HMV-sääntelyn tiekartta

Transkriptio

1 HMV-sääntelyn tiekartta

2 Sisällysluettelo 1 Johdanto Taustaa Huomattavan markkinavoiman sääntelyyn vaikuttava lainsäädäntö ja ohjeistus Yhteenveto HMV-sääntelystä ja hinnoittelumenetelmistä muissa EU-maissa HMV-sääntelyn tiekartta - HMV-sääntely merkityksellisillä viestintämarkkinoilla Laskevan puheliikenteen markkinat Laajakaistapalvelujen tukkumarkkinat (markkinat 3a, 3b ja 4) Televisio- ja radiolähetyspalvelut (markkina 18) Yhteenveto HMV-sääntelystä

3 1 Johdanto Viestintäviraston strategisena tavoitteena on edistää viestintäverkkojen, -markkinoiden ja -palvelujen toimivuutta ja kehitystä, jotta tarjolle saataisiin mahdollisimman monenlaisia uusia viestintäpalveluja. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää Viestintävirastolta viisasta sääntelyä ja rohkeaa puuttumista viestintämarkkinoiden epäkohtiin. Huomattavan markkinavoiman (HMV) sääntelyä uudistetaan ja kehitetään viraston strategian mukaisesti. HMV-sääntelyä kohdistetaan vain sinne, missä se on havaittu markkina-analyysien perusteella tarpeelliseksi. Tarpeeton sääntely poistetaan. Markkinoilla havaittuihin kilpailuongelmiin Viestintävirasto puuttuu mahdollisimman tehokkaasti. Tämä tarkoittaa muun muassa sääntelyn painopisteen siirtämistä jälkikäteisestä tapauskohtaisesta valvonnasta aitoon ennakkosääntelyyn. Tehokas valvonta edellyttää niin ikään valvonnan keskittämistä markkinoiden toiminnan kannalta keskeisimpien epäkohtien poistamiseen. HMV-sääntelyn tiekartta on suunnitelma markkinasääntelyn lähivuosien painopisteistä ja kehityksestä. Viestintäviraston lopulliset päätökset HMV-sääntelystä saattavat poiketa ehdotetusta etenkin, jos EU:n sääntelyssä, kansallisessa lainsäädännössä tai markkinatilanteessa tapahtuu merkittäviä muutoksia. HMV-sääntelyn tiekartta julkaistiin ensimmäisen kerran joulukuussa Nyt julkaistavassa tiekartassa Viestintäviraston suunnitelmia on päivitetty sekä sisällöllisesti että aikataulun osalta. Lainsäädännöllisen viitekehyksen osalta tiekartassa on otettu huomioon vuoden 2015 alussa voimaan tuleva tietoyhteiskuntakaari ja komission lokakuussa 2014 vahvistama uusi markkinasuositus. Muita sisällöllisiä päivityksiä tiekarttaan on tehty muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden tilaajayhteysmarkkinoilla lokakuussa 2014 antamien päätösten johdosta. HMV-sääntelyyn liittyvien markkinaanalyysien aikatauluja on päivitetty vastaamaan tämän hetken suunnitelmia. 3

4 2 Taustaa HMV-sääntely pohjautuu Euroopan Unionin oikeuteen. Huomattavan markkinavoiman käsite otettiin käyttöön vuonna 2003 Euroopan Unionin sähköisen viestinnän sääntelyn uudistamisen myötä. Uudistuksessa annettiin neljä sähköisen viestinnän direktiiviä, joista HMV-sääntelyn kannalta keskeisimpiä ovat puite- ja käyttöoikeusdirektiivi. Puitedirektiivissä 1 määritetään puitteet sääntelyviranomaisten puuttumiselle sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinahäiriöihin. Käyttöoikeusdirektiivissä 2 määritetään puolestaan ne keinot, joilla markkinaongelmat voidaan ratkaista. Euroopan Unionin huomattavaa markkinavoimaa koskevat säännökset on saatettu Suomessa voimaan viestintämarkkinalailla (393/2003 muutoksineen). HMV-yrityksiin on kohdistunut sääntelyä jo ennen sähköisen viestinnän sääntelyuudistusta. Tuolloin teleyrityksellä katsottiin olevan merkittävä markkina-asema, kun se oli saavuttanut 25 %:n markkinaosuuden. Merkittävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle voitiin jo tuolloin asettaa muun muassa verkkoon pääsyä, verkkojen yhteenliittämistä, syrjimättömyyttä, avoimuutta, kirjanpidon erillisyyttä ja tukkuhintojen kustannusvastaavuutta koskevia velvoitteita. Tietoyhteiskuntakaaren mukaisen HMV-sääntelyn tavoitteena on edistää teleyritysten välistä kilpailua ja poistaa kilpailun esteitä pitkällä aikavälillä. HMV-sääntelyllä pyritään vaikuttamaan jo ennalta sellaisten markkinoiden toimintaan, joilla on havaittu erityisiä kilpailuongelmia. HMV-sääntely on luonteeltaan poikkeuksellista ja tarkoitettu tilanteisiin, joissa yleinen kilpailuoikeus ei riitä ratkaisemaan markkinoilla olevia ongelmia. HMV-sääntely perustuu aina säännöllisin väliajoin tehtävään markkinaanalyysiin ja jos markkinoilla ei ole ongelmia, sääntely poistetaan. Markkina-analyysin perusteella HMV-asemassa oleville yrityksille voidaan asettaa esimerkiksi käyttöoikeuden luovutusta, avoimuutta, syrjimättömyyttä ja hinnoittelua koskevia velvoitteita. Viestintäverkkojen tasapuolinen ja kohtuullinen hinnoittelu on edellytys uusien palveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulolle. Lisääntyvä kilpailu puolestaan luo teleyrityksille paineita uusien palveluiden kehittämiselle ja loppukäyttäjiltä perittävien hintojen alentamiselle. Viestintävirasto antoi ensimmäiset HMV-päätökset vuonna 2003, jolloin komission markkinasuosituksen mukaisia tutkittavia markkinoita oli 18. HMV-päätöksiä annettiin ensimmäisenä vuonna 323. Päätöksiä annettiin yhdeksällä komission suosituksen mukaisella markkinalla. Vuonna 2004 Viestintävirasto analysoi seitsemän markkinasuosituksen mukaista markkinaa ja antoi yhteensä 151 HMV-päätöstä. Viestintävirasto on vuosina analysoinut markkinasuosituksen mukaiset merkitykselliset markkinat 2-4 vuoden välein. HMV-päätösten lukumäärä on vähentynyt merkittävästi viimeisten vuosien aikana. 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (2002/21/EY) muutettuna direktiivillä 2009/140/EY. 2 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (2002/19/EY) muutettuna direktiivillä 2009/140/EY. 4

