1 Natura 2000 verkostoa koskeva heikentämiskielto: arviointia ja kehittämistarpeita Kari Kuusiniemi, 11.4.2012 1. Natura 2000 verkoston muodostaminen ja alueiden suojelu 1.1. Direktiivien säännökset Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetulla neuvoston direktiivillä 92/43/ETY (luontodirektiivi) perustettiin erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, "Natura 2000". Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on direktiivin liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella. Natura 2000 -verkostoon kuuluvat myös jäsenvaltioiden luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun direktiivin 2009/147/EY (lintudirektiivi, kodifioitu toisinto alkuperäisestä vuoden 1979 direktiivistä) säännösten mukaisesti luokittelemat erityisten suojelutoimien alueet (ks. luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohta). Natura 2000 verkostoon kuuluvat luontodirektiivin 4 artiklassa ja direktiivin liitteessä III säädetyssä menettelyssä siihen hyväksytyt alueet sekä jäsenvaltioiden lintudirektiivin mukaisesti komissiolle ilmoittamat alueet. Kun luontodirektiivin perusteella verkostoon valittu alue on merkitty komission hyväksymään luetteloon, sitä koskevat luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohdan mukaan mainitun direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännökset. Näistä alueista jäsenvaltioiden tulee 4 artiklan mukaisesti muodostaa erityisten suojelutoimien alueita (SAC). Lintudirektiivin mukaisesti ilmoitetut erityiset suojelualueet (SPA) kuuluvat verkostoon välittömästi ilmoituksen perusteella ilman komission hyväksyntää.
2 Natura 2000 verkostoon kuuluvien alueiden suojelun turvaamisesta säädetään direktiivin 6 artiklassa seuraavasti: 1 Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla. 2 Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin. 3 Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia. 4 Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet. Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan, muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin. Aiemmin säädetyn lintudirektiivin mukaisten SPA-alueiden suojelun turvaaminen linkitettiin luontodirektiiviin viimeksi mainitun direktiivin 7 artiklassa. Sen mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista luontodirektiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion lintudirektiivin mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi.
3 Komissio on antanut vuonna 2000 luontodirektiivin 6 artiklaa koskevan tulkintaohjeen (Natura 2000 alueiden suojelu ja käyttö Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset; sittemmin on vielä tammikuussa 2007 annettu artiklan 4 kohtaa koskeva täsmennetty ohje, joka tässä sivuutetaan). Ohjeessa korostetaan ensinnäkin luontodirektiivin systematiikkaa, jossa 6 artikla kuuluu lukuun Luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suojelu (3-11 artikla). Seuraavan luvun otsikko puolestaan on Lajien suojelu (12-16 artikla). Ohjeen mukaan 6 artiklan säännökset puolestaan jakautuvat kolmeen pääryhmään. Tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttamisesta säädetään 1 kohdassa, jossa kiinnitetään päähuomio myönteisiin ja ennakoiviin toimiin. Luontotyyppien heikentymisen ja lajeja koskevien merkittävien häiriöiden ehkäisemisestä säädetään 2 kohdassa, jonka lähtökohtana on ennalta ehkäisevä toiminta. Artiklan 3-4 kohdassa annetaan suojelun suunnittelemisen menettelyihin ja käytäntöön liittyviä säännöksiä sovellettaviksi suunnitelmiin ja hankkeisiin, jotka saattavat vaikuttaa merkittävästi Natura 2000 alueeseen. Ohjeessa katsotaan tiivistetysti, että mainitussa rakenteessa 6 artikla jakautuu kahtia niin, että 1 ja 2 kohdassa määritellään kokonaisuus ja 3 ja 4 kohdassa määritellään erityisissä olosuhteissa sovellettava menettely. Toisaalta myönteisiin toimenpiteisiin velvoittava 1 kohta eroaa muista kohdista, joissa säädetään Natura-alueiden tilan heikentymistä ja häirintää sekä niihin kohdistuvia merkittäviä vaikutuksia ennalta ehkäisevistä toimenpiteistä. Erona on myös se, että 1 kohtaa ei sovelleta lintudirektiivin mukaisilla SPA-alueilla. Näitä alueita koskevat kuitenkin lintudirektiivin vastaavantyyppiset velvoitteet. Mainitun komission ohjeen mukaan 6 artiklan 2 kohdan soveltamisala on laajempi kuin 3 ja 4 kohdan soveltamisala, joihin kuuluvat vain virallista hyväksyntää edellyttävät suunnitelmat ja hankkeet. Artiklan 2 kohtaa sovelletaan myös toimintoihin, jotka eivät välttämättä edellytä ennalta annettua hyväksyntää, kuten maatalouteen tai kalastukseen. Vaikka jokin toiminto ei kuuluisikaan 3 kohdan soveltamisalaan, se tulee saattaa 1 ja 2 kohdan säännösten piiriin. Artiklan 2 kohtaa sovelletaan pysyvästi ja sen soveltamisalaan voivat kuulua aikaisemmat, nykyiset tai tulevat toiminnot tai tapahtumat. Artiklankohtaa ei ole rajattu edes tahallisiin toimiin, vaan ennakoitavissa olevien luonnononnettomuuksien riskiä tulee torjua suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Artiklankohdan vaatimukset kohdistuvat myös alueen ulkopuolelta tuleviin vaikutuksiin. Jos Natura 2000 verkostoon sisältyvällä alueella meneillään oleva toiminto voi aiheuttaa alueen suojelun perusteena olevien luontotyyppien heikentymistä, toimintoon tulee ohjeen mukaan so-
4 veltaa 6 artiklan 1 kohdassa säädettyjä suojelutoimenpiteitä; toiminnasta luopuminen tai sen vaikutusten vähentäminen saattaa edellyttää korvausten suorittamista. Ohjeen mukaan luontotyypin heikentymisellä tarkoitetaan sen fyysistä rappeutumista. Luontotyyppi heikentyy, kun kyseisellä alueella luontotyypin ala supistuu tai luontotyypille luonteenomaisten lajien tai niiden suotuisan suojelun tason säilyttämiseksi pitkällä aikavälillä tarpeellinen erityinen rakenne ja erityiset toiminnot supistuvat alkuperäisestä tasostaan. Arvioinnissa otetaan huomioon alueen vaikutus verkoston yhtenäisyyteen. Lajeihin kohdistuvat häiriöt puolestaan eivät vaikuta alueen fyysisiin olosuhteisiin, vaan usein ajallisesti rajallisesti lajien yksilöihin (esimerkiksi melu ja valonlähteet). 1.2. Säännösten kansallinen täytäntöönpano Luonnonsuojelulain (1096/1996) 3 :n mukaan mainitulla lailla pannaan täytäntöön luontodirektiivi ja lintudirektiivi, muilta osin kuin metsästyslain (615/1993) 5 :ssä tarkoitettujen eläinlajien osalta, sekä niin sanottu ympäristövastuudirektiivi. Luonnonsuojelulain 10 luku (64-69 ) sisältää Natura 2000 verkostoa koskevat erityissäännökset. Lain 64 :ssä säädetään Natura-verkoston koostumuksesta ja laatimisesta direktiivejä vastaavasti. Lain 65-66 sisältävät tämän selvitystehtävän kannalta keskeiset säännökset niin sanotusta arviointivelvollisuudesta ja heikentämiskiellosta sekä kiellosta poikkeamisesta (turvaamismekanismit). Säännökset kuuluvat tällä hetkellä voimassa olevassa muodossaan seuraavasti: 65 Hankkeiden ja suunnitelmien arviointi Jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana
5 ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä. Luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa. Viranomaisen, jolle laissa tai asetuksessa määrätyn ilmoitusvelvollisuuden perusteella on tehty ilmoitus 1 momentissa tarkoitetusta hankkeesta tai suunnitelmasta, on ryhdyttävä toimivallassaan oleviin toimenpiteisiin hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen keskeyttämiseksi, kunnes 1 momentissa tarkoitettu arviointi on suoritettu ja 2 momentissa tarkoitetut lausunnot hankittu. Viranomaisen on myös ilmoitettava asiasta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle niin hyvissä ajoin, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ehtii ryhtyä vastaaviin toimenpiteisiin. 66 Luvan myöntäminen sekä suunnitelman hyväksyminen ja vahvistaminen Viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 :n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon. Sen estämättä mitä 1 momentissa säädetään, saadaan lupa kuitenkin myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, jos valtioneuvosto yleisistunnossa päättää, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole. Jos alueella on luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on lisäksi edellytyksenä, että ihmisten terveyteen, yleiseen turvallisuuteen tai ympäristölle muualla koituviin erittäin merkittäviin suotuisiin vaikutuksiin liittyvä syy taikka muu erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy vaatii luvan myöntämistä taikka suunnitelman hyväksymistä tai vahvistamista. Viimeksi mainitussa tapauksessa asiasta on hankittava komission lausunto.
6 Luonnonsuojelulain 68 :ssä säädetään verkoston toteuttamisesta. Natura 2000 -verkostoon sisällytetyillä SAC-alueilla on toteutettava suojelutavoitteita vastaava suojelu mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuudessa vuodessa siitä, kun komissio tai neuvosto on hyväksynyt alueen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Linnustonsuojelualueilla (SPA) suojelu on kuitenkin toteutettava viipymättä sen jälkeen kun alueesta on tehty ilmoitus komissiolle. Lainkohdan perustelujen (HE 79/1996 vp) mukaan säännöksen viittauksella suojelutavoitteita vastaavaan suojeluun on ollut tarkoitus viitata luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohtaan. Lain 69 koskee suojelun lakkauttamista ja verkoston heikentymisen kompensoimista (liittyy tosin luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohtaan) ja 67 erityistapauksia, jotka voidaan tässä yhteydessä sivuuttaa. Hallituksen esityksessä luonnonsuojelulain uudistamiseksi (HE 79/1996 vp) todettiin muun ohella, että Natura 2000 -alueita koskevien oikeusvaikutusten saattamiseksi voimaan myös muiden lakien lupamenettelyssä ja viranomaistoiminnassa ehdotetaan muutoksia useisiin lakeihin. Viittaussäännökset luonnonsuojelulakiin ovat osaltaan tarpeen luontotyyppien suojelua, maisema-alueita ja erityisesti suojeltavia lajeja koskevien säännösten tarkoitusperien turvaamiseksi. Edelleen esityksessä esitettiin, että muiden lakien muutosehdotukset johtuvat ensinnäkin Euroopan yhteisön vaatimuksista. Luontodirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta johtuvat oikeusvaikutukset on saatettava voimaan kansallisessa lainsäädännössä kaikessa lupamenettelyssä ja muussa viranomaistoiminnassa. Tämän vuoksi kaikkiin niihin lakeihin, joiden lupamenettely tai muu viranomaistoiminta jollakin tavoin voi vaikuttaa Natura 2000 -alueisiin, ehdotetaan sisällytettäväksi viittaussäännös luonnonsuojelulakiin. Tältä osin luonnonsuojelulaista tulevat sovellettaviksi 64 :n 1 momentti ja 65-67. Käytännössä viittaussäännökset kuitenkin merkitsevät vain sitä, että muun lain mukaisessa menettelyssä luonnonsuojelulaissa säädetty on otettava huomioon. Tilanne olisi sama ilman nimenomaisia viittaussäännöksiäkin. Viittaussäännökset kuitenkin käytännössä tarkoittavat sitä, että esimerkiksi luonnonsuojelulain säännösten vastainen tilanne on poistettava poikkeusluvalla tms., ennen kuin asianomaisen muun lain mukainen lupa voidaan myöntää. Jos muussa laissa ei ole lupajärjestelmää, ei mainitunlaista edellytyssuhdettakaan voi syntyä.
7 Luonnonsuojelulailla oli tarkoitus panna täytäntöön luonto- ja lintudirektiivit. Perusteluissa lausuttiin tältä osin muun ohella seuraavaa: Suomi on vuoden 1995 alusta ollut Euroopan unionin jäsen. Liittymissopimuksessa maamme sitoutui noudattamaan siihen mennessä voimaan saatettua yhteisölainsäädäntöä, jollei nimenomaan toisin sovittu. Luonnonsuojelun alalla yhteisöllä on kaksi direktiiviä, luontodirektiivi ja lintudirektiivi, jotka asianmukaisesti on pantava täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä. Luontodirektiivin tavoitteena on luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen, mihin pyritään muun muassa koko yhteisön kattavan Natura 2000 -verkoston luomisella. Direktiivissä on asetettu tarkat määräajat tähän liittyville eri toimenpiteille. Jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan kahden vuoden kuluessa sen tiedoksiantamisesta eli 5 päivään kesäkuuta 1994 mennessä (23 artiklan 1 kohta). Suomen ja muiden uusien jäsenvaltioiden osalta tämä velvoite tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1995. Lintudirektiiviin vuonna 1994 tehtyjen muutosten (94/24/EY) edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset oli saatettava voimaan 30 päivään syyskuuta 1995 mennessä (2 artikla). Lintudirektiivi on kuitenkin jo nyt voimassa olevaa yhteisöoikeutta. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisusta C-355/90 (Komissio v. Espanjan kuningaskunta, Marismas de Santoña) on nimittäin pääteltävissä, että direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohta ovat riittävän selkeitä ja ehdottomia ollakseen suoraan sovellettavaa oikeutta. Jäsenvaltiot ovat siten velvollisia estämään haitalliset ympäristönmuutokset sellaisilla alueilla, jotka objektiivisten ornitologisten kriteereiden perusteella ovat merkittäviä lintudirektiivin liitteessä I lueteltujen lintujen tai muuttolintujen kannalta. Tämä velvollisuus on olemassa, vaikka aluetta ei olisikaan osoitettu Euroopan yhteisön linnustonsuojelualueeksi ja asiasta ilmoitettu komissiolle. Hallituksen esitys on laadittu siten, että se täyttää kaikki mainituista direktiiveistä aiheutuvat velvoitteet.(kursivointi tässä). Koska direktiiveihin sisältyvät määräajat on jo ylitetty, ehdotetut lait olisi saatava voimaan mahdollisimman pian. Luonnonsuojelulain 65-66 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa puolestaan lausuttiin seuraavaa: 65. Hankkeiden ja suunnitelmien arviointi. Pykälällä pannaan täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä edellytetty arviointimenettely. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan velvollisuudesta arvioida tai arvioituttaa, mitä vaikutuksia sillä olisi Natura 2000 -alueeseen. Luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohta edellyttää arviointia vasta siitä alkaen, kun komissio on hyväksynyt alueen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Lakiehdotuksessa ehdotetaan kuitenkin, komission suositusta noudattaen, että pykälän oikeusvaikutukset koskisivat aluetta jo siitä alkaen, kun valtioneuvosto on ehdottanut sitä Natura 2000 -verkostoon. Olisi nimittäin epäjohdonmukaista, että alueen luonnonarvot saisi hävittää sinä aikana, kun asiaa komissiossa käsitellään.
