1 (7) Dnro: 17.12.2013 1475/962/2013 Viestintäviraston kertomus teleyritysten kustannuslaskentajärjestelmien noudattamisesta vuonna 2013 Hinnoittelua ja hinnoittelun valvontaa koskevat säännökset Viestintäviraston tulee julkaista vuosittain kertomus siitä, miten kustannuslaskentajärjestelmiä noudatetaan niissä huomattavan markkinavoiman (HMV) teleyrityksissä, joille on asetettu velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Viestintävirasto voi asettaa viestintämarkkinalain 18 :n mukaisella päätöksellä huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää, jos se on tarpeen tukkumarkkinoita tai vähittäismarkkinoita koskevan hinnoittelun valvomiseksi. Teleyritys voi itse valita käyttämänsä kustannuslaskentajärjestelmän. Yrityksen on laadittava kustannuslaskentajärjestelmästä Viestintävirastolle kuvaus, josta tulee käydä vähintään ilmi kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan. Teleyrityksellä, jolle on asetettu velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää, on velvollisuus valita tilintarkastuslaissa (459/2007) tarkoitettu tilintarkastaja tarkastamaan teleyrityksen kustannuslaskentajärjestelmä yhtiön tilintarkastuksen yhteydessä. Tilintarkastajan on laadittava tarkastuksesta kertomus, joka on toimitettava Viestintävirastolle tilikauden päättymistä seuraavan elokuun loppuun mennessä. Viestintävirastolla on viestintämarkkinalain 124 2 momentin nojalla oikeus poikkeuksellisesti itse tehdä taloudellinen tarkastus, jos teleyritys on laiminlyönyt lain 112 :n mukaisen tiedonantovelvollisuutensa ja on erityistä syytä epäillä, että teleyritys rikkoo viestintämarkkinalakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä olennaisella tavalla. Viestintävirasto ei ole tehnyt vuoden 2013 aikana taloudellisia tarkastuksia. Viestintävirasto on asettanut velvollisuuden kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun sekä velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää kolmella sääntelyn kannalta keskeisellä markkinalla yhteensä yhdeksälle teleyritykselle. Sääntelyn kannalta keskeisiä markkinoita ovat kiinteään verkkoon pääsyn tuk-
2 (7) kumarkkinat (tilaajayhteysmarkkinat), yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinat (matkaviestinverkon terminointimarkkinat) ja digitaalisten televisiolähetyspalveluiden markkinat. 1 Muutoksia HMV -sääntelyssä Viestintävirasto asetti 3.12.2012 antamissaan tilaajayhteysmarkkinoita koskevissa HMV-päätöksissä yhteensä kahdeksalle markkinoiden kannalta merkittävimmälle teleyritykselle velvollisuuden kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun, velvollisuuden noudattaa Viestintäviraston asettamaa enimmäishintaa sekä velvollisuuden käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Eriyttämisvelvoite poistettiin tilaajayhteysmarkkinoilla kaikilta teleyrityksiltä. Valokuitutilaajayhteyksille kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite asetettiin ensimmäistä kertaa ja se tuli voimaan 1.3.2013. Kustannussuuntautunut enimmäishinta asetetaan erillisellä päätöksellä metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokralle ja kytkentämaksulle. Viestintävirasto kuulee yrityksiä enimmäishinnan tasosta keväällä 2014. Samanaikaisesti 3.12.2012 annettujen HMV-päätösten myötä 19 tilaajayhteysmarkkinoiden kannalta vaikutukseltaan vähäisemmältä teleyritykseltä poistui kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus ja velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Näiden 19 teleyrityksen ei tarvinnut enää toimittaa kustannuslaskentajärjestelmän kuvausta, hinnoittelulaskelmaa, eikä tilintarkastajan lausuntoa tämän markkinan osalta. Annettujen HMV-päätösten myötä yhdeltä teleyritykseltä poistettiin lisäksi HMV- asema kokonaan. Yksittäiseen kiinteään verkkoon laskevan liikenteen markkinoilla (kiinteän verkon terminointimarkkinat) Viestintävirasto ehdotti sääntelyn poistamista kokonaan. Viestintävirasto lähetti päätösehdotuksensa EU-komissiolle kuultavaksi 2.9.2013. Komissio käynnisti Viestintäviraston markkina-analyysistä toisen vaiheen tutkinnan, koska se katsoi viraston päätösehdotuksen muodostavan esteen yhteismarkkinoille ja olevan ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Komissio antoi 29.11.2013 toisen vaiheen tutkinnasta päätöksensä, jossa se vaatii Viestintävirastoa perumaan päätösehdotuksensa. Komission päätöksen johdosta viraston on peruttava päätösehdotuksensa ja arvioitava markkinoiden sääntelytarve uudelleen. Viestintävirasto on vuoden 2013 aikana myös kehittänyt hinnoittelumenetelmiä kaikilla kolmella sääntelyn kannalta keskeisellä markkinalla, jolla kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus on voimassa. Tilaajayhteysmarkkinoilla Viestintävirasto on valmistellut uutta kustannussuuntautuneen hinnoittelun arviointiin ja enimmäishinnan asettamiseen liittyvää menetelmää. Menetelmä perustuu verkon rakennusosien sekä niiden yksikköhintojen ja pitoaikojen vakiointiin. Verkkojen yrityskohtaiset erot 1 Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat 3.12.2012, Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne 22.6.2006, Televisio- ja radiotoiminnan lähetyspalvelujen markkinat 10.11.2008
3 (7) Vuonna 2013 kerätyt tiedot huomioidaan yrityskohtaisilla komponenttien ikä- ja määrätiedoilla. Menetelmän valmistuttua Viestintävirasto tulee jatkossa arvioimaan hintojen kustannussuuntautuneisuutta tilaajayhteysmarkkinoilla vakiokomponenttimenetelmän avulla. Matkaviestinverkon terminointimarkkinoilla Viestintävirasto on päivittänyt vuoden 2013 aikana terminointihintojen kustannussuuntautuneisuuden arvioinnissa käytettävää menetelmää sekä kustannusten kohdentamismallia (nk. FIFAC-mallia). FIFACmallin päivityksen perustana oli Frontier Economics Ltd:n laatima raportti 2. Keskeiset muutokset päivitetyssä hinnoittelumenetelmässä ja kustannusten kohdentamismallissa ovat nykykäyttöarvon laskentakaavan muutos, poistoaikojen määrittäminen teknistaloudellisen pitoajan mukaisesti ja datan muuntokertoimen määrittely yhtiökohtaisesti. Menetelmämuistio ja FIFACmalliin liittyvät excel-laskentataulukot on julkaistu Viestintäviraston internetsivuilla 3. Televisiolähetyspalveluiden markkinoilla Viestintävirasto on parhaillaan teettämässä selvitystä kustannussuuntautuneen hinnoittelun arviointiin sovellettavasta menetelmästä. Selvitys valmistuu vuoden 2014 alkupuolella ja toimii pohjana Viestintäviraston omalle hinnoittelun arviointimenetelmän kehitystyölle. Viestintävirasto keräsi vuoden 2013 säännöllisen vuosivalvonnan yhteydessä tietoja ainoastaan tilaajayhteysmarkkinoilta ja digitaalisten televisiolähetyspalveluiden markkinoilta. Kaikki vuosivalvonnan kohteena olevat HMV-yritykset toimittivat Viestintävirastolle