5 2.1 Huomattavan markkinavoiman sääntelyyn vaikuttava lainsäädäntö ja ohjeistus Tietoyhteiskuntakaari Tietoyhteiskuntakaari (917/2014, jälj. TYK) tulee voimaan ja korvaa voimaantullessaan viestintämarkkinalain. Huomattavan markkinavoiman velvollisuuksista ja niiden asettamisesta säädetään TYK:n III osassa. Huomattavan markkinavoiman arviointia, HMV-aseman määrittämistä ja sääntelyprosessia koskevat säännökset pysyvät pääosin muuttumattomina. Muutoksena aiempaan lainsäädäntöön Viestintävirastolle on TYK:ssä asetettu nimenomainen velvollisuus arvioida HMV-päätöstä tehdessään yrityksille asetettavien velvollisuuksien vaikutukset markkinoille. HMV-yrityksille asetettavia velvollisuuksia koskeviin säännöksiin tulee muutoksia uuden lainsäädännön voimaantulon myötä. HMV-yrityksille asetettavia velvollisuuksia koskevat säännökset on kirjoitettu aikaisempaa yleisempään muotoon ja siten, että lainsäädäntö mahdollistaa samanlaisten velvoitteiden asettamisen säänneltävän viestintäverkon teknologiasta riippumatta. Hintasääntelyn osalta Viestintäviraston keinovalikoima laajenee TYK:n myötä siten, että kustannussuuntautuneen hinnoitteluvelvollisuuden sijasta HMV-yritykselle voidaan asettaa myös vähittäishinnasta tehtävään vähennykseen perustuva (ns. retailminus) hinnoitteluvelvollisuus tai velvollisuus oikeudenmukaiseen ja kohtuulliseen hinnoitteluun. Oikeudenmukaisella ja kohtuullisella hinnoittelulla tarkoitetaan ehdotuksen mukaan esimerkiksi hinnoittelua, jossa säännellystä tuotteesta tai palvelusta perittävä hinta määräytyy markkinajohtajan tai muuten vastaavissa olosuhteissa toimivien yritysten soveltaman hinnoittelun perusteella. Erona aikaisempaan lainsäädäntöön, varsinaisen hinnoitteluvelvollisuuden lisäksi HMVyritykselle asetettava velvollisuus voi koskea tapaa, jolla hinta asetetaan. Lisäksi Viestintäviraston mahdollisuus asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle kustannussuuntautunut enimmäishinta laajenee siten, että tilaajayhteystuotteiden lisäksi se voi koskea myös muita säänneltyjä tuotteita (kuten tv- ja radiolähetyspalveluita tai yhteenliittämistuotteita). Enimmäishinnan asettaminen ei myöskään enää edellyttäisi samanlaista poikkeuksellisuutta kuin aikaisemmin. Enimmäishinta voitaisiin jatkossa asettaa silloin, kun huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla kilpailijoille tai muille yrityksen asiakkaille. Lisäedellytyksenä enimmäishinnan asettamiselle on, että pelkkää kustannussuuntautunutta hinnoitteluvelvoitetta ei voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi kyseisillä markkinoilla. Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan TYK:n mukaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Säännös mahdollistaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnin paitsi nykyiseen tapaan teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella (top-down hinnoittelumalli) myös teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannusten perusteella (bottom-up hinnoittelumalli). TYK:n mukaan teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksissa tulee ottaa huomioon kohtuullisessa määrin myös tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvät 5

6 yleiskustannukset. Terminointisuosituksen ehdottamaa ja useissa EU-maissa sovellettua Pure LRIC (Pure Long Run Incremental Cost) mallia ei lain perustelujen mukaan voitaisi lähtökohtaisesti pitää kohtuullisena. TYK:ssä tarkennetaan HMV-sääntelyn osalta myös syrjimättömyyttä ja kirjanpidollista eriyttämistä koskevien velvollisuuksien sisältöä. Syrjimättömyysvelvollisuuteen sisältyy uutena vaatimus, jonka mukaan teleyrityksen on tarjottava palveluaan vastaavanlaatuisena kilpailevalle yritykselle kuin omalle tytäryhtiölleen tai muulle sellaiselle taholle. Kirjanpidollista eriyttämistä koskevaa velvollisuutta puolestaan on muutettu siten, että se mm. palvelisi aikaisempaa paremmin syrjimättömyysvelvoitteen valvontaa. Viestintävirasto asettaa HMV-yrityksille kulloisenkin markkina-analyysin perusteella tarpeellisiksi katsomansa velvoitteet. Virasto arvioi tulevien markkina-analyysien yhteydessä TYK:n mahdollistamien uusien velvoitteiden käytön muitten velvoitteiden ohessa. EU-komission suositukset EU-komissio voi antaa suosituksia sähköisen viestinnän direktiivien yhdenmukaisesta soveltamisesta, jos eroavaisuudet kansallisten sääntelyviranomaisten tavoissa panna täytäntöön direktiivissä määriteltyjä sääntelytehtäviä voivat luoda esteen sisämarkkinoille. Vaikka komission antamat suositukset eivät ole luonteeltaan oikeudellisesti sitovia, Viestintäviraston on otettava ne toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon. Jos Viestintävirasto ei noudata komission suositusta, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava ratkaisunsa. Alla on kuvattu tarkemmin HMV-sääntelyn kannalta keskeisimpiä suosituksia ja asetusehdotusta. Komission markkinasuositus (2014/710/EY) Komission markkinasuosituksessa nimetään ne tuote- ja palvelumarkkinat, joilla ennakkosääntely voi olla perusteltua. Komission on säännöllisesti päivitettävä suositusta. Suositus annettiin ensimmäisen kerran vuonna 2003 ja se on uusittu kahdesti vuosina 2007 ja Uusi markkinasuositus on tullut voimaan Uudessa markkinasuosituksessa merkityksellisten markkinoiden määrä vähenee seitsemästä neljään. Vanhasta suosituksesta poistuvat kiinteään puhelinverkkoon pääsyn markkinat (markkina nro 1/2007) ja kiinteästä puhelinverkosta nousevan puhelinliikenteen tukkumarkkinat (markkina 2/2007). Kiinteän puhelinverkon terminointi (3/2007) ja matkaviestinverkon terminointi (4/2007) ovat pysyneet ennallaan, mutta markkinoiden numeroa on muutettu. Kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden (markkina nro 4/2007), tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoiden (markkina 5/2007) ja paikallistason kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinoiden (markkina nro 6/2007) rakenteita on osin uudistettu ja markkinat on järjestetty sekä numeroitu uudelleen. Markkinasuositus koostuu näin ollen seuraavista markkinoista palvelukokonaisuuksittain lajiteltuna: Laskevan puheliikenteen markkinat: o Kiinteän puhelinverkon terminointi (markkina 1/2014) o Matkaviestinverkon terminointi (markkina 2/2014) 6

7 Kiinteän verkon laajakaistamarkkinat: o Kiinteään verkkoon pääsy (markkina 3/2014) o Paikallistason kiinteät yhteydet (markkina 4/2014). Jos jäsenvaltio haluaa säännellä muita markkinoita edellyttää se kolmen kumulatiivisen perusteen läpäisemistä (three criteria test). Ensinnäkin on otettava huomioon mahdollisuudet poistaa markkinoille pääsyn esteet merkityksellisellä aikavälillä. Toinen peruste koskee sitä, johtaako markkinoiden rakenne todelliseen kilpailuun kyseisellä aikavälillä. Kolmantena perusteena on se, että kilpailuoikeuden soveltaminen ei yksin riittäisi korjaamaan asianomaisia markkinoiden toimintapuutteita. Terminointisuositus (2009/396/EU) Komission vuonna 2009 antamalla terminointisuosituksella pyritään vaikuttamaan kiinteään ja matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen hintasääntelyyn. Laskevalla liikenteellä tarkoitetaan toisesta verkosta tulevaa liikennettä, joka laskee kohdeverkon yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajan liittymään. Puhelun välittämistä yhteenliittämispisteestä vastaanottajalle kutsutaan yleisesti terminoinniksi. Toisin sanoen operaattorit perivät toisiltaan maksuja oman verkkonsa käytöstä. Suosituksen mukaisesti kansallisten viranomaisten tulisi asettaa terminointimaksut tasolle, jotka perustuvat tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin. Tehokkaan toimijan kustannukset tulee suosituksen mukaan määrittää käyttäen perustana nykykustannuksia ja LRIC- 3 menetelmää. Suositus lähtee ns. puhtaasta LRIC-menetelmästä (pure LRIC), jossa huomioidaan ainoastaan ne kustannukset, joilta vältyttäisiin, jos laskevan liikenteen palvelua ei tarjottaisi kolmansille osapuolille. Hinnoittelumenetelmässä tulee käyttää vertailuperustana tarkastelujaksona saatavissa olevaa tehokasta teknologiaa. Suosituksen mukaisesti kansallinen viranomainen voi ainoastaan poikkeuksellisissa, suosituksessa erikseen mainituissa olosuhteissa käyttää vaihtoehtoista mallia hinnoitteluvelvoitteita asettaessaan. NGA-suositus (2010/572/EU) Komission NGA-suosituksen tavoitteena on tukea yhtenäismarkkinoiden kehitystä parantamalla oikeusvarmuutta ja edistämällä investointeja, kilpailua ja innovointia laajakaistapalvelujen markkinoilla erityisesti siirryttäessä seuraavan sukupolven liityntäverkkoihin (NGA) 4. Suositus on annettu vuonna NGA-suositus määrittelee etukäteen velvoitteet, joita viranomaisen tulisi tietyin edellytyksin asettaa tilaajayhteys- ja laajakaistatukkutuotteen markkinoilla (komission markkinasuosituksen mukaiset markkinat 4 ja 5). Tilaajayhteysmarkkinoilla tällaisia velvoitteita ovat muun muassa tilaajayhteyksien kuparipohjaisten osien eriytetyn tarjonnan velvoite, kaapelikanavien ja valokaapeleilla toteutettujen tilaajayhteyksien paikallisosien vuokrausvelvoite sekä edellä mainituille asetettava hinnoittelun kustannus-suuntautuneisuusvelvoite. Myös tukkutason laajakaistapalveluille on suosituksen mukaan asetettava kustannussuuntautuneisuusvelvoite. Suositus edellyttää niin ikään uusien tukkutuotteiden saataville laittamista vähintään kuusi kuukautta ennen vastaavan vähittäispalvelun markkinoille saattamista. 3 LRIC=Long-Run Incremental Cost 4 NGA= Next Generation Access 7

