SISÄASIAINMINISTERIÖ Väestönsuojien rakentamista koskevia strategisia linjauksia selvittäneen työryhmän muistio Työryhmämuistio SM059:00/2012 31.3.2013 1
Sisäasiainministeriölle Sisäasiainministeriö asetti 30.10.2012 työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelmassa tarkoitettu selvitys mahdollisuudesta luopua yleisestä väestönsuojien rakentamisvelvollisuudesta. Toimeksiannon mukaisesti työryhmän tehtävänä oli: 1) Selvittää väestönsuojien rakentamisen nykytila, kustannukset ja lainsäädäntö 2) Arvioida väestön suojaamisessa huomioon otettavat uhkakuvat ja periaatteet ottaen huomioon hallitusohjelman turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevat linjaukset sekä valmisteilla ollut turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko sekä niiden vaikutukset väestönsuojien rakentamistarpeeseen ja väestön muuhun suojaamiseen 3) Arvioida mahdollisuudet luopua väestönsuojien rakentamisesta ottaen huomioon kohdissa 1 ja 2 tarkoitettujen selvitysten johtopäätökset. Työryhmän puheenjohtajaksi määrättiin valtiosihteeri Marjo Anttoora Suomen Kristillisdemokraateista ja jäseniksi nimettiin hallitusneuvos apulaisosastopäällikkönä Esko Koskinen ja valmiusjohtaja Janne Koivukoski sisäasiainministeriön pelastusosastolta, vanhempi osastoesiupseeri Asko Valta puolustusministeriöstä, hallintojohtaja Aino Jalonen ja rakennusneuvos Teppo Lehtinen ympäristöministeriöstä, erityisavustaja Patrik Gayer Suomen ruotsalaisesta kansanpuolueesta, valtiosihteeri Jarmo Lindén (varalla erityisavustaja Jyri Kuusela) Vasemmistoliitosta, erityisavustaja Jouni Parkkonen Suomen Sosiaalidemokraattisesta Puolueesta, erityisavustaja Aino Pennanen Vihreästä liitosta (varalla erityisavustaja Lasse Miettinen) sekä erityisavustaja Tiina Rytilä Kansallisesta kokoomuksesta. Erityisavustaja Aino Pennasen tilalle työryhmän jäseneksi nimettiin 24.1.2013 lukien erityisavustaja Laura Nordström Vihreästä liitosta. Työryhmän sihteeriksi määrättiin hallitusneuvos Mika Kättö sisäasiainministeriön pelastusosastolta. Työryhmä on työnsä aikana järjestänyt seminaarin, jossa kuultiin edustajia puolustusministeriöstä, Pääesikunnasta, sisäasiainministeriön pelastusosastolta, Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksesta (ARA), Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitosta (RAKLI), Talonrakennusteollisuus Uusimaasta (RT ry), Helsingin kaupungin rakennusvalvontavirastosta, Helsingin kaupungin pelastuslaitoksen väestönsuojeluyksiköstä, Suomen Kuntaliitosta, Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö ry:stä sekä Betoniteollisuusjaoksen (RT ry) eläkkeellä olevaa toimitusjohtajaa. Työryhmä kokoontui 4 kertaa. 2
Saatuaan työnsä valmiiksi työryhmä kunnioittaen luovuttaa työryhmän muistion sisäasiainministeriölle. Helsingissä 31 päivänä maaliskuuta 2013 Marjo Anttoora Esko Koskinen Janne Koivukoski Asko Valta Aino Jalonen Teppo Lehtinen Patrik Gayer Jarmo Lindén Jouni Parkkonen Laura Nordström Tiina Rytilä Mika Kättö 3
Sisällys 1. Väestön suojaamista ja väestönsuojien rakentamista koskeva lainsäädäntö ja sen kehitys... 5 1.1 Väestön suojaamista koskevasta lainsäädännöstä ja kansainvälisistä sopimuksista... 5 1.2 Väestönsuojien rakentamisen kehityskaari pääpiirteissään... 6 1.3 Väestönsuojien rakentamiseen liittyvästä kansainvälisestä kehityksestä... 11 2. Väestönsuojien rakentamisen nykytila ja kustannukset... 12 2.1 Nykyinen lainsäädäntö... 12 Väestönsuojan rakentaminen uudisrakentamisen yhteydessä... 12 Väestönsuojan kunnostamisvelvollisuus muutos- ja korjaustyön yhteydessä... 13 Poikkeus väestönsuojan rakentamisvelvollisuudesta... 13 Väestönsuojien rakenteelliset ja muut vaatimukset... 13 Helpotusten myöntäminen... 14 Väestönsuojan käyttö normaalioloissa ja käyttöönottovalmius... 14 Poikkeusolojen johtamisedellytysten varmistaminen... 14 Väestönsuojien ylläpitovelvoite... 14 2.2 Väestönsuojien määrä ja kattavuus... 15 Vuosittain toteutuva väestönsuojien rakentaminen... 17 Väestönsuojien rakentamiskustannukset... 18 Väestönsuojien pääoma-arvo... 19 3. Väestön suojaamisessa huomioon otettavat uhkakuvat ja periaatteet sekä niiden vaikutukset väestönsuojien rakentamistarpeeseen ja väestön muuhun suojaamiseen... 19 4. Työryhmän arvio mahdollisuudesta luopua väestönsuojien rakentamisesta... 23 4.1 Yleistä... 23 4.2 Jatketaan väestönsuojien rakentamista nykyisen sääntelyn pohjalta... 24 4.3 Kevennetään väestönsuojien rakentamisvelvoitteita edelleen... 25 Asuinrakennuksen väestönsuojan rakentamisvelvoitteen rajan muuttaminen... 26 Väestönsuojien rakentamiseen liittyvien teknisten säännösten keventämisestä... 27 4.4 Luovutaan väestönsuojien rakentamisvelvoitteista sekä mahdollisesti myös vanhojen suojien ylläpitovelvoitteista... 28 4.5 Lopuksi... 29 4
