Liikenne ja viestintäministeriö PERUSMUISTIO LVM201500111 LPA Koskinen Timo(LVM) 29.04.2015 Asia Euroopan komission julkinen konsultaatio EU:n lentoliikenteen kilpailukyvystä; Suomen vastaus Kokous U/E/UTPtunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Suomen kanta EU:n komissio on käynnistänyt maaliskuussa 2015 julkisen konsultaation EU:n lentoliikenteen kilpailukyvystä. Konsultaation tarkoituksena on selvittää mahdolliset EUtason toimet, joilla voitaisiin vahvistaa EU:n lentoliikennesektorin kilpailukykyä tulevaisuudessa. Konsultaatioon on vastattava 10.6.2015 mennessä. Tässä Ekirjeessä esitetään tiiviisti konsultaatiossa esitettyjä elementtejä sekä pyritään ottamaan kantaa Suomelle keskeisiin kysymyksiin. Ekirjeen pohjalta liikenne ja viestintäministeriö vastaa varsinaiseen lomakemuotoiseen kyselyyn. Konsultaation pohjalta Euroopan komissio antaa tiedonannon EU:n lentoliikenteen kilpailukyvystä, joka tulee ulos vuoden 2015 lopussa. Tiedonannon käsittely alkaa todennäköisesti vuoden 2016 alussa. Lentoliikenteellä on tärkeä merkitys talouteen, liikkumiseen ja liiketoimintaan. Lentoliikenne on myös yksi komission 2015 työohjelman painopistealueista. Globaalisti lentoliikenteen arvioidaan kasvavan voimakkaasti, joka aiheuttaa haasteita mutta toisaalta luo myös mahdollisuuksia EU:n lentoliikenteelle. Suomi kiinnittää vastauksessaan huomiota seuraavaan neljään teemaan: 1. Avoin, tasapuolinen ja liberaali lentoliikennepolitiikka Suomi tukee avointa ja markkinaehtoista lentoliikennepolitiikkaa. Lentoliikenne on tärkeä osa toimivaa ja tehokasta liikennejärjestelmää ja yksi Suomen kilpailukyvyn merkittävimmistä tekijöistä. Suomen talouskasvu pohjautuu viennin varaan, mutta maamme on kaukana vientituotantonsa markkinaalueista. Logistisesti Suomi on saari, josta ei ilman lentoliikennettä voida nopeasti tehdä yön yli kuljetuksia tai liikkua Euroopan suurille markkinaalueille. Tärkeää on myös vapauttaa ns. omistajuutta ja määräysvaltaa koskevia määräyksiä. Suomi näkee keskeisenä keinona vaikuttamisen Kansainvälisen siviiliilmailujärjestön (ICAO) puitteissa. Jos ICAOtason ratkaisu ei onnistu, on omistajuutta ja määräysvaltaa
2(8) koskeviin kysymyksiin pyrittävä löytämään ratkaisu EU:n horisontaalisopimusten kautta niin, että pyritään vastavuoroisuuden nimissä poistamaan esteitä lentoyhtiöiden omistusjärjestelyiltä. 2. Globaalit säännöt turvaavat tasapuoliset toimintaedellytykset Lentoliikenne on kansainvälinen liikennemuoto, minkä vuoksi sitä koskevasta sääntelystä tulee sopia ensisijaisesti kansainvälisellä tasolla ICAO:ssa. ICAO on säilyttänyt keskeisen asemansa ilmailun standardien ja suositusten kehittäjänä ja hyväksyjänä. ICAO:ssa on luotu kansainväliset pelisäännöt, joita Suomi haluaa korostaa ja tuoda esiin niin EU:ssa kuin muissakin kansainvälisissä ja kansallisissa yhteyksissä. ICAO on asettanut kansainväliselle