8 Syrjimättömyys- ja kustannuslaskentasuositus C(2013) 5761 Komissio antoi vuonna 2013 suosituksen syrjimättömyydestä ja kustannuslaskennasta tilaajayhteys- ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla. Suosituksen keskeisenä tavoitteena on tehokkaan kilpailun ja viestinnän sisämarkkinoiden edistäminen EU:ssa. Kilpailijoiden tehokasta verkkoon pääsyä edistetään yhtenäistämällä HMVyrityksille asetettavia syrjimättömyysvelvoitteita koskevia vaatimuksia sekä kustannuslaskentamenetelmän käyttöä koskevilla vaatimuksilla. Syrjimättömyys Suositus määrittelee kaksi menetelmää syrjimättömyysvelvoitteen soveltamiseksi. Suosituksen mukaan kansallisten regulaattoreiden tulee asettaa syrjimättömyysvelvoite lähtökohtaisesti ns. EoI- (equivalence of input) menetelmällä. Mikäli EoI katsotaan kohtuuttomaksi, syrjimättömyysvelvoite on asetettava EoO:n (equivalence of output) pohjalta. Lisäksi suositus sisältää säännöksiä syrjimättömyysvelvollisuuden valvonnassa käytettävistä menetelmistä mukaan lukien ns. teknisen toisinnettavuuden vaatimus. Suositus edellyttää lisäksi, että syrjimättömyyden valvonnassa käytetään suoritustasomittareita (Key Performance Indicators, KPI), palvelutasovaatimuksia (Service Level Agreements, SLA) sekä palvelutasolupauksia (Service Level Guarantees, SLG). Kustannuslaskenta Suosituksen mukaan kansallisten viranomaisten on käytettävä kustannuslaskennassa alhaalta ylöspäin (bottom up) rakennettua pitkän aikavälin lisäkustannuksiin perustuvaa LRIC 5 +-menetelmää. Mallinnettaessa NGA-verkkoa viranomaisen tulee määritellä hypoteettinen tehokas NGA-verkko, joka koostuu kokonaan tai osittain kuituelementeistä. Suositus sisältää myös edellytykset, joiden perusteella viranomainen voi jatkaa käyttämänsä hinnoittelumenetelmän käyttämistä myös suosituksen voimaan tulon jälkeen. Suositus sisältää lisäksi edellytykset (mm. kaupallisen toisinnettavuuden testin käytöstä), joiden täyttyessä kuituyhteyksien hintasääntelystä tulisi luopua. Ehdotus Sisämarkkina-asetukseksi Komissio julkaisi asetusehdotuksen 6 sähköisen viestinnän eurooppalaisten yhteismarkkinoiden loppuunsaattamiseksi tehtävistä toimenpiteistä (ns. Single Market Regulation). Alkuperäinen ehdotus sisälsi sääntelyä, joka olisi aiheuttanut muutoksia HMV-sääntelyyn. EU:n ministerineuvosto ei kuitenkaan ole näitä muutoksia hyväksynyt. Näillä näkymin sääntely koskee lähinnä kansainvälistä verkkovierailua ja verkkoneutraliteettia. 5 LRIC + - malli mahdollistaa tuotteen tai palvelun tuottamiseen liittyvien yleiskustannusten huomioon ottamisen kustannuslaskelmissa. 6 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisia sähköisen viestinnän sisämarkkinoita ja koko Euroopan yhteenliittämistä koskevista toimenpiteistä sekä direktiivien 2002/20/EY, 2002/21/EY ja 2002/22/EY ja asetusten (EY) N:o 1211/2009 ja (EU) N:o 531/2012 muuttamisesta 8

9 2.2 Yhteenveto HMV-sääntelystä ja hinnoittelumenetelmistä muissa EU-maissa Komission vuonna 2007 antamassa markkinasuosituksessa ennakkosääntelyn alaisten markkinoiden lukumäärä väheni 18:sta seitsemään. Markkinasuositusta uudistettiin jälleen syksyllä 2014 ja markkinoiden lukumäärä väheni neljään. Suurimmassa osassa EU-jäsenmaita säännellään edelleen seitsemää suosituksen mukaista markkinaa. Joissakin maissa myös vanhan suosituksen mukaiset markkinat ovat edelleen ennakkosäänneltyjä. Kuten alla olevasta kuvasta voi päätellä, on Suomessa vähiten HMVsääntelyä muihin EU-maihin verrattuna. Kuva 1. Yhteenveto HMV-sääntelystä EU-maissa Hinnoittelumenetelmät BEREC on selvittänyt jäsenmaissa käytössä olevia hinnoitteluvelvoitteita ja menetelmiä komission vuoden 2007 markkinasuosituksen mukaisilla markkinoilla (markkinat no 1-7). Raportin 7 perusteella hinnoittelun sääntelyssä yleisimmin käytetty velvoite on 7 BEREC Report: Regulatory Accounting in Practice

10 kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Tukkutason laajakaistapalvelujen sääntelyssä käytetään myös retail minus-velvoitetta viidessä maassa. Kolmas tukkumarkkinoilla yleisesti käytössä oleva velvoite on kustannussuuntautuneen hinnoittelun ja hintakaton yhdistelmä. Vertailutietojen (benchmarking) käyttö on vähentynyt, mutta on edelleen käytössä yksittäisissä maissa joidenkin markkinoiden osalta. Kuva 2: Hinnoitteluvelvoitteiden käyttö EU-maissa. Lähde BEREC. Säännellyillä tukkumarkkinoilla käytetyin hinnoittelumenetelmä on LRIC, paitsi tukkutason laajakaistapalvelujen ja kiinteiden yhteyksien markkinoilla (vuoden 2007 suosituksen mukaiset markkinat 5 ja 6), joilla yleisin menetelmä on FDC (Fully Distributed Cost). Viime vuosina muutos on ollut merkittävä erityisesti matkaviestinverkon laskevan liikenteen markkinoilla (vuoden 2007 suosituksen markkina 7), jossa LRICmenetelmän käyttö on lisääntynyt ja FDC-menetelmän käyttö vähentynyt merkittävästi komission suosituksen myötä. 10

