DNA OY:n lausunto mobiiliterminoinnin HMV-päätösluonnokseen ja markkinaanalyysiin

Transkriptio

1 LAKIASIAT JA REGULAATIO 1 (6) HMV - Viestintävirasto dnro 18/961/2015 DNA OY:n lausunto mobiiliterminoinnin HMV-päätösluonnokseen ja markkinaanalyysiin 1 Yhteenveto 2 Päätösluonnos DNA Oy (DNA) kiittää Viestintävirastoa mahdollisuudesta lausua asiassa ja esittää lausuntonaan seuraavaa. DNA katsoo, että enimmäishinnan asettaminen ei ole perusteltua matkaviestintäverkon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla. DNA:n mielestä aiemmin asetetut hinnoittelun syrjimättömyyteen ja kustannussuuntautuneisuuteen liittyvät velvoitteet sekä muut HMV-velvollisuudet ovat riittävät huomattavan markkinavoiman rajoittamiseksi matkaviestinnän laskevan puheliikenteen markkinoilla. Jos enimmäishinta vastoin DNA:n näkemystä asetettaisiin, sen asettamisessa tulisi ottaa huomioon 1), 2) toimilupamaksut tulisi oikaista siten, että nykyiset toimiluvat tulisivat jälleenhankintahintaisesti huomioonotetuksi enimmäishinnassa ja 3). Näiden perusteella enimmäishinta tulisi asettaa korkeammalle tasolle kuin päätösluonnoksessa esitetään. DNA pitää hyvänä Viestintäviraston esittämää kirjanpidollisen eriyttämisvelvollisuuden poistamista, koska kustannusten kohdistuslaskenta ja tuotteiden hinnoittelulaskenta ovat riittäviä sääntelykeinoja. 2.1 Merkityksellisten markkinoiden määrittely on liian suppea Päätösluonnoksen kohdan 5 mukaan DNA:lla on "100 prosentin markkinaosuus omaan matkaviestinverkkoonsa laskevassa puheliikenteessä". Käsityksemme mukaan markkina-analyysin pohjana oleva markkinamäärittely on liian suppea ja johtaa liian suureen markkinaosuuteen HMV-päätöksessä. Markkinamäärittelyssä ei oteta lainkaan huomioon puhelinliikenteen ulkopuolisia puhepalveluita, joita ovat mm. kuluttajille suunnatut Skype-puhepalvelut ja yrityksille suunnatut Microsoft Lync - puhepalvelut ja vastaavat muut kuluttaja- ja yrityspalvelut. DNA katsoo, että markkina-analyysin markkinamäärittelyssä tulisi ottaa huomioon kaikki olemassa olevat puhepalvelut ja arvioida sääntelyn tarvetta kokonaisuutena. Vasta tämän jälkeen on mahdollista perustellusti arvioida, onko markkinalla tosiasiallista tai potentiaalista kilpailua. Koska näin ei ole toimittu, markkina-analyysissä ei ole havaittu mahdollisuuksia kysynnän ja tarjonnan korvaavuuteen. DNA:n käsityksen mukaan markkinoilla esiintyy varsinkin ns. ei-hallinnoitujen OTTpuhepalvelujen vuoksi tosiasiallisesti sekä suoraa että epäsuoraa kilpailua. Tämän vuoksi mat- DNA Oy PL PL 10, DNA P O Läkkisepäntie 21, W Helsinki Y-TUNNUS KOTIPAIKKA Helsinki

