63 Tuula Jäppinen Luku 5. Käyttäjädemokratia 5.1 Taustaa Valtioneuvoston selonteko suoran osallistumisen kehittymisestä vuodelta 2002 määrittelee suoran osallistumisen käyttäjädemokratiaksi silloin kun, palvelujen käyttäjille on delegoitu päätösvaltaa omista palveluistaan. Selonteko mainitsee käyttäjädemokratian esimerkkinä aluelautakunnat, joiden jäsenille kunnanvaltuusto on delegoinut päätöksenteon tietyn kunnanosan asioissa. Yläkemijoen aluelautakunta Rovaniemellä mainitaan usein toimivimpana aluelautakuntaesimerkkinä Suomessa. Yläkemijoen aluelautakunta perustettiin vuonna 1993 osana silloista vapaakuntakokeilua. Aluelautakunta toimii yhtenä Rovaniemen kaupungin tilaajalautakuntana ja sille on luovutettu sekä taloudellinen vastuu että palvelujen järjestämisvastuu omalla alueellaan. Käyttäjädemokratiaa on myös käyttäjien osallistuminen omien palvelujensa suunnitteluun ja kehittämiseen. Kuntalaisten osallistuminen palvelujen suunnitteluun ja päätöksentekoon on kuitenkin vielä vähäistä. Kuntaliiton keväällä 2007 tekemässä Demokratiatilinpäätöshankkeen kyselyssä palvelujen suunnitteluun oli osallistunut vain joka kymmenes vastanneista. Vastanneista 45 prosenttia oli pyrkinyt vaikuttamaan oman asuinalueensa kehittämiseen tai sitä koskevaan päätöksentekoon, mutta vain yhdeksän prosenttia heistä koki todella voineensa vaikuttaa asuinalueensa kehittämiseen liittyviin asioihin. (Kurikka 2009, 32 33.) Enemmistö kunnan asukkaista haluaa lisätä palvelujen käyttäjien vaikuttamista ja valinnanvapautta. ARTTU-tutkimusohjelman kuntalaiskyselyjen 2008 ja 2011 vastaajien enemmistö (57 % vuonna 2011) halusi taata kuntalaisille mahdollisimman suuren valinnanvapauden eri palvelutuottajien välillä ja (54 % vuonna 2011) kunnallisten palvelujen käyttäjille nykyistä suuremman sananvallan palvelujen järjestämisessä. Ko. kyselyihin vastanneista runsas viidennes (21 %) on osallistunut kunnanosa- tai kylätoimintaan ja osallistuneista yli puolet (56 %) pitää osallistumista hyvänä tapana vaikuttaa kuntansa asioihin. (Vrt. luku 3.5; Pekola-Sjöblom 2011, 123,176 179; Pekola-Sjöblom 2012.) Vuonna 2012 tehdyn Lähidemokratian mallit Suomen kunnissa -selvityksen mukaan kuitenkin vain 10 prosentilla Suomen 63 alueellisesta toimikunnasta on edellä mainitun Rovaniemen aluelautakunnan kaltaista päätös- tai toimeenpanovaltaa, muut toimielimet ovat lähinnä keskustelufoorumeita ilman todellista yhteyttä palvelujen suunnitteluun, kehittämiseen tai päätöksentekoon (Pihlaja & Sandberg 2012). Tässä luvussa kerrotaan miten palvelujen käyttäjä on entistä monipuolisemmin otettavissa mukaan omien palvelujensa suunnitteluun, kehittämiseen ja toimeenpanoon. Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2009 2012
64 5.2 Palvelujen käyttäjät palvelujen suunnittelussa, kehittämisessä ja toteuttamisessa Amerikkalainen professori von Hippel on kirjoittanut palvelujen käyttäjien merkittävästä roolista yritysten innovaatiotoiminnassa jo 1970-luvulta lähtien. Vuonna 2005 hän kuvasi palvelujen käyttäjien roolia julkisten palvelujen kehittäjänä osana innovaatiotoiminnan demokratisoitumista (von Hippel 2005, 22,1). Prahalad ja Ramaswamy (2000, 6 7) määrittävät kuluttajan ja asiakkaan roolin muutoksen passiivisesta palvelujen ostajasta aktiiviseksi palvelujen käyttäjäksi tapahtuneen 2000-luvun taitteessa. Suomessa kansalaisen mahdollisuutta kehittää palveluja niiden käyttäjänä on pyritty turvaamaan 2000-luvun