11 Kuva 3: Hinnoittelumenetelmien käyttö EU-maissa. Lähde BEREC. 11

12 3 HMV-sääntelyn tiekartta - HMV-sääntely merkityksellisillä viestintämarkkinoilla Lähivuosien HMV-sääntelyn kannalta on keskeistä tarkastella komission markkinasuosituksen mukaisten markkinoiden kehitystä erikseen. Tässä luvussa tarkastellaan nykyistä sääntelyä, yrityksille asetettuja velvoitteita sekä Viestintäviraston näkemyksiä markkinoiden ja HMV-sääntelyn kehityksestä ja valvonnan painopisteistä lähivuosina. 3.1 Laskevan puheliikenteen markkinat Kiinteän puhelinverkon terminointi (markkina 1/2014) Kiinteän puhelinverkon terminoinnilla tarkoitetaan toisesta verkosta tulevaa liikennettä, joka laskee kohdeverkon yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajan liittymään. Puhelun välittämistä yhteenliittämispisteestä vastaanottajalle kutsutaan yleisesti terminoinniksi. Kiinteän puhelinverkon terminointi mahdollistaa muiden asiakkaiden puhelujen ohjaamisen terminointia tarjoavan matkaviestinverkkoyrityksen verkossa olevalle vastaanottajalle. Viestintävirasto on analysoinut kiinteän puhelinverkon terminointimarkkinat vuosina 2004, 2008 ja Voimassa olevissa, vuonna 2008 annetuissa, HMV-päätöksissä yrityksille asetettiin yhteenliittämisvelvollisuus, toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus sekä hintojen ja ehtojen syrjimättömyysvelvollisuus. Suurimmille HMVyrityksille asetettiin lisäksi kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus, kustannuslaskentajärjestelmän käyttöä koskeva velvollisuus sekä kirjanpidollinen eriyttämisvelvollisuus. Viestintäviraston vuonna 2013 tekemänmarkkina-analyysin perusteella ennakkosääntelystä kiinteän puhelinverkon terminointimarkkinoilla olisi voitu luopua. Kiinteän puhelinverkon terminointimarkkinoiden sääntely on menettänyt merkitystään kiinteän verkon liittymien käytön korvaannuttua matkaviestinverkon liittymien käytöllä; vain pienellä osalla on käytössään kiinteän verkon liittymä, kun matkaviestinverkon liittymä löytyy kaikilta. Markkina-analyysin perusteella markkinoilla ei enää esiinny sellaisia kilpailuongelmia, joiden poistamiseksi tukkumarkkinoiden ennakkosääntely olisi tarpeen. EU:n komissio katsoi kuitenkin Viestintäviraston päätösehdotuksen muodostavan esteen yhteismarkkinoille ja olevan siten ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Komission päätöksen johdosta virasto peruutti päätösehdotuksensa ja ennakkosääntely kiinteän puhelinverkon markkinoilla pysyi voimassa vuonna 2008 annettujen päätösten mukaisena. Viestintäviraston tavoitteena on käynnistää seuraava markkina-analyysi kiinteän puhelinverkon terminointimarkkinoilla vuonna Matkaviestinverkon terminointi (markkina 2/2014) Matkaviestinverkon terminoinnilla tarkoitetaan toisesta verkosta tulevaa liikennettä, joka laskee kohdeverkon yhteenliittämispisteestä puhelun vastaanottajan liittymään. Matkaviestinverkon terminointi mahdollistaa muiden matkaviestinverkon ja kiinteän 12

13 puhelinverkon teleyrityksien asiakkaiden puhelujen ohjaamisen terminointia tarjoavan matkaviestinverkkoyrityksen verkossa olevalle vastaanottajalle. Viestintävirasto on analysoinut matkaviestinverkon terminointimarkkinat vuosina 2004, 2006 ja Viimeisimmän markkina-analyysin perusteella HMV-asema todettiin viidellä yrityksellä. 8 Matkaviestinverkon terminointia ei voida korvata toisen matkaviestinverkon tai kiinteän verkon tuotteilla. Siten jokainen matkaviestinverkkoyritys on monopoliasemassa omassa verkossaan. Matkaviestinverkon terminointimarkkinoilla tuleekin huomattavan markkinavoiman aseman arvioinnissa kiinnittää erityistä huomiota myös muihin HMVaseman arvioinnissa käytettäviin kriteereihin. Käytännössä matkaviestinverkkoyrityksillä on markkinavoimaa hinnoitella tukkutuotteensa riippumatta muista toimijoista ja loppuasiakkaista. Tätä käyttäytymistä voi merkittävästi rajoittaa ainoastaan loppuasiakkaiden käyttäytymisen muuttuminen. Esimerkiksi mikäli loppuasiakkailla on todellinen mahdollisuus korvata matkaviestinverkkoihin soitetut puhelut muihin puhelinverkkoihin (esim. kiinteisiin puhelinverkkoihin) soitetuilla puheluilla, voi sillä olla vaikutusta matkaviestinverkkoyritysten kykyyn hinnoitella laskeva puheliikenne riippumatta muista toimijoista ja loppuasiakkaista. Puhelinpalveluiden vähittäismarkkinoilla kuitenkin yhä pienempi osa puheluista soitetaan kiinteän puhelinverkon liittymiin ja yhä suurempi osa matkaviestinverkon liittymiin. Lisäksi suurimmalla osalla loppuasiakkaista on käytössään ainoastaan matkaviestinverkon puhelinliittymä, mikä vähentää loppuasiakkaiden mahdollisuutta korvata matkaviestinverkkoihin soitettuja puheluita. Matkaviestinverkon laskevan puheliikenteen sääntelyllä on keskeinen merkitys puhelinpalveluiden vähittäismarkkinoiden toimintaan ja vähittäishinnoitteluun. Ennakkosääntelyn myötä vähittäiskilpailu on lisääntynyt, kun matkaviestinverkkoyrityksillä ei ole ollut mahdollisuutta hinnoitella terminointia syrjivästi sen mukaan, mikä teleyritys (esim. markkinoille tuleva tai kiinteän verkon teleyritys) tukkutuotetta ostaa. Lisäksi ennakkosääntelyllä on ollut vaikutusta myös vähittäishinnoitteluun. Korkeilla terminointihinnoilla on todistettu olevan riippuvuussuhde korkeisiin vähittäishintoihin ja ennakkosääntelyn myötä laskeneet terminointihinnat ovat laskeneet myös vähittäishintoja. Ilman tehokasta ennakkosääntelyä matkaviestinverkkoyrityksillä on mahdollisuus hinnoitella laskevan puheliikenteen tukkutuotteet syrjivästi ja korottaa terminointihintojaan. Voimassa olevissa, vuonna 2008 annetuissa HMV-päätöksissä yrityksille on asetettu yhteenliittämisvelvollisuus, toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus sekä velvollisuus noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Elisalle, TeliaSoneralle ja DNAlle on asetettu lisäksi velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua sekä kustannuslaskentajärjestelmän käyttöä koskeva velvollisuus. Lisäksi kyseisille yrityksille on asetettu kirjanpidollinen eriyttämisvelvollisuus. Komission terminointisuosituksen mukaan matkaviestinverkon terminointihinta tulisi määrittää pure LRIC-menetelmällä tai hintavertailulla, joka perustuu niiden maiden hintoihin, joissa hinnat on määritetty kyseisellä menetelmällä. Paine siirtyä komission suosituksen mukaisen hinnoittelumenetelmän käyttöön myös Suomessa on kasvanut 8 HMV-asemassa olevat yritykset ovat Elisa, DNA, TeliaSonera, TDC ja Ålands Mobiltelefon. 13

14 merkittävästi komission suosituksen siirtymäajan päätyttyä vuoden 2012 lopussa. Koska tietoyhteiskuntakaari ei mahdollista pure LRIC-menetelmän käyttöä myöskään tulevaisuudessa, matkaviestinverkon terminointihinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidaan todennäköisesti jatkossakin komission suosituksesta poikkeavalla menetelmällä. Tällä hetkellä Viestintävirasto valvoo matkaviestinverkon terminointihintojen kustannussuuntautuneisuutta ns. FIFAC-mallilla (Ficora Fully Allocated Cost). Viestintävirasto on päivittänyt vuosien aikana FIFAC-mallia siten, että siinä otetaan huomioon matkaviestinverkkojen tämänhetkinen teknologia sekä palvelujen käyttö. Päivitetty malli huomioi paremmin verkkojen teknologisen kehityksen sekä mobiilidatan kasvun kustannusten kohdistamisessa. EU-komission suosituksesta johtuen matkaviestinverkon terminointihintojen arviointiin käytettävään menetelmään kohdistuu menetelmän päivittämisestä huolimatta edelleen muutospaineita. Matkaviestinverkon terminointihinta on lähtien ollut kaikilla matkaviestinverkon operaattoreilla 1,87 senttiä. Merkittävästä laskusta 9 huolimatta hinta ylittää edelleen EU-keskiarvon ja on korkeampi kuin niissä maissa, joissa hinnat on asetettu pure LRIC-menetelmällä. 10 Matkaviestinverkon terminointimarkkinoiden tiedonkeruun osalta Viestintävirasto katsoo saavansa HMV-yrityksiltä riittävät tiedot kustannussuuntautuneen hinnoittelun valvontaa varten FIFAC-laskelmista ja tarvittaessa tapauskohtaisissa tutkinnoissa. Viestintävirasto ei enää kerää eriyttämislaskelmia, eikä eriyttämislaskelmien tarkastusraportteja kyseisten markkinoiden osalta, vaikka eriyttämisvelvollisuus on edelleen voimassa. Matkaviestinverkon terminointimarkkinoilla on aloitettu uusi markkina-analyysi vuoden 2013 lopussa ja viraston tavoitteena on antaa ehdotuksensa markkinoiden tulevasta sääntelystä vuoden 2015 alussa. Markkina-analyysissä huomioidaan komission uusi markkinasuositus. Tietoyhteiskuntakaaren hinnoittelusäännösten muutosten myötä enimmäishinnan asettaminen etukäteen tulee mahdolliseksi myös yhteenliittämismarkkinoilla. Viestintävirasto arvioikin tulevassa sääntelyehdotuksessaan myös tarpeen enimmäishinnan asettamiseen matkaviestinverkon terminointimarkkinoilla markkinoiden kehitys ja kilpailutilanne huomioon ottaen. Mikäli käynnissä olevan markkina-analyysin tuloksena ennakkosääntely matkaviestinverkon terminointimarkkinoilla katsotaan edelleen tarpeelliseksi, on seuraava markkina-analyysi ajankohtainen vuonna Samassa yhteydessä uudelleen tarkastellaan markkinoilla käytössä olevan hinnoittelumenetelmän toimivuus. 9 Terminointihinta oli aikaisemmin 2,8 snt/min. 10 Hintavertailu matkaviestinverkon laskevan liikenteen maksuista EU:ssa heinäkuussa 2014 (Lähde: Berec) 14

15 Kuva 4. Yhteenveto terminointimarkkinoiden sääntelytoimenpiteistä 3.2 Laajakaistamarkkinat Kiinteään verkkoon pääsy (markkina 3/2014) Komissio on uudessa markkinasuosituksessaan määritellyt uudelleen kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinat (markkina 4/2007) ja tukkutason laajakaistapalveluiden markkinat (markkina 5/2007). Komission uuden markkinasuosituksen mukainen markkina 3 (kiinteään verkkoon pääsy) vastaa sisällöltään pääasiassa näitä edellä mainittuja markkinoita 4 ja 5. Suosituksen mukaan kansallinen sääntelyviranomainen voi määritellä tarvittaessa erikseen kaksi erillistä alamarkkinaa, joista voidaan käyttää nimityksiä kiinteään paikallisverkkoon pääsy 11 (markkina 3a) ja kiinteään verkkoon pääsy keskustasolla. 12 (markkina 3b). Suosituksen mukaan markkina 3a vastaa pääosin komission vuoden 2007 suosituksen markkinaa 4. Komissio on kuitenkin sisällyttänyt tilaajayhteyksien lisäksi markkinaan mukaan myös niin sanotut virtuaaliset tilaajayhteystuotteet (Virtual Unbundled Local Access, VULA), jotka Suomessa on sisällytetty osin komission vuonna 2007 antaman suosituksen mukaiselle markkinalle 5. Vastaavasti suosituksen mukaan markkina 3b vastaa osin komission vuoden 2007 suosituksen markkinaa 5. Päätuotteen markkinalla 3b muodostaa laajakaistatukkutuote, jota tarjotaan kiinteään verkon ylemmällä tiedonsiirtotasolla (layer 3). Kyseinen tuote ei ole ollut Suomessa sääntelyn kohteena, vaan sääntely on kohdistunut alemman tiedonsiirtotason (layer 2) tuotteisiin. Kyseistä tuotetta ei myöskään ole katsottu tarpeelliseksi tukkupalvelua vuokraavien teleyritysten näkökulmasta. Muutoin suosituksen mukaan markkinoille kuuluu komission vuonna 2007 antaman suosituksen markkinan 5 tuotteista ne laajakaistatukkutuotteet, jotka tarjotaan keskustasolla tai sitä vastaavalla tasolla. Kiinteään verkkoon pääsy mahdollistaa kilpailevien teleyritysten laajakaista- ja puhelinpalvelujen tarjoamisen loppukäyttäjille. Laajakaista- ja puhepalvelujen tarjoaminen voidaan toteuttaa vuokraamalla joko tilaajayhteys, tilaajayhteyden osa tai tilaajayhteyden siirtokapasiteettia kiinteästä televerkosta (ns. bitstream). Viestintävirasto on analysoinut markkinat 4/2007 ja 5/2007 vuosina 2006 (2003 annetun suosituksen mukaan), 2009 ja Vuonna 2012 päätökset annettiin 27 teleyritykselle. 11 Wholesale Local Access at a fixed location 12 Wholesale Central Access at a fixed location (to provide mass-market services) 15

16 Ennakkosääntelyn tarve Viestintäviraston näkemyksen mukaan kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoiden ennakkosääntely on tarpeen laajakaistapalvelujen vähittäismarkkinoilla esiintyvien kilpailuongelmien poistamiseksi. Kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla toimivien HMV-yritysten markkinaosuudet ovat korkeat vaihdellen vuoden 2010 lopussa yli 50 prosentista aina 100 prosenttiin. Markkinaosuudet eivät ole merkittävästi pienentyneet kuluneiden vuosien aikana, eikä niiden merkittävää pienentymistä voida pitää todennäköisenä lähitulevaisuudessakaan. Edellistä markkina-analyysiä tehtäessä vähittäismarkkinoilla ei löytynyt korvaavia vaihtoehtoja kiinteän verkon nopeille laajakaistaliittymille. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät muodostivat tuolloin kiinteän verkon laajakaistaliittymille ainoastaan osittain korvaavan vaihtoehdon. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymät kehittyvät jatkuvasti, mutta eivät Viestintäviraston tämän hetken arvion mukaan muodosta myöskään lähitulevaisuudessa täysin korvaavaa vaihtoehtoa nopeille kiinteän verkon laajakaistaliittymille. Viestintävirasto katsoi kuitenkin jo vuoden 2012 markkina-analyysissä, että matkaviestinverkon tiedonsiirtopalvelut muodostavat korvaavan vaihtoehdon hitaammille laajakaistapalveluille. Matkaviestinverkon tiedonsiirtoliittymien todettiin muodostavan vähittäismarkkinoilla suoran hintarajoitteen HMV-yritysten vähittäishinnoittelulle ja epäsuoran hinnoittelun rajoitteen tukkutason laajakaistapalvelujen hinnoittelulle. Vuonna 2012 antamissaan HMV-päätöksissä Viestintävirasto päätyikin keventämään HMV-sääntelyä alle 8 Mbit/s yhteyksien tukkutason laajakaistapalveluilta. Alle 8 Mbit/s yhteyksien osalta HMV-yrityksille asetettiin ainoastaan toimitusehtojen ja hinnastojen julkaisuvelvollisuus. Tilaajayhteyden siirtokapasiteetin vuokraaminen on vähentynyt sitä mukaa, kun kilpailevat teleyritykset ovat investoineet omiin aktiivilaitteisiinsa ja siirtyneet tilaajayhteyden vuokraamiseen. Muun muassa tämän kehityksen seurauksena ja vuonna 2012 tehdyn markkina-analyysin perusteella Viestintävirasto poisti HMV-sääntelyn yhteensä seitsemältä alueelta, mukaan lukien pääkaupunkiseudulta. Mahdollista on, että myös muilla alueilla vähittäismarkkinakilpailu kehittyy siinä määrin, että sääntelyä on tulevaisuudessa mahdollista poistaa tai keventää tilaajayhteyden siirtokapasiteetin osalta. Mikäli verkot rakennetaan siten, että muun muassa valokuitutilaajayhteyden vuokraus on teknisesti mahdollista (ns. P2P-tekniikka) voidaan mahdolliset kilpailuongelmat ratkaista tilaajayhteyksien tehokkaalla ennakkosääntelyllä. Mikäli valokuituverkot pohjautuvat tekniikkaan, jossa tilaajayhteyden vuokraus ei käytännössä ole mahdollista (ns. PON-tekniikka toteutustavasta riippuen) on edelleen tarvetta asettaa velvoitteita tilaajayhteyden siirtokapasiteetin (bitstream) vuokraamisesta. Voimassa oleva HMV-sääntely Viestintävirasto teki vuonna 2012 sekä kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla eli tilaajayhteysmarkkinoilla että tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla merkittäviä sääntelymuutoksia, jotka osaltaan heijastavat viraston strategisia tavoitteita. Jotta markkinoilla havaittuihin kilpailuongelmiin pystytään puuttumaan mahdollisimman tehokkaasti, sääntelyä keskitettiin markkinoiden kannalta merkittävimpiin yrityk- 16

17 siin 13. Samalla hintasääntelyn painopistettä pyrittiin siirtämään velvoitteiden jälkikäteisestä tapauskohtaisesta valvonnasta aitoon ennakkosääntelyyn. Tarpeetonta sääntelyä poistettiin mm. keventämällä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille asetettuja velvoitteita alle 8 Mbit/s yhteyksien osalta. Tilaajayhteysmarkkinoilla antamissaan HMV-päätöksissä Viestintävirasto tiukensi kahdeksan tilaajayhteysmarkkinoilla merkittävimmän HMV-yrityksen sääntelyä siten, että yrityksille asetettiin sekä metallijohtimisten että valokuidulla toteutettujen tilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnoittelussa velvollisuus paitsi kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun myös velvollisuus noudattaa Viestintäviraston määrittämää kustannussuuntautunutta enimmäishintaa. 14 Muutos oli merkittävin valokuitutilaajayhteyksien osalta, joille ei ollut aikaisemmin asetettu kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuutta. Korkein hallinto-oikeus (KHO) vahvisti HMV-päätöksistä tehtyihin valituksiin antamissaan päätöksissä yritysten markkina-aseman sekä niille asetetut velvollisuudet lukuun ottamatta enimmäishintavelvollisuutta. Yrityksille asetetun velvollisuuden noudattaa etukäteen asetettavaa enimmäishintaa KHO kumosi, koska sen mielestä Viestintäviraston päätöksissä esitetyt perusteet enimmäishinnan asettamiselle eivät olleet riittävät ottaen huomioon lain edellytykset enimmäishinnan asettamisen poikkeuksellisuudesta. Enimmäishinnan asettaminen valokuitutilaajayhteyksille ei KHO:n mukaan olisi ollut mahdollista myöskään enimmäishintavelvollisuuden viimesijaisuuden vuoksi. Vuonna 2012 HMV-sääntelyä kevennettiin tilaajayhteysmarkkinoiden toimivuuden kannalta 19 vähemmän merkityksellisen HMV-yrityksen osalta siten, että niiltä poistettiin kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuus. Käyttöoikeuden luovutus- ja julkaisuvelvollisuuksien ohella näille 19 yritykselle asetettiin ainoastaan velvollisuus noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Viestintävirasto seuraa aktiivisesti asetettujen velvoitteiden vaikutuksia ja erityisesti syrjimättömyysvelvollisuuden noudattamista ja riittävyyttä. Mikäli markkinoiden kilpailutilanteessa tapahtuu merkittäviä muutoksia, asetettuja velvollisuuksia tarkastellaan uudelleen. Viestintävirasto poisti vuonna 2012 tilaajayhteysmarkkinoilla antamissaan HMVpäätöksissä kaikilta HMV-yrityksiltä velvollisuuden kirjanpidolliseen eriyttämiseen. Virasto katsoi, että se saa hinnoitteluvelvoitteiden valvonnan kannalta tarpeelliset tiedot HMV-yritysten vuosittain virastolle toimittamista tiedoista sekä tarvittaessa tapauskohtaisissa tutkinnoissa. Toisaalta voimassa olevan lainsäädännön mukainen eriyttämisvelvollisuus ei viraston näkemyksen mukaan mahdollista hinnoittelun syrjimättömyyden valvontaa tarkoituksenmukaisella tavalla, koska eriytetty toiminto sisältää usein myös HMV-sääntelyn ulkopuolelle jääviä tuotteita. Myöskään eriyttämislaskelmat eivät ole edistäneet toiminnan läpinäkyvyyttä viraston toivomalla tavalla, koska niiden on katsottu sisältävän pääasiassa salassa pidettäviä tietoja. Vuonna 2012 antamissaan HMV-päätöksissä tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla kevensi Viestintävirasto alle 8 Mbit/s yhteyksien sääntelyä. Alle 8 Mbit/s yhteyksien osalta HMV-yrityksille asetettiin ainoastaan toimitusehtojen ja hinnastojen julkaisuvelvollisuus. Vähintään 8 Mbit/s yhteysnopeuksien osalta HMV-yrityksille asetettiin 13 AinaCom Oy, Anvia Oyj, DNA Oy, Elisa Oyj, KYMP Oy, SSP Yhtiöt Oy, PPO-Yhtiöt Oy ja TeliaSonera Finland Oyj. 14 Viestintävirasto on markkinoiden 4 ja 5 velvoitteita asettaessaan ottanut huomioon myös komission NGAsuosituksen markkinoiden kehitys ja kilpailutilanne huomioon ottaen. 17

18 velvollisuus vuokrata tukkutason laajakaistapalveluita, velvollisuus julkaista tarjoamiensa tukkutuotteiden hinnat ja toimitusehdot sekä tarjota tukkutuotteita syrjimättömästi. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvollisuuden asettamista Viestintävirasto ei pitänyt tarpeellisena, vaan kiinnittää erityistä huomiota syrjimättömyysvelvollisuuden valvontaan ja sen riittävyyden seuraamiseen. KHO vahvisti Viestintäviraston tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoille asettamat velvollisuudet antamassaan päätöksessä. Hinnoitteluvelvoitteet ja niiden valvonta Etukäteen asetettava enimmäishinta tilaajayhteysmarkkinoilla olisi Viestintäviraston käsityksen mukaan mahdollistanut tehokkaan puuttumisen markkinoiden kilpailuongelmiin ja tuonut ennustettavuutta tukkutuotteiden hinnoitteluun sekä HMV-yrityksen että kilpailevien teleyritysten näkökulmasta. KHO:n antamien päätösten myötä Viestintävirasto ei kuitenkaan pystynyt tavoitteidensa mukaisesti siirtämään HMVsääntelyn painopistettä velvoitteiden noudattamisen jälkikäteisestä valvonnasta velvoitteen asettamiseen. Tilaajayhteysmarkkinoilla hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioidaan näin ollen jatkossakin toistaiseksi jälkikäteisen valvonnan keinoin. Tilaajayhteysmarkkinoilla Anvia Oyj:llä, DNA Oy:llä, Elisa Oyj:llä, KYMP Oy:llä, Lounea Oy:llä ja TeliaSonera Finland Oyj:llä on velvollisuus hinnoitella sekä metallijohdin- että valokuitutilaajayhteydet kustannussuuntautuneesti. Koska KHO kumosi yrityksille asetetun enimmäishintavelvollisuuden, yritysten on lain mukaan itse asetettava hintansa kustannussuuntautuneelle tasolle. Viestintäviraston tehtävänä on puolestaan valvoa hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista. Viestintävirasto ehti ennen KHO:n antamia päätöksiä julkaista oman näkemyksensä tilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen kustannussuuntautuneista enimmäishinnoista. Viestintävirasto esitti metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokran enimmäishinnaksi 10,70 euroa/kk ja kytkentämaksuksi 85 euroa. Valokuituverkossa esitti vastaaviksi enimmäishinnoiksi kuukausimaksun osalta 75 euroa/kk ja kytkentämaksun osalta 131 euroa. Koska myös enimmäishinnan on oltava kustannussuuntautunut, Viestintäviraston näkemys palveluiden kustannussuuntautuneesta hintatasosta ei ole muuttunut, vaikka virasto ei voikaan asettaa yrityksille enimmäishintaa HMV-päätöksellä. On huomattava, että Viestintäviraston näkemys palveluiden kustannussuuntautuneista hinnoista eroaa merkittävästi yritysten voimassa olevista hinnoista. Viestintävirasto tuleekin ryhtymään asiassa valvontatoimenpiteisiin, mikäli yritykset eivät omaaloitteisesti alenna hintojaan kustannussuuntautuneelle tasolle. Viestintäviraston tulee kiinteään verkkoon pääsyn markkinoiden sääntelyssä ottaa jatkossa huomioon komission suositus syrjimättömyydestä ja kustannuslaskennasta. Suosituksen mukaisesti viranomaisen tulisi käyttää kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä bottom up LRIC+-menetelmää. Viestintävirasto arvioi mallin soveltamismahdollisuudet tulevaisuudessa ottaen huomioon tietoyhteiskuntakaaren hinnoittelusäännökset. Viestintävirasto on käynnistänyt selvityksen uuden hinnoittelumenetelmän hankkimiseksi. Viestintävirastolla tulee jatkossakin olla kustannussuuntautuneen hinnoittelun valvonnan kannalta tarpeelliset HMV-yritysten kustannustiedot käytössään. Kustannussuun- 18