8 Hankkeita ovat muun muassa erilaiset rakennusten, teiden, rautateiden, lentoasemien, satamien ja voimajohtojen rakennushankkeet, kaivoshankkeet, vesistöjärjestelyt ja ojitukset. Suunnitelmilla tarkoitetaan sekä rakennuslain mukaisia kaavoja että muita suunnitelmia, kuten esimerkiksi tiesuunnitelmia ja metsätalouteen liittyviä suunnitelmia. Arviointi olisi tehtävä, jos hanke tai suunnitelma heikentää Natura 2000 -alueen tai Natura 2000 -verkostoon ehdotetun alueen luonnonarvoja. Asiaa on tarkasteltava niiden luontotyyppien ja niiden lajien elinympäristön kannalta, joiden vuoksi alue on otettu tai tarkoitus ottaa Natura 2000 -verkostoon. Se käy ilmi komissiolle tehdystä ehdotuksesta. On tilanteita, joissa hanke tai suunnitelma ei vielä yksistään tarkasteltuna aiheuta tässä tarkoitettuja vaikutuksia, mutta kun otetaan huomioon muut vireillä tai tiedossa olevat hankkeet ja suunnitelmat, se johtaa edellä tarkoitettuun luonnonarvojen heikentymiseen. Myös tällöin on arviointi suoritettava. Eräissä tilanteissa arviointivelvollisuus koskee myös olemassa olevan tai ehdotetun Natura 2000 -alueen ulkopuolella toteutettavia hankkeita ja suunnitelmia. Näin on silloin, jos sillä todennäköisesti on Natura 2000 -alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Siten esimerkiksi melua aiheuttavan lentokentän rakentaminen Natura 2000 -alueen kylkeen tai lintuveden vesitalouden muuttaminen tiepenkereellä, saattaa edellyttää pykälässä tarkoitettua arviointia, vaikka itse Natura 2000 -alueeseen ei koskettaisikaan. Mikäli hankkeeseen on sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia, arviointi tulee hoidetuksi sitä kautta. Jos niin ei ole, on tehtävä luonnonsuojelulain edellyttämä arviointi. Sillä ei tarkoiteta samaa kuin tiettyihin muotoihin ja menettelytapoihin sidottua arviointimenettelyä ensin mainitussa laissa. Tässä pykälässä tarkoitettu arviointi voisi siten olla huomattavasti kevyempi. Se olisi kuitenkin tehtävä asianmukaisella tavalla. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että hankkeen tai suunnitelman vaikutukset luonnonsuojelualueeseen arvioidaan hyväksyttävällä menetelmällä, ja että tulokset käyvät selvästi ilmi asiakirjoista. - - Pykälän 3 momentti koskee ilmoitusvelvollisia hankkeita ja suunnitelmia. Jos viranomainen, jolle on tehty lakiin tai asetukseen perustuva ilmoitus hankkeesta tai suunnitelmasta, havaitsee sen olevan sen luontoisen, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi olisi tehtävä, viranomaisen on keskeytettävä hanke tai suunnitelma, mikäli keskeyttäminen on sen toimivallassa. Hanke tai suunnitelma on myös pidettävä keskeytyksissä niin kauan, kunnes 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty ja 2 momentin lausunnot hankittu. Tämän lisäksi viranomaisen on ilmoitettava asiasta alueelliselle ympäristökeskukselle niin hyvissä ajoin, että se ehtii ryhtyä vastaaviin toimenpiteisiin, esimerkiksi määrätä alueelle väliaikaisen toimenpidekiellon 55 :n nojalla. (kursivoinnit tässä). 66. Luvan myöntäminen sekä suunnitelman hyväksyminen ja vahvistaminen. Pykälällä pannaan täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toinen virke ja 4 kohta sekä 7 artikla. Samasta syystä kuin edellä 65 :n kohdalla, myös tätä pykälää sovellettaisiin alueeseen siitä alkaen, kun valtioneuvosto on ehdottanut sitä Natura 2000 -verkostoon. Pykälän 1 momentti sisältää oikeusohjeen ensisijaisesti siitä, miten 65 :ssä säädetyn arvioinnin tulokset normaalitapauksessa on otettava viranomaisten päätöksenteossa huomioon. Viranomaisia, joiden päätöksentekoa säännös koskee, ovat muun muassa rakennuslautakunnat, kaavoja ja suunnitelmia hyväksyvät kuntien ja maakuntien viranomaiset, kaavoja vahvistavat valtion viranomaiset, erilaisia lupia tai poikkeuslupia myöntävät viranomaiset, tieviranomaiset sekä lunastuslain, kaivoslain ja ilmailulain (281/95) mukaista toimivaltaa käyttävät viranomaiset. Viranomaisia ovat myös tuomioistuimet, kuten lääninoikeudet, maaoikeudet, vesioikeudet, vesiylioikeus ja korkein hallinto-oikeus, kun edellä tarkoitetun hankkeen tai suunnitelman sallittavuus valituksen johdosta tulee sen ratkaistavaksi. Viranomaisiin rinnastetaan 72 :n nojalla muut julkista valtaa käyttävät yhteisöt ja toimielimet kuten esimerkiksi metsäkeskukset. Viranomainen saa pääsääntöisesti myöntää luvan taikka hyväksyä tai vahvistaa kaavan ja muun suunnitelman vain, jos hanke tai suunnitelma ei heikennä Natura 2000 -alueen tai valtio-
9 neuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman alueen luonnonarvoja. Heikentämistä on tulkittava samalla tavalla kuin edellä 65 :n kohdalla eli niiden luontotyyppien ja lajien näkökulmasta, joita alueella on tarkoitus suojella. Alueellisen ympäristökeskuksen ja aluetta hallitsevan viranomaisen lausunnoille on luonnollisesti annettava huomattava paino Natura -alueen heikentymistä koskevassa arvioinnissa. Asian ratkaiseminen on kuitenkin asianomaisen viranomaisen itsensä harkinnassa. Mikäli päätöksellä rikotaan edellä mainittua oikeusohjetta, se muodostaa valitusperusteen. Pykälän 2 ja 3 momentti määrittelevät luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti, milloin lupa voidaan myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, vaikka se heikentäisikin Natura 2000 -verkostoon kuuluvan tai siihen ehdotetun alueen luonnonarvoja. - - Mainittuja säännöksiä on sittemmin muutettu muun ohella vastaamaan paremmin luontodirektiivin 6 artiklan 3 artiklasta ilmenevää tarkoitusta (HE 236/1998 vp), mutta muutokset eivät ole kyseenalaistaneet perusasetelmaa, joka ilmenee siteeratuista perusteluista. Mainituilla pykälillä on pantu täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdat sekä (vastaavilta osin) 7 artikla. 