2 LAKIASIAT JA REGULAATIO 2 (6) kaviestinverkkoyrityksille ei ole perusteltua asettaa enimmäishintaa matkaviestinverkon laskevan puheen tukkumarkkinoilla. 2.2 Velvoitteiden kohtuullisuus ja oikeasuhtaisuus Luvussa 7 Viestintävirasto toteaa, että "Tietoyhteiskuntakaaren 53 :n 2 momentin mukaan asetettavien velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään." Päätösluonnoksen kohdan mukaan "enimmäishinnan asettamista DNA Oy:lle ei ole pidettävä kohtuuttomana ottaen huomioon tässä päätöksessä sekä markkina-analyysissä esitetyt seikat kyseisillä markkinoilla vallitsevista kilpailuongelmista sekä enimmäishinnan asettamisella tavoiteltavat ja saavutettavissa olevat kilpailua edistävät päämäärät". Viraston markkina-analyysi perustuu suppeaan markkinamäärittelyyn, joka ei ota huomioon ns. ei-hallinnoituja OTT-puhepalveluita. Tämän vuoksi virasto päätyy siihen, että markkinoilla esiintyy kilpailuongelmia ja toteaa enimmäishinnan asettamisen olevan kohtuullista. DNA:n näkemyksen mukaan tähän ei olisi voitu päätyä, jos markkinamäärittelyssä olisi otettu huomioon muut puheliikenteen palveluntarjoajat, jotka tälläkin hetkellä tosiasiallisesti kilpailevat suoraan ja epäsuorasti matkaviestinverkkotoimijoiden kanssa. Päätösluonnoksessa esitettyjä velvoitteita ei voida pitää oikeasuhtaisina, koska markkinamäärittelyssä jätetään huomiotta muut puhepalveluiden markkinoille tulleet toimijat ja arvioidaan markkinan kilpailuolosuhteita liian suppeasti. 2.3 Enimmäishintavelvoite Päätösluonnoksen kohdan mukaan "[k]uten markkina-analyysissä on tuotu esiin, valtakunnalliset matkaviestinverkkoyritykset ovat kahdenvälisesti sopineet laskevan puheliikenteen palvelun korvauksien tasosta, mutta sovitut tukkuhinnat ovat kuitenkin järjestelmällisesti olleet Viestintäviraston arvioimaa kustannussuuntautunutta hintatasoa korkeammat". Kyseinen havainto on seurausta siitä, että Viestintävirasto on jättänyt huomiotta keskeisiä kustannustekijöitä arvioidessaan kustannussuuntautunutta hintatasoa (ks. tarkemmin luku 5). On valitettavaa, että virasto käyttää välittömästi uuden lain kaikkein tiukimpia sääntelykeinoja, vaikka näille ei ole perusteita. Tämä olisi todennäköisesti havaittu, jos markkina-analyysiin olisi sisällytetty kaikki puhepalveluiden markkinoilla kilpailevat puhepalvelut markkina-analyysiinsä. Käsityksemme mukaan Viestintäviraston havainto markkinatoimijoiden hinnoittelusta puhepalveluiden tukkumarkkinoilla ei pidä paikkaansa eikä siten oikeuta enimmäishinnan asettamista. Päätösluonnoksessa todettu "[y]leisesti ottaen voidaan todeta, että lisääntynyt kilpailupaine vähittäismarkkinoilla kasvattaa investointikannusteita monilla tavoin ja vaikuttaa varsinkin tehottomia investointeja ja ylikapasiteettia vähentäen" pitää yleisesti ottaen paikkansa. Virasto ei kuitenkaan markkina-analyysissä tai päätösluonnoksissa ota lainkaan huomioon sitä, että nykyisin matkaviestinverkkojen investoinnit kohdistuvat nimenomaan pääasiassa matkaviestinverkon kautta tarjottujen mobiililaajakaistapalveluiden vahvistamiseen. Mobiililaajakaistapalveluiden kautta käytetään ja tullaan jatkossa käyttämään yhä enemmän ns. ei-hallinnoituja, verkkoriippumattomia OTT-palveluja, jotka tosiasiassa kilpailevat matkaviestinverkko-operaattoreiden puhepalveluiden kanssa. On olennaista ottaa huomioon, että matkaviestinverkko-operaattorit mit-