19 tautuneen hinnoittelun valvonnassa noudatettua säännöllistä kustannustietojen keräämistä on tämän vuoksi tarkoitus jatkaa. Syrjimättömyysvelvoitteet ja niiden valvonta Komission syrjimättömyyttä ja kustannuslaskentaa koskevan suosituksen voimaan tulon myötä Viestintäviraston on lisäksi arvioitava erityisesti syrjimättömyysvelvollisuuden sisältöä ja laajuutta. Viestintävirasto arvioi vuosien aikana tarkemmin suosituksen mukaisten syrjimättömyysvelvoitteiden ja niiden valvonnassa käytettävien keinojen soveltamista Suomessa. Viestintäviraston on arvioitava, tulisiko tasapuoliset käyttöoikeudet varmistaa Suomessa soveltamalla kokonaan tai joiltain osin tuotantopanosten vastaavuutta (EoI) vai riittääkö siihen tuotoksen vastaavuus (EoO). Lisäksi Viestintävirasto arvioi, miten syrjimättömyysvelvoitteiden asettamisessa ja niiden valvonnassa voitaisiin varmistaa, että HMV-yrityksen vähittäispalvelut ovat teknisesti toisinnettavissa tarjolla olevien tukkutuotteiden avulla. Syrjimättömyysvelvoitteiden valvontaa varten Viestintävirasto määrittelee valvonnan kannalta keskeiset suoritustasomittarit ja harkitsee, tulisiko näiden lisäksi ottaa käyttöön myös vastaavat palvelutasosopimukset. Suosituksen mukaisten velvoitteiden asettaminen tulee viime kädessä arvioitavaksi seuraavien markkina-analyysien yhteydessä. Paikallistason kiinteät yhteydet (markkina 4/2014) Komissio on uudessa markkinasuosituksessaan määritellyt uudelleen myös paikallistason kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinat (markkina 6/2007) ja numeroinut markkinat markkinaksi 4. Komission uuden markkinasuosituksen mukainen markkina 4/2014 vastaa pieniä muutoksia lukuun ottamatta vuoden 2007 markkinasuosituksen mukaista paikallistason kiinteiden yhteyksien markkinaa. Kiinteillä yhteyksilla tarkoitetaan korkealaatuisia tiedonsiirtoyhteyksiä, jotka alkavat ja päättyvät teleyrityksen perinteisellä toimialueella. Kilpailevat teleyritykset voivat käyttää kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinoiden tuotetta esimerkiksi yhdistääkseen omia laajakaistakeskittimiä, matkaviestiverkon tukiasemia sekä muiden langattomien verkkojen tukiasemia omiin paikallisiin verkkoihinsa tai jopa yhdistääkseen yksittäisiä paikallisia verkkoja toisiinsa. Viestintävirasto on analysoinut kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinat vuosina 2004 ja Viimeisimmän markkina-analyysin perusteella Viestintävirasto katsoi teleyrityksen olevan HMV-asemassa omalla perinteisellä toimialueellaan. Markkinaanalyysin perusteella jokaisella HMV-yrityksellä oli yli 50 prosentin markkinaosuus omalla perinteisellä toimialueellaan kiinteiden paikallisosien tukkumarkkinoilla. Paikallistason kiinteiden yhteyksien käyttömäärä on kasvanut ja on todennäköistä, että kasvu jatkuu tulevaisuudessa. Kehitykseen vaikuttaa muun muassa se, että uudet matkaviestinverkon tekniikat vaativat uusia tukiasemia, jotka yhdistetään alue- ja runkoverkkoihin paikallistason kiinteillä yhteyksillä. Toisaalta kiinteässä verkossa tarjottavien palvelujen käytössä olevien paikallistason kiinteiden yhteyksien määrä voi vähentyä, mikäli valokuituverkot rakennetaan P2P-teniikalla, jolloin keskuksen ja loppuasiakkaan väliseltä matkalta voidaan vähentää esimerkiksi metallijohdinverkon DSL-keskittimiä. 15 Yritysjärjestelyjen seurauksena 26 teleyrityksellä on HMV-asema markkinalla 6. 19

20 Kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinoiden merkityksen voidaan katsoa kuitenkin vähentyneen sitä mukaa, kun kilpailevat teleyritykset ovat rakentaneet omia alue- ja liityntäverkkoja sekä liityntäyhteyksiä HMV-yritysten toimialueille. On todennäköistä, että HMV-yritysten markkinaosuudet tulevat alenemaan tämän kehityksen seurauksena. Erityisesti suuremmissa kaupungeissa ja asutuskeskittymissä HMV-yritysten markkinaosuudet voivat alittaa 50 prosentin rajan. Lähitulevaisuudessa voi kuitenkin edelleen olla alueita, joissa HMV-yrityksen markkinaosuus on yli 50 prosenttia. Markkinaosuuden lisäksi yritysten huomattavan markkinavoiman arvioinnissa otetaan huomioon muut mahdolliset huomattavan markkinavoimaan vaikuttavat tekijät. Vaikka suhteellisesti matala (korkea) markkinaosuus on yksi merkittävä indikaattori huomattavan markkinavoiman puuttumisesta (esiintymisestä), ei se suoraan merkitse, että arvioitavalla teleyrityksellä ei ole (on) huomattavan markkinavoiman asemaa. Viestintävirasto tulee seuraamaan kiinteiden yhteyksien markkinoiden tuotteiden merkitystä muun muassa LTE-verkkojen ja nopeiden laajakaistayhteyksien rakentamisessa. Niin ikään kiinteiden yhteyksien korvaamista langattomilla ratkaisuilla tullaan seuraamaan. Korvaavuus on todennäköisempää pienempikapasiteettisten kuin suurikapasiteettisten yhteyksien osalta. Langattomien yhteyksien käytössä on otettava huomioon myös tarvittavan taajuuskapasiteetin rajallisuus. HMV-yrityksille on kiinteiden yhteyksien markkinoilla asetettu velvollisuus vuokrata paikallistason kiinteitä yhteyksiä, toimitusehtojen ja hinnaston julkaisu-velvollisuus sekä velvollisuus noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Viestintävirasto seuraa asetettujen velvoitteiden noudattamista ensisijassa sille tulleiden yhteydenottojen seurauksena. Markkina-analyysit ja HMV-päätökset Koska kiinteään verkkoon pääsyn ja paikallistason kiinteiden yhteyksien markkinat ovat osa laajakaistapalvelujen tuotannon arvoketjua, on tarkoituksenmukaista analysoida kummatkin uuden markkinasuosituksen mukaiset laajakaistamarkkinat (markkinat 3/2014 ja 4/2014) yhtä aikaa. Samalla Viestintävirasto arvioi esimerkiksi sen, onko Suomessa tarvetta määritellä kaksi erillistä alamarkkinaa kiinteään verkkoon pääsyn markkinoilla. Viestintäviraston tavoitteena on aloittaa markkina-analyysit markkinoilla kyseessä olevilla markkiniolla vuoden 2016 alussa. Markkinoiden analysoinnin yhteydessä Viestintävirasto arvioi myös komission syrjimättömyyttä ja kustannuslaskentaa koskevan suosituksen soveltamista sekä syrjimättömyyden että hinnoittelun osalta. Mikäli hinnoitteluvelvoitteiden asettamisen katsotaan olevan edelleen tarpeellista, HMV-päätösten yhteydessä arvioidaan myös enimmäishinnan asettamisen tarpeellisuus. Kuva 5. Yhteenveto laajakaistamarkkinoiden sääntelytoimenpiteistä 20