1. Väestön suojaamista ja väestönsuojien rakentamista koskeva lainsäädäntö ja sen kehitys 1.1 Väestön suojaamista koskevasta lainsäädännöstä ja kansainvälisistä sopimuksista Väestönsuojelua koskeva kansallinen sääntely siirrettiin väestönsuojelulaista (438/1958) 1.9.1999 voimaan tulleeseen pelastustoimilakiin (561/1999) ja edelleen 1.1.2004 voimaan tulleeseen pelastuslakiin (468/2003) ja edelleen 1.7.2011 voimaan tulleeseen pelastuslakiin (379/2011). Pelastuslain soveltamisalasäännöksen mukaisesti pelastustoimen viranomaiset huolehtivat Suomen ratifioimassa Geneven yleissopimuksessa (SopS 8/1955) ja sen lisäpöytäkirjoissa (SopS 82/1980) asetetuista toimialaansa kuuluvista väestönsuojelutehtävistä. Kansainvälisten aseellisten selkkausten uhrien suojelemisesta annetun Geneven sopimuksen I lisäpöytäkirjan VI luvun (väestönsuojelu) 61 artiklan mukaan väestönsuojelulla tarkoitetaan humanitaaristen tehtävien suorittamista, joiden tarkoituksena on siviiliväestön suojelu vihollisuuksien ja onnettomuuksien vaaroja vastaan ja siviiliväestön auttaminen selviytymään niiden välittömiltä vaikutuksilta sekä välittömien edellytysten luominen eloonjäämiselle. Edellä mainittuja väestönsuojelutehtäviä ovat hälytystoiminta, evakuointi, suojista huolehtiminen, pimennystoimenpiteiden hoito, pelastustoiminta, lääkintähuolto (mukaan lukien ensiapu ja hengellinen huolto), sammutustoiminta, vaarallisten alueiden tiedustelu ja merkitseminen, puhdistustoiminta ja vastaavat suojelutoimenpiteet, tilapäismajoituksen järjestäminen ja tarvikkeiden jakelu, osallistuminen hätätilanteessa järjestyksen palauttamiseen ja ylläpitämiseen tuhoalueella, välttämättömien julkisten palveluiden kiireinen kuntoon saattaminen, surmansa saaneista huolehtiminen, avustaminen elintärkeiden kohteiden säilyttämisessä sekä edellä mainittujen tehtävien edellyttämät lisätoimenpiteet, mukaan lukien muun muassa suunnittelu- ja järjestelytehtävät. Mainitun artiklan mukaan väestönsuojeluorganisaatiolla tarkoitetaan selkkausten osapuolten toimivaltaisen viranomaisen valtuuttamaa tai asettamaa laitosta tai muuta yksikköä, joka hoitaa nimenomaan ja pelkästään edellä tarkoitettuja väestönsuojelutehtäviä. Geneven sopimuksen ja sen lisäpöytäkirjojen mukaiset väestönsuojelutehtävät kuuluvat Suomessa tosiasiallisesti usean eri hallinnonalan vastuulle eikä Geneven sopimuksen mukaisia velvoitteita ole tyhjentävästi sisällytetty pelastustoimen lainsäädäntöön. 5
Väestönsuojelutehtävät kuuluvat pelastustoimen ja sen viranomaisten tehtäviin osana pelastustoimen perustehtäviä. Geneven sopimuksen mukaisena toimivaltaisena viranomaisena, joka päättää mitä henkilöitä ja materiaalia sopimuksen mukainen suojelu koskee, toimii sisäasiainministeriö. Pelastuslain soveltamisalasäännöksen mukaan pelastuslaissa säädetään myös viranomaisten yhteistoiminnasta pelastustoimen tehtävissä ja niihin sisältyvissä väestönsuojelutehtävissä sekä varautumisessa näiden tehtävien hoitamiseen. Muiden hallinnonalojen kuin pelastustoimen Geneven sopimusten mukaiset tehtävät, esimerkiksi lääkintähuolto, toteutetaan asianomaisten viranomaisten (esimerkiksi sosiaali- ja terveysviranomaiset) toimesta ja pelastuslain 6 luvun mukaisessa yhteistyössä pelastustoimen viranomaisten kanssa. Pelastuslaki sisältää pelastustoimen kannalta keskeiset säännökset väestönsuojeluun varautumisesta ja pelastustoimen kannalta keskeisestä yhteistyöstä väestönsuojelussa,erityisesti poikkeusolojen pelastustoiminnassa, eri viranomaisten kanssa. Pelastuslaissa on säädetty pelastustoimen viranomaisten lisäksi myös tietyistä muiden viranomaisten tehtävistä väestönsuojelussa (palvelussuhteeseen liittyvät tehtävät väestönsuojelussa, väestönsuojelun henkilö- ja kiinteistörekisterien ylläpitäminen) sekä myös yksityisten tahojen velvollisuuksista väestönsuojelussa osana pelastuslain mukaista omatoimista varautumista. Väestönsuojelun johto- ja erityishenkilöstön koulutusvastuu on valtiolla (Pelastusopisto). 1 1.2 Väestönsuojien rakentamisen kehityskaari pääpiirteissään Ensimmäiset väestönsuojat rakennettiin vapaaehtoisesti 1930-luvun lopulla. Velvoite rakentaa väestönsuojia annettiin ensimmäistä kertaa laissa yksityisten suoritettavista väestönsuojelutoimenpiteistä (375/1939) ja se tuli voimaan juuri ennen talvisotaa 15.11.1939. Väestönsuoja oli tehtävä lain mukaan suojelukohteissa jokaiseen vähintään kaksikerroksiseen kivitaloon, jossa oli ainakin kaksikymmentä asuin- tai liikehuonetta ja jonka tilavuus oli vähintään 2500 m 3 sekä vastaavanlaisiin valtion ja kuntien toimesta rakennettaviin taloihin, virastoihin ja liikelaitoksiin. Edelleen väestönsuoja tuli rakentaa sellaisiin teollisuusrakennuksiin, joissa sodanaikainen henkilömäärä oli vähintään 30 tai jonka laatu ja tärkeys edellyttivät väestönsuojan rakentamista. Asuinrakennuksissa väestönsuojan tuli olla kooltaan vähintään kaksi prosenttia huoneistojen yhteenlasketusta pinta-alasta. Väestönsuojan katsottiin riittävän 1 HE pelastuslaiksi 257/2010 vp 6
60 prosentille talon asukasmäärästä. Liike- tai virastotalon väestönsuojan koko määriteltiin niissä työskentelevien henkilöiden lukumäärän perusteella. Vuosina 1939-1944 rakennetuissa väestönsuojissa oli suojapaikkoja 20 000 henkilölle. Mainittuna ajanjaksona rakennetuissa väestönsuojissa ei ollut ilmanvaihtolaitteistoja. Vuosina 1944-1954 ei rakennettu lainkaan väestönsuojia, vaikka laki vuodelta 1939 oli edelleen voimassa. Sisäasiainministeriön päätös uudisrakennusten yhteydessä rakennettavista talon ja työpaikan väestönsuojista (429/1954) annettiin 19.11.1954. Päätös sisältää teknilliset yksityiskohdat väestönsuojan rakentamisesta. Vuosina 1954-1959 rakennetuissa suojissa oli suojapaikkoja 50 000 henkilölle. Ilmanvaihtolaitteistoja suojissa ei ollut edelleenkään. Nykymuotoista väestön suojaamista koskevan sääntelyn taustalla on vuonna 1958 annettu väestönsuojelulaki (438/58), joka tuli voimaan vuoden 1959 puolessavälissä. Vuoden 1958 väestönsuojelulain mukaan rakennuksen omistajan tuli suojelukohteessa (101 suojelukohdekuntaa) rakentaa tilavuudeltaan vähintään 3000 m 3 suuruiseen kiviseen tai rakenteeltaan siihen verrattavaan rakennukseen tai sen läheisyyteen rakennustyön yhteydessä väestönsuoja, jonka suuruudeltaan voitiin arvioida riittävän rakennuksessa asuvia, työskenteleviä tai muutoin oleskelevia henkilöitä varten sodan aikana tai siihen verrattavissa oloissa. Myös samansuuruiseen valmiiseen rakennukseen, jossa suoritettiin perusteellinen rakennuksen pohjakerrokseen ulottuva muutos- tai korjaustyö, oli tehtävä väestönsuoja, mikäli se suuremmitta vaikeuksitta ja kustannuksitta kävi päinsä. Väestönsuojeluasetuksen (237/1959) mukaan väestönsuoja oli rakennettava niin suureksi, että sen pinta-ala oli vähintään kaksi prosenttia rakennuksen yhteenlasketusta pinta-alasta. Teollisuus- tai muiden tuotantolaitosten, teknillisten laitosten tai näihin verrattavien laitosten käyttöön tarkoitettujen tilojen taikka varastotilojen väestönsuojan koko määräytyi niissä työskentelevien henkilöiden määrän mukaan. Valtion tuli lain mukaan rakentaa väestönsuojat matkustavan yleisön ja liikennehenkilöstön suojaamiseksi suojelukohteissa oleville rautatieasemille ja lentoasemille. Kunnan velvollisuutena oli rakentaa väestönsuojat linja-autojen keskusasemille ja satamiin. Edelleen laki velvoitti kuntia rakentamaan väestönsuojat suojelukohteessa asuvia, oleskelevia ja ulkona liikkuvia ihmisiä 7
varten silloin, kun väestön suojaamisen ei katsottu muutoin tulevan riittävästi turvatuksi. Valtio korvasi kunnille linja-autoasemien ja satamien väestönsuojien rakentamisesta aiheutuneet kustannukset. Väestönsuojan rakentamista koskevat teknilliset määräykset tulivat voimaan 30.6.1959 (VNp 318/1959). Määräyksissä annettiin ohjeet väestönsuojan hiekkasuodattimen rakentamisesta sekä hiekan koostumuksesta. Kaasuja suodattavien hiilisuodattimien teknilliset vaatimukset annettiin 10.10.1963 ja määräyksiä tarkennettiin 10.4.1965. Ensimmäinen hiilisuodattimella varustettu ilmanvaihtolaite hyväksyttiin käyttöön loppuvuodesta 1963. Suodattimen kehittelyyn vaikuttivat voimakkaasti ydinaseiden kokeet. Vuosina 1959-1963 rakennetuissa suojissa on käsikäyttöinen ilmanvaihtolaitteisto ja pelkkä hiekkasuodatus. Suodatuksen teho riippuu suodatushiekan kunnosta ja suodattimet eivät suodata taistelukaasuja. Suojapaikkoja näissä suojissa on 150 000. Vuoden 1963 lopulla annettiin ensimmäisille väestönsuojien ilmanvaihtolaitteille sisäasiainministeriön hyväksyntä. Laitteistoon kuului suojan ulkopuolella oleva hiekkasuodatin ja suojan sisäpuolella oleva erillinen hiilisuodatin. Hiilisuodatin mahdollistaa myös kaasumaisten aineiden suodatuksen. Vuosina 1964 1972 rakennettiin hiekkasuodattimilla ja hiilisuodattimilla varustettuja suojia. Näissä suojissa on runsaat 800 000 suojapaikkaa. Vuonna 1971 annettiin väestönsuojista uudet nykyisen kaltaiset teknilliset määräykset; oli kehitetty aivan uuden sukupolven ilmanvaihtolaite ja siihen sopiva suodatin. Väestönsuojelulakiin tehtiin huomattavia väestönsuojien rakentamisvelvollisuutta koskevia muutoksia 23.3.1990 (304/1990). Uusia säännöksiä sovellettiin rakennuksiin, joihin haettiin rakennuslupaa 1.9.1991 tai sen jälkeen. Vuodesta 1991 lukien väestönsuojia alettiin rakentaa koko maassa (aikaisemman suojelukohdekuntiin rajoittuneen rakentamisen sijaan). Uudisrakentamisen yhteydessä tuli lain mukaan kaikkiin vähintään 600 m 2 :n suuruisiin rakennuksiin, joissa asuttiin tai työskenneltiin pysyvästi, rakentaa väestönsuoja. Rakentamisvelvollisuus ei kuitenkaan koskenut enintään kaksi asuntoa käsittävää rakennusta tai rakennusryhmää, eikä maatilatalouden tuotantorakennuksia. Väestönsuojan rakentamisvelvollisuus määriteltiin laissa tonttikohtaiseksi aikaisemman rakennuskohtaisen (3000 m 3 ) rakentamisvelvollisuuden sijaan. Samalla tontilla olevia rakennuksia ei 8
kuitenkaan otettu huomioon rakentamisvelvollisuutta määritettäessä, milloin lupaa rakentamiseen haettiin yli viiden vuoden kuluttua tontilla jo olevien rakennusten valmistumisesta. Valvonta-alueiden väestönsuojia koskevat vaatimukset määriteltiin huomattavasti lievemmiksi kuin suojelukohteiden väestönsuojien vaatimukset. Vuoden 1990 laki edellytti, että suojelukohteissa tuli edelleenkin rakennuksen muutos- ja korjaustyön yhteydessä (yli 1000 m 2 suuruiset rakennukset, joissa ei ollut ennestään väestönsuojaa) rakentaa väestönsuoja, jos se kohtuullisin kustannuksin kävi päinsä. Suojatyypiksi määriteltiin suojan koosta riippumatta uusi kevyt väestönsuoja (K -suoja). Vuonna 1999 voimaan tulleella pelastustoimilailla (561/1999) korvattiin vuonna 1975 annettu laki palo- ja pelastustoimesta (559/1975) ja vuonna 1958 annettu väestönsuojelulaki. Väestönsuojelulaista siirrettiin väestönsuojien rakentamista koskevat säännökset pelastustoimilakiin lähes sellaisinaan. Pelastustoimilaki korvattiin vuoden 2004 alusta pelastuslailla (468/2003). Vuoden 2004 pelastuslaki sisälsi sitä edeltänyttä pelastustoimilakia vastaavat säännökset väestönsuojien rakentamisvelvoitteista. Väestönsuojien laitteista vuonna 2005 annettu sisäasiainministeriön asetus (660/2005) edellytti väestönsuojien suodattimilta aikaisempien vaatimusten lisäksi myös jodin ja muutamien muiden teollisuuskaasujen suodatuskykyä. 2 Heinäkuun 2011 alussa voimaan tulleella pelastuslailla (379/2011) lievennettiin väestönsuojien rakentamisvelvoitteita. Aikaisemman pelastuslain mukaan väestönsuoja oli rakennettava rakennusta tai samalla tontilla tai rakennuspaikalla olevaa rakennusryhmää varten silloin, kun kerrosala on vähintään 600 neliömetriä ja siellä asutaan tai työskennellään pysyvästi. Pelastuslain mukaan väestönsuoja tulee rakentaa kaikkiin rakennuksiin, joiden kerrosala on yli 1 200 neliömetriä. Teollisuus-, tuotanto-, varasto- ja kokoontumisrakennusten osalta väestönsuojan rakentamisvelvollisuuden aiheuttava raja nousi 1 500 neliömetriin. Pelastuslain uudistamisen myötä rakennuksen peruskorjauksen yhteydessä tehtävästä uuden väestönsuojan rakentamisvelvoitteesta luovuttiin ja sen tilalle asetettiin väestönsuojan kunnostamisvelvollisuus muutos- ja korjaustyön yhteydessä. Myös yleisten väestönsuojien rakentamisvelvoitteesta luovuttiin. Asetustasoisella säätelyllä kevennettiin väestönsuojien rakentamisen rakenteellisia ja teknisiä vaatimuksia. Muutokset laissa pienentävät arvion 2 Ensisijainen lähde: Pelastuslain uudistamisen esiselvitys hanke; Väestönsuojien rakentamista koskevien säännösten muutostarpeet alahanke; työryhmämuistio 31.3.2008 (SM074:03/2007) 9
mukaan väestönsuojien rakentamisen kokonaiskustannuksia noin 21 miljoonaa euroa vuodessa. Kokonaiskustannus koostuu tilan normaaleista rakentamiskustannuksista sekä tilan väestönsuojaominaisuudesta johtuvista lisäkustannuksista. Asetustasoista sääntelyä uudistamalla suojien rakentamiskustannusten arvioidaan alenevan lisäksi noin 8 miljoonalla eurolla vuodessa. vuosia kpl jakson aikana (0,75 m2/sp) sp/vuosi 1954-1958 5 50 400 10 080 1959-1962 4 101 600 25 400 1963-1972 10 869 600 86 960 1973-1982 10 842 400 84 240 1983-1992 10 669 600 66 960 1993-2006 14 1 004 400 71 743 2007-2010 4 320 000 80 000 yteensä 57 vuotta 3 807 600 suojapaikkaa kaikkien ka. 66 800 Taulukossa on esitetty väestönsuojapaikkojen rakentaminen eri säädösten ja määräysten voimassaoloaikana vuodesta 1954 lähtien (jaksoissa) vuoden 2010 loppuun saakka. 12 % 14 % 11 % 22 % 37 % 0 % 2 % 0 % 1 % 1 % 0 % Asuinrak. Liikerakennuk. Toimistorak. Liikenteen rak. Hoitoalan rak. Kokoontumisrak. Opetusrak. Teollisuusrak. Varastorak. Pelastust. rak. Muut rakennuk. Kuvassa on esitetty 1.7.2011 voimaan tulleesta pelastuslaista (379/2011) johtuva arvioitu vuosittainen vähennys väestönsuojien määriin rakennusten käyttötarkoituksen mukaisesti luokiteltuna. 10
väestönsuojien määrä kpl 100 90 80 70 60 50 Erilliset pientalot 40 Rivitalot 30 20 10 0 2000-luku 2011 2012 Erilliset pientalot 32 18 11 Rivitalot 89 30 16 Kuvassa on esitetty erillisten pientalojen (samalla tontilla useampia taloja) ja rivitalojen väestönsuojien määrän muutokset pelastuslain vuoden 2011 uudistuksen jälkeen. 1.3 Väestönsuojien rakentamiseen liittyvästä kansainvälisestä kehityksestä Ruotsissa kehitettiin 1940-luvulta lähtien voimakkaasti väestönsuojelua sodan ajan uhkien varalta. Väestönsuojia rakennettiin järjestelmällisesti ja väestönsuojeluorganisaatio oli vahva ja yksityiskohtaiseen ohjeistukseen perustuva. Suojanaamareita varastoitiin lähes koko väestöä varten. Järjestelyistä ja rahoituksesta vastasi pääosin valtio. Ruotsi oli varsinkin 1960- luvulla esikuvana, kun Suomen väestönsuojelua alettiin järjestää uudelleen sotien jälkeisen välivaiheen jälkeen. Vastuu väestönsuojelusta siirrettiin 1980- luvulla osin valtiolta kunnille pelastustoimen uudelleenjärjestelyissä. Väestönsuojelujärjestelyjä ja niiden rahoitusta on supistettu 1990-luvun puolivälin jälkeen. Supistukset ovat kohdistuneet erityisesti väestönsuojien rakentamiseen, joka on lopetettu jokseenkin kokonaan. Suojissa on tilaa noin 7,2 miljoonalle ihmiselle. Vuonna 2000 tehdyn riskiarvion mukaan puuttuvien suojapaikkojen määräksi arvioitiin 30 000. Valtion pelastusvirasto on viime aikoina kiinnittänyt erityistä huomiota olemassa olevien suojien kunnossapitoon. Väestönsuojat on voitava Ruotsissa ottaa suojakäyttöön 48 tunnin kuluessa. Norjassa väestönsuojelu nähdään lisäresurssina normaaliolojen pelastustoimelle. Väestönsuojelun organisaatioita ei kuitenkaan enää kouluteta entiseen tapaan. Väestönsuojien rakentaminen on lopetettu Suurkäräjien päätöksellä. Norjassa on väestönsuojissa tilaa laskennallisesti 11
noin 2,8 miljoonalle ihmiselle ja suojat on voitava ottaa käyttöön 72 tunnin kuluessa. Tanskassa väestönsuojeluun kuuluu riskiarvioiden tekeminen, väestön varoittamisjärjestelmät, evakuoinnit, väestönsuojat sekä muut toimenpiteet, kuten omatoimisen varautumisen koulutus ja lääkkeiden varmuusvarastointi. Kunnat voivat riskiarvioidensa perusteella päättää, onko kunnassa rakennettava väestönsuojia. Väestönsuojia rakennetaan normaalin rakennustoiminnan yhteydessä rakennuttajan kustannuksella. Tanskassa on väestönsuojissa tilaa noin 4,7 miljoonalle ihmiselle. Suojien rakentaminen on viime vuosina vähentynyt uhka-arvioihin perustuen. Tanskassa on viime vuosina asetettu etusijalle väestön varoittamisjärjestelmän kehittäminen. Omatoimisen varautumisen koulutus käsittää Tanskassa pääasiassa alkusammutus- ja ensiapukursseja. Sveitsissä on panostettu vahvasti väestönsuojeluun ja väestön suojaamiseen. Tavoitteena on pitkään ollut, että koko väestöllä olisi suojapaikka lähellä asuinpaikkaa. Väestönsuojien rakentamista jatketaan edelleen ja niiden rakentamisvelvollisuus on myös yksityisillä kiinteistöjen omistajilla. Suojapaikkoja on laskennallisesti jokseenkin koko väestölle. Väestönsuojelua on myös uudistettu ja liitetty aikaisempaa kiinteämmin normaaliolojen organisaatioihin. 3 2. Väestönsuojien rakentamisen nykytila ja kustannukset 2.1 Nykyinen lainsäädäntö Väestönsuojan rakentaminen uudisrakentamisen yhteydessä Väestönsuojien rakentamisesta säädetään voimassa olevan pelastuslain (379/2011) 11 luvussa. Rakennuksen omistajan on uudisrakentamisen yhteydessä tehtävä rakennukseen tai sen läheisyyteen väestönsuoja, jonka suuruudeltaan voidaan arvioida riittävän rakennuksessa asuvia, pysyvästi työskenteleviä tai muutoin oleskelevia henkilöitä varten. Väestönsuojan rakentamisvelvollisuus ei kuitenkaan koske tilapäistä, enintään viisi vuotta käytössä olevaa rakennusta. Väestönsuoja on rakennettava rakennusta tai samalla tontilla tai rakennuspaikalla olevaa rakennusryhmää varten, jos sen kerrosala on vähintään 1 200 neliömetriä ja siinä asutaan tai työskennellään tai oleskellaan muutoin pysyvästi. Teollisuus-, tuotanto-, varasto- ja 3 HE pelastuslaiksi 257/2010 vp 12
kokoontumisrakennusta varten väestönsuoja on edellä tässä momentissa säädetystä poiketen rakennettava, jos rakennuksen tai rakennusryhmän kerrosala on vähintään 1500 neliömetriä. Väestönsuojan rakentamisvelvollisuutta ei kuitenkaan ole, jos tontilla tai rakennuspaikalla tai yhteisessä väestönsuojassa on ennestään tässä laissa ja sen nojalla annetuissa asetuksissa säädetty määrä vaatimukset täyttäviä suojapaikkoja. Samalla tontilla tai rakennuspaikalla jo olevia rakennuksia, joita varten on väestönsuoja, ei oteta huomioon uudisrakennuksen väestönsuojan rakentamisvelvollisuutta määrättäessä eikä myöskään rakennuksia, joiden osittaisesta loppukatselmuksesta on kulunut yli viisi vuotta ennen rakennuslupahakemuksen vireille tuloa. Rakennusluvan myöntävä viranomainen voi alueen pelastusviranomaista kuultuaan sallia rakennettavaksi kahta tai useampaa rakennusta varten yhteisen väestönsuojan, jos se rakennetaan viiden vuoden kuluessa ensimmäisen rakennuksen osittaisesta loppukatselmuksesta. Väestönsuojan kunnostamisvelvollisuus muutos- ja korjaustyön yhteydessä Jos rakennuksessa, jossa on väestönsuoja, tehdään maankäyttö- ja rakennuslain mukainen rakennuksen rakentamiseen verrattavissa oleva korjaus- tai muutostyö tai käyttötarkoituksen muutos, myös väestönsuoja on kunnostettava siten, että se täyttää soveltuvin osin pelastuslaissa ja sen nojalla säädetyt väestönsuojan teknisiä yksityiskohtia koskevat vaatimukset. Poikkeus väestönsuojan rakentamisvelvollisuudesta Pelastuslain väestönsuojan rakentamisvelvollisuutta koskevat säännökset eivät koske maatilatalouden tuotantorakennuksia taikka olemassa olevassa rakennuksessa tehtävää rakennuksen rakentamiseen verrattavaa rakennuslupaa edellyttävää korjaus- tai muutostyötä, joka samalla lisää rakennuksen kerrosalaa kellarissa tai ullakolla. Väestönsuojien rakenteelliset ja muut vaatimukset Pelastuslain mukaan väestönsuojan tulee antaa siinä oleskeleville suoja asevaikutuksilta ja rakennussortumilta sekä ionisoivalta säteilyltä ja myrkyllisiltä aineilta. Väestönsuojan lämpötilan, ilmanlaadun ja hygieenisen varustetason tulee olla tilan käyttötarkoitus huomioon ottaen riittävä. Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkempia säännöksiä suojan koosta, rakenteesta ja sijainnista. Väestönsuojan teknisistä yksityiskohdista annetaan tarkempia säännöksiä sisäasiainministeriön asetuksella. Väestönsuojan rakentamisessa ja varustamisessa käytettäville laitteille ja tuotteille asetettavista vaatimuksista, laitteisiin tehtävistä merkinnöistä sekä 13
laitteiden mukana toimitettavista tiedoista ja ohjeista säädetään pelastustoimen laitteista annetussa laissa (10/2007). Helpotusten myöntäminen Pelastuslain mukaan aluehallintovirasto voi asianomaista pelastuslaitosta ja kunnan rakennusvalvontaviranomaista kuultuaan yksittäistapauksessa myöntää vapautuksen kokonaan tai määräajaksi laissa säädetystä väestönsuojan rakentamisvelvollisuudesta, jos väestönsuojan rakentamisesta aiheutuu tavanomaista huomattavasti korkeampia rakentamiskustannuksia suhteessa asianomaisen rakennuksen rakentamiskustannuksiin tai väestönsuojan rakentaminen ilman suuria teknisiä vaikeuksia ei käy päinsä. Rakennusluvan myöntävä viranomainen voi asianomaista pelastuslaitosta kuultuaan myöntää poikkeuksen väestönsuojalle sisäasiainministeriön asetuksella säädetyistä teknisistä vaatimuksista tai valtioneuvoston asetuksella väestönsuojalle säädetystä koko- ja sijaintivaatimuksesta, jos siihen on perusteltu syy eikä poikkeuksen tekeminen olennaisesti heikennä suojautumismahdollisuuksia. Sisäasiainministeriö voi kunnan hakemuksesta myöntää vapautuksen väestönsuojien rakentamisesta tietyllä alueella, jos siellä arvioidaan olevan ennestään riittävä määrä suojapaikkoja tai väestön suojaaminen on turvattu muulla tavoin. Väestönsuojan käyttö normaalioloissa ja käyttöönottovalmius Väestönsuoja sekä väestönsuojeluvälineet ja -laitteet on pelastuslain mukaan pidettävä sellaisessa kunnossa, että väestönsuoja voidaan ottaa käyttöön 72 tunnissa. Poikkeusolojen johtamisedellytysten varmistaminen Pelastuslain mukaan pelastuslaitoksen tulee järjestää pelastustoiminnan johtamistilat ja muut edellytykset siten, että johtaminen on mahdollista myös poikkeusoloissa. Väestönsuojien ylläpitovelvoite Pelastuslain voimaantulosäännöksen mukaisesti aikaisempien lakien perusteella rakennetut rakennusten väestönsuojat on pidettävä maankäyttöja rakennuslain ja pelastuslain sääntelemän mukaisesti kunnossa, ja ne on voitava ottaa käyttöön pelastuslaissa säädetyssä ajassa. Vastaavasti aikaisemman sääntelyn nojalla rakennetut yleiset väestönsuojat (joiden rakentamisvelvoite lakkasi vuonna 2011) on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain ja pelastuslain sääntelemän mukaisesti kunnossa ja myös ne on voitava ottaa käyttöön pelastuslaissa säädetyssä ajassa. 14
