Päätös huomattavasta markkinavoimasta yksittäiseen. matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

Transkriptio

1 Dnro: /961/ (34) Päätös huomattavasta markkinavoimasta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla 1 Teleyritys jota päätös koskee Elisa Oyj 2 Tiivistelmä Elisa Oyj:llä on huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Säänneltäviin tukkumarkkinoihin katsotaan kuuluvaksi kaikki yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne verkkoteknologiasta riippumatta. Sääntelyn piiriin kuuluu jatkossa myös kaikki kiinteästä verkosta laskeva puheliikenne. Tukkumarkkinoihin kuuluu lisäksi aiemman sääntelykäytännön mukaisesti laskevan puheliikenteen toteuttamiselle välttämättömät yhteenliittämistuotteet ja -palvelut. Viestintävirasto asettaa Elisa Oyj:lle seuraavat velvollisuudet: Velvollisuus yhteenliittää matkaviestinverkko toisen teleyrityksen verkon kanssa Velvollisuus julkaista toimitusehdot, hinnastot ja yhteenliittämistä koskevat rajapintakuvaukset Velvollisuus noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin käyttää syrjimättömiä ehtoja Velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua Velvollisuus hinnoitella matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne siten, että hinta on enintään 1,25 senttiä minuutilta ja Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Velvollisuus noudattaa Viestintäviraston määrittämää enimmäishintaa on uusi. Sitä vastoin muut velvoitteet ovat olleet jo aiemmin voimassa. Voimassa oleva kirjanpidollista eriyttämistä koskeva velvollisuus poistuu. Viestintävirasto Kommunikationsverket Finnish Communications Regulatory Authority Itämerenkatu 3 A PL Helsinki Puhelin Östersjögatan 3A PB 313, FI Helsingfors, Finland Telefon Itämerenkatu 3A P.O. Box 313, FI Helsinki, Finland Telephone

2 2 (34) 3 Asian tausta Tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) 51 :n mukaan Viestintäviraston on säännöllisin väliajoin määriteltävä merkitykselliset viestintämarkkinat, joista se tekee markkina-analyysin 52 :n mukaisesti. Tietoyhteiskuntakaaren 52 :n mukaan Viestintäviraston on kilpailutilanteen selvittämiseksi tehtävä merkityksellisiksi määritellyistä tukku- ja vähittäismarkkinoista säännöllisin väliajoin markkina-analyysi. Viestintäviraston on päätöksellään määrättävä yritys huomattavan markkinavoiman yritykseksi, jos sillä markkina-analyysin perusteella havaitaan olevan tietyillä markkinoilla yksin tai yhdessä muiden kanssa sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä. Viestintäviraston on tietoyhteiskuntakaaren 53 :n mukaan päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle 56, 61 ja 65 :ssä sekä 10 luvussa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. 4 Merkitykselliset markkinat Viestintävirasto on tämän päätöksen liitteenä (liite 1) olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. 1 Laskevalla puheliikenteellä tarkoitetaan teleyrityksen verkon käyttöä puheyhteyden muodostamiseen, kun yhteys muodostetaan toisen teleyrityksen verkosta teleyrityksen verkkoon. Markkina-analyysissä on tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti määritelty merkitykselliset matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinat tarkastelemalla laskevan puheliikenteen kysynnän ja tarjonnan korvattavuutta sekä markkinoiden maantieteellistä ulottuvuutta. Markkina-analyysissä esitetyn tarkastelun perusteella merkitykselliset hyödykemarkkinat muodostuvat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalvelusta. Laskevaa puheliikennettä on kaikki muista verkoista yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajalle. Kyseisiin hyödykemarkkinoihin katsotaan kuuluvaksi kaikki laskeva puheliikenne yksittäiseen matkaviestinverkkoon verkko- 1 Viestintävirasto analysoi yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinat edellisen kerran vuosina 2005, 2007 ja Vuonna 2005 Viestintävirasto analysoi markkinat valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten eli Elisa Oyj:n, Sonera Mobile Networks Oy:n (nykyinen TeliaSonera Finland Oyj) ja Finnet Verkot Oy:n (nykyinen DNA Oy) osalta ja antoi kyseisiä yrityksiä koskevat huomattavan markkinavoiman päätökset Vuonna 2007 markkinat analysoitiin Ahvenanmaalla toimivan Ålands Mobiltelefon Ab:n (nykyinen Ålands Telekommunikation Ab) osalta ja tällöin Viestintävirasto totesi, että yritykselle annettua huomattavan markkinavoiman päätöstä ei ollut tarvetta muuttaa. Vuonna 2008 markkinat analysoitiin TDC Oy Finlandin osalta ja kyseistä yritystä koskeva huomattavan markkinavoiman päätös annettiin

3 3 (34) teknologiasta riippumatta 2 sekä laskevan puheliikenteen toteuttamiselle välttämättömät yhteenliittämistuotteet ja -palvelut. Markkina-analyysissä esitetyn perusteella jokainen yksittäinen matkaviestinverkko muodostaa oman maantieteellisen markkinansa yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Markkina-analyysissä todetun mukaisesti merkitykselliset markkinat yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla muodostuvat Elisa Oyj:n, DNA Oy:n, TeliaSonera Finland Oyj:n ja Ålands Telekommunikation Ab:n matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkupalveluista. 5 Huomattavan markkinavoiman yrityksen nimeäminen Päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin ja siinä esitetyn markkinavoiman arvioinnin perusteella Viestintävirasto katsoo, että Elisa Oyj:llä 3 on huomattavan markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Viestintävirasto on analyysissään arvioinut huomattavaa markkinavoimaa useiden eri kriteerien perusteella. Analyysissä todetun mukaisesti Elisa Oyj:llä on 100 prosentin markkinaosuus omaan matkaviestinverkkoonsa laskevasta puheliikenteestä, mikä on jo itsessään vahva indikaattori huomattavasta markkinavoimasta. Analyysin mukaan matkaviestinverkkoyritysten hinnoittelukäyttäytyminen tukkumarkkinoilla antaa myös viitteitä markkinavoiman käytöstä. Analyysin perusteella laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla ei ole potentiaalista kilpailua, joka voisi rajoittaa yksittäisen matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa. Laskevan puheliikenteen palvelua ostavilla muilla matkaviestinverkkoyrityksillä, kiinteän verkon yrityksillä tai ulkomaisilla verkkoyrityksillä ei myöskään ole analyysissä tarkemmin esitetyillä perusteilla sellaista ostajan tasapainottavaa neuvotteluvoimaa, joka riittävästi rajoittaisi yksittäisen matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa. Myöskään vähittäispalvelujen kysynnän tai tarjonnan korvattavuus eivät analyysin perusteella rajoita matkaviestinverkkoyrityksen markkinavoimaa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Markkina-analyysissä esitetyn perusteella Elisa Oyj:llä on siten kyseisillä markkinoilla sellaista taloudellista vaikutusvaltaa, jonka turvin se voi toimia huomattavassa määrin riippumattomana kilpailijoista, kuluttajista tai muista käyttäjistä. 2 Merkitystä ei ole sillä, laskeeko puhelu matkaviestinverkkoon esimerkiksi toisesta kotimaisesta tai ulkomaisesta matkaviestinverkosta tai kotimaisesta tai ulkomaisesta kiinteästä verkosta. 3 Markkina-analyysin perusteella myös DNA Oy:llä, TeliaSonera Finland Oyj:llä ja Ålands Telekommunikation Ab:llä on todettu olevan huomattava markkinavoiman asema omaan matkaviestinverkkoonsa laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla.

