Tarkastuslautakunnan toiminnan kehittäminen Kuntamarkkinat 15.9.2011 Hanna Hurmola-Remmi ja Minna Ainasvuori / Oy Audiator Ab 1
Tarkastuslautakunnan rooli osana kunnan valvontaympäristöä
Kunnan toimintakenttä ja arviointi Kuntaorganisaation ja tehtävien organisoinnin monimutkaistuminen liikelaitokset, konsernin tytär- ja osakkuusyhteisöt yhteistoiminnan erilaiset organisaatiot ja sopimukset tilaaja-tuottaja mallit, ulkoistaminen, sopiminen/tilaaminen markkinoilla jne. Pakottava lainsäädäntö Perustuslaki, kuntalainsäädäntö, sektorilait, oy-laki, hankintalainsäädäntö, erilaiset suositukset jne. EU-lainsäädäntö, mm. kilpailulainsäädäntö Kuntalaisten yksilölliset lakisääteiset oikeudet palveluihin hoitotakuu jne Valtuuston asettamat tavoitteet eivät saa olla ristiriidassa normihierarkiassa ylempien kanssa Juridinen valvonta Tarkastuslautakunnan arviointi
Valvontajärjestelmästä Nykyaikaiselta valvontajärjestelmältä odotetaan ja edellytetään entistä enemmän varmuutta organisaation tuloksellisuuden toteutumisesta Valvontajärjestelmän tehtäväksi on listattu muun muassa hallinnon ja toiminnan laillisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden toteaminen, tuottavuuden edistäminen, sääntöjen ja normien noudattaminen sekä annetun informaation oikeellisuuden varmistaminen Valvontajärjestelmällä on kiinteä yhteys organisaation johtamiseen ja johtamisjärjestelmään 4
Valvontajärjestelmästä Kuntaorganisaation toiminnassa valvontajärjestelmän päämääränä on julkisten varojen käytön valvonta Valvontajärjestelmä on tällöin nähtävä laajana ja esimeriksi varainkäytön muodollisen oikeellisuuden valvonta ei riitä Valvonnan kohteena on julkisin varoin rahoitettavan toiminnan tuloksellisuuden varmistaminen huomattavasti laajemmin Toiminnan oikeellisuuden ja laillisuuden rinnalla valvontajärjestelmän on kyettävä ottamaan kantaa toiminnan vaikuttavuuteen ja tuottavuuteen Itsenäinen valvonta jakaantuu sisäiseen ja ulkoiseen valvontaan Kunnan valvontajärjestelmän osien yhteensovittamisesta ei ole määräyksiä lainsäädännössä 5
Tilintarkastaja - tarkastuslautakunta Ulkoisen valvonnan toimijat ovat tilintarkastaja ja tarkastuslautakunta Tilintarkastus on perusmuodossaan varmennuspalvelua, joka tähtää toiminnan ja siitä annetun informaation vastaavuuden varmentamiseen Tilintarkastuksen tavoitteena on tällöin varmistaa ovatko tosiasiat toteutuneet sovittujen pelinsääntöjen mukaan, vastaavatko raportit tosiasioita ja onko raportit laadittu sovittujen pelinsääntöjen mukaan. Kuntaorganisaatioissa pelisääntöjä ovat esimerkiksi valtuuston päätökset, säännöt, määräykset sekä lait ja asetukset. 6
Tilintarkastaja - tarkastuslautakunta Tuloksellisuustarkastus on myös usein vastaavuuden tarkastusta Vastaavuuden tarkastamista silloin kun pelisäännöt ovat olemassa: vastaako toiminnasta vastaavien tahojen raportti tosiasioita, onko toiminta toteutettu pelisääntöjen mukaan ja onko toiminnasta annettavat raportit pelisääntöjen mukaisia Valtuusto luo toiminnalle pelisäännöt asettamalla tavoitteet taloudellisuudelle, tuottavuudelle, suoritteille tai vaikuttavuudelle. Valtuuston asettamien tavoitteiden toteuttaminen onkin toteutumisesta vastaaville toimijoille laillisuusasia ja valvonnan näkökulmasta on kysymys vastaavuusvalvonnasta 7
Tilintarkastaja - tarkastuslautakunta Tuloksellisuustarkastus voi myös olla tarkoituksenmukaisuusvalvontaa Tarkoituksenmukaisuusvalvonnasta on kysymys silloin kun kyseessä ei ole pelisääntöä, säädöstä tai sitovaa päätöstä. Tällöin tarkastuksen toteuttaja joutuu itse määrittelemään kriteerit, joita vasten toimintaa arvioi. Tavoitteiden asettaminen on valtuustolle useimmiten tarkoituksenmukaisuusasia. 8
Tilintarkastaja - tarkastuslautakunta Tarkastuslautakunnan tehtävänä on kuntalain mukaan arvioida, miten valtuuston tilikaudelle asettamat toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ovat toteutuneet. Kyse on tuloksellisuusarvioinnista, joka lakia suppeasti tulkittuna on lähellä vastaavuusvalvontaa. Tarkastuslautakunnan tulee kuitenkin kiinnittää huomiota toiminnan, toimintatapojen sekä palveluiden järjestämisen tarkoituksenmukaisuuteen, jolloin valvonnan käsite laajentuu. Tarkastuslautakunnalta myös odotetaan yleisesti laajempaa näkemystä toiminnan tarkoituksenmukaisuudesta. Tilintarkastuksen ja tarkastuslautakunnan arviointityön suhdetta mietittäessä, tarkastuslautakunnan rooliin liittyvä lisäarvo on saavutettavissa ennen kaikkea tarkastuksenmukaisuusvalvonnasta. Tämän arvioinnin tulokset esitetään useimmiten arviointikertomuksen muodossa. 9
Arvioinnin kohde Arvioinnin ajankohta, ketä palvelee Arvioinnin sisältö Suppea näkökulma Laaja näkökulma Valtuuston talousarviossa Myös talousarvion asettaman tavoitteen ulkopuolinen tavoite ja sen toteutuminen saavuttamisprosessi (arviointi mahdollista silloinkin kun valtuuston asettamaa tavoitetta ei ole Jälkikäteisarviointi Tilivelvollisuutta palveleva arviointi Asetetun tavoitteen saavuttaminen, verrataan asetettua tavoitetta toteutuneeseen toteutunut vai ei lainkaan) Jälkikäteisarviointi Toiminnan kehittämisen näkökulma johtamisen tukena Myös on going -arviointia Toimintojen järjestämisen tarkoituksenmukaisuus ja tarpeellisuus Tavoitteiden toteutuminen Toiminnan tuloksellisuus ja laatu Tavoitteiden asettamis- ja täytäntöönpanoprosessi. Miten kunta täyttää tehtävänsä kuntalaisten palveluiden tuottajana? Ei operatiiviseen toimintaan puuttuminen! Tarkastuslautakunnan arviointityössä ja roolissa on perusteltua käyttää ns. laajaa tulkintaa, jonka mukaan lautakunnan tehtävä ei rajaudu tiukasti vain valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumisen arviointiin
Monimuotoistuva kenttä kuntakonsernit
Konsernin arvioinnin laajuus Konsernille asetetut tavoitteet Kunnan edustajille asetettujen tavoitteiden toteutuminen Tytäryhteisöille asetettujen tavoitteiden toteutuminen