alun hallitusohjelmien ja vuonna 2008 hyväksytyn kansallisen innovaatiostrategian kautta. Uusimmat palvelujen käyttäjät yhteiskehittäjinä huomioivat kansalliset ohjelmat, Muotoile Suomi -ohjelma ja Julkisen hallinnon asiakkuusstrategia, ovat keväältä 2013. Käyttäjälähtöisyyteen kannustavien ohjelmien lisäksi osallistumisen mahdollisuudet ovat täydentyneet uusilla innovatiivisilla menetelmillä kuten palvelumuotoilulla, joka tarkoittaa palvelujen suunnittelua yhdessä palvelujen käyttäjien kanssa muotoilun menetelmin. Palvelumuotoilun perusajatuksena on asiakas- ja käyttäjäymmärryksen hankkiminen ennen palvelujen ideointia sekä palveluideoiden testaaminen yhdessä palvelujen käyttäjien kanssa suunnittelun alkuvaiheista lähtien (Koivisto 2007, 7). Käyttäjälähtöisyyden taustalla uusi hallintatapa Palvelujen käyttäjät huomioivan toimintatavan taustalla on eurooppalaisessa kuntakentässä käynnissä oleva murrosvaihe. Perinteisestä hallinnosta on siirrytty uuteen julkisjohtamiseen ja uuteen hallintatapaan. Britannialainen julkishallinnon professori (Bovaird 2007, 846) kuvaa julkisen sektorin ja palvelujen käyttäjän roolia tässä murroksessa seuraavasti: Siinä missä perinteinen hallinto näki viranhaltijan toimivan yleisen edun nimissä uusi julkishallinto haki uusia tapoja vastatakseen käyttäjien tarpeisiin; palvelujen yhteistuotannossa palvelujen käyttäjät ja heidän yhteisönsä ovat osa palvelujen suunnittelua ja tuotantoa. Bovaird ja muut britannialaiset tutkijat pitävät palvelujen käyttäjät palvelujen suunnitteluun ja niiden yhteistuotantoon mukaan ottavaa toimintatapaa julkisten palvelujen vallankumouksena ja välttämättömänä keinona niiden uudistamisessa. Palvelujen yhteissuunnittelua ja -tuotantoa kuvataan aktiiviseksi vuorovaikutuksen ja sitoutumisen prosessiksi palvelujen käyttäjien ja niitä tuottavien tahojen välillä. Tässä prosessissa palvelujen käyttäjät ovat tasa-arvoisia palvelujen tuottajien kanssa. Yhteissuunnittelun tavoitteena on ohjata kaikki käytettävissä oleva tieto ja resurssit ongelmien ratkaisuun ja vuorovaikutukseen palvelujen käyttäjien ja tuottajien välillä. (SCDC 2011; Needham & Carr 2009; Burns 2012, 13 14) Yhteissuunnitteluprosessi myös tunnistaa palvelujen käyttäjien omat voimavarat kuten tiedot, taidot, kokemukset, ystävät, perheen ja yhteisöt ja käyttää näitä voimavaroja tukemaan palvelujen käyttäjien omaa hyvinvointia ja terveyttä. (Feeley & Mair 2012, 4.) ACTA
65 Yhteissuunnittelu palvelujen kehittämisen eri vaiheissa Monella suomalaisella kaupungilla asiakas- ja käyttäjälähtöisyys on jo osa kuntastrategiaa. Näitä kaupunkeja ovat muun muassa Helsinki, Espoo, Tampere, Kuopio ja Mikkeli. Palvelujen yhteissuunnittelua asiakkaiden kanssa voidaan toteuttaa käyttäjälähtöisen innovaatiotoiminnan ja palvelumuotoilun menetelmien avulla. Käyttäjälähtöisen innovaatiotoiminnan vaiheet palvelujen suunnittelussa ovat ideointi-, suunnittelu-, testaus- ja toteutusvaihe (Mager 2009; Miettinen 2009, 13). Ideointivaiheessa kehittämistyö aloitetaan asiakkaan arjen käyttäytymisen havainnoimisesta. Asiakkaan ymmärtäminen ja käyttäjätiedon hankinta tarkoittaa asiakkaan tiedostamattomien ja tietoisten tarpeiden selville saamista ja niistä oppimista. Asiakkaan arkea voidaan havainnoida tai varjostaa hänen todellisessa elinympäristössään muotoiluetnografian, muotoiluluotaimen tai perinteisemmin haastattelujen ja kyselyjen avulla. Muotoiluluotain on päiväkirjanomainen