2.2 Väestönsuojien määrä ja kattavuus Koko maassa oli vuoden 2010 lopussa arviolta 3,8 miljoonaa suojapaikkaa ja 48 000 väestönsuojaa. Tilastotietojen mukaan noin 50 kunnassa ei ole yhtään väestönsuojaa (pienet kunnat), ja näissä kunnissa asuu noin 170 000 asukasta. Suojapaikkoja on alle 50 prosentille kunnan väestömäärästä 285 kunnassa. Viimeksi mainituissa kunnissa asuu noin 1,9 miljoonaa asukasta. Ennen vuoden 2011 pelastuslain uudistusta silloisissa suojelukohdekunnissa (50) asui noin 3,1 miljoonaa asukasta ja heistä noin 90 prosentille oli suojapaikka. Lähes 90 prosenttia suojapaikoista on rakennettu talokohtaisiin teräsbetonisuojiin. Suojapaikoista noin 10 prosenttia on rakennettu kalliosuojiin. Ennen nykymuotoista väestönsuojien rakentamista koskevaa lainsäädäntöä on rakennettu 50 000 suojapaikkaa, joissa ei ole ilmanvaihtolaitteistoja. 15
60-70% 70-80% 40-60% 30-40% 80-100% 123 % Kuvassa on esitetty vuoden 2010 suojapaikat pelastustoimen alueittain prosentteina Teräsbetoniset talosuojat Suojaluokka Suojapaikat Kaikista sp osuus % 1954-1958 luokittelemattomat 50 400 1,4 1958-1971 C-luokka 1971-2006 S1-luokka 2997200 85,9 1991-2006 K-luokka Järeät teräsbetonisuojat 1963-1971 A- luokka 80 000 2,3 1971-2006 S3-luokka Kalliosuojat 1958-2006 360 000 10,3 Yhteensä 3 487 600 väestön määrästä). Taulukossa on esitetty suojapaikkojen jakaantuminen väestönsuojan suojaluokan mukaan. 16
Vuosittain toteutuva väestönsuojien rakentaminen Vuosittain rakennetaan nykyisin noin 600-700 väestönsuojaa ja niissä on noin 60 000-65 000 suojapaikkaa. 2000-luvulla rakennettiin väestönsuojia keskimäärin 1000 kappaletta vuosittain ja niistä syntyi suojapaikkoja vuosittain noin 80 000 kappaletta. 2000-luvulla rakennetuista väestönsuojista 38 prosenttia rakennettiin asuinrakennuksiin. Asuinrakennusten väestönsuojista 36 % rakennettiin alle 1200 m 2 suuruisiin rakennuksiin. Nämä rakennukset ovat pääasiassa rivitaloja. 2000-luvulla teollisuusrakennusten väestönsuojien osuus kaikista suojista oli 13 prosenttia. Teollisuusrakennusten väestönsuojista 60 prosenttia rakennettiin alle 1500 m 2 suuruisiin rakennuksiin. Väestönsuojien rakentaminen 2012 käyttötarkoituksen mukaan 3 % 2 % 4 % 9 % 6 % 3 % 7 % 2 % 5 % 18 % 41 % Asuinrak. Liikerakennuk. Toimistorak. Liikenteen rak. Hoitoalan rak. Kokoontumisrak. Opetusrak. Teollisuusrak. Varastorak. Pelastust. rak. Muut rakennuk. Kuvassa on esitetty väestönsuojien rakentamisen jakaantuminen vuonna 2012 rakennuksen käyttötarkoituksen mukaan 17
Väestönsuojien rakentamiskustannukset Vuosittain väestönsuojien rakentamiseen käytetään nykyisin arviolta noin 60 miljoonaa euroa vuodessa, josta noin puolet on tilan väestönsuojaominaisuudesta johtuvia lisäkustannuksia eli normaalit rakentamiskustannukset ylittäviä kustannuksia. Ennen pelastuslain vuonna 2011 toteutettua uudistamista väestönsuojien rakentamiseen käytettiin viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana 75-90 miljoonaa euroa vuodessa. Pelastuslain uudistamisen yhteydessä laadittiin selvitys väestönsuojien rakentamiskustannuksista. Väestönsuojien rakentamiskustannuksia arvioitiin väestönsuojan painesuojauksen sisäpuolisten tilojen osalta, joihin sisältyvät varsinainen suojatila, sulkutila ja saniteettitilat. Selvitys ei sisältänyt painesuojauksen ulkopuolella olevien suojan laitteiden ja kanavien mahdollisesti vaatimia kustannuksia (hätäpoistumiskäytävät, sortumalta suojaavat laatat, mahdollinen paaluperustus). Rakennuskustannuksia koskevissa selvityksissä suojahuoneiden muoto määriteltiin suorakaiteen muotoiseksi pohjaratkaisuksi ja suojatilan korkeutena käytettiin vähintään 2,3 metriä. Laskelmissa suojatilaan ei oletettu tulevan pilareita tai alle 1,6 metriä korkeita tiloja. Suojatilan kustannuksissa ei ole otettu huomioon normaaliolojen käyttöä varten tehtävien väliseinien, ovien, pintarakenteiden, kalusteiden, varusteiden eikä LVIS- varusteiden kustannuksia. Paikkakuntakohtaisista rakentamiskustannusten eroista johtuen selvityksessä laadittiin korjauskerroinlista, jonka avulla laskelmat voidaan muuttaa paikkakuntakohtaisiksi. Perustasoksi laskelmissa on valittu Porin kaupunki (hintataso/urakkatarjoustaso tammikuussa 2008). Tehdyn vertailun perusteella korjauskertoimet vaihtelevat välillä 0,97-1,133. Väestönsuojien laitteet ja varusteet valmistetaan pääosin Etelä-Suomessa, kuten myös elementtiväestönsuojat. Tästä johtuen väestönsuojien rakentamiskustannukset saattavat muodostua maaseudulla pääkaupunkiseutua kalliimmiksi. Keskimääräinen väestönsuojan koko oli ennen pelastuslain vuoden 2011 uudistusta 66 m 2 (suojelukohdekunnissa vähän suurempi). 18