3 LAKIASIAT JA REGULAATIO 3 (6) tavilla investoinneillaan nimenomaan mahdollistavat potentiaalista ja nykyistä kilpailua omien puhepalveluidensa kanssa. Suppea markkina-analyysi ei ota huomioon kilpailutekijöitä puhepalveluiden markkinoilla. Tämän vuoksi virasto on päätynyt virheelliseen johtopäätökseen enimmäishinnan asettamisen tarpeellisuudesta, esim. investointien edistämiseksi. Päätösluonnoksessa viitataan tietoyhteiskuntakaareen ja todetaan, että " velvollisuutta asetettaessa otetaan huomioon huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja investointeihin liittyvät riskit". Investointeihin liittyvät riskit voivat tulla edellä kuvatulla tavalla oikein arvioiduiksi kustannussuuntautuneen enimmäishinnan laskennassa vain, jos WACC-% 1 on asetettu oikealle tasolle.. Jos tämä otettaisiin huomioon asetettaessa WACC-%:a, investointien kohtuullinen tuotto ja investointiriski tulisivat oikein arvioiduksi. 2.4 Vaikutusarviointi on epätarkka ja puutteellinen DNA pitää esitettyä vaikutusarviointia epätarkkana, mahdollisesti puutteellisena, huomattavan teoreettisena ja tämän vuoksi todennäköisesti virheellisenä. Kohdassa "Vaikutukset investointeihin" todetaan, että "[a]setettavilla velvollisuuksilla voidaan kokonaisuudessaan arvioida olevan investointeihin kannustava vaikutus toimialalla." Virasto ei kuitenkaan esitä, miten enimmäishinnan asettaminen velvollisuutena vaikuttaa investointeihin. Virasto ainoastaan toteaa aiemmin, että "asetettavat velvollisuudet muodostavat ennakkosääntelykokonaisuuden, joka poistaa tehokkaasti kilpailun esteitä ja edistää kestävää kilpailua vähittäismarkkinoilla". Esimerkiksi investointikannusteita arvioidessaan Viestintävirasto ei kuitenkaan arvioi voimakkaimman sääntelykeinon, enimmäishinnan, vaikutusta investointeihin, vaikka sen uutena keinona ja keinoista voimakkaimpana voidaan olettaa vaikuttavan eniten markkinoiden toimintaan. Investointikannusteita ei arvioida myöskään toimijoiden tyypin (verkko-operaattori tai OTTtoimija) mukaan, eikä näin ollen päätösluonnoksen johtopäätöstä investointivaikutuksista voida tehdä. Yleisiä talousteoreettisia havaintoja ei voida pitää riittävinä tehtäessä vaikutusarviointia tai asetettaessa erittäin tiukkoja uusia HMV-velvoitteita sääntelyn kohteille. Tässäkin yhteydessä on hyvä huomioida, että nykyiset matkaviestinverkon investoinnit tosiasiassa tukevat nykyistä ja potentiaalista kilpailua puhepalveluiden vähittäismarkkinoilla. Kohdassa "Taloudelliset vaikutukset huomattavan markkinavoiman yrityksiin" todetaan, että "[t]ulee kuitenkin huomioida, että huomattavan markkinavoiman yritysten aiemmat korkeammat laskevan puheliikenteen liikevaihdot ovat perustuneet yritysten kykyyn ylihinnoitella laskevan puheliikenteen tukkupalvelu, jolloin yritykset ovat pystyneet keräämään ylimääräistä liikevaihtoa ilman uudenlaisen liiketoiminnan luomista kilpailullisilla markkinoilla." Markkinatoimijoiden kyvystä ylihinnoitella palveluitaan ei ole esitetty yksilöityjä perusteluja eikä siitä, kuinka suuressa määrin ylihinnoittelua on esiintynyt. Kohdassa "Taloudelliset vaikutukset loppuasiakkaisiin" todetaan, että "velvollisuudet johtavat kilpailevien teleyritysten alhaisempiin vähittäispalvelujen tuotantokustannuksiin, mikä puolestaan johtaa alhaisempiin vähittäishintoihin." Toteamus on hyvin yleisluontoinen eikä erittele mekanismeja, miksi näin kävisi. Kattavassa vaikutusarvioinnissa tulisi arvioida taloudelliset me- 1 Weighted Average Cost of Capital

4 LAKIASIAT JA REGULAATIO 4 (6) 2.5 Muita havaintoja kanismit, joiden kautta vaikutusten arvioidaan välittyvän. Näitä mekanismeja arvioimalla voitaisiin arvioida myös käytettävien sääntelyvelvoitteiden vaikutusta markkinoihin yksittäistapauksissa ja laajemmin Päätösluonnoksen 4 luvun alaviitteessä 17 todetaan, että "[n]iin sanotun investointiportaikkomallin (ladder of investment) on havaittu pätevän esimerkiksi Euroopan matkaviestinmarkkinoilla. Vähittäispalvelumarkkinoille tulleet uudet palveluyritykset ovat usein investointiportaikkomallin mukaisesti pitkällä aikavälillä alkaneet kehittää omaa kilpailevaa verkkoa ja virtuaaliverkkooperaattoritoiminnan kautta siirtyneet itsenäisiksi matkaviestinverkkotoimijoiksi." 3 Enimmäishinnan asettamismenetelmä - liite 2 Viestintävirasto esittää matkaviestintäverkkoon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinoilla DNA:lle enimmäishinnaksi 1,25 snt/min. DNA:n mielestä enimmäishinnan asettaminen ei ole tarpeellista eikä riittävästi perusteltua. Enimmäishinnan asettamisessa ei ole otettu huomioon DNA:n liiketoiminnan kaikkia kustannuksia eikä investointeihin liittyviä riskejä. Jos enimmäishinta katsottaisiin tarpeelliseksi, se tulisi asettaa esitettyä korkeammaksi. 3.1 Matkaviestinverkon jälleenhankintahinta, poistot, sitoutunut pääoma ja sitoutuneen pääoman tuotto Liitteen 2 sivulla 6 todetaan, että "[j]älleenhankintahinnan käyttö sisältää myös riskin komponenttien hinnan alentumisesta, mikä on myös toteutunut matkaviestinverkon komponenttien hinnoissa." Tässä yhteydessä Viestintävirasto ei ole todennäköisesti ottanut huomioon ylimääräistä sääntelyllistä riskiä, joka liiketoiminnalle syntyy, kun sääntelyviranomainen valitsee hintatason asettamalla hinnat nykykustannuksiin perustuen (Current Cost Accounting). Rahoitusteorian mukaan tämän riskin tulisi tulla huomioonotetuksi sääntelymallin WACC-%:ssa. Ottaen huomioon, että Viestintäviraston mallissaan käyttämät WACC-%:t on asetettu ennen nyt ehdotettuja sääntelypäätöksiä, ei liene todennäköistä tai välttämättä edes mahdollista, että virasto olisi WACC-%:a asettaessaan ottanut huomioon nämä ylimääräiset sääntelylliset riskit. Viestintäviraston näkemyksen mukaan matkaviestinverkon lisenssimaksuja ei tule sisällyttää tarkasteltavaan jälleenhankintahintaan. Näkemys on virheellinen. Enimmäishintapäätöksessä on kyse hintojen ennakkosääntelystä, mikä tuodaan esiin lukuisissa päätösluonnoksen ja sen liitteiden kohdissa. Tällöin taaksepäin katsova peruste, joka liittyy viraston tarkasteluun kustannuksista, ei voi lähtökohtaisesti olla oikea asetettaessa hintoja ennakkoon. DNA:n näkemyksen mukaan