4 4 (34) 6 Elisa Oyj:lle huomattavan markkinavoiman yrityksenä asetettavat velvoitteet Viestintävirasto asettaa Elisa Oyj:lle tietoyhteiskuntakaaren 53 :n nojalla seuraavat velvoitteet yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla: 1. Yhteenliittämisvelvollisuus Elisa Oyj:llä on velvollisuus liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa. 2. Toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuus Elisa Oyj:llä on velvollisuus julkaista laskevan puheliikenteen palvelun sekä kaikkien laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen (jäljempänä myös muut yhteenliittämistuotteet ja -palvelut) kuten esimerkiksi yhdysjohtoliitännän käyttöönoton ja ylläpidon, YKM-liitännän kytkennän, muutoksen ja ylläpidon toimitusehdot ja hinnastot. Lisäksi Elisa Oyj:llä on velvollisuus julkaista yhteenliittämistä koskevat, Viestintäviraston määräyksen nro 28 4 mukaiset rajapintakuvaukset. Toimitusehdot ja hinnastot on julkaistava yrityksen internetsivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä toisen teleyrityksen saatavissa paperimuodossa. 3. Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys Elisa Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä sekä muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat syrjimättömiä, sekä muutoinkin noudattaa syrjimättömiä ehtoja. 4. Velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja palvelujen tarjoamisessa Elisa Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu ja muista yhteenliittämistuotteista ja -palveluista perittävät korvaukset siten, että korvaukset ovat kustannussuuntautuneita. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista Elisa Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä. 4

5 5 (34) 5. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta Elisa Oyj:lla on velvollisuus noudattaa sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston määrittämää kustannussuuntautunutta enimmäishintaa. Elisa Oyj:n tulee täten hinnoitella sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneen enimmäishinnan mukaisesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista Elisa Oyj:n matkaviestinverkkoon laskevaa puheliikennettä. 6. Velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää Elisa Oyj:llä on velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää. Yrityksen on laadittava ja toimitettava Viestintävirastolle kustannuslaskentajärjestelmästä kuvaus, josta käyvät ilmi vähintään kustannusten pääluokat ja ne säännöt, joiden mukaan kustannukset kohdennetaan. 7 Perustelut velvollisuuksien asettamiselle 7.1 Lähtökohdat velvollisuuksien asettamiselle Huomattavalla markkinavoimalla (HMV) tarkoitetaan yrityksen kykyä toimia markkinoilla riippumattomasti kilpailijoista ja loppuasiakkaista. Huomattavan markkinavoiman sääntely pohjautuu Euroopan unionin oikeuteen. Puitedirektiivissä 5 määritetään puitteet sääntelyviranomaisten puuttumiselle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinahäiriöihin. Käyttöoikeusdirektiivissä 6 määritetään ne keinot, joilla markkinaongelmat voidaan ratkaista. Euroopan unionin huomattavaa markkinavoimaa koskevat säännökset on saatettu Suomessa voimaan tietoyhteiskuntakaarella. Viestintämarkkinoiden huomattavaa markkinavoimaa koskevan Euroopan unionin sääntelyn lähtökohtana on puitedirektiivin mukainen sääntelyviranomaisen puuttumattomuus markkinoiden toimintaan. Puuttumisen ja yritysten toimintaa rajoittavien velvollisuuksien perustana tulee olla analyysi markkinoiden kilpailutilanteesta sekä markkina-analyysissä todetut häiriöt ja kilpailuongelmat markkinoilla. Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteena on, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten ja käyttäjien saatavilla koko maassa. Tarkoituksena on edistää kilpailua niillä viestintämarkkinoilla, joilla 5 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (2002/21/EY) muutettuna direktiivillä 2009/140/EY. 6 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (2002/19/EY) muutettuna direktiivillä 2009/140/EY.

6 6 (34) on erityisiä kilpailuongelmia ja missä yleinen kilpailuoikeus ei riitä. Vaikka huomattavan markkinavoiman sääntely kohdistuu ensisijaisesti tukkumarkkinoihin, sen vaikutukset näkyvät kilpailun lisääntymisenä vähittäismarkkinoilla. Viestintäverkkoihin pääsyn syrjimätön ja kohtuullinen hinnoittelu teleyritysten välillä on edellytys uusien vähittäispalveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulolle. Tietoyhteiskuntakaaren 53 :n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle laissa tarkoitettuja velvoitteita, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä merkityksellisillä markkinoilla. Huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien velvollisuuksien on liityttävä teleyrityksen palvelun tarjontaan nimenomaan niillä hyödykemarkkinoilla, joilla yrityksellä on huomattava markkinavoima. Tietoyhteiskuntakaaren 53 :n 2 momentin mukaan asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Kyseisen säännöksen perustelujen mukaan asetettavien velvollisuuksien on perustuttava havaitun kilpailuongelman luonteeseen ja niiden tulee olla oikeasuhteisia. Suhteellisuusperiaatteella tarkoitetaan sitä, että asetettava velvollisuus ei saa olla teleyrityksen kannalta kohtuuton sillä tavoiteltavaan kilpailun edistämispäämäärään nähden. Viestintäviraston on valittava tarjolla olevasta keinovalikoimasta ainoastaan kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi tarpeelliset velvoitteet. Saman lainkohdan mukaan velvollisuuksia asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon: 1) käyttöoikeuden tekninen ja taloudellinen tarkoituksenmukaisuus markkinoiden kehitysaste ja käyttöoikeuden laatu huomioon ottaen; 2) käyttöoikeuden toteuttamiskelpoisuus käytettävissä oleva kapasiteetti huomioon ottaen; 3) tietosuojaan ja tietoturvaan liittyvät vaatimukset; 4) huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit; 5) tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä; 6) asiaan liittyvät teollis- ja tekijänoikeudet; 7) eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen. Lainkohdan perustelujen mukaan luettelo velvoitteita asetettaessa erityisesti huomioon otettavista seikoista ei ole tyhjentävä, vaan se on suuntaa antava niistä kriteereistä, joiden perusteella velvollisuuden asettamisen tarpeellisuutta ja suhteellisuutta koskeva arviointi tulisi tehdä. Lainkohdan esitöiden mukaan säännöksellä on erityistä merkitystä, kun Viestintävirasto harkitsee käyttöoikeusvelvollisuuksien asettamista. Säännös rajoittaa Viestintäviraston harkintavaltaa erityisesti käyttöoikeusvelvollisuuksien asettamisessa. Viestintävirasto toteaa, että nyt kyseessä olevilla markkinoilla merkitystä voi olla lähinnä luettelon kohdilla neljä, viisi ja seitsemän. Teleyritykset tarvitsevat laskevan puheliikenteen palveluja tuottaakseen liittymäasiakkailleen puhepalveluja. Laskevan puheliikenteen palvelun ostaminen edellyttää viestintäverkkojen