3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 S1-luokan väestönsuojan kokonaishinta neliömetriä kohti (2012) 3300 Väestönsuojan hinta euroa/m2 2797 2222 1952 1733 1569 20 27 45 66 90 135 Väestönsuojan koko neliömetreinä Kuvassa on esitetty S1-luokan väestönsuojan (teräsbetonisuoja) rakentamiskustannukset 1.7.2011 voimaan tulleen pelastuslain mukaisesti (suojan pinta-ala 20-135 m 2 ) Väestönsuojien pääoma-arvo Vuoden 2010 loppuun mennessä väestönsuojia oli rakennettu 48 000 kappaletta ja niissä on 3,8 miljoonaa suojapaikkaa. Väestönsuojien rahalliseksi kokonaisarvoksi voidaan arvioida noin 4 miljardia euroa. Kun tähän lisätään pelastustoimen ja kuntien väestönsuojelun johtokeskusten rahallinen arvo, väestönsuojien ja johtokeskusten kokonaisarvoksi saadaan noin 4,5 miljardia euroa. Tästä summasta puolet on tilojen väestönsuojaominaisuudesta johtuvia lisäkustannuksia. 3. Väestön suojaamisessa huomioon otettavat uhkakuvat ja periaatteet sekä niiden vaikutukset väestönsuojien rakentamistarpeeseen ja väestön muuhun suojaamiseen Väestön suojaamisessa huomioon otettavat uhkakuvat ja periaatteet voidaan määritellä lähinnä Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa sekä yhteiskunnan turvallisuusstrategisia linjauksia koskevien selvitysten, selontekojen ja arvioiden perusteella. Seuraavassa on esitetty keskeisimpiä 19
arviointiin liittyviä asiakirjoja ja niissä esitettyjä väestönsuojaamistarpeen määrittelyyn liittyviä tai vaikuttajia tekijöitä: 1. Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko 2004 4 edellytti, että sisäasiainministeriö laatii väestön suojaamisen periaatteita käsittelevän strategian. Strategiassa tuli ottaa huomioon uusimmat arviot joukkotuhoaseiden muodostamasta uhasta sekä sotilaallisessa että terrorikäytössä. 2. Sisäasiainministeriön pelastusosaston työryhmä laati ehdotuksen väestön suojaamisen strategiaksi. Ehdotus valmistui 16.12.2005, jonka jälkeen ehdotus oli laajalla lausuntokierroksella. Lausuntojen ja jatkovalmistelutyön tuloksena on laadittu strategia väestön suojaamisen periaatteiksi. Väestön suojaamisen strategian 5 mukaan uhkakuvissa voi pitkällä aikavälillä tapahtua muutoksia, joita on vaikea ennakoida. Väestön suojaamisen yleisenä tavoitteena on, että väestö kyetään suojaamaan normaaliolojen onnettomuus- ja muissa vaaratilanteissa siten, että ihmishenkiä ei menetetä puutteellisten suojaamismahdollisuuksien vuoksi. Poikkeusolojen osalta tavoitteena on suojata väestöä niin hyvin kuin on mahdollista realistisesti toteutettavissa olevin järjestelyin ja kustannuksin. Poikkeusoloissa väestö varaudutaan riskiarvioiden ja uhkatilanteiden mukaisesti suojaamaan olemassa oleviin väestönsuojiin, mahdollisimman hyvän suojan antaviin sisätiloihin tai evakuointien avulla. Selvitystyön tuloksena on katsottu, että väestönsuojien rakentamista tulisi edelleen jatkaa koko maassa. Strategian mukaan väestönsuojien rakentamista koskevat säädökset uudistetaan ja rakentamisvelvoitteen perusteena olevia pinta-alamääriä nostetaan pelastuslain uudistamishankkeen osahankkeena. Väestön suojaamisen strategiassa tarkoitetut väestönsuojien rakentamista koskevat uudistukset eli sääntelyn keventäminen toteutettiin 1.7.2011 voimaan tulleella pelastuslailla (379/2011). 3. Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon 2009 6 mukaan suomalaisen yhteiskunnan ydintoiminnot ja väestö keskittyvät kaupunkeihin asettaen puolustukselle sekä väestön suojaamiselle ja siviiliyhteiskunnan toimivuuden turvaamiselle uusia vaatimuksia. Selonteon mukaan puolustuksen lähtökohtana on, että Suomeen 4 Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka 2004; valtioneuvoston selonteko VNS 6/2004, valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 16/2004 5 Väestön suojaamisen strategia, sisäasiainministeriö 30.11.2007 6 Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka 2009; valtioneuvoston selonteko, valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 11/2009 20