työtapa asiakkaan arjen itse dokumentointiin hänen ympärillään olevista asioista ja tapahtumista. Luotaimen avulla asiakas kuvaa sanoin ja valokuvin omaa arkeaan, palvelujen käyttöä, palvelujen käytön sujuvuutta ja palveluissa toivottuja parannuksia sovitun ajan. (Mattelmäki 2006; Hämäläinen, Vilkka & Miettinen 2011, 61 73.) Helsingin kaupunki käytti muotoiluluotainta asiakasymmärryksen keräämisen välineenä Lauttasaaren asiakaskeskeinen palveluverkko -hankkeessa vuosina 2011 2012. Suunnitteluvaiheessa aiemmin koottu tieto ensin analysoidaan, jotta voidaan löytää palvelun ongelmakohtia tai uusia asiakastarpeita. Analysoinnin jälkeen ideoiden pohjalta luodaan uusia palvelumalleja eli konsepteja. Tiedon analysoinnissa voidaan käyttää apuna esimerkiksi käyttäjäpersoonien luomista tai asiakkaan palvelupolun muodostamista hänen käyttämiensä palvelujen pohjalta. Palvelumallien luomisen apuna voidaan käyttää esimerkiksi palvelutilanteiden näyttelemistä ja palvelunäytteiden laatimista yhdessä asiakkaiden kanssa. (Koivisto 2007, 8 9.) Yhteissuunnittelua asiakkaiden kanssa näillä menetelmillä voidaan toteuttaa työpajoissa, joka on yksi tapa osallistaa laaja joukko ihmisiä, kuten palvelujen käyttäjät, tuottajat ja suunnittelijat, jo suunnitteluprosessin alkuvaiheeseen (Mattelmäki & Vaajakallio 2011, 80). Mikkelin kaupunki osallisti lapset ja nuoret keskustan leikkialueen suunnitteluun ja leikkivälineiden testaukseen työpajoissa Mikkeli leikkii -projektissa vuosina 2010 2011. Yhdessä luotuja palvelumalleja voidaan havainnollistaa ja testata koemallien eli prototyyppien avulla ennen niiden käyttöönottoa esimerkiksi niiden käytön vuorovaikutteisuutta kuvaavien skenaarioiden ja visualisointien avulla. (Miettinen 2011, 119.) Käyttötilanteita voidaan mallintaa nopeasti esimerkiksi hahmo- ja paperimallien avulla. Henkilöiden toimintaa palveluprosessissa voidaan mallintaa kuvakäsikirjoituksen ja koko palvelujärjestelmää visualisoida blueprint-kaavion avulla. Mallintamisen tavoitteena on tuottaa tietoa suunnitteluprosessista ja sen eri vaihtoehdoista päätöksentekoa varten. (Vaahtojärvi 2011, 133 134.) Kuopiolaisessa Palvelumuotoilua ikääntyville -hankkeessa käytettiin vuosina 2010 2012 kuvakäsikirjoitusta konkretisoimaan Leväsen palvelukeskuksen ja seurakunnan vapaaehtoistyöntekijöiden uusia yhteistyömahdollisuuksia. Toteutusvaiheessa määritellään testausten pohjalta valittu toimiva malli lopulliseksi tuotteeksi tai palveluksi. Tässä yhteydessä laaditaan esimerkiksi liiketoimintasuunni- Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2009 2012
66 telma ja sitä täydentävä blueprint-kaavio, joka kertoo yksityiskohta yksityiskohdalta kuinka palvelu toteutetaan. Tässä vaiheessa laaditaan yleensä myös henkilöstön koulutussuunnitelma ja ohjeistus palvelun käyttöönottamiseksi. Palvelua parannetaan edelleen sen todellisten käyttökokemusten pohjalta. (Moritz 2005, 145.) Palvelujen käyttäjät palveluja koskevassa taloudellisessa päätöksenteossa Uusia keinoja osallistaa palvelujen käyttäjä taloudelliseen päätöksentekoon ovat henkilökohtainen budjetointi, osallistuva budjetointi ja palveluseteli. Henkilökohtaisella budjetoinnilla tarkoitetaan sitä, että jokaisella kuntalaisella on tietty palveluihin käytettävä rahasumma, jonka käyttö suunnitellaan henkilökohtaisesti kunnan tähän tehtävään osoittaman työntekijän kanssa. Tällä toimintamallilla pyritään saavuttamaan joustavia