7 7 (34) yhteenliittämistä. Viestintäverkkojen yhteenliittäminen ja siihen liittyvät laskevan puheliikenteen palvelut ovat edellytys sille, että teleyritys pystyy tarjoamaan viestintäpalveluja eri televerkkoihin liittyneiden tilaajien välillä ja että teleyrityksen loppuasiakkaat voivat soittaa puheluja toisessa verkossa olevan loppuasiakkaan liittymään. Viestintävirasto on päätöksen liitteenä olevassa markkina-analyysissään selvittänyt kilpailutilannetta matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. Markkina-analyysin perusteella Elisa Oyj:llä, DNA Oy:llä, TeliaSonera Finland Oyj:llä sekä Ålands Telekommunikation Ab:llä on huomattavan markkinavoiman asema kyseisillä markkinoilla. Kukin matkaviestinverkkoyritys hallitsee kaikkien verkkoonsa liittyneiden loppuasiakkaiden liittymiin päätyvää liikennettä, ja kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on markkina-analyysissä osoitetuin tavoin mahdollisuus toimia riippumattomasti kilpailijoista ja loppuasiakkaista. Mikäli laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamiseen ei kohdistuisi ennakkosääntelyä, huomattavan markkinavoiman yrityksillä olisi kannustin ja mahdollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu tai verkkojen yhteenliittäminen siten, että se muodostuisi kohtuuttoman kalliiksi. Lisäksi yrityksillä olisi sääntelemättömässä tilanteessa mahdollisuus kieltäytyä verkkojen yhteenliittämisestä ja laskevan puheliikenteen palvelun tarjoamisesta kilpaileville teleyrityksille, tai mahdollisuus tarjota tukkupalvelua eri ostajille erilaisin ehdoin esimerkiksi hinnan tai laadun suhteen. Käytännössä kieltäytyminen verkkojen yhteenliittämisestä tai yhteenliittämisen korkea hinnoittelu johtaisi alalle tulevien uusien kilpailijoiden poissulkemiseen vähittäismarkkinoilta. Näin voisi tapahtua tilanteessa, jossa huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyritykset kokevat vähittäismarkkinoille pyrkivän uuden yrityksen, esimerkiksi virtuaalisen matkaviestinverkkoyrityksen, uhaksi omalle liiketoiminnalleen. Myös korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut estävät kilpailua vähittäismarkkinoilla, koska korkeat tuotantokustannukset heikentävät kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Erityisen haitallista tämä on uusille ja pienille kilpaileville teleyrityksille, joiden verkosta soitetaan paljon huomattavan markkinavoiman yritysten liittymiin. Tällaisten kilpailijoiden on vaikea tarjota hinnoiltaan kilpailukykyisiä vähittäispalveluita sekä kerätä itselleen asiakaskuntaa ja laajentaa toimintaansa, jos markkinoilla jo toimivat matkaviestinverkkoyritykset perivät niiltä laskevan puheliikenteen palvelusta korkeita hintoja. Viestintävirasto katsoo, että tällä päätöksellä Elisa Oyj:lle asetettavat velvollisuudet 7 sen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla ovat välttämättömiä kilpailun 7 Viestintävirasto on asettanut vastaavat velvollisuudet annetuilla päätöksillä DNA Oy:lle ja TeliaSonera Finland Oyj:lle. Ålands Telekommunikation Ab:lle annetulla päätöksellä asetetut velvoitteet ovat osin vastaavat kuin valtakunnallisille matkaviestinverkkoyrityksille asetetut velvoitteet.

8 8 (34) 7.2 Yhteenliittämisvelvollisuus edistämiseksi. Viestintävirasto on velvoitteita asettaessaan varmistanut, että ne ovat oikeasuhtaisia toiminnan luonteeseen ja velvoitteilla tavoiteltaviin kilpailunedistämispäämääriin nähden ja että ne turvaavat kilpailun pitkällä aikavälillä. Asetettavien velvoitteiden avulla voidaan osaltaan varmistaa kohtuuhintaiset puhepalvelut ja monipuolinen palvelutarjonta loppuasiakkaille sekä alalla jo toimivien että sinne pyrkivien yritysten tasapuolinen kilpailuasema. Tietoyhteiskuntakaaren 61 :n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 :n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden liittää viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa. Säännöksen mukaan yrityksen on tällöin neuvoteltava yhteenliittämisestä toisen verkkoyrityksen kanssa ehdoin, jotka eivät ole ristiriidassa mainitulla päätöksellä asetettujen velvoitteiden kanssa. Yhteenliittämisellä tarkoitetaan eri viestintäverkkojen aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät toisen teleyrityksen viestintäverkkoon ja viestintäpalveluihin. Tarjotakseen verkossaan toimiville loppuasiakkaille mahdollisuuden soittaa puheluja yksittäisessä matkaviestinverkossa olevan loppuasiakkaan liittymään, matkaviestinverkkoyrityksen tai kiinteän verkon yrityksen on hankittava laskevan puheliikenteen palveluja kyseessä olevalta matkaviestinverkkoyritykseltä. Laskevan puheliikenteen palvelun ostaminen edellyttää verkon yhteenliittämistä kyseiseen matkaviestinverkkoon yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen kautta. Viestintävirasto katsoo, että yhteenliittämisvelvollisuuden asettaminen Elisa Oyj:lle on siten tarpeen sekä vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten sekä siellä jo toimivien yritysten toimintaedellytysten varmistamiseksi sekä kilpailun esteiden poistamiseksi ja edistämiseksi. Yhteenliittämisvelvollisuuden asettamista ei ole pidettävä kohtuuttomana, kun huomioon otetaan, että verkkojen yhteenliittäminen on edellytys sille, että soittaminen eri verkkojen välillä on ylipäänsä mahdollista. Sen lisäksi, että Elisa Oyj:llä on velvollisuus liittää sen viestintäverkko yhteen toisen teleyrityksen viestintäverkon kanssa, sen on lisäksi noudatettava tietoyhteiskuntakaaren 63 :n mukaisia yhteenliittämisen toteuttamista koskevia velvollisuuksia sekä 64 :n mukaisia kansainvälisten puhelinverkkojen yhteenliittämistä koskevia velvollisuuksia, jos yhteenliittämisvelvollisuuden sisällöstä ei muutoin päästä sopimukseen. Lisäksi Elisa Oyj:n on noudatettava lain 65 ja 66 :n mukaisia velvollisuuksia. On kuitenkin huomattava, että yhteenliittämisvelvollisen yrityksen on hyväksyttävä ainoastaan kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset. Tietoyhteiskuntakaaren 63 :n mukaisesti yhteenliittämisestä voi kieltäytyä, jos se on teknisesti epätarkoituksenmukaista tai kohtuutonta yhteenliittämisvelvollisen