pyydetyt vuosivalvonnan materiaalit syksyn 2013 aikana. Säännöllisen vuosivalvonnan tietojen lisäksi Viestintävirasto keräsi vuonna 2013 tilaajayhteysmarkkinoita koskevia tietoja kehitteillä olevaa uutta hinnoittelumenetelmää varten. Hinnoittelumenetelmän kehittämistä varten kerätyt tiedot ovat osin päällekkäisiä tietoja vuosivalvonnan yhteydessä kerättyjen tietojen kanssa ja vuosivalvonnasta annetussa palautteessa otettiin huomioon kaikki vuonna 2013 kerätyt tiedot. Viestintävirasto on katsonut, ettei kiinteään verkkoon laskeva liikenne ole enää sääntelyn kannalta keskeinen palvelu eikä kyseisiin markkinoihin ole kohdistettu aktiivista valvontaa. Näin ollen Viestintävirasto ei ole kerännyt HMV-yrityksiltä vuoden 2013 vuosivalvonnan yhteydessä kiinteän verkon terminointimarkkinoiden osalta kustannuslaskentajärjestelmän kuvausta, hinnoittelulaskelmaa, tilintarkastajan lausuntoa, eikä eriyttämismateriaaleja. 2 https://www.viestintavirasto.fi/attachments/rep-md-fifac_update-stc-100113_clean.pdf 3 https://www.viestintavirasto.fi/ohjausjavalvonta/ohjeettulkinnatsuosituksetjaselvitykset/ohjeid entulkintojensuositustenjaselvitystenasiakirjat/matkaviestinverkonlaskevanliikenteenhinnoittelunarviointi.html
4 (7) Viestintävirasto ei kerännyt normaalin vuosivalvonnan yhteydessä tietoja myöskään matkaviestinverkon terminointimarkkinoilta, koska matkaviestinverkon terminointihintojen arvioinnissa käytettyä FIFAC-mallia päivitettiin vuoden 2013 aikana. Matkaviestinverkon terminointia koskevat kustannustiedot kerättiin matkaviestinverkkoyrityksiltä poikkeuksellisesti erikseen marraskuussa 2013. Eriyttämislaskelmia tai tilintarkastajien kertomuksia matkaviestinverkon terminointimarkkinoiden osalta ei kerätty lainkaan. Kustannuslaskentajärjestelmien tarkastus Tilintarkastajien yhteistyössä Viestintäviraston kanssa laatima malli kustannuslaskentajärjestelmien tarkastamisesta annettavasta raportista on julkaistu KHT-Media Oy:n julkaisussa Tilintarkastajan raportointi 2011. Viestintävirasto suosittelee tarkastusraportin laatimista kyseisen raporttimallin mukaisesti. Kustannuslaskentajärjestelmän tarkastuksesta annettavassa raportissa todetaan, että toimeksianto on suoritettu erikseen sovittuja toimenpiteitä koskevissa toimeksiannoissa sovellettavan liitännäispalvelustandardin 4400 ja Viestintäviraston antaman määräyksen (56 A/2009 M) 2 :n mukaisesti. Raportissa luetellaan vähimmäisvaatimuksena toimenpiteet, jotka tilintarkastajan on tullut suorittaa tarkastusta tehdessään ja havainnot suoritettujen toimenpiteiden pohjalta. Raportissa todetaan, että kyseiset toimenpiteet eivät muodosta tilintarkastusstandardien mukaista tilintarkastusta eivätkä yleisluonteista tarkastusta koskevien standardien mukaista yleisluonteista tarkastusta, eikä edellä mainittujen standardien mukaista varmuutta näin ollen ilmaista. Viestintävirasto korostaa, että tilintarkastajalta ei edellytetä kannanottoa tuotteiden hinnoittelun lainmukaisuudesta tai kustannussuuntautuneisuudesta. Kyse on siten selkeästi lakisääteisestä järjestelmätason tarkastuksesta. Teleyritykset vastaavat itse hinnoittelunsa lainmukaisuudesta. Vuosivalvonnan 2013 havainnot Viestintävirasto on kerännyt HMV-yrityksiltä vuosittain kustannuslaskentajärjestelmän kuvauksen, kustannuslaskentajärjestelmän tarkastusraportin ja keskeisten säänneltyjen