yksilöllisiä palveluratkaisuja ja välttämään tilannetta, jossa avun tarvitsija saa hänelle täysin sopimatonta palvelua. Henkilökohtaista budjetointia kokeiltiin Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiiri Eksoten ja Vantaan alueella Tiedän mitä tahdon! -hankkeessa vuosina 2010 2013. Osallistuva budjetointi tarkoittaa sitä, että palveluiden käyttäjät yhdessä paikallisten viranomaisten kanssa osallistuvat käyttämänsä palvelun kehittämiseen ja siihen kohdistettujen verovarojen suuntaamiseen. Helsingissä osallistuvan budjetoinnin avulla päätettiin syksyllä 2012 ensimmäistä kertaa miten kirjaston kehittämiseen tarkoitetut 100 000 euroa käytetään. Palveluseteli on toinen uusi käyttäjälähtöinen tapa valita palveluja. Palvelusetelin avulla palvelujen käyttäjä voi käyttää yksityisiä palveluja joko vaihtoehtona tai täydentämään kunnan tuottamia palveluja. Kunta määrittää palvelusetelillä ostettavat palvelut, palvelusetelin arvon ja hyväksyy ne palveluja tuottavat yksityiset yritykset, joilta palveluja voi setelillä ostaa. Palveluseteli on käytössä 93 suomalaisessa kunnassa (Suomen Kuntaliitto 2012d). 5.3 Käyttäjädemokratian hyödyt Taloustieteen näkökulmasta käyttäjälähtöisyyden mukanaan tuomat poikkisektoraaliset prosessit uudistavat palvelutuotantoa ja tuovat kunnille uutta kilpailukykyä. Tämä kilpailukyky näkyy muun muassa kuntien nopeampana reaktiokykynä kuntalaisten tarpeisiin sekä tuottavuuden ja laadun paranemisena. Palvelumuotoilun menetelmät mahdollistavat sukelluksen kuntalaisten tulevaisuuden tarpeisiin, jotka voivat palveluja tuoteparannusten lisäksi tuottaa myös organisaatiotason innovaatioita. (Jäppinen 2011, 161.) Demokratian näkökulmasta kuntalaisten osallistumisen lisääminen ja vaikutusmahdollisuuksien parantaminen ovat keinoja palauttaa kansalaisten luottamus poliittiseen ja hallinnolliseen toimintaan sekä tehdä päätöksenteosta ja tuotetuista palveluista enemmän kuntalaisten tarpeita vastaavia. Henkilöstön näkökulmasta käyttäjälähtöisyys jakaa palvelujen suunnitteluvastuuta ja lisää työtyytyväisyyttä. Kun innovaatiotoiminta nähdään elinkeino- ja aluepolitiikkaa laajempana osana hyvinvointi- ja yhteiskuntapolitiikkaa, palvelumuotoilun vuorovaikutteiset menetelmät voivat kokonaisvaltaisuutensa ACTA
vuoksi tarjota uusia yhteistoiminnallisia ratkaisuja myös yhteiskunnan "ilkeisiin" sosiaalisiin ongelmiin. Vuorovaikutteisen oppimisen kautta kuntaorganisaatio saattaa myös kyseenalaistaa ja muuttaa vallitsevia normejaan; muotoilla kunnan palvelujärjestelmälle uuden mallin ja siirtää tämän toimintamallin käyttöön. Ideaalimallin mukaan kuntien ja kuntalaisten kansalaiskeskeinen yhteiselämä johtaa toteutuessaan uudistuneeseen paikallishallintoon, jossa kuntalainen muuttuu vastuulliseksi palveluiden yhteistuottajaksi. Tässä uudistuneessa paikallishallinnossa kunta toimii uuden hallintatavan mukaisena verkostokuntana ja kuntalainen on luonnollisesti mukana sekä paikallishallinnon päätöksenteko- että palveluntuotantoprosessissa. (Jäppinen 2011, 161.) Käyttäjälähtöinen innovaatiotoiminta useine vaiheineen voi tarjota uudenlaisen keskusteluareenan poliitikkojen, viranhaltijoiden ja kansalaisten välille. Tällä areenalla palvelujen käyttäjät voivat ilmaista omat palvelutarpeensa jo palvelujen suunnitteluvaiheessa ja toimia muutosjohtajina palvelujen kehittämisvaiheessa yhdessä päätöksiä tekevien poliitikkojen, niitä valmistelevien viranhaltijoiden ja asiakasrajapinnassa työskentelevien työntekijöiden rinnalla. (Jäppinen 2011, 161.) 67 Keskeinen käsitteistö Asiakasymmärrys Käyttäjädemokratia Käyttäjälähtöinen innovaatiotoiminta Käyttäjälähtöinen osallistuminen Käyttäjälähtöisyys Käyttäjäprofiili Palvelumuotoilu Palvelupolku Selite Tieto palvelun käyttäjän arvoista, tarpeista, toiminnasta, kokemuksista ja asiakkaan prosessista. Kunnanvaltuusto on delegoinut palvelun käyttäjille päätösvallan oman kunnanosansa asioissa esimerkiksi aluelautakunnan kautta. Kaikki se toiminta, joka tuottaa uusia tai parempia käyttöönotettuja palveluja ja palveluprosesseja (= innovaatioita) ja jossa on hyödynnetty käyttäjiä ideoimisessa, suunnittelussa, testauksessa ja tuottamisessa. Palvelun käyttäjä voi toimia palvelun ideoijana, suunnittelijana, testaajana ja tuottajana. Palvelujen käyttäjien tarpeista lähtevä palvelujen ja palveluprosessien kehittäminen ja kehittämisen painopisteen siirtäminen tuottajakeskeisyydestä käyttäjälähtöisyyteen. Visualisesti esitetty esimerkki kohteena olevan palvelun käyttäjästä nimineen, harrastuksineen, perhekuvauksineen, elämänkokemuksineen, tarpeineen ja palvelukokemuksineen. Esimerkiksi Aune 85-vuotias eläkeläinen. Palvelujen suunnittelu yhdessä palvelujen käyttäjien kanssa muotoilun menetelmin. Näitä menetelmiä ovat esimerkiksi erilaiset visuaaliset menetelmät. Koko palveluprosessin eri vaiheet kuvataan asiakkaan näkökulmasta. Kuvaukseen sisältyvät järjestyksessä kaikki prosessin aikana tapahtuvat yksittäiset tilanteet ja tapahtumat. 5.4 Yhteenveto Suora osallistuminen määritellään käyttäjädemokratiaksi silloin kun, palvelujen käyttäjille on delegoitu päätösvaltaa omista palveluistaan. Käyttäjädemokratiaa on myös käyttäjien osallistuminen omien palvelujensa suunnitteluun ja kehittämiseen. Kuntalainen voidaan ottaa mukaan palvelujen kehittämiseen monin eri tavoin. Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2009 2012
68 Ideointivaiheessa kehittämistyö aloitetaan käyttäjätiedon hankinnalla palvelujen käyttäjän todellisessa elinympäristössä. Helsingin kaupunki käytti esimerkiksi muotoiluluotainta asiakasymmärryksen keräämisen välineenä Lauttasaaren asiakaskeskeinen palveluverkko -hankkeessa. Suunnitteluvaiheessa koottu tieto analysoidaan, jotta voidaan löytää palvelun ongelmakohtia tai uusia asiakastarpeita. Analysoinnin jälkeen ideoiden pohjalta luodaan uusia palvelumalleja. Yhteissuunnittelua ja testausta asiakkaiden kanssa voidaan tehdä työpajoissa kuten Mikkelin kaupungissa, joka otti lapset ja nuoret mukaan keskustan leikkialueen suunnitteluun ja leikkivälineiden testaukseen. Tai kuten Kuopiossa, jossa käytettiin kuvakäsikirjoitusta konkretisoimaan Leväsen palvelukeskuksen ja seurakunnan vapaaehtoistyöntekijöiden uusia yhteistyömahdollisuuksia. Mallintamisen tavoitteena on tuottaa tietoa suunnitteluprosessista ja sen eri vaihtoehdoista päätöksentekoa varten. Toteutusvaiheessa määritellään testausten pohjalta valittu toimiva malli lopulliseksi tuotteeksi tai palveluksi. Käyttäjälähtöisyyden mukanaan tuomat poikkisektoraaliset prosessit uudistavat palvelutuotantoa ja tuovat kunnille uutta kilpailukykyä. Palvelujen käyttäjät suunnitteluun ja yhteistuotantoon mukaan ottavaa toimintatapaa pidetään julkisten palvelujen vallankumouksena ja välttämättömänä keinona palvelujen uudistamisessa. Palvelumuotoilun menetelmät mahdollistavat myös sukelluksen kuntalaisten tulevaisuuden tarpeisiin. ACTA