9 9 (34) yrityksen kannalta. Säännöksen 3 momentissa on lisäksi todettu erikseen, että myös yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen perimän korvauksen sen puhelinverkon käytöstä on oltava kohtuullinen. 7.3 Toimitusehtojen, hinnaston ja yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuus Tietoyhteiskuntakaaren 69 :n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 :n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle avoimuutta koskevia velvollisuuksia, joiden mukaan teleyrityksen on julkaistava yhteenliittämisen kannalta merkitykselliset tiedot, kuten palvelun toimitusehdot, tekniset eritelmät, hinnasto sekä tehdyt sopimukset siltä osin, kun ne eivät sisällä liikesalaisuuksia tai luottamuksellisia tietoja. Lain perustelujen mukaan säännöksen tarkoituksena on edistää yhteenliittämistä koskevia sopimusneuvotteluja sekä helpottaa ehtojen kohtuullisuuden ja syrjimättömyyden valvontaa. Viestintävirasto katsoo, että laskevan puheliikenteen palvelun ja sen toteuttamiseksi tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen toimitusehtojen ja hinnaston sekä yhteenliittämistä koskevien rajapintakuvausten julkaisuvelvollisuus on, kuten lain esitöissä on todettu, tarpeen yhteenliittämistä koskevien sopimusneuvottelujen edistämiseksi sekä yhteenliittämisehtojen ja laskevan puheliikenteen palvelua koskevien ehtojen kohtuullisuuden ja syrjimättömyyden valvonnan mahdollistamiseksi ja helpottamiseksi. Julkaisuvelvollisuuden toteuttaminen internetissä lisää hinnoittelun läpinäkyvyyttä ja on tarpeen erityisesti uusien alalle tulevien yritysten ja ulkomaisten yritysten kannalta. 7.4 Hinnoittelun ja muiden ehtojen syrjimättömyys Tietoyhteiskuntakaaren 68 :n mukaan Viestintävirasto voi 53 :n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle yhteenliittämistä koskevan syrjimättömyysvelvollisuuden. Säännöksen 2 momentin mukaan syrjimättömyysvelvollisuudella tarkoitetaan velvollisuutta noudattaa hinnoittelua (syrjimätön hinnoittelu) tai ehtoa (syrjimätön ehto), joka kohtelee samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä tasapuolisesti. Jos teleyritys käyttää tiettyä palvelua itse tai tarjoaa sitä tytäryhtiölleen tai muulle sellaiselle taholle, sen on tarjottava vastaavaa palvelua vastaavin ehdoin ja vastaavanlaatuisena kilpailevalle teleyritykselle. Syrjimättömyysvelvollisuudella varmistetaan, että huomattavan markkinavoiman yritys ei vääristä kilpailua tilanteessa, jossa se on tarjontaketjun monessa osassa toimiva yritys eli tarjoaa palveluja sellaisille yrityksille, joiden kanssa se kilpailee vähittäismarkkinoilla. Markkina-analyysissä todetun mukaisesti Elisa Oyj on valtakunnallinen, vertikaalisesti integroitunut matkaviestinverkkoyritys,

10 10 (34) joka tuottaa siten itse lähes kaikkia matkaviestinverkon puhepalvelujen arvoketjuun kuuluvia palveluja ja tuotteita. Ilman syrjimättömyysvelvollisuuden asettamista Elisa Oyj:llä olisi huomattavan markkinavoiman yrityksenä mahdollisuus vaikeuttaa muiden puhepalveluja tarjoavien tai tarjoamaan pyrkivien yritysten toimintaa käyttämällä esimerkiksi syrjiviä toimitusehtoja verkkojen yhteenliittämisessä, hinnoittelemalla laskevan puheliikenteen palvelut syrjivästi tai soveltamalla muulla tavoin kilpaileviin teleyrityksiin erilaisia ehtoja kuin omaan palveluyritykseensä. Viestintävirasto katsoo siten, että syrjimättömyysvelvollisuuden asettaminen Elisa Oyj:lle on tarpeen vähittäismarkkinoilla jo toimivien ja erityisesti sinne pyrkivien yritysten tasapuolisten kilpailuedellytysten varmistamiseksi. Syrjimättömyysvelvollisuuden asettamista ei voida pitää myöskään kohtuuttomana ottaen huomioon Elisa Oyj:n asema kyseisillä markkinoilla sekä velvoitteen asettamisella tavoiteltava kilpailunedistämispäämäärä. 7.5 Hinnoittelua koskevat velvollisuudet Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskeva velvollisuus Tietoyhteiskuntakaaren 71 :n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi 53 :n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle yhteenliittämisen hinnoittelua koskevia velvollisuuksia, jos markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla ei ole todellista kilpailua ja että huomattavan markkinavoiman yrityksellä on sen vuoksi mahdollisuus pitää hintaa liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta viestintäpalvelujen käyttäjille haitallisella tavalla. Lain perustelujen mukaan kilpailun puuttumisella on lisäksi oltava haitallisia vaikutuksia viestintäpalvelujen käyttäjiin. Päätöksen liitteenä olevan markkina-analyysin ja sen johtopäätösten perusteella voidaan todeta, että kyseisillä markkinoilla ei ole todellista kilpailua. Matkaviestinverkkoyrityksillä on huomattavaa markkinavoimaa, minkä vuoksi niillä on mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelun hintaa liian korkealla tasolla. Tarjotakseen verkossaan toimiville loppuasiakkaille mahdollisuuden soittaa puheluja yksittäisessä matkaviestinverkossa olevan loppuasiakkaan liittymään, matkaviestinverkkoyrityksen tai kiinteän verkon yrityksen on hankittava laskevan puheliikenteen palveluja kyseessä olevalta matkaviestinverkkoyritykseltä. Puhelun vastaanottaneen loppuasiakkaan matkaviestinverkkoyritys perii muilta verkkoyrityksiltä tukkutasolla minuuttiperusteisia korvauksia omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä. Kullakin matkaviestinverkkoyrityksellä on kannustin periä muilta teleyrityksiltä korkeaa hintaa omaan verkkoonsa laskevasta puheliikenteestä maksimoidakseen matkaviestinverkkoon laskevasta puheliikenteestä saamiaan tuloja sekä lisätäkseen kil-