lentoliikenteelle minimistandardit ja suositukset, joita tarkennetaan kansallisilla ja alueellisilla vaatimuksilla. Markkinaehtoista ja mahdollistavaa sääntelyä tulisi edistää koko ketjussa niin, että se kattaisi kaikki toimijat (lentoasema ja lentoliikennepalvelut, maahuolintapalvelut, lentoteollisuuden, miehittämättömät ilmaalukset). Kilpailupolitiikan ja valtiontukisääntelyn näkökulmasta EU:n tulisi pyrkiä löytämään ratkaisu tasapuolisten toimintaedellytysten luomiseen kansainvälisellä tasolla. Ennen uuden sääntelyn antamista tulisi varmistaa riittävä konsultointi kolmansien maiden ja sidosryhmien kanssa. Ympäristön suojelun ja päästöjen vähentämisen näkökulmasta Suomi pitää tärkeänä, että taloudellisista ohjauskeinoista (Market based measures, ns. MBMmekanismi) sovitaan kansainvälisellä tasolla ICAOssa. Globaalin MBMmekanismin tulisi täyttää seuraavat kriteerit: 1) olisi linjassa sovittavien uusien globaalien päästövähennystavoitteiden kanssa (Pariisin ilmastosopimus) niin, että ilmailutoimiala kantaa oman vastuunsa; 2) olisi hallinnollisesti mahdollisimman kevyt ja tasapuolinen; 3) kannustaisi toimialaa innovatiivisiin päästövähennyksiin ja 4) mahdollistaisi erityisolosuhteiden huomioon ottamisen (common but shared responsibilities) ja kannustaisi siten etenkin kehitysmaita osallistumaan ilmailun päästövähennystoimenpiteisiin. Sosiaalisten kysymysten osalta Rooma I asetuksen mukainen sääntely on tarjonnut kohtuullisen joustavan viitekehyksen palkata henkilökuntaa lentoyhtiöihin myös siitä maasta, johon lento kohdistuu. Myös sosiaalisten kysymysten osalta tulisi pyrkiä kansainväliseen yhteistyöhön, jotta turvataan tasapuoliset toimintaedellytykset. Ulkomaisen työvoiman palkkaamista koskevassa keskustelussa tulee ottaa huomioon myös mahdollinen palvelutason parantuminen ja sopeutuminen kilpailutilanteeseen eikä ainoastaan ns. social dumping näkökulma. 3. Avointa ja tasapuolista markkinoillepääsyä tukevat lentoliikennesopimukset Suomi katsoo, että jäsenvaltioiden tekemien kahdenvälisten lentoliikennesopimusten ja EUtason sopimusten tulee tukea avointa ja tasapuolista markkinoillepääsyä. Suomi pitää tärkeänä EUjäsenmaiden ja kolmansien maiden kahdenvälisten lentoliikennesopimusten saattamista EUlainsäädännönmukaiseksi. Suomi pitää erityisesti hyvänä, että tämä tehdään horisontaalisten, eli kaikkia voimassa olevia tai parafoituja kahdenvälisiä sopimuksia koskevien EUtasoisten lentoliikennesopimusten avulla. Horisontaalisopimukset korvaavat voimassa olevat ja parafoidut kahdenväliset