5 LAKIASIAT JA REGULAATIO 5 (6) huutokaupattujen toimilupien jälleenhankintahinnat tulee ennakkohintasääntelyssä sisällyttää täysimääräisesti jälleenhankintahinnan kustannuksiin 2. Liitteen 2 sivulla 10 todetaan, että virasto on samassa liitteessä aiemmin kuvatulla tavalla oikaissut sitoutunutta pääomaa. Ilmeisesti kyseessä on huutokauppamaksuihin kohdistuva oikaisu, koska muita oikaisuja ei liitteessä 2 ole tätä kohtaa ennen käsitelty. Kyseinen oikaisu on DNA:n näkemyksen mukaan virheellinen yllä kuvatulla tavalla. 3.2 Datan muuntokerroin 4 Lopuksi. Aiemmin DNA:n Viestintävirastolle toimittaman Prof. Juha-Pekka Kallungin lausunnon mukaan on perusteltua käyttää Viestintävirasto ilmoittaa käyttävänsä kaikille matkaviestinverkkoyrityksille samoja painokertoimia sekä muunto- ja kuormituskertoimia lukuun ottamatta datan muuntokerrointa, joka on yrityskohtainen. Myöhemmin samassa osassa Viestintävirasto toteaa, että DNA viittaa aiempiin lausuntoihinsa ja toimittamiinsa vuosivalvonnan palautteisiin ja ilmoittaa olevansa HMV-päätösluonnos ja sen liite 2 jättävät nämä seikat täysin huomiotta. Peruspeiton osalta FIFAC- DNA katsoo, että Viestintävirasto ei ole markkina-analyysissään ottanut huomioon kaikkia markkinaan liittyviä olennaisia seikkoja ja on tämän johdosta päätynyt virheelliseen johtopäätökseen markkinalla tarvittavasta sääntelystä. DNA katsoo ensisijaisesti, ettei matkaviestintäverkon laskevan puheliikenteen tukkumarkkinalle ole tarvetta asettaa enimmäishintaa. Toissijaisesti DNA katsoo, että tulevaisuuteen suuntautuvassa enimmäishinnan asetannassa tulee ottaa huomioon kaikki tulevaisuuteen liittyvät olennaiset tiedot ja asettaa enimmäishinta korkeammalle tasolle kuin 1,25 snt/min Annamme mielellämme asiassa lisätietoja ja olemme käytettävissä mahdollisia jatkokeskusteluja varten. DNA Oy 2 Samaa logiikkaa soveltaen kaikki muutkin taajuuksiin liittyvät toimilupakustannukset olisi perusteltua sisällyttää jälleenhankintahintaan täysimääräisesti, koska Tietoyhteiskuntakaaren mukaan tulevien taajuustoimilupien osalta tullaan maksamaan joko markkinaehtoista AIP-maksua tai huutokauppamaksuja. Näin ollen on tulevaisuuteen suuntautuvassa sääntelyssä perusteltua uudelleen arvioida toimilupien arvot jälleenhankintahintaisiksi täysimääräisesti.

6 LAKIASIAT JA REGULAATIO 6 (6) Economic Advisor