1.3 Luontodirektiivin täytäntöönpanoon liittyvää oikeuskäytäntöä Direktiivien ja erityisesti luontodirektiivin täytäntöön panemiselle asetettavia vaatimuksia on käsitelty useissa unionin tuomioistuimen (aiemmin yhteisöjen tuomioistuin) ratkaisuissa. Esimerkiksi tapauksessa C-6/04 (komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta) tuomioistuin muistutti siitä, että direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden kaikkia jäsenvaltioita, joille se on osoitettu, ja jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot kyseisen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä ei välttämättä edellytä sitä, että sen säännökset olisi samanmuotoisina ja sanasta sanaan toistettava nimenomaisessa erityisessä säännöksessä. Yleinen oikeustila voi olla riittävä, jos se takaa sen, että direktiivi on kokonaisuudessaan riittävän selkeästi ja täsmällisesti täytäntöön pantu. Tuomioistuin ei hyväksynyt Yhdistyneen kuningaskunnan argumenttia, jonka mukaan luontodirektiivin asianmukaisin täytäntöönpanotapa on se, että luonnonsuojeluelimille annetaan erityisvaltuuksia ja niille asetetaan yleisvelvoite suorittaa tehtävänsä siten, että tämän direktiivin vaatimuksia
10 noudatetaan. Ensinnäkin kansallisten säännösten olemassaolo voi tehdä tarpeettomaksi täytäntöönpanon erityisillä laeilla tai asetuksilla ainoastaan siinä tapauksessa, että näillä säännöksillä todella taataan se, että kansalliset hallintoviranomaiset noudattavat täysimääräisesti direktiiviä. Toiseksi on todettava, että luontodirektiivin johdanto-osan neljännestä ja yhdennestätoista perustelukappaleesta ilmenee, että uhanalaiset elinympäristöt ja lajit ovat osa yhteisön luonnonperintöä ja niihin kohdistuvat uhat ovat usein luonteeltaan maiden rajat ylittäviä, joten kaikki jäsenvaltiot vastaavat yhdessä suojelutoimenpiteiden toteuttamisesta. Tarkka täytäntöönpano on näin ollen erityisen tärkeää käsiteltävänä olevan kaltaisessa tapauksessa, jossa yhteisen luonnonperinnön hoito on uskottu kullekin jäsenvaltiolle sen alueella. Tästä seuraa, että kun on kyse luontodirektiivistä, jossa vahvistetaan monimutkaisia ja teknisiä sääntöjä ympäristöoikeuden alalla, jäsenvaltioiden on erityisesti huolehdittava siitä, että niiden lainsäädäntö, jonka tarkoituksena on varmistaa tämän direktiivin täytäntöönpano, on selkeä ja täsmällinen myös kansallisille viranomaisille kyseisen direktiivin 11 artiklassa, 12 artiklan 4 kohdassa ja 14 artiklan 2 kohdassa asetettujen keskeisten tarkkailu- ja seurantavelvoitteiden osalta. Yhdistyneen kuningaskunnan mainitseman lainsäädännön tarkastelusta ilmenee kuitenkin, että sille on tyypillistä sellainen yleisyys, että se ei merkitse luontodirektiivin säännösten täytäntöönpanoa niin täsmällisesti ja selkeästi kuin on edellytetty oikeusvarmuuden vaatimuksen täysimääräisen noudattamisen varmistamiseksi ja että sillä ei myöskään oteta kyseessä olevalla alalla käyttöön sellaisia täsmällisiä oikeussääntöjä, joilla voitaisiin taata tämän direktiivin soveltaminen täysimääräisesti ja kokonaisuudessaan sekä panna siinä vahvistetut säännöt yhdenmukaisesti ja tehokkaasti täytäntöön. Unionin tuomioistuin on useissa ratkaisuissaan ottanut kantaa luontodirektiivin 6 artiklan kansalliseen täytäntöönpanoon niin normitasolla kuin tosiasiallisten toimenpiteidenkin tasolla. Erityisesti artiklan 2 kohdan merkitykseen on pureuduttu muun ohella tapauksissa C-117/00, komissio v. Irlanti, ja edellä mainitussa asiassa C-6/04. Asiassa C-117/00 komissio katsoi, että Irlanti ei ollut toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä sen estämiseksi, että liiallinen laiduntaminen ei huononna Owenduff-Nephin Beg Complexin erityissuojelualueen peittosoita. Erityisesti Irlannin viranomaisten hyväksymä Rural Environmental
11 Protection Scheme (maaseutuympäristön suojeluohjelma; REPS) oli ja on komission mukaan riittämätön liiallisen laiduntamisen aiheuttaman ongelman torjuntaan sekä yleisesti että Owenduff-Nephin Beg Complexilla. Komissio myönsi kuitenkin, että REPSillä, sellaisena kuin se on vuonna 1998 tarkistettuna, voidaan torjua tehokkaasti liiallisen laiduntamisen aiheuttama ongelma yhteisomistuksessa olevilla maa-alueilla edellyttäen, että näiden maa-alueiden käyttöä koskevia puitesuunnitelmia laaditaan, toteutetaan ja seurataan. Komissio totesi, että talven 1998-1999 aikana päätetty vuoristolammaskiintiön yleinen 30 prosentin pienentäminen on riittämätön, jos otetaan huomioon kaikki alueet, joihin liiallinen laiduntaminen on vaikuttanut. Irlannin hallitus myönsi, että liiallinen laiduntaminen on vähitellen aiheuttanut ongelman Owenduff-Nephin Beg Complexilla, mutta REPSiin osallistuvien maanviljelijöiden on vuodesta 1996 lähtien pitänyt noudattaa yhteisomistuksessa olevilla maa-alueilla tiettyjä laiduntamista koskevia menettelytapoja. Se viittasi tämän jälkeen nummien peittosoiden ja ylängöillä sijaitsevien laidunten eli Natural Heritage Areas -alueiksi REPSin, sellaisena kuin se oli 1.1.1999 lähtien voimassa, mukaisesti osoitettujen alueiden suojeluedellytyksiin. Irlanti on lisäksi ostanut 10 000 hehtaaria kysymyksessä olevan erityissuojelualueen muodostavasta 25 225 hehtaarin maa-alueesta ja antanut luvan ainoastaan kuuden nautaeläimen ja 150 lampaan pitämiseen alueella. Vuoden 2000 aikana Irlanti hyväksyi tämän erityissuojelualueen muita yhteisomistuksessa