3(8) lentoliikennesopimukset siltä osin, kuin ne ovat ristiriidassa EUlainsäädännön kanssa ml. lentoyhtiöiden nimeämistä koskevien kansallisuusvaatimusten osalta. Vaikka horisontaalisopimukset eivät koske niiden tekemisen jälkeen aloitettavia neuvotteluja, ne helpottavat myös uusia avauksia maihin, joihin Suomella ei ole olemassa olevaa sopimusta, kun horisontaalisopimuksen tehnyt kolmas maa on jo osoittanut suotuisan suhtautumisensa ns. EUlausekkeisiin. Suomi tukee myös EUtason vapaaehtoisten mallilausekkeiden luomista esim. reilusta kilpailusta kahdenvälisissä sopimuksissa käytettäviksi. Suomi ei kuitenkaan tue mallilausekkeiden tekemistä pakollisiksi. Pakolliset lausekkeet eivät jätä riittävästi tilaa joustaville ratkaisuille ja voivat muodostua liikenteen kehityksen esteiksi, jos esimerkiksi pienen maan neuvotteluvoima ei riitä viemään niitä läpi sellaisinaan ja näin ollen muitakaan sopimusmuutoksia ei saada tehtyä ja voimaansaatettua. Jäsenmailla on erilaiset liikennetarpeet ja sääntelytarpeet, muun muassa niiden maantieteellisestä sijainnista, kansallisesta sääntelystä, kahdenvälisistä sopimuksista ja politiikasta johtuen. Suomi pitää tärkeänä markkinoillepääsyn helpottamista uusille kasvaville markkinoille. EUtason kattavat lentoliikennesopimusneuvottelut (ns. vertikaalineuvottelut) ovat tapa avata markkinoita koko EU:n tasolla. Niiden ongelmana on kuitenkin ollut neuvottelujen venyminen, joka on hankaloittanut kahdenvälisten liikennetarpeiden hoitamista EUtason neuvottelujen aikana. Jäsenmailla ei ole oikeutta käydä kahdenvälisiä neuvotteluja EUtason neuvottelujen ollessa kesken, koska samoista oikeuksista ei voi olla kaksia päällekkäisiä neuvotteluita. EUsopimusneuvottelujen venymistä tulisi pyrkiä hallitsemaan esimerkiksi rajoittamalla ajallisesti EU:n neuvottelumandaatin kestoa. Suomi pitää tärkeä että PNRtietojen luovutusta koskeva sääntely saadaan EUtasolla sellaiseksi, että se ei estä lentoyhtiöiden pääsyä uusille markkinoille. Sen sijaan, että neuvoteltaisiin kunkin kolmannen maan kanssa tietojen luovutuksesta erikseen, tietojen luovuttamisesta voitaisiin säännellä EU:n lainsäädännössä yhdessä oikeudellisessa asiakirjassa. Suomi pitää kannatettavana myös tasapuolisen kilpailuympäristön luomista kolmansien valtioiden kanssa. Kilpailuympäristö tulisi luoda ensisijaisesti EU:n horisontaalisopimuksen ja EUtasolla neuvotellun kilpailulausekkeen avulla. Suomi pitää tärkeänä lentoliikennesopimusten tekemistä EU:n naapurimaiden kanssa, jotta luodaan tasapuoliset ja avoimet markkinat. Lisäksi Suomi tukee lentoliikennesuhteiden parantamista EU:n tärkeimpien kumppaneiden kanssa. Keskeisiä kumppaneita, joiden kanssa on mahdollista avata markkinoita EUtasolla, ovat Kiina ja USA. Kiinan kanssa tulisi pyrkiä aikaansaamaan horisontaalisopimus sekä lentoturvallisuussopimus. USA:n kanssa tulisi ratkaista nykyisiin sopimuksiin liittyvät ongelmat mahdollisimman nopeasti. Ilmailun turvaamisen osalta Suomi pitää tärkeänä pyrkimystä ns. One Stop Security EUtason sopimuksiin keskeisen kumppanien kanssa (esim. Japani). One Stop Security on tärkeä työkalu EU:n lentoliikenteen kilpailukyvyn, saavuttavuuden ja sujuvien yhteyksien luomiseksi.