tuotteiden hinnoittelulaskelmat. Viestintävirasto on lähettänyt vuosivalvonnan kohteena olleille HMV-yrityksille loppuvuodesta 2013 palautekirjeen vuosivalvonnan materiaaleista tehdyistä havainnoista. Palautekirjeissä annettiin yhtiökohtaista palautetta kahdeksalle suurimmalle tilaajayhteystukkumarkkinoiden kannalta vaikutukseltaan merkittävimmälle teleyritykselle ja yhdelle digitaalisia televisiolähetyspalveluja tarjoavalle yritykselle. Viestintävirastolle toimitetut kustannuslaskentajärjestelmien kuvaukset sisälsivät pääsääntöisesti määräyksen 55 A/2009 M edellyttämät tiedot. Vuosivalvonnan kohteena olevista HMV-
5 (7) yrityksistä yhden 4 yrityksen kustannuslaskentajärjestelmän kuvaus ei sisältänyt viraston määräyksen mukaisia tietoja. Viestintävirasto on kehottanut yritystä päivittämään kustannuslaskentajärjestelmän kuvaustaan. Kaikki Viestintäviraston vuonna 2013 vastaanottamat kustannuslaskentajärjestelmien tarkastuskertomukset olivat Viestintäviraston määräyksen 56 A/2009 M ja KHT-Media Oy:n julkaiseman lausuntomallin mukaisia. Tarkastuskertomukset sisälsivät kuitenkin usean yrityksen osalta olennaisia tarkastushavaintoja. Yhteensä seitsemän yrityksen tilintarkastaja on todennut tarkastusraportissaan, ettei säännellyn tuotteen hinnoittelulaskelman ja hinnaston mukaisen hinnan välillä ollut havaittavissa yhteyttä joko yhden tai useamman tuotteen osalta. Tarkastusraporttien mukaan säännellyn tuotteen hinta perustui muun muassa markkinoilla vallitsevaan yleiseen hintatasoon, Viestintäviraston antamaan hintanäkemykseen ja erilaisiin hinnoittelumekanismeihin. Viestintävirasto keräsi hinnoittelulaskelmien yhteenvedot kaikilta yhdeksältä vuosivalvonnan kohteena olleelta yritykseltä. Tilaajayhteysmarkkinoilla kehitteillä olevan uuden hinnoittelumenetelmän vuoksi näillä markkinoilla toimivia teleyrityksiä ei vuonna 2013 velvoitettu käyttämään hinnoittelulaskelmien toimittamisessa Viestintäviraston määräyksen 55/2009 M liitteenä olevaa laskelmapohjaa. Tästä huolimatta kaikki vuosivalvonnan kohteena olleet yritykset toimittivat laskelmansa Viestintäviraston määräyksen 55/2009 M liitteenä olevan laskelmapohjan mukaisena. Vuosivalvonnan kohteena olevien yritysten toimittamista säänneltyjen tuotteiden hinnoittelulaskelmista voidaan aiempien vuosien tapaan todeta, että suurella osalla yrityksistä niiden hinnoittelulaskelmissa esittämät kustannukset ylittävät merkittävästi tuotteesta perityn hinnan. Kuten edellä on mainittu, myös tilintarkastajat ovat tarkastusraporteissaan todenneet, että hinnoittelulaskelmien ja hinnoittelun välillä ei ole ollut havaittavissa yhteyttä. Viestintävirastolle on tästä syystä herännyt epäily hinnoittelulaskelmissa esitettyjen kustannusten luotettavuudesta. Viestintävirastolle toimitettujen tietojen luotettavuutta tilaajayhteysmarkkinoilla heikentää myös se, että usealla HMVyrityksellä on ollut merkittäviä vaikeuksia toimittaa Viestintävirastolle tietoja tilaajayhteysverkossa käytetyistä komponenteista tai niiden ikätiedoista. Viestintävirastolle toimitetut tiedot ovat osoittautuneet monelta osin myös puutteellisiksi ja kustannustiedoissa on ollut merkittäviä eroja riippuen tietojen toimittamisen ajankohdasta. Tietojen toimittamiseen liittyvät ongelmat herättävät perustellun epäilyn myös hintojen perusteena olevien laskelmien oikeellisuudesta. 4 DNA Oy
6 (7) Vuosivalvonta 2014 Viestintävirasto keräsi kahdeksalta suurimmalta HMVyritykseltä metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien hinnoittelulaskelmat huhtikuussa sen jälkeen, kun velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua oli tullut voimaan myös valokuitutilaajayhteyksille. Saamiensa tietojen perusteella Viestintävirasto havaitsi, että neljän 5 yrityksen valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrat tai kytkentämaksut olivat vielä 1.3.2013 voimaan tulleiden uusien HMV-velvoitteiden jälkeen merkittävästi suuremmat kuin yritysten hinnoittelulaskelmissaan esittämät kustannukset. Viestintäviraston huomautettua asiasta yritykset muuttivat hinnoitteluaan vastaamaan hinnoittelulaskelmassa esitettyjä kustannuksia. Viestintävirasto on painottanut HMV-yrityksille, että ennen Viestintäviraston määrittelemän enimmäishinnan asettamista yrityksillä on velvollisuus asettaa hintansa kustannussuuntautuneelle tasolle oma-aloitteisesti. On selvää, että näin ei ole tapahtunut, jos säännellyn tuotteen hinta on merkittävästi korkeampi kuin hinnoittelulaskelmassa esitetyt kustannukset. Viestintävirasto oudoksuu myös sitä, että usea yritys korotti metallijohdintilaajayhteyksien kuukausimaksujaan kesän ja syksyn aikana huomattavasti ja lähes yhtä aikaa muiden HMVyritysten kanssa. Koska korotukset tapahtuivat kesken uuden hinnoittelumenetelmän valmisteluprosessin, Viestintävirasto ei ole pystynyt varmistumaan siitä, onko hinnankorotuksille olemassa perusteita. Vuoden 2013 vuosivalvonnan yhteydessä saadut tiedot ja yritysten hinnoittelukäyttäytyminen vuoden aikana ovat vahvistaneet Viestintäviraston käsitystä enimmäishintojen asettamisen välttämättömyydestä. Tilaajayhteysmarkkinoilla kahdeksalla markkinoiden kannalta merkittävimmällä HMV-yrityksellä on edelleen voimassa kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus sekä velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää ja myöhemmin Viestintäviraston määrittelemää enimmäishintaa. Lisäksi velvollisuus kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun ja kustannuslaskentajärjestelmän käyttämiseen sekä eriyttämisvelvollisuus on voimassa digitaalisten televisiolähetyspalveluiden markkinoilla yhdellä yrityksellä ja matkaviestinverkon terminointimarkkinoilla kolmella yrityksellä. Viestintävirasto kehittää vuonna 2014 säännöllisen vuosivalvonnan sisältöä ja sen yhteydessä kerättäviä tietoja vastaamaan jatkossa käytössä olevia hinnoittelumenetelmiä. Viestintävirasto tulee ohjeistamaan yrityksiä vuosivalvonnan sisällöstä ja sen yhteydessä kerättävistä tiedoista tarkemmin alkuvuoden 2014 aikana. 5 AinaCom Oy, Anvia Oyj, PPO-Yhtiöt Oy, SSP-Yhtiöt Oy
7 (7) Viestintävirasto päivittää vuoden 2014 aikana myös vuosivalvontaan liittyviä määräyksiä 55 (Teleyritysten kustannuslaskentajärjestelmistä ja järjestelmien kuvauksista) ja 56 (Kustannuslaskentajärjestelmien tarkastuksista teleyrityksissä) vastaamaan jatkossa käytössä olevia hinnoittelumenetelmiä. Samassa yhteydessä määräyksiin tehdään myös tietoyhteiskuntakaaren voimaantulon edellyttämät muutokset. Viestintävirastossa lisätietoja asiasta antaa viestintämarkkinaasiantuntija Timo Lehtinen, puh. 0295 390 621. Sähköpostiosoitteet ovat muotoa etunimi.sukunimi@ficora.fi Valvonta-ryhmän päällikkö Sanna Hughes Viestintämarkkina-asiantuntija Timo Lehtinen