutta se on valtuuston valtaa korostavalle edustukselliselle demokratialle vieras. Demokratian periaate toteutuu siinä myös siten, että pormestarin vastuusuhde kulkee hänen ja kaupungin asukkaiden välillä. Se toteutuu uudelleenvalintatilanteessa. Tämä malli on voittanut alaa Etelä-Saksasta koko Saksaa ja useita muita maita koskevaksi. Englannista ei kannata puhua, koska siellä järjestelmä kokonaisuudessaan on poikkeava muuhun Eurooppaan verrattuna. Tämän mallin puolesta puhuu paitsi sen mannereurooppalainen levinneisyys niin myös se, että EU:n organisaatiossa saksalaisperäinen mentaliteetti on voittamassa alaa. Sen mukaan puheenvuoron saa vain sellainen yksilö, joka on saanut jonkinlaisen mandaatin suoralla kansanvaalilla. Mallilla on kuitenkin heikkoutensa. Niistä suurin on siinä, että se ikään kuin sivuuttaa valtuuston vallan. Kaiken todennäköisyyden mukaan suoralla kansanvaalilla saadusta legitimaatiosta seuraa vallan liiallista keskittymistä yksiin käsiin. Tämä on suomalaiselle kunnallishallinnolliselle kulttuurille täysin vierasta. Mallin puolustajat ovat myöntäneet tämän, mutta eivät ole tunnustaneet sitä mallin heikkoudeksi, vaan sen vahvuudeksi. On katsottu, että jos valtuusto saa rinnalleen vallasta kilpailevan pormestarin, syntyy kaksi vallankäyttäjää, jolloin toinen valta kontrolloi toista, ja lopputulos on kaupungin kannalta hyvä. Tähän ei ole luottamista. Tämäntapainen päättely voi johtaa luotettavaan tulokseen vain totalitaarista järjestelmää vastustettaessa, mutta siitä ei nyt ole kysymys. Todennäköisesti jo lähtökohdaksi muodostuisi valtuuston alistettu asema. Missään tapauksessa ei voida luoda uskottavuutta siihen, että valtuuston ohjausvallan realisoituminen olisi tämän järjestelmän toteutuksessa helppoa.

19 Toinen heikkous kohdistuu "epäonnistuneen valinnan korjaamiseen". Näin sanottaessa voidaan pohtia suoran kansanvaalin alttiutta populismiin ja populismin alttiutta epäonnistumiseen. Oman ongelmansa muodostaa objektiviteettiperiaatteen toteutuminen. Mikäli kunnan asukkaiden tasapuolista kohtelua pidetään tavoitteena, sen toteuttaminen saattaa olla tässä mallissa ongelmallinen. Pienenä reunahuomautuksena voidaan todeta, että maissa, joissa tämä järjestelmä on vallalla, on havaittavissa eräitä sellaisia vallan väärinkäyttämisen muotoja, joita meidän kulttuurimme ei ainakaan kunnallishallinnon osalta laisinkaan tunne. Mikäli tähän järjestelmään päädytään, pormestarin toimikauden pituuden lisäksi on ratkaistava kolme oleellista kysymystä: (1) mitkä ovat pormestarin kelpoisuusehdot, (2) millä taholla on oikeus asettaa ehdokkaita pormestarinvaaliin ja (3) mitenkä valittu pormestari voidaan erottaa kesken toimikauden. Jos ehdokkaille ei aseteta erityisiä kelpoisuusehtoja, on mahdollista, että tämä malli nostaa pormestariksi tosiasiallisesti täysin ammattitaidottoman johtajan. Tällaisen tapauksen varalta kaupungilla tulisi olla valmius luoda vahva ammattijohtajuus eli ns. kaksoisjohtajuus. Tuloksena saattaa olla se, ettei poliittista johtajuutta ja byrokraattista johtajuutta kyetä erottamaan toisistaan. Valtuusto valitsee pormestarin keskuudestaan. Tämäkin malli voidaan selittää demokratian kannalta hyväksi, sillä valittavalla pormestarilla olisi legitimaatio suoraan kaupungin asukkailta. Näin väitetään, mutta väite perustuu osin näennäisyyteen. On huomattava, että jokainen valtuutettu saa kunnan asukkailta legitimaation valtuutetun tehtävään, mutta ei muuhun. Mallin heikkous on siinä, ettei se takaa tosiasiallisen eron syntymistä poliittisen ja byrokraattisen johtajuuden välille. Se rajoittaa pormestariehdokkaat hyvinkin suppeaan piiriin. Toisaalta kelpoisuusehtojen asettamisen mahdollisuus on rajattua; lähes ainoa ehto voinee olla valtuuston jäsenyys. Voidaan kysyä, kuinka moni valituista valtuutetuista on tosiasiallisesti kyvykäs ja halukas pormestariksi. Näiden tosiasioiden vallitessa pormestarin rinnalle saatetaan käytännön todellisuudessa tarvita poliittista johtajuutta omaava viranhaltija, jolloin todellinen poliittinen johtajuus jää ikään kuin pimentoon. Tämä on todennäköistä varsinkin muuttuvissa olosuhteissa ja myös silloin, kun kaupungin kehittämistoimenpiteille asetetaan erityinen arvo. Tampereen kokoisessa kaupungissa tämä ongelma ei ole yhtä painava kuin keskikokoisissa ja pienissä kunnissa, mutta rajoittava tekijä se joka tapauksessa on. Malli muistuttaa kuntalain mahdollistamaa menettelyä saattaa valtuuston puheenjohtajuus ja kunnanhallituksen puheenjohtajuus saman henkilön hoidettavaksi.

20 Pormestarin valitsee valtuusto, mutta ehdokkaiksi kelvollisten piiriä ei ole rajattu. Tässä mallissa pormestarin valinta voisi vastata nykyistä kaupunginjohtajan valintaa. Tämän mallin puolesta voidaan meidän kunnallishallinnollisen tradition valossa esittää useitakin perusteita. Ensiksikin malli omaa pienimmän riskialttiuden. Se muistuttaa nykyistä kaupunginjohtajajärjestelmää, joka on osoittautunut kohtalaisen hyväksi mutta joka ei enää muuttuneista olosuhteista, käytännön ja lainsäädännön välillä vallitsevasta erilaisuudesta sekä kunnalliselle demokratialle asetettavista vaatimuksista johtuen vastaa tarkoitustaan. Mallin suurin odotusarvo voidaan liittää valtuuston aseman vahvistamisen mahdollisuuteen. Odotus voi toteutua, mikäli pormestari saatetaan valtuuston alaiseksi ja jos hänestä tehdään valtuuston kumppani. Tämä edellyttää tiettyä asenteellista valmiutta niin valtuuston kuin pormestarinkin osalta, mutta mikäli kunnan ohjausvalta halutaan saattaa valtuuston käsiin, muuta mahdollisuutta on vaikea löytää. Pormestari voidaan valita valtuutettujen keskuudesta, mutta yhtä hyvin valinnassa voidaan pyrkiä ns. ammattijohtajan valitsemiseen, jolloin kaksoisjohtajan tarve katoaa. Järjestelmässä voidaan mahdollistaa se, että valtuusto voi valita pormestarin keskuudestaan ilman tehtävän julistamista haettavaksi, mutta mikäli julkinen haku katsotaan tarkoituksenmukaiseksi, se voidaan tehdä. Oletettavasti julkinen haku muodostuisi pääsäännöksi. Toimikauden pituus voidaan järjestää tarkoituksenmukaisella tavalla. Samoin voidaan menetellä suoralla kansanvaalilla valittavan pormestarin osalta. Saattaa olla, että valtuuston neljän vuoden mittainen toimikausi on mm. hallinnon jatkuvuutta ajatellen liian lyhyt. Mietittäväksi saattaa tulla esim. 6, 8 jopa 10 vuotta edellyttäen, että "epäonnistunut valinta" voidaan oikaista kesken toimikauden pelkästään tarkoituksenmukaisuusperustein (pormestarin erottaminen hänen menetettyä valtuuston luottamuksen); Ns. kaksoisjohtajuus ei ole tätä mallia käytettäessä välttämätöntä. Tämä tarkoittaa sitä, että valittavalle pormestarille voidaan asettaa kelpoisuusehtoja, jolloin hänestä voidaan tehdä niin poliittinen kuin ns. hallinnon johtaja. Kunnan koosta luonnollisesti riippuu mahdollisten kaupunginjohtajien, apulaiskaupunginjohtajien tai apulaispormestareiden tarve. Mallin heikkous on siinä, ettei se ole mannereurooppalaisen tendenssin mukainen eikä se toteuta suoran demokratian ihannetta.

21 5.6 Kuntaneuvosmalli Lähinnä Ruotsin esimerkin mukaan voidaan puhua kuntaneuvosmallista, joka on lyhyesti selostettuna seuraava. Valtuusto valitsee keskuudestaan yhden tai useamman osa- tai kokopäiväisen kuntaneuvoksen. Hän voi toimia valtuuston puheenjohtajana, kaupunginhallituksen puheenjohtajana taikka tietystä toiminnallisesta kokonaisuudesta vastaavana luottamustoimisena ja päätoimisena johtajana. Hänen rinnallaan on kunnan byrokraattisena johtajana viranhaltija (kunnanjohtaja). Malli muistuttaa pormestarimalleista sitä, jossa valtuusto valitsee pormestarin keskuudestaan. Ruotsin toteutuksena malli on kunnan johtajuutta ajatellen vieläkin epämääräisempi kuin meidän nykyinen kaupunginjohtajajärjestelmämme. Sillä ei pyritä selkeyttämään kunnan poliittista johtajuutta vaan pikemminkin korostamaan sen kollektiivista luonnetta (poliittinen johtajuus on kunnanhallituksella, ei yksittäisellä toimijalla). 5.7 Oleellisia näkökohtia ja kysymyksiä Arvattavasti edellä oleva esitys herättää useita kysymyksiä ja useita vaatimuksia. Pormestarin toimikauden pituus, johon jo edellä viitattiin, on eräs niistä. Toinen kysymys liittyy apulaispormestarien tai heitä vastaavien toimijoiden tarpeeseen, valintatapaan, toimikauden pituuteen ja työnjakoon suhteessa pormestariin ja suhteessa keskenään, jos heitä on useita. Eräs kysymys liittyy pormestarin puheenjohtajuuteen. Tulisiko hänen olla valtuuston, kaupunginhallituksen tai joidenkin lautakuntien puheenjohtaja? Tietyt perustelut puhuvat sen puolesta, ettei pormestarin tulisi olla ainakaan valtuuston puheenjohtaja eikä ehkä lautakuntienkaan, mutta kaupunginhallituksen kyllä. Tässä näkemyksessä saattaa kuitenkin olla pohtimisen aihetta. Olisiko pormestarin sitouttamisessa valtuuston kumppaniksi hyviä edellytyksiä, jos hänestä sittenkin tehtäisiin valtuuston puheenjohtaja? Olisiko parempi, että hänet jätettäisiin valtuustossa mahdollisesti vallitsevien poliittisten ristiriitojen ulkopuolelle? Voisiko hän olla valtuuston puheenjohtaja ilman äänioikeutta? Pormestarijärjestelmään siirtyminen saattaa antaa aiheen tarkastella myös kaupunginhallituksen asemaa. Tämän esityksen eräänä perusajatuksena on nimittäin se, että pormestari tulisi saattaa valtuuston eikä kaupunginhallituksen alaiseksi. Tällöin kaupunginhallituksen asemaa tulisi tarkastella kahdessa ulottuvuudessa: kaupunginhallituksen suhteessa valtuustoon ja kaupunginhallituksen suhteessa lautakuntiin. Ensiksi mainittu on oleellisinta, sillä pormestarijärjestelmään siirtyminen edellyttäisi joka tapauksessa sitä, että kaupungin virka- ja työntekijäkunta olisivat pormestarin alaisia. Minkälainen alaisuussuhde olisi tarkoituksenmukainen yhtäältä kaupunginhallituksen ja lautakuntien välillä ja toisaalta pormestarin ja lautakuntien välillä, tulee harkittavaksi.

22 Tulisiko pormestarin olla kaupunkiin luottamustoimi- vai virkasuhteessa? Virkasuhteen etuna olisi se, että pormestariin voitaisiin kohdistaa sama puolueettomuuden vaatimus, mikä nykyisin kohdistuu viranhaltijoihin (ks. kuntalaki 44 a ), mutta kun pormestari tulisi voida erottaa tehtävästään kesken toimikaudenkin pelkän luottamuspulan vuoksi, perustuslaki ja muu lainsäädäntömme estää tällaisen järjestelyn virkasuhteessa kuntaan olevan osalta. Tämän näkökohdan mukaan pormestarin suhde kaupunkiin tulisi olla luottamustoimisuhde tai suhde sui generis. Mikäli pormestarin ja valtuuston välille pyritään luomaan vahva kumppanuuden side, se olisi todennäköisesti kokonaisuuden kannalta tietynlainen takuu puolueettomuudesta. 5.8 Yhteenveto Kunkin pormestarimallin hyvyys ja huonous ratkeaa viime kädessä sen mukaan, mihin ongelmaan haetaan ratkaisua. Jos kaupunkiin halutaan esim. pääasiassa edustustehtävistä huolehtiva pormestari, jolloin todellista valtaa käyttävät muut, suora kansanvaali olisi epäilemättä paras vaihtoehto. Jos taas perustuslain virkanimitysperusteina mainitsema taito (tehtävän edellyttämät tiedolliset valmiudet) ja kyky (henkilökohtaiset ominaisuudet kuten johtamisedellytykset ja yhteistyökyky) jätetään toisarvoisiksi, valintatavalla ei ole suurtakaan merkitystä. Tässä esityksessä näkökulma on avautunut havainnosta, että kuntien ohjausvalta on lisääntynyt, jolloin myös strategisen johtamisen mahdollisuudet ovat teoreettisesti kasvaneet, mutta valtuuston asema on kuitenkin tosiasiallisesti heikentynyt. Tämä on asettanut kysymyksen siitä, miten valtuuston asema olisi vahvistettavissa. Vastaus tähän kysymykseen on se, että tämä voidaan tehdä kiinnittämällä entistä voimakkaampi huomio ohjausvallan merkitykseen ja sen saamiseen valtuuston käsiin. Tämä tuskin voi onnistua, (1) ellei kaupungin poliittista johtajaa sitouteta valtuuston kumppanuuteen, (2) ellei poliittista vastuuta saateta parlamentarismin periaatteen mukaan kaupunginjohtajan ja valtuuston väliseksi suhteeksi ja (3) ellei myös vallanjaon normatiivista määrittelyä selkeytetä. Korostettakoon myös, että esityksessä viitekehyksenä on ollut pormestarilta vaadittava taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto. Tässä esityksessä myönteisimmän arvion saaneen pormestarimallin toteuttaminen olisi itse asiassa ja pelkistetysti sanoen nykyisin vallitsevan tilanteen normatiivista tunnustamista, järjestelmän selkeyttämistä sekä kaupunginjohtajan saattamista kaupunginhallituksen kumppanuudesta valtuuston kumppanuuteen

23 6 Pormestarimallien käyttöönottomahdollisuudet lainsäädännön puitteissa 6.1 Pormestarimallit ja lainsäädäntö Suomessa kunnanjohtajalla on suhteellisen vahva lakiin perustuva asema. Tämä on vaikuttanut osaltaan siihen että kunnanjohtaja on käytännössä ottanut tai joutunut ottamaan myös sitä roolia, joka yleensä kuuluu poliittiselle johtajalle. Poliittisen johdon asemaa pyrittiin jo vuoden 1976 kunnallislaissa vahvistamaan siten, että kunnanjohtajasta tehtiin kunnanhallituksen esittelijä kun hän siihen saakka oli ollut suoraan lain nojalla kunnanhallituksen puheenjohtaja. Kunnallislain osittaisuudistuksella vuoden 1993 alusta kunnanjohtajan irtisanomisperusteita väljennettiin mahdollistamalla kunnanjohtajan irtisanominen 2/3 määräenemmistöllä epäluottamuksen perusteella. Tämä siirrettiin sellaisenaan kuntalakiin. Lisäksi kuntalaissa sallittiin määräaikainen kunnanjohtaja sekä valtuustokaudeksi otetun kunnanjohtajan valitseminen kunnanhallituksen puheenjohtajaksi. Viimeksi mainittua järjestelyä on joskus kutsuttu pormestarimalliksi. Käytännössä sitä ei ole toistaiseksi missään toteutettu. Punaisena lankana näissä uudistuksissa oli lisätä kunnanjohtajan tulosvastuuta ja poliittista vastuuta. Epäluottamuksen perusteella tapahtuvan irtisanomisen mahdollisuus sekä määräaikaisuus jota käytettiin varsinkin kuntalain voimaantulon jälkeisinä vuosina melko laajasti - ovat lisänneet kunnanjohtajan poliittista vastuuta, mutta samalla heikentäneet hänen lakiin perustuvaa itsenäisyyttään. Tämä kehitys on avannut periaatteessa tilaa poliittisen johdon aseman vahvistumiselle. Lainsäädännön osalta tilanne on tällä hetkellä sellainen, että eväitä ei ole lähteä tekemään kuntalakiin sellaisia muutoksia, jotka velvoittaisivat kunnat muuttamaan nykyistä johtamisjärjestelmäänsä pormestarimallin suuntaan. Uusia vaihtoehtoja mahdollistavia säännöksiä voitaisiin harkita, mutta yksittäisiä kuntia varten säädetty kokeilulainsäädäntö on realistisempi vaihtoehto, koska käsitykset Suomeen soveltuvasta pormestarimallista eivät ole vakiintuneet. 6.2 Lain soveltamisala ja voimassaolo Kokeilun piiriin näyttäisi tulevan sen verran vähän kuntia, että yleisiä kokeilusäännöksiä ei olisi syytä lähteä säätämään, vaan kokeilun tulisi koskea laissa mainittuja kuntia, jotka itse ovat päättäneet ryhtyä kokeiluun. Tämä olisi myös perusteltua myös sen vuoksi, koska oikeutta antaa lupa poiketa laista on ongelmallista delegoida eduskuntaa alemmalle tasolle, esimerkiksi valtioneuvostolle (ks. PeVL 11/2002 HE seutuyhteistyökokeilusta). Luontevaa olisi, että kokeilu käynnistyisi vuoden 2005 alusta, jolloin valtuustokausi vaihtuu. Kokeilulle pitäisi antaa aikaa vähintään kaksi valtuustokautta (vrt. Kainuun hallintokokeilu). Mahdollista on käynnistää kokeilu