4. EU:n lentoliikenteen kilpailukyvyn ja kasvun tukeminen 4(8) Korkean turvallisuustason takaava lainsäädäntö Turvallisuus on kaupallisen lentoliikenteen lähtökohta ja keskeinen arvo. Suomi pitää tärkeänä korkeaa lentoturvallisuustasoa myös tulevaisuudessa. Yhtenä konkreettisena EUtason toimena lentoturvallisuuden parantamisessa on EASAasetuksen uudistamisen yhteydessä suoritus/riskiperusteisen sääntelyn lisääminen ja viranomaisten toimivaltuuksien selkeyttäminen. Miehittämättömien ilmaalusten osalta Suomi tukee komission tiedonannon (KOM (2014) 207 final) yleisiä linjauksia ja pyrkimystä ilmaalusten asteittaiseen integroimiseen ilmatilaan vuodesta 2016 lähtien. Suomi pitää tärkeänä, että miehittämättömään ilmailuun luodaan yhdenmukaiset ja riskeihin oikeassa suhteessa olevat Euroopan laajuiset lentoturvallisuuden vaatimukset huomioivat säännöt ja määräykset. Asiaa on käsitelty tarkemmin eduskunnalle toimitetussa Ekirjelmässä (E 67/2014 vp). Älykäs ja ympäristöystävällinen lentoliikenne Suomi pitää erityisen tärkeänä EU:n lentoliikenneteollisuuden tulevaisuuden kilpailukyvyn kannalta digitalisaatiota ja sen mukanaan tuomia uudenlaisia innovaatioita. Uudenlaiset liikennepalvelut sekä vaihtoehtoisten polttoaineiden ja puhtaan teknologian kehitys ja käyttöönotto ovat kilpailuetu Euroopan lentoliikenneteollisuudelle jatkossa. Komission miehittämättömiä ilmaaluksia koskevassa tiedonannossa korostetaan miehittämättömän ilmailun innovatiivista teknologiaa, merkitystä eurooppalaiselle ilmailuteollisuudelle, kykyä luoda työpaikkoja ja kasvua sekä yhteiskunnallisia hyötyjä. Suomen tavoitteena on järjestää ja säännellä miehittämätöntä ilmailua siten, että se tuottaa merkittävää hyötyä Suomessa elinkeinoelämälle, julkishallinnolle sekä tutkimusja kehittämistoiminnalle. Paremmilla toimintakäytännöillä, tehokkaammilla lentomenetelmillä ja lentokoneen painonvähennystoimilla voidaan saavuttaa lisää CO 2 päästövähennyksiä. Tehokkaampi ilmaliikenteen hallinta ja lentoasemainfrastruktuuri voivat tuottaa huomattavia päästövähennyksiä esimerkiksi yhtenäiseen eurooppalaiseen ilmatilaan ja SESARiin sisältyvien toimenpiteiden toteuttamisen kautta. Uusiutuvat polttoaineet nähdään merkittävänä tulevaisuuden keinona vähentää CO 2 päästöjä lentoliikenteessä. Toisin kuin tieliikenteessä, lentoliikenteen biopolttoaineiden valmistusta ja käyttöä eivät ohjaa käyttövelvoitteet eivätkä siitä saatavat rahalliset hyödyt. Lentoyhtiöt ovat kuitenkin aktiivisesti pyrkineet edistämään niiden kehitystä ja käyttöönottoa ja biokerosiinin käyttö on tähän mennessä rajoittunut lentoyhtiöiden vapaaehtoisiin kokeiluihin. Suomessa on jo nykyisin osaamista valmistaa kerosiinia uusiutuvista raakaaineista. Potentiaalinen vaihtoehto biokerosiinille on hinnaltaan edullisempi biopohjainen uusiutuva diesel, minkä jatkuvan tuotannon vaatimat investoinnit olisivat biokerosiinia pienemmät 1. Tuotteen saaminen markkinoille kilpailukykyiseen hintaan edellyttää tukitoimenpiteitä kysynnän avaamiseksi. Tehokas lentokenttäkapasiteetin ja ilmatilan käyttö