21 3.3 Televisio- ja radiolähetyspalvelut (markkina 18/2003) Televisio- ja radiolähetyspalvelut koostuvat ohjelmistojen siirto- ja lähetinverkkopalveluista sekä televisiolähetyspalvelujen osalta myös kanavanipun koostamisesta. Televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinat eivät ole sisältyneet komission markkinasuositukseen vuoden 2007 jälkeen. HMV-sääntelyä voidaan kuitenkin muuttaa ainoastaan HMV-päätöksellä, mikäli markkina-analyysin perusteella markkinoiden kilpailutilanteessa havaitaan tapahtuneen merkityksellisiä muutoksia. Sääntelyn tarvetta ei näin ollen määrittele yksinomaan se, kuuluuko jokin jo valmiiksi säännelty markkina komission suositukseen vai ei. Viestintävirasto on analysoinut televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinat vuosina 2004 ja 2008 ja viimeistelee paraikaa uusinta markkina-analyysiä. Toimiala saa esittää näkemyksensä analyysistä sekä sääntelyehdotuksesta lausuntokierroksen alettua alkuvuonna2015. Vuonna 2008 laaditussa markkina-analyysissä televisio- ja radiomarkkinat katsottiin edelleen merkitykselliseksi ja Digita Oy:llä todettiin olevan huomattavan markkinavoiman asema digitaalisten valtakunnallisten televisiolähetyspalvelujen sekä analogisten valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen markkinoilla. Analogisten alueellisten radiolähetyspalveluiden markkinoilla ennakkosääntelyä ei katsottu tarpeelliseksi, joten ennakkosääntely poistettiin niiltä osin. Vuoden 2008 HMV-päätöksessä Digitalle asetettiin digitaalisten televisiolähetyspalvelujen osalta velvollisuus vuokrata antennipaikka, velvollisuus luovuttaa maanpäällisen joukkoviestintäverkon kapasiteettia, toimitusehtojen ja hinnaston julkaisuvelvollisuus, velvollisuus noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja, velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua, velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää sekä eriyttämisvelvollisuus. Valtakunnallisten radiolähetyspalvelujen osalta Digitalle asetettiin velvollisuus vuokrata antennipaikkaa, vuokrata maanpäällistä joukkoviestintäverkkoa, julkaista toimitusehdot ja hinnasto sekä noudattaa syrjimätöntä hinnoittelua ja muutoinkin syrjimättömiä ehtoja. Televisio- ja radio-ohjelmatoiminta on suurimmaksi osaksi mainosrahoitteista tai yhteiskunnan kustantamaa. Lähetyspalvelun korvaavuutta ei voida arvioida ainoastaan loppuasiakkaan näkökulmasta, vaan arvioinnissa tulee ottaa huomioon muun muassa ohjelmatoimijoiden asema markkinoilla sekä toiminnan harjoittamiseen liittyvä toimilupasääntely. Nykyiset verkkotoimiluvat päättyvät suurimmaksi osin vuoden 2016 lopussa ja uuden toimilupakierroksen valmistelu on liikenne- ja viestintäministeriössä täydessä käynnissä. Uudesta toimilupakierroksesta tultaneen kuulemaan vielä tämän vuoden puolella. Televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinoilla on esiintynyt merkittäviä ja pysyväisluontoisia markkinoille tulon esteitä, jotka ovat johtuneet muun muassa rajallisesti käytettävissä olevista radiotaajuuksista, ohjelmatoimilupien sitomisesta tiettyjen verkkotoimijoiden kanavanippuihin sekä rajallisista mahdollisuuksista rakentaa päällekkäistä korkeiden antennimastojen lähetysverkkoa. Tällä hetkellä kahdella verkkotoimijalla (Digita ja DNA) on verkkotoimilupa sekä tarvittavat radiotaajuudet maanpäällisten televisiolähetyspalvelujen tarjoamiseen. DNA:n voidaankin katsoa luoneen kilpailupaineita Digitalle lähetyspalvelujen tarjoamisessa. Digita on kuitenkin edelleen ainoa toimija, jolla on käytössään korkeista radiomastoista muodostuva lähetysverkko. Korkeisiin mastoihin perustuva lähetysverkko mahdollistaa valtakunnallisen lähe- 21

22 tyspeiton toteuttamisen kustannustehokkaasti. Paraikaa laadittavan markkinaanalyysin yhteydessä arvioidaan onko tilanne markkinoilla muuttunut niin merkittävästi, että olemassa olevaa sääntelyä tulisi muuttaa. Analyysin yhteydessä tulee myös arvioitavaksi, tulisiko antennipaikkaan pääsyä (sisältäen korkeisiin mastoihin pääsyn sekä tarvittavat laitetilat ja palvelut) arvioida omana tukkumarkkinanaan, erillään lähetyspalveluiden tukkumarkkinoista. Uuden tietoyhteiskuntakaaren mukaan televisio-ohjelmatoimijoilla on mahdollisuus siirtää ainakin maksullisten televisiokanavien lähetykset kanavanipusta toiseen. Ohjelmatoimilupien riippumattomuus tietystä yksittäisestä kanavanipusta tekee lähetyspalvelujen kilpailuttamisen mahdolliseksi ohjelmatoimijoille. Samalla se tuo verkkotoimijoille mahdollisuuden kilpailla ohjelmatoimija-asiakkaista. Viestintävirasto käynnisti syksyllä 2013 selvityksen Suomen televisiolähetysmarkkinoiden kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyyn sovellettavan menetelmän kehittämisestä. Selvitys valmistui vuoden 2014 alkupuolella ja sen jälkeen menetelmän kehittämistyötä on jatkettu virastossa virkatyönä. Uuden menetelmän tarkoituksena on mahdollistaa televisio- ja radiolähetysmarkkinoiden kustannussuuntautuneen hinnan arviointi sekä tarvittaessa kustannussuuntautuneen enimmäishinnan määrittely. Menetelmällä pyritään myös parantamaan hinnoitteluvalvonnan läpinäkyvyyttä ja ennakoitavuutta televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla toimivien yritysten näkökulmasta. Menetelmän on tarkoitus valmistua vuoden 2015 alkuun mennessä. Mikäli sääntelylle televisio- ja radiolähetyspalveluiden markkinoilla nähdään edelleen tarvetta, Viestintäviraston tavoitteena on aloittaa seuraava markkina-analyysi vuoden 2017 aikana. Kuva 6. Yhteenveto tv- ja radiolähetyspalvelujen markkinoiden sääntelytoimenpiteistä 22