olevia maa-alueita koskevan puitesuunnitelman. Owenduff-Nephin Beg Complexin alueen loput noin 5 000 hehtaaria eivät kuulu yhteisomistuksessa oleviin maa-alueisiin, eikä liiallisen laiduntamisen aiheuttama ongelma koske niitä. Irlannin hallitus toteaa lisäksi, että komissio hyväksyi ympäristönsuojelun vaatimusten ja maaseutuympäristön hoidon vaatimusten kanssa sopusointuisista maatalouden tuotantomenetelmistä 30 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2078/92 nojalla 6.8.1998 tekemällään päätöksellä sille kesäkuusta 1997 alkaen ilmoitetut REP- Siin tehdyt muutokset. Owenduff-Nephin Beg Complexin suojelua koskevan käyttösuunnitelman täytäntöönpano on viivästynyt, koska niitä, joita asia koskee, on pitänyt kuulla perusteellisesti julkisesti. Unionin tuomioistuin totesi, että komissio ei väitä Irlannin syyllistyneen mihinkään rikkomiseen tämän jäsenvaltion omistamalla 10 000 hehtaarin alueella, jolla laiduntaminen on vastedes hyvin vähäistä. Asiakirja-aineistosta kuitenkin ilmenee, että Owenduff-Nephin Beg Complexin erityissuojelualueen muut osat ovat vahingoittuneet vakavasti. Erityissuojelualueen suojelusuunnitelmassa (2000) todetaan seuraavaa: Tietyt tämän erityissuojelualueen peittosuot ja nummet ovat kuluneet huomattavasti liiallisen lammasmäärän vuoksi. Tietyissä paikoissa turve liikkuu, minkä seurauksena syntyy puhkaistuja turvesoita ja kallioperään saakka syöpyneitä rotkoja. Kaikkein korkeimmalla sijaitsevilla maa-alueilla nummet ovat pilaantuneet huomattavasti laiduntamisen kanervansukuisille lajeille aiheuttaman kuormituksen vuoksi. Suhteellisen äskettäin erityissuojelualueen viereisen turvealueen laajoille maakaistaleille istutettiin havupuita, minkä vuoksi laajoja peittosuoalueita sekä tasangolla että vuorilla on tuhoutunut. Irlannin viranomaiset olivat jo myöntäneet kirjeenvaihdossa, jota ne kävivät komission kanssa ennen kuin tämä antoi perustellun lausuntonsa, että Owenduff-Nephin Beg Complexilla on runsaasti lampaita, ja ne olivat täsmentäneet, että lampaat oleskelevat asumattomissa laaksoissa ja vuorten rinteillä. Viranomaiset olivat myös myöntäneet, että liiallisen laiduntamisen aiheuttamat vahingot ovat erityisen huomattavat Lough Feeaghista länteen sijaitsevilla vuorten rinteillä ja että tämä on vaikuttanut aluetta ruokailupaikkanaan käyttävien tundrahanhien lukumäärän äskettäiseen pienentymiseen.
12 Suojelusuunnitelman mukaan laiduntamista on tarpeen rajoittaa kestävälle tasolle tiettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi, kuten joko Owenduff-Nephin Beg Complexin ensisijaisesti suojeltavan luontotyypin eli peittosuon tai muiden tälle alueelle ominaisten elinympäristöjen ekologisen arvon ylläpitämiseksi ja, jos mahdollista, vahvistamiseksi ja lintudirektiivin liitteessä I mainittuihin lajeihin kuuluvien usein kyseiselle alueelle palaavien lintujen, joita ovat erityisesti tundrahanhi ja kapustarinta, joiden vuoksi alue osoitettiin erityissuojelualueeksi, kantojen ylläpitämiseksi ja, jos mahdollista, kasvattamiseksi. Lampaiden liiallinen laiduntaminen aiheuttaa paikoittain vakavaa vahinkoa, ja se on tämän alueen suurin uhka. Irlannin hallitus myöntää lisäksi itse vastauksessaan, että Irlannin viranomaisten ei ole tarpeen toteuttaa ainoastaan vakauttamistoimenpiteitä liiallisen laiduntamisen aiheuttamaan ongelmaan liittyen, vaan niiden on myös huolehdittava siitä, että vahingoittuneet elinympäristöt voidaan palauttaa ennalleen. Se toteaa, että kyseisen erityissuojelualueen suojelua koskevan käyttösuunnitelman, sillä sijaitsevia yhteisomistuksessa olevia maa-alueita koskevan puitesuunnitelman ja yksittäisten maatilakohtaisten käyttösuunnitelmien toteuttaminen mahdollistaa tavoitteen saavuttamisen. Edellä esitetystä seuraa, että Irlanti ei ole toteuttanut asianmukaisia toimenpiteitä sen välttämiseksi, että Owenduff-Nephin Beg Complexin erityissuojelualueella sijaitsevat sellaisten lajien elinympäristöt, joita varten tämä erityissuojelualue osoitettiin, eivät huonone. Irlanti ei näin ollen ole noudattanut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Asiassa C-6/04 tuomioistuin komissio väitti, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ollut varmistanut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan kattavaa täytäntöönpanoa Gibraltarilla, kun se on tyytynyt suojelemaan nimettyjä alueita toiminnalta, joka voi aiheuttaa häiriöitä, huolehtimatta myös siitä, että huolimattomuuteen tai laiminlyöntiin perustuva heikentyminen estetään. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ei varsinaisesti kiistänyt komission argumentointia, mutta se katsoi, että ainoastaan heikentyminen, joka ei ole luonnollista, on estettävä. Se väitti lisäksi, että vuoden 1991 asetuksella otettiin käyttöön kattava ja tiukka valvontajärjestelmä. Tällä järjestelmällä pannaan sen mukaan luontodirektiivi riittävällä tavalla täytäntöön erityisesti, kun sitä tarkastellaan yhdessä saman asetuksen 17 A :ssä säädetyn yleissäännön kanssa. Tuomioistuin kuitenkin muistutti, että direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan estämään luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen. Mainitun kohdan täytäntöön panemiseksi voi olla tarpeen toteuttaa sekä toimenpiteitä, joilla pyritään torjumaan ihmisen aiheuttamia ulkopuolisia loukkauksia ja häiriöitä, että toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on hillitä luonnollista kehitystä, joka voi heikentää erityisten suojelutoimien alueilla esiintyvien lajien ja luontotyyppien suojelun tasoa.
13 Perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan säännöksiä ei ollut toistettu muodollisesti Gibraltariin sovellettavassa lainsäädännössä. Vuoden 1991 asetuksen 17 G, jossa annettiin toimivaltaisille viranomaisille lupa tehdä sopimuksia alueen omistajien tai haltijoiden kanssa sen ylläpidosta, näyttää olleen ainoa Gibraltarilla mahdollisen heikentymisen estämiseksi sovellettu säännös. Mainitussa säännöksessä annetaan kyseisille viranomaisille pelkästään valtuutus tähän, mutta ei velvoiteta niitä tähän, eikä sillä estetä heikentymistä toisin kuin luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa edellytetään. Koska kansallisessa lainsäädännössä ei ole nimenomaista säännöstä, jossa toimivaltaiset viranomaiset velvoitettaisiin estämään luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen, siihen liittyy oikeudellista epävarmuutta niiden velvoitteiden osalta, joita kyseisten viranomaisten on noudatettava. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan säännöksiä ei missään tapauksessa ole pantu selkeästi, täsmällisesti ja kattavasti täytäntöön Gibraltarilla. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohtien suhdetta ja eroja osoittaa samassa asiassa käsitelty komission kanneperuste, joka koski rakennuslupia Gibraltarilla. Komissio väitti, että Gibraltarin osalta toimivaltaiset viranomaiset eivät noudata luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan vaatimuksia, koska niiden velvollisuutena ei ole valvoa sitä, vaikuttavatko olemassa olevat rakennusluvat direktiivin nojalla suojeltuihin alueisiin. Tuomioistuin totesi, että vaikka on totta, että tällainen jälkikäteistä valvontaa koskeva velvollisuus voi perustua luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaan, kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa ei ole säännöstä, jossa velvoitettaisiin jäsenvaltiot suorittamaan tällaista valvontaa. Tämän säännöksen (3 kohta, KJK) sanamuodosta ilmenee päinvastoin, että säädetty menettely on pantava täytäntöön ennen kuin jäsenvaltiot antavat suostumuksensa sellaisten suunnitelmien tai hankkeiden toteuttamiselle, jotka voivat vaikuttaa kyseessä olevaan alueeseen. Tästä seuraa, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan puutteellista täytäntöönpanoa koskevan väitteen tätä osaa ei voida hyväksyä. Tapauksessa C-304/05 (komissio v. Italia) kolmas kanneperuste koski luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan rikkomista. Komissio väitti, että kansallisilla viranomaisilla ei ollut toimivaltaa myöntää lupaa alppihiihtoalueen laajennus- ja muutostöihin, koska nämä työt olivat omiaan vahingoittamaan vakavasti puiston koskemattomuutta. Asianomainen alue on heikentynyt merkittävästi hyväksyttyjen töiden seurauksena. Bucaneve- ja Edelweiss-laskettelurinteiden muuttaminen merkitsi lähes 2 500 sellaisen puun kaatamista, jotka olivat useiden suojeltujen lintulajien tärkeä elinympäristö.
14 Italian hallituksen mielestä se, että riidanalaisten töiden toteuttamiseen liittyi tiettyjä kriittisiä näkökohtia, joihin ei ole vielä puututtu, ei merkinnyt, että suunniteltuja töitä ei ollut arvioitu asianmukaisesti. Kun julkiset rakennusurakat, jotka merkitsevät kielteisiä vaikutuksia ympäristölle, ovat tarpeen, luontodirektiivin säännöksissä ei sen mukaan kielletä näiden töiden toteuttamista vaan velvoitetaan toteuttamaan asianmukaisia korvaavia toimenpiteitä. Tällaiset toimenpiteet oli mahdollisuuksien mukaan toteutettava ennen asianomaisten töiden toteuttamista, niiden aikana ja niiden jälkeen. Kanneperusteen arvioimiseksi tuomioistuin tutki sitä, voidaanko toimilla, jotka kohdistuvat erityissuojelualueeseen, rikkoa samanaikaisesti direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa sekä saman artiklan 2 kohtaa. Jälkimmäisessä säännöksessä asetetaan velvollisuus toteuttaa tarpeellisia suojelutoimenpiteitä, joilla estetään heikentyminen ja häiriöt, jotka saattavat vaikuttaa merkittävästi direktiivin tavoitteisiin. Kyseinen velvollisuus vastaa tavoitetta, joka esitetään direktiivin seitsemännessä perustelukappaleessa ja jonka mukaan kukin erityissuojelualue on liitettävä yhtenäiseen eurooppalaiseen ekologiseen verkostoon. Kun suunnitelmalle tai hankkeelle on annettu lupa tavalla, joka on ristiriidassa direktiivin 6 artiklan 3 kohdan kanssa, kyseisen artiklan 2 kohdan rikkominen erityissuojelualueen osalta voidaan todeta, jos elinympäristön heikentyminen tai niiden lajien häirintä, joita varten asianomainen alue on osoitettu, on näytetty toteen. Esillä olevassa asiassa suojelualueella olevalta metsäalueelta, joka muodostaa suojeltujen lintulajien ja muun muassa kanahaukan, kiirunan, palokärjen ja teeren elinympäristön, on kaadettu lähes 2 500 puuta. Riidanalaiset työt ovat näin ollen tuhonneet täysin kyseisten lajien lisääntymispaikat. On katsottava, että kyseiset työt ja niiden vaikutukset erityissuojelualueeseen IT 2040044 olivat ristiriidassa sen suojelun kannalta annetun oikeudellisen aseman kanssa, joka kyseisellä alueella olisi direktiivin 6 artiklan 2 kohdan nojalla pitänyt olla. Komission kanne oli näin ollen hyväksyttävä myös tältä osin. Asiassa C-241/08 (komissio v. Ranska) rikkomuskanne, joka kohdistui muun ohella luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaan, hyväksyttiin osin. Näiltä osin unionin tuomioistuin lausui seuraavaa: Ensinnäkin on huomautettava, että oikeuskäytännössä on katsottu, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdan tarkoituksena on suojelun samanlaisen tason turvaaminen. Toiseksi on todettava, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan osalta oikeuskäytännössä on jo katsottu, että mahdollisuus vapauttaa yleisesti tietyt toimet voimassa olevan säännöstön perusteella kyseessä ole-
15 valle alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista ei ole tämän säännöksen mukainen. Tällaisella vapautuksella ei nimittäin voida varmistaa sitä, että tällaiset toimet eivät vaikuta suojellun alueen koskemattomuuteen. Kun otetaan huomioon luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettu suojelun samanlainen taso, ympäristölain L. 414-1 :n 5 momentin kolmannen kohdan neljättä virkettä, jossa todetaan yleisesti, että tietynlainen toiminta, kuten metsästys tai kalastus, ei aiheuta häiriötä, voidaan siis pitää tämän direktiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisena ainoastaan, mikäli taataan se, että tällaisella toiminnalla ei aiheuteta minkäänlaista häiriötä, joka saattaisi vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin. Ranskan tasavalta väittää tältä osin, että jokaista aluetta varten tehdään tavoitteita koskeva asiakirja, joka on perusta kyseisen alueen ekologisten erityisvaatimuksien huomioimiseksi toteutettaville kohdennetuille toimenpiteille. Kyseessä olevan toiminnan harjoittaminen siihen sovellettavia yleisiä säännöksiä noudattaen mahdollistaa sen, että voidaan ottaa huomioon ekologisten kriteereiden mukaisesti rajatut alueet ja vahvistaa ottamiskiintiöt. Näin ollen on tutkittava, voidaanko tällaisilla toimenpiteillä tai säännöillä tosiasiallisesti taata se, että kyseessä oleva toiminta ei aiheuta häiriöitä, joilla saattaa olla merkittäviä vaikutuksia. Tavoitteita koskevasta asiakirjasta Ranskan tasavalta toteaa, että se ei sisällä suoraan sovellettavia säännöksiä ja että kyseessä on arviointiin käytettävä apuväline, jonka avulla voidaan saatavilla olevien tieteellisten tietojen perusteella ehdottaa toimivaltaisille viranomaisille toimenpiteitä, joiden avulla voidaan saavuttaa luontodirektiivin mukaiset suojelutavoitteet. Tällä hetkellä tällaisia tavoitteita koskevia asiakirjoja on tehty ainoastaan puolelle kyseessä olevista alueista. Tästä seuraa se, että tavoitteita koskevalla asiakirjalla ei voida järjestelmällisesti ja jokaisessa tapauksessa taata sitä, että kyseessä oleva toiminta ei aiheuta häiriöitä, jotka saattaisivat vaikuttaa merkittävästi näihin suojelutavoitteisiin. Tällaiseen päätelmään on päädyttävä sitäkin suuremmalla syyllä, kun on kyse kohdennetuista toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on ottaa huomioon tietyn alueen ekologiset erityispiirteet silloin, kun näistä toimenpiteistä päättäminen perustuu tavoitteita koskevaan asiakirjaan. Kyseiseen toimintaan sovellettavista yleisistä säännöistä on todettava, että vaikka tällaisilla säännöillä voidaankin vähentää merkittävien häiriöiden vaaraa, niillä voidaan poistaa vaara täydellisesti vain, mikäli niissä säädetään pakottavasti luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan noudattamisesta. Ranskan tasavalta ei kuitenkaan väitä, että tilanne olisi tämä nyt esillä olevassa asiassa. Edellä esitetystä seuraa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on säätänyt yleisluonteisesti, että kalastus, vesiviljely, metsästys ja muu metsästyksen kaltainen toiminta, jota harjoitetaan voimassa olevissa laeissa ja asetuksissa sallituissa oloissa ja niissä määritetyillä alueilla, ei ole toimintaa, josta aiheutuu häiriötä tai tällaisia vaikutuksia.
16 Tapauksessa C-404/09 (komissio v. Espanja) Espanjan katsottiin eräiltä osin laiminlyöneen luontodirektiivin 6 artiklan 2-4 kohdan täytäntöönpanon. Artiklan 2 kohdan osalta tuomiossa lausuttiin muun ohella seuraavaa: Aluksi on tutkittava, sovelletaanko luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa Feixolínin, Fonfrían, Salguero-Prégame-Valdesegadasin, Ampliación de Feixolínin ja Nueva Julian avokaivostoimintaan, joka tapahtui sen jälkeen, kun Alto Silin alue oli luokiteltu erityissuojelualueeksi vuodesta 2000 lähtien. Ensinnäkin on todettava Nueva Julian kaivoksesta, että koska tätä kaivosta koskeva lupa myönnettiin tavalla, joka on ristiriidassa luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan kanssa, oikeuskäytännöstä ilmenee, että kyseisen artiklan 2 kohdan rikkominen voidaan todeta, jos elinympäristön heikentyminen tai niiden lajien häirintä, joita varten asianomainen alue on osoitettu, on näytetty toteen. Seuraavaksi on muistutettava Ampliación de Feixolínin kaivoksesta, että se, että suunnitelma tai hanke hyväksytään luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti, tekee saman artiklan 2 kohdassa tarkoitetun yleisen suojelunormin samanaikaisen soveltamisen tarpeettomaksi, kun kyseessä on kyseisessä suunnitelmassa tai hankkeessa tarkoitetulla suojellulla alueella toteutettava toimi. Tästä seuraa, että siltä osin kuin komission kritisoima Ampliación de Feixolínin kaivoksen hyödyntäminen tapahtui silloin, kun tälle hyödyntämiselle ei ollut vielä annettu lupaa, kyseessä voi olla luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan rikkominen. Lopuksi on todettava, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa sovelletaan Feixolínin, Fonfrían ja Salguero-Prégame-Valdesegadasin avokaivoksiin siitä huolimatta, että niiden hyödyntämiseen annettiin lupa ennen kuin luontodirektiivissä säädettyä suojelujärjestelmää alettiin soveltaa Alto Silin alueeseen sen erityissuojelualueeksi luokittelun vuoksi. Oikeuskäytännössä on nimittäin jo katsottu, että vaikka tällaisia hankkeita eivät koske luontodirektiivissä vahvistetut säännöt menettelystä, joka koskee etukäteistä arviointia hankkeen vaikutuksista kyseiselle alueelle, niiden toteuttaminen kuuluu kuitenkin kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Toiseksi kanneperusteesta, jonka mukaan Espanjan kuningaskunta ei noudattanut asianomaisten avokaivosten hyödyntämistoiminnassa luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaa, on muistutettava, että toiminta on tämän säännöksen mukaista ainoastaan, mikäli taataan se, että tällaisella toiminnalla ei aiheuteta minkäänlaista häiriötä, joka on omiaan vaikuttamaan merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin ja erityisesti sen suojelutavoitteisiin. Lisäksi luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan erityissuojelualueille suojelun kannalta annetun oikeudellisen aseman avulla on
17 taattava, että kyseisillä alueilla estetään luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen sekä niihin lajeihin vaikuttavat merkittävät häiriöt, joita varten kyseiset alueet on luokiteltu. Tästä seuraa, että tämä kanneperuste on perusteltu ainoastaan, jos komissio osoittaa oikeudellisesti riittävällä tavalla, että Espanjan kuningaskunta ei ole toteuttanut asianmukaisia suojelutoimenpiteitä, joilla estetään se, että Feixolínin, Fonfrían, Salguero-Prégame-Valdesegadasin, Ampliación de Feixolín ja Nueva Julian kaivostoiminta siltä osin kuin se on tapahtunut sen jälkeen, kun Alto Silin alue luokiteltiin erityissuojelualueeksi vuodesta 2000 lähtien heikentää metson elinympäristöjä ja aiheuttaa sellaista häiriötä tälle lajille, joka on omiaan vaikuttamaan siihen merkittävästi, kun otetaan huomioon direktiivin tavoite, joka on kyseisen lajin suojelun varmistaminen. Ensiksi on tutkittava, sijaitsevatko asianomaiset kaivokset alueilla, jotka ovat metsolle soveltuvia elinympäristöjä mutta joita tämä laji ei enää voi käyttää kyseisiä kaivoksia hyödynnettäessä tai edes niiden hyödyntämisen jälkeisen ennallistamisen aikana. Komissio väittää, että tilanne on tämä erityisesti luontotyypin 9230, joka muodostuu Galician ja Portugalin Quercus robur - ja Quercus pyrenaica -metsistä, osalta. Komissio esittää todisteita kyseisen luontotyypin tuhoutumisesta Alto Silin erityissuojelualueeksi luokittelun jälkeen yksinomaan Fonfrían kaivoksen osalta. Vuoden 2005 kertomuksesta ilmenee, että tämän hyödyntämisen, joka tapahtui vuodesta 2001 lähtien, yhteydessä todellakin tuhottiin 17,92 hehtaaria luontotyypistä 9230. Espanjan kuningaskunta väittää, että tällä luontotyypin menetyksellä ei ole merkitystä metson suojelun kannalta, koska asianomaisella alueella ei ole ensimmäistäkään soidinpaikkaa. Tätä argumenttia ei voida hyväksyä, koska jopa siinä tapauksessa, että tätä aluetta ei voitaisi käyttää soidinpakkana, ei ole poissuljettua, että kyseinen laji voisi käyttää sitä elinympäristönä muihin tarkoituksiin eli muun muassa levähdys- tai talvehtimispaikkana. Ei myöskään voida sulkea pois sitä, että jos kyseisellä alueella ei olisi tapahtunut tätä hyödyntämistä, viranomaisten tätä koskevien toimenpiteiden toteuttamisen jälkeen tätä aluetta olisi voitu hyödyntää soidinpaikkana. On muistutettava, että erityissuojelualueiden suojelu ei saa rajoittua ihmisen aiheuttamien ulkoisten haitallisten vaikutusten ja häiriöiden torjumiseen, vaan tilanteen mukaan siihen on sisällyttävä myös positiivisia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on säilyttää alueen tila ja parantaa sitä.
18 Komissio väittää toiseksi, että asianomaiset kaivokset ovat niiden aiheuttaman melun ja tärinän, jotka on havaittavissa Alto Silin erityissuojelualueella, vuoksi omiaan häiritsemään merkittävästi tällä erityissuojelualueella suojeltua metsopopulaatiota. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että kun otetaan huomioon monien metsolle kriittisten alueiden ja asianomaisten avokaivosten välinen suhteellisen pieni etäisyys, näiden kaivosten aiheuttama melu ja tärinä voidaan havaita kyseisillä alueilla. Tämä haitta on omiaan aiheuttamaan sellaisia häiriöitä, jotka ovat omiaan vaikuttamaan merkittävästi kyseisen direktiivin tavoitteisiin ja erityisesti metson suojelutavoitteisiin. Tämä pitää sitäkin suuremmalla syyllä paikkansa, koska on kiistatonta, että metso on herkkä ja erityisen vaativa laji, kun on kyse sen elinympäristöjen rauhallisuudesta ja laadusta. Asiakirja-aineistosta ilmenee myös, että eristyneisyyden ja rauhallisuuden määrä, jota tämä laji vaatii, on ensisijaisen tärkeä tekijä, koska sillä on huomattava vaikutus lajin lisääntymiskykyyn. Espanjan kuningaskunta epäilee tätä ja väittää, että kyseisen lajin populaatioiden pieneneminen Alto Silin alue mukaan lukien on myös havaittavissa louhoksen ulkopuolella ja se on siellä vielä selvempää. Sen mukaan tämä vahvistetaan vuoden 2005 kertomuksessa, jonka mukaan kaivosten olemassaolon ja Kantabrian metson soidinpaikkojen hylkäämisen välillä ei ole syyseuraussuhdetta, koska tämä jälkimmäinen ilmiö on merkittävämpi alueilla, jotka sijaitsevat kaivosten viereisten alueiden takana. Pelkästään tämä seikka ei kuitenkaan estä sitä, että asianomaisten kaivosten erityissuojelualueilla aiheuttama haitta on omiaan vaikuttamaan merkittävästi kyseiseen lajiin, vaikka sen kannan pieneneminen onkin mahdollisesti ollut vielä merkittävämpää, kun on kyse sangen kaukana kyseisistä kaivoksista olevista populaatioista. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan noudattamatta jättämisen osoittamiseksi komission ei myöskään tarvitse osoittaa syy-seuraussuhdetta kaivoksen ja metsolle aiheutuneen merkittävän häiriön välillä Koska luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdalla pyritään takaamaan sama suojelutaso, riittää, jos komissio osoittaa, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että tämä kaivos aiheuttaa merkittäviä häiriöitä kyseiselle lajille. Asiakirja-aineistosta ilmenee joka tapauksessa, että Robledo El Chanon soidinpaikan, jota metso vielä vuonna 1999 käytti, hylkääminen perustuu Fonfrían avokaivoksen hyödyntämiseen vuodesta 2001 lähtien. Tämä vahvistaa sen, että asianomaisten kaivosten hyödyntäminen ja erityisesti aiheutettu melu ja tärinä ovat omiaan aiheuttamaan merkittäviä häiriöitä kyseiselle lajille. On näin ollen katsottava, että Feixolínin, Fonfrían, Salguero-Prégame-Valdesegadasin, Ampliación de Feixolínin ja Nueva Julian avokaivosten hyödyntämistoiminta on ristiriidassa luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan kanssa sen aiheuttaman melun ja tärinän, jotka ovat omiaan vaikuttamaan merkittävästi metson suojeluun, vuoksi.