Maahuolintapalvelujen osalta Suomi pitää tärkeänä EUlainsäädännön kehittämistä komission joulukuussa 2011 antaman ehdotuksen ja erityisesti neuvoston siitä maaliskuussa 2012 hyväksymän neuvoston yleisnäkemyksen pohjalta niin, että maahuolintapalvelujen tarjontaa olisi lisätty EU:n suurilla lentoasemilla. Tämä takaisi EU:n lentoyhtiöille lisää valinnanvaraa palveluihin, vähentänyt maahuolintapalvelujen nykyisen kaltaista duopolihinnoittelua ja siten parantanut lentoyhtiöiden kustannuskilpailukykyä. Lisäksi EU:n tasolla lentoaseman kapasiteetin käyttöä voidaan tehostaa erityisesti slotien jakamiseen liittyvällä sääntelyllä, mutta sen osalta ei Euroopan parlamentilla ja neuvostolla ole toistaiseksi ollut halukkuutta suuriin muutoksiin nykysääntelyyn verrattuna (komission ehdotus joulukuussa 2012, jonka käsittely on edelleen kesken). Komissio antoi kesäkuussa 2013 ehdotuksen yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan (Single European Sky, SES) toteuttamisesta (ns. SES 2 + ehdotus). Euroopan parlamentti antoi asiasta mietintönsä maaliskuussa 2014. Liikenneneuvostossa ehdotuksesta saavutettiin poliittinen yhteisymmärrys joulukuussa 2014. Trilogit Euroopan parlamentin kanssa eivät ole vielä alkaneet ja ehdotuksen käsittely on näin ollen vielä kesken. Yleisesti jäsenvaltiot ovat olleet sitä mieltä, että ehdotus annettiin ennenaikaisesti, koska hyödyt edellisestä eli SES 2 lainsäädäntöpaketista eivät ole vielä ajankohtaistuneet. Suomen kannalta yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan tavoitteet ja niiden täytäntöönpano sekä siihen liittyvä ilmaliikenteen hallintajärjestelmän uudistaminen on yleisesti kannatettava. On tärkeää, että yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan myötä on saavutettavissa lentoliikenteen turvallisuutta, ympäristövaikutuksia sekä lentoliikenteen yhteensovittamista koskevia etuja. Yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan tavoitteiden täytäntöönpano on kesken, joten on tärkeää pyrkiä ottamaan huomioon jo toteutuneet toimet. Suomi pitää tarkoituksenmukaisena säilyttää Suomen integroitu lennonvarmistusjärjestelmä myös jatkossa ja korostaa tiiviin yhteistyön merkitystä siviilija sotilasilmailun toimijoiden välillä. Turvallisuuteen ja maanpuolustukseen liittyvät kansalliset näkökohdat, mukaan lukien sotilaallisen maanpuolustuksen lakisääteisistä tehtävistä seuraavat erityistarpeet normaali ja poikkeusoloissa sekä häiriötilanteissa on jatkossakin otettava painotetusti huomioon. Tällöin vältetään lisäkustannusten ja rinnakkaisten järjestelmien luominen. Suomi pitää välttämättömänä, että tukipalvelujen, erityisesti sääpalveluiden tarjoajaksi valittavan, on täytettävä turvallisuuteen ja maanpuolustukseen liittyvät kansalliset vaatimukset. Verkostoperiaate turvaa alueiden saavutettavuuden ja kohtuullisen maksutason Lentoasemien ylläpitämisessä Suomelle on erityisen tärkeää turvata ns. verkostoperiaatteen säilyminen jatkossa. Lentoasemamaksudirektiivin 2009/12/EY perustuvalla Finavian ylläpitämällä lentoasemaverkostolla tulee säilymään keskeinen rooli alueiden saavutettavuuden turvaamisessa sekä kohtuullisen maksutason turvaamisessa myös tulevaisuudessa. Verkosto on erittäin kustannustehokas tapa ylläpitää lentoasemia ilman laajamittaista valtiontukea. 5(8) Suomi pitää tärkeänä että arvioitaessa lentoasemakapasiteettia tulee kiinnittää huomiota rahoituksen (esim. EU:n valtiontukisäännöt) ohella myös saavutettavuuteen ja alueellisiin kilpailukykyseikkoihin sekä verrattava suhteessa muiden liikennemuotojen infrastruktuurin ylläpitoon. Verkostoperiaate tulisi säilyttää EUlainsäädännössä myös tulevaisuudessa.