11 11 (34) pailijoidensa vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia. Mikäli laskevan puheliikenteen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, kaikilla huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä olisi edelleen mahdollisuus periä laskevasta puheliikenteestä liian korkeaa hintaa. Kuten markkina-analyysissä on tuotu esiin, valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä on ollut todellisuudessa myös kyky kerätä kiinteän verkon teleyrityksiltä ennakkosääntelyn piiriin kuulumattomasta laskevan puheliikenteen palvelusta huomattavasti suurempia minuuttikohtaisia tuloja verrattuna ennakkosääntelyn piiriin kuuluvaan laskevan puheliikenteen palveluun, mikä ei ole perusteltavissa tukkupalvelun tuottamisesta aiheutuvilla erilaisilla tuotantokustannuksilla. Kiinteästä verkosta ilman operaattori- tai ensisijaisvalintaa soitettujen puhelujen matkaviestinverkkoon laskeva puheliikenne ei ole kuulunut tukkumarkkinoiden hintasääntelyn piiriin, minkä vuoksi matkaviestinverkkoyritys on voinut asettaa vapaasti hinnan puhelun matkaviestinosuudelle eikä laskevaa puheliikennettä ole tarvinnut hinnoitella erikseen. 8 Laskevan puheliikenteen palvelun korkea tukkuhinta lisää kilpailevien yritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalvelujen tuotantokustannuksia. Tuotantokustannusten nousun puolestaan voidaan olettaa siirtyvän vähittäishintoihin, koska korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut katetaan viime kädessä loppuasiakkailta perittävillä korkeammilla puheluhinnoilla. 9 Korkeat vähittäishinnat aiheuttavat hyvinvointitappioita viestintäpalveluja käyttäville loppuasiakkaille. Matkaviestinverkkoyritysten keräämien ylimääräisten tulojen maksajina toimivat lopulta puhepalveluja käyttävät loppuasiakkaat. Korkeat laskevan puheliikenteen tukkumaksut lisäksi estävät kilpailua vähittäismarkkinoilla, koska tuotantokustannusten nousu heikentää kilpailevien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluita vähittäismarkkinoilla. Mikäli laskevan puheliikenteen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus ylihinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kilpailijoille. Eniten tästä olisi haittaa pienille ja uusille vähittäismarkkinoilla toimiville yrityksille, kuten esimerkiksi virtuaaliselle matkaviestinverkkoyritykselle. Mikäli laskevan puheliikenteen välittämisen toteuttamiselle tarpeellisten yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hinnoittelua koskisi ainoastaan syrjimättömyysvelvollisuus, valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus hinnoitella myös verkkojen yhteenliittäminen kohtuuttoman kalliiksi, mikä vaikeuttaisi vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten asemaa. 8 Aiemmin voimassa olleen viestintämarkkinalain 43 :n 4 momentin mukaan matkaviestinverkkoyrityksen ei tarvinnut hinnoitella laskevaa liikennettä erikseen silloin, kun yhteys muodostettiin kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon, paitsi jos yhteys oli valittu operaattoritunnuksella tai ensisijaisvalinnalla. 9 Näin asian on todennut myös Euroopan komissio esimerkiksi antamassaan terminointisuosituksessa. Commission Recommendation on the Regulatory Treatment of Fixed and Mobile Termination Rates in the EU. C(2009) 3359, Brussels, Johdanto-osan perustelukappaleet (3) ja (7).

12 12 (34) Matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus ylihinnoitella verkkojen yhteenliittäminen uusille toimijoille, esimerkiksi virtuaalisille matkaviestinverkkoyrityksille, jos ne kokisivat uuden markkinatoimijan uhaksi omalle liiketoiminnalleen. Lisäksi on huomattava, että edellä mainituista kilpailuongelmista olisi lopulta seurauksena myös se, että loppuasiakkaille olisi vähemmän vaihtoehtoisia ja laadukkaita vähittäispalveluja valittavanaan. Edellä mainittujen seikkojen perusteella Viestintävirasto katsoo, että ilman hinnoitteluvelvoitteen asettamista Elisa Oyj:llä olisi mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelun ja sen toteuttamiseksi tarvittavien yhteenliittämistuotteiden ja -palvelujen hintoja liian korkealla tasolla. Tästä seuraisi lopulta haitallisia vaikutuksia vähittäispalveluja käyttäville loppuasiakkaille vähittäishintojen nousun myötä. Näin ollen Viestintävirasto katsoo, että hinnoittelua koskevan velvollisuuden asettaminen sekä laskevan puheliikenteen palvelulle että muille yhteenliittämistuotteille ja -palveluille on tarpeen kilpailun edistämiseksi. Tietoyhteiskuntakaaren 71 :n 2 momentin mukaan hinnoitteluvelvollisuus voi koskea säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelua ja hinnan asettamista. Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa yhteenliittämisessä: 1) kustannussuuntautunutta hinnoittelua; 2) vähittäishinnasta tehtävään vähennykseen perustuvaa hinnoittelua; tai 3) oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua. Lain perustelujen mukaan Viestintävirasto voi asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle kulloisenkin tuotteen tai palvelun markkinatilanteeseen ja havaittuihin kilpailuongelmiin nähden tarkoituksenmukaisimmaksi katsomansa hinnoitteluvelvollisuuden. Viestintävirasto asetti Elisa Oyj:lle aiemmassa kyseistä markkinaa koskevassa huomattavan markkinavoiman päätöksessä velvollisuuden hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu ja muut yhteenliittämistuotteet ja -palvelut kustannussuuntautuneesti. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus on valittavista vaihtoehdoista edelleen tarkoituksenmukaisin. Tietoyhteiskuntakaaren 71 :n 3 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Tietoyhteiskuntakaaren 71 :n 5 momentin mukaan hinnoitteluvelvollisuuksien tulee: 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle.

13 13 (34) Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää tehokasta kilpailua, joka puolestaan lisää matkaviestinverkkoyritysten kannustimia minimoida tuotannollisia kustannuksiaan ja kasvattaa tuotannollista tehokkuuttaan. Kuten lain perusteluissa on todettu, tukkumarkkinoilla asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tarkoituksena on avata ja edistää kilpailua niin, että vähittäismarkkinoille tulo olisi mahdollista uusille toimijoille, jotka tarjoavat vähittäispalveluja käyttäjille. Kilpailu vähittäistasolla edistää palvelujen kehittymistä ja pitkällä aikavälillä yleensä myös alentaa vähittäishintoja ja parantaa palvelujen laatua. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen edistää siten osaltaan uusien yritysten vähittäismarkkinoille tuloa sekä vähittäismarkkinoilla jo toimivien muiden yritysten kilpailuedellytyksiä, ja kilpailua edistävän vaikutuksensa ansiosta tuottaa myös viestintäpalvelujen käyttäjille hyötyä. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettamisen voi todeta kannustavan yrityksiä investointeihin. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että kilpailupaine kasvattaa investointikannusteita monilla tavoin ja vaikuttaa varsinkin tehottomia investointeja ja ylikapasiteettia vähentäen. Kilpailu kannustaa sekä vakiintuneita teleyrityksiä että haastajayrityksiä investointeihin. Viestintävirasto katsoo, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettaminen Elisa Oyj:lle on tarpeen laskevan puheliikenteen palvelun ja muiden yhteenliittämistuotteiden ja - palvelujen hintojen kohtuullisuuden varmistamiseksi ja vähittäismarkkinoille pyrkivien ja siellä jo toimivien kilpailevien teleyritysten toimintaedellytysten ja vähittäismarkkinoiden toimivuuden edistämiseksi. Velvoitteen asettaminen on siten tarpeen kilpailun edistämiseksi ja sen turvaamiseksi pitkällä aikavälillä. Ilman velvoitteen asettamista Elisa Oyj:llä olisi mahdollisuus pitää laskevan puheliikenteen palvelujen hintoja liian korkealla tasolla ja heikentää siten erityisesti pienten ja uusien vähittäismarkkinoilla toimivien tai sinne pyrkivien teleyritysten mahdollisuuksia tarjota kilpailukykyisiä palveluja. Ottaen huomioon edellä ja markkina-analyysissä esitetyt seikat Elisa Oyj:n mahdollisuudesta toimia kilpailijoista riippumattomasti sekä kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät Viestintävirasto katsoo, että velvoitteen asettamista Elisa Oyj:lle ei ole myöskään pidettävä kohtuuttomana. Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti koskee sekä matkaviestinverkoista että kiinteistä verkoista laskevaa liikennettä. Aikaisemmin voimassa olleen viestintämarkkinalain 43 :n 4 momentin nojalla matkaviestinverkkoyrityksen ei tarvinnut hinnoitella laskevaa liikennettä erikseen silloin, kun yhteys oli muodostettu kiinteästä pu-

14 14 (34) helinverkosta matkaviestinverkkoon. 10 Voimassa oleva tietoyhteiskuntakaari ei enää sisällä tällaista poikkeussääntöä. Tietoyhteiskuntakaaren 65 :n 3 momentin perusteella matkaviestinverkkoyrityksen on hinnoiteltava myös kaikki kiinteästä puhelinverkosta laskeva liikenne erikseen. Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan viestintämarkkinalain 43 :n 4 momenttia sovelletaan kuitenkin puhelinverkkojen yhteenliittämisen hinnoittelussa vuoden 2015 loppuun asti. Viestintävirasto on ottanut tämän seikan huomioon päätöksen voimassaoloaikaa asettaessaan. Kuten jo yllä on todettu, tietoyhteiskuntakaaren 63 :n mukaan yhteenliittämisvelvolliselta teleyritykseltä perittävä korvaus yhteenliittämistä pyytävän verkkoyrityksen puhelinverkon käytöstä ei saa olla kohtuuton. Viestintävirasto katsoo kyseisellä säännöksellä saattavan olla merkitystä lähinnä tilanteessa, jossa yhteenliittämistä pyytävän ulkomaisen verkkoyrityksen laskevan puheliikenteen hintaa ei ole kyseisessä maassa säännelty lainkaan tai sen hinta poikkeaa muuten merkittävästi Elisa Oyj:n kustannussuuntautuneesta laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnasta Velvollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta Tietoyhteiskuntakaaren 71 :n 4 momentin mukaan asettaessaan velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, Viestintävirasto voi velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Lain perusteluissa todetaan, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen avulla ei pystytä kaikissa markkinatilanteissa puuttumaan kilpailuongelmiin riittävän tehokkaasti, ellei viranomainen pysty asettamaan kustannussuuntautunutta hintaa ja määrittelemään hinnan asettamisessa käytettävää menetelmää jo velvoitteen asettamispäätöksessä. Suomessa aiemmin voimassa ollut viestintämarkkinalaki ei mahdollistanut kustannussuuntautuneen enimmäishinnan velvoitteen asettamista huomattavan markkinavoiman yrityksille koskien yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelua. Sen sijaan valtakunnallisilla huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksillä eli Elisa Oyj:llä, DNA Oy:llä ja TeliaSonera Finland Oyj:llä on ollut voimassa Viestintäviraston asettama velvoite periä laskevan puheliikenteen palvelusta kustannussuuntautunutta hintaa. Kyseisen vel- 10 Paitsi jos yhteys oli valittu operaattoritunnuksella tai ensisijaisvalinnalla.

15 15 (34) voitteen valvonta on ollut jälkikäteistä, minkä vuoksi matkaviestinverkkoyritysten on pitänyt oma-aloitteisesti huolehtia siitä, että palvelun hinta on aina kustannussuuntautuneella tasolla. Kuten markkina-analyysissä on tuotu esiin, valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat kahdenvälisesti sopineet laskevan puheliikenteen palvelun korvauksien tasosta, mutta sovitut tukkuhinnat ovat kuitenkin järjestelmällisesti olleet Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeammat. Valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten käyttäytyminen on osoitus siitä, että ne ovat voineet huomattavan markkinavoiman sääntelystä huolimatta käyttää markkinavoimaansa hinnoittelussaan. Yksi ennakkosääntelyn tärkeimmistä tavoitteista on rajoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen markkinavoiman käyttöä. Ilman tehokasta hintasääntelyä huomattavan markkinavoiman yritykset pystyvät perimään laskevan puheliikenteen palvelusta liian korkeita hintoja ja näin estämään kilpailua. Uusien vähittäismarkkinoille pyrkivien yritysten ja niillä jo toimivien yritysten kannalta jälkikäteinen hinnoittelun valvonta ei ole useinkaan tehokas tai nopea tapa puuttua havaittuihin markkinaongelmiin. Hinnoittelun valvonnan ollessa jälkikäteistä markkinoille pyrkivät tai niillä jo toimivat yritykset eivät myöskään pysty ilman toimenpidepyynnön tekemistä Viestintävirastolle varmistumaan hintojen kustannussuuntautuneisuudesta. Kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen ja jälkikäteisen valvonnan ongelmat on nyt tuotu esiin myös tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa. Esitöissä todetun mukaisesti jälkikäteen määritellyllä kustannussuuntautuneella hinnalla Viestintävirasto ei todellisuudessa ole pystynyt, toisin kuin EU-direktiivit edellyttävät, huomattavan markkinavoiman yritysten tukkuhintojen aitoon ennakkosääntelyyn. Koska hinnoitteluvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ei seuraa yritykselle sanktiota, kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus yhdistettynä jälkikäteiseen valvontaan ei kannusta yrityksiä asettamaan säänneltyjen tuotteiden ja palveluiden hintoja oma-aloitteisesti kustannussuuntautuneelle tasolle. Ottaen huomioon valtakunnallisten matkaviestinverkkoyritysten edellä selostettu aiempi hinnoittelukäyttäytyminen niillä olevasta kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvoitteen voimassaolosta huolimatta sekä tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa esiin tuodut seikat jälkikäteen määritellyn kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja jälkikäteisen valvonnan tehottomuudesta Viestintävirasto katsoo, ettei pelkän kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden asettamista Elisa Oyj:n laskevan puheliikenteen palvelulle ole yksistään pidettävä riittävänä velvoitteena kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan enimmäishinta olisi yksi käytettävissä olevista hinnoitteluvelvollisuuksista ja asetettaisiin silloin, kun ottaen huomioon kyseisillä markkinoilla vallitsevat kilpailuongelmat huomattavan markkinavoiman yri-

16 16 (34) tyksen hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla kilpailijoille tai muille yrityksen asiakkaille ja jos pelkkää kustannussuuntautunutta hinnoitteluvelvoitetta ei voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä markkinoilla. Esitöissä todetun mukaisesti enimmäishinnan etukäteinen asettamismahdollisuus yhtenä käytettävissä olevista hinnoitteluvelvoitteista mahdollistaa viranomaisen tehokkaan puuttumisen markkinoilla vallitseviin kilpailuongelmiin. Lain perusteluissa on lisäksi todettu, että etukäteen asetettava enimmäishinta on hinnoittelun valvontakeinona tehokas ja luo sääntelyn ennustettavuutta pidemmällä aikavälillä paitsi viranomaisen myös huomattavan markkinavoiman yrityksen ja kilpailevien teleyritysten näkökulmasta, jotka ostavat kyseisiä säänneltyjä tuotteita. Etukäteen asetettava enimmäishinta lisää yritysten oikeusturvaa. Kuten markkina-analyysissä ja edellä on jo todettu, huolimatta valtakunnallisilla matkaviestinverkkoyrityksillä voimassa olleesta velvoitteesta hinnoitella matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen palvelu kustannussuuntautuneesti, ne eivät käytännössä ole laskeneet palvelusta perimiään hintojaan kustannusten tasolle. Korkeat ja kustannuksiin perustumattomat laskevan puheliikenteen tukkupalvelun hinnat vaikeuttavat erityisesti uusien vähittäispalveluja tarjoamaan pyrkivien yritysten markkinoille tuloa. Korkeat laskevan puheliikenteen hinnat lisäävät kilpailevien matkaviestinyritysten ja kiinteän verkon yritysten vähittäispalveluiden tuotantokustannuksia, jotka lopulta nostavat puhepalvelujen vähittäishintoja. Tuotantokustannusten nousu vaikeuttaa kilpailevien teleyritysten toimintaa vähittäismarkkinoilla, mistä on lopulta seurauksena kilpailun estyminen ja sen myötä korkeammat vähittäishinnat ja vaihtoehtoisten palveluiden määrän väheneminen loppuasiakkaille vähittäismarkkinoilla. Viestintävirasto katsoo, että hinnoitteluvelvoitteen vastaisesta hinnoittelusta aiheutuisi siten vakavia haittoja sekä kyseisillä tukku- että vähittäismarkkinoilla. Tietoyhteiskuntakaaren 53 :n 2 momentin 7 kohta edellyttää, että velvollisuuksia asetettaessa tulee ottaa huomioon myös eurooppalaisten palvelujen tarjoaminen. Sähköisen viestinnän direktiivien tavoitteena on luoda yhteiseurooppalaiset viestintämarkkinat, mikä on huomioitava myös erityisvelvollisuuksia asetettaessa eräänä sääntelyn tavoitteena. Vaatimuksella on merkitystä erityisesti nyt kyseessä olevilla terminointimarkkinoilla niiden kaksisuuntaisen ja vastavuoroisen luonteen vuoksi. Tarkasteltaessa Euroopan maiden matkaviestinverkkoyritysten perimien laskevan puheliikenteen palvelun hintoja voidaan todeta suomalaisten matkaviestinverkkoyritysten tällä hetkellä perimän laskevan puheliikenteen hinnan, 1,87 senttiä minuutilta, olevan verrattain korkea. Tammikuussa 2014 liittymämäärillä painotettu keskimääräinen matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hinta Euroopassa oli 1,31 senttiä minuu-

17 17 (34) tilta 11. Tammikuussa 2015 Euroopan maiden liittymämäärillä painotettu keskimääräinen hinta oli laskenut jo 1,23 senttiin minuutilta 12. Ottaen huomioon tietoyhteiskuntakaaren edellyttämän vaatimuksen eurooppalaisten palvelujen tarjoamisesta ei ole kohtuullista, mikäli suomalaisilla matkaviestinverkkoyrityksillä olisi mahdollisuus periä huomattavasti korkeampia hintoja laskevan puheliikenteen palvelusta muihin eurooppalaisiin operaattoreihin verrattuna. Kustannussuuntautuneen enimmäishinnan asettamisen voidaan katsoa siten olevan tarpeen myös tästä syystä. Tietoyhteiskuntakaaren 71 :n 4 momentin perusteella asetettavan enimmäishinnan tulee olla säännöksen 3 momentin mukaisella tavalla kustannussuuntautunut. Lain perustelujen mukaan säännös mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (ns. top-down hinnoittelumalli). Viestintävirasto voisi myös, mikäli se katsottaisiin sääntelyn tavoitteiden kannalta välttämättömäksi, käyttää kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksia (ns. bottom-up hinnoittelumalli). Viestintäviraston soveltama hinnoittelumalli voi myös olla yhdistelmä edellä mainituista top-down- ja bottom-up-malleista. Euroopan komissio on antanut vuonna 2009 suosituksen kiinteän ja matkaviestintäverkon laskevan puheliikenteen hintojen sääntelystä EU:ssa (terminointisuositus) 13. Suosituksellaan komissio pyrkii yhdenmukaistamaan kiinteään ja matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hintoja EU:ssa. 14 Komission suosituksen mukaisesti kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä laskevan puheliikenteen hinnoittelua, joka perustuu (hypoteettisesti) tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Komission suosituksen mukaan laskevan liikenteen palvelun kustannukset tulisi määritellä käyttäen perustana pitkän aikavälin lisäkustannusmallia, joka ottaa huomioon ainoastaan vältettävissä olevat kustannukset (niin sanottu Pure Long Run Incremental Cost, puhdas BU 15 -LRIC). 16 Komission näkemyksen mukaan suosituksen mukaisella puh- 11 Lähde: BEREC: Termination Rates Benchmark Snapshot (as of January 2014) 12 Lähde BEREC: Termination Rates Benchmark Snapshot (as of January 2015) 13 Euroopan komission suositus kiinteään ja matkaviestinverkkoon laskevan puheliikenteen hintojen sääntelystä (2009/396/EY). 14 Terminointisuosituksen tarkoituksena on varmistaa, että laskevan puheliikenteen hinnoittelu olisi verkkoyritysten välillä symmetristä. 15 Lyhenteellä BU viitataan bottom up-malliin. 16 Puhtaassa BU-LRIC-mallissa kaikista kustannuksista tulee muuttuvia, koska oletuksena on, että kaikki omaisuuserät korvataan pitkällä aikavälillä. Puhtaassa BU-LRIC-mallissa huomioidaan vain sellaiset kustannukset, joita ei aiheutuisi, jos kyseistä laskevan liikenteen tukkupalvelua ei tarjottaisi. Tällaisia kustannuksia ovat komission mukaan vain sellaiset mallinnetun tehokkaan toimijan ns. liikenneperäiset kustannukset, jotka kasvavat liikenteen kasvun myötä. Koska pure LRIC -mallissa huomioidaan vain nimenomaan laskevaan puheliikenteeseen liittyvät lisäkustannukset, ei mallissa huomioida yhteis- ja yleiskustannuksia, jotka liittyvät myös muihin kuin laskevan puheliikenteen palveluihin. Komission mukaan operaattorin tulee kattaa nämä yhteis- ja yleiskustannukset muista palveluista saatavilla tuloilla. Komission mukaan tämä on perusteltua ottaen huomioon terminointimarkkinoiden kaksisuuntainen luonne.

18 18 (34) taalla BU-LRIC-mallilla lasketut laskevan puheliikenteen palvelun hinnat vastaavat hintoja, jotka saavutettaisiin kilpailluilla markkinoilla ja vastaisivat siten modernia tekniikkaa käyttävän tehokkaan operaattorin hinnoittelua. 17 Tietoyhteiskuntakaaren perusteluissa todetaan kuitenkin teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten osalta, että myös tällaisiin malleihin perustuvissa kustannuksissa tulisi ottaa huomioon kohtuullisessa määrin tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät yleiskustannukset. Lain perustelujen mukaan joissain EU-maissa sovellettua puhdasta BU-LRIC-mallia ei siten voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena Suomessa. Viestintäviraston on otettava komission suositukset mahdollisimman tarkasti huomioon. Koska tietoyhteiskuntakaari ei kuitenkaan mahdollista komission suosittaman teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan puhtaan BU-LRIC -mallin käyttämistä Suomessa, Viestintävirasto ei voi noudattaa täysimääräisesti terminointisuositusta. Viestintävirasto on määrittänyt nyt asetettavan enimmäishinnan tason top-down-malliin, tarkemmin FIFAC-menetelmään 18 perustuen. Viestintävirasto on tällä päätöksellä asettanut Elisa Oyj:lle velvollisuuden hinnoitella sen laskevan puheliikenteen palvelu siten, että hinta saa olla enintään 1,25 senttiä minuutilta. Enimmäishinnan tason määrittämisessä käytetty laskentamenetelmä sekä enimmäishinnan tason määrittäminen on kuvattu tämän päätöksen liitteessä 2. Samoin kuin jälkikäteen määrättävän kustannussuuntautuneen hinnan, tulee myös enimmäishinnan noudattamista koskevan velvollisuuden sekä asetettavan enimmäishinnan täyttää tietoyhteiskuntakaaren 71 :n 5 momentin edellytykset. Kyseisen säännöksen mukaan hinnoitteluvelvollisuuksien tulee 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Viestintävirasto katsoo, että velvollisuus noudattaa asetettua kustannussuuntautunutta enimmäishintaa edistää kestävää kilpailua, lisää markkinoiden tehokkuutta ja kannustaa huomattavan markkinavoiman matkaviestinverkkoyrityksiä toimimaan tehokkaammin kuin pelkkä kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Mikäli huomattavan markkinavoiman yritys tehokkaalla toiminnallaan alittaa enimmäishinnan perusteeksi lasketut kustannukset, se saa pitää tehokkuushyödyn itsellään. Tehokas kilpailu lisää matkaviestinverkkoyritysten kannustimia minimoida tuotannollisia kustannuksiaan ja edistää siten tuotannollista tehokkuutta sekä innovointia kyseisillä markkinoilla. 17 Komission suosittelemaa puhdasta BU-LRIC-mallia käyttävien maiden (yksinkertainen) laskevan puheliikenteen hintojen keskiarvo oli tammikuussa ,78 senttiä minuutilta ja tammikuussa ,06 senttiä minuutilta. 18 FIFAC = Ficora Fully Allocated Costs.