6(8) Pääasiallinen sisältö EU:n lentoliikenteen sisämarkkinoiden vapautumiskehityksen seurauksena kohtuuhintaisten lentoreittien määrä on lisääntynyt merkittäväsi. EUtason lentoliikennesopimuksilla pyritään avaamaan markkinoita myös kolmansien maiden kanssa. EU:n lentoliikennepolitiikalla on tärkeä merkitys saavutettavuuden turvaamisen ohella myös EU:n taloudelle. EU:n lentoliikennepolitiikalla varmistetaan lentoturvallisuuden, turvaasioiden, matkustajan oikeuksien sekä ympäristönsuojelun korkea taso. EU:n lentoliikennesektorilla en edessään lukuisia haasteita, joista osa on sellaisia, ettei lentoliikennesektorilla ole itsellään niihin vaikutusvaltaa (esimerkiksi polttoaineen hinnanvaihtelut, poliittiset kriisit, äärimmäiset sääolosuhteet jne.). Samaan aikaan globaalisti lentoliikennemarkkinat kehittyvät voimakkaasti. Erityisesti kasvavilla markkinoilla lentomatkustuksen kysyntä lisääntyy voimakkaasti. Tästä johtuen markkinoille on tullut uusia toimijoita, jotka asettavat haasteita paitsi Euroopan lentoliikenteen tarjoajille, mutta myös koko Euroopan saavutettavuudelle sekä välillisesti talouskasvulle ja työpaikoille. Haasteet luovat myös mahdollisuuksia, joita tulee tukea EU:n lentoliikennepolitiikan avulla. Euroopan komissio on tunnistanut lentoliikenteen merkityksen talouskasvulle ja on sisällyttänyt komission 2015 vuoden työohjelmaan ns. lentoliikennepaketin. Lentoliikennepakettiin sisältyy tiedonanto EU:n lentoliikennestrategiaksi, joka tähtää kattavaan visioon siitä miten EU:n lentoliikenteen kilpailukyky pystytään turvaamaan jatkossa. Tiedonannon lisäksi valmisteilla on ns. EASA asetuksen (EY) N:o 216/2008 uudistaminen sekä mahdollisesti yhteisön lentoliikenteen harjoittajia vahingoittavilta tuilta ja epäterveiltä hinnoittelukäytännöiltä suojautumista koskevan (EY) N:o 868/2004 asetuksen uudistaminen, sekä miehittämättömiä ilmaaluksia koskeva julkinen kuuleminen sekä SESAR projekti ilmatilan hallintaan liittyen. Näistä on järjestetty erilliset konsultaatiot, eikä niitä siksi ole siksi varsinaisesti sisällytetty konsultaatioon. Julkisen konsultaation tarkoituksena on tunnistaa kaikki EU:n lentoliikennesektoria koskevat haasteet, mahdollisuudet sekä kartoittaa kilpailukykyä tukevat toimenpiteet. Konsultaatiossa painopiste on toimissa, joista ei olla parhaillaan uudistamassa EUtasolla. Tällaisia ovat mm. valtiontukisuuntaviivat lentokentille ja lentoyhtiöille sekä lentomatkustajan oikeudet. Komissio tulee kuitenkin valmistelemaan tiedonannon EU:n lentoliikennestrategiaksi kaikkien edellä mainittujen konsultaatioiden pohjalta. Tiedonanto tulee ulos vuoden 2015 lopussa ja sen käsittely EUtoimielimissä alkaa todennäköisesti vuoden 2016 alussa. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely
7(8) Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Eduskuntakäsittely EUasioiden komitean alainen liikennejaosto 7. 12.5.2015 Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Taloudelliset vaikutukset Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät Asiakirjat Linkki komission julkiseen konsultaatioon: https://ec.europa.eu/eusurvey/runner/2015 aviationpackage Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Ylitarkastaja Timo Koskinen / LVM Liikenneneuvos Risto Saari / LVM Hallitusneuvos Maija Ahokas / LVM Hallitusneuvos Anna Sotaniemi / LVM Erityisasiantuntija Päivi Jämsä / Trafi EUTORItunnus EU/2015/0274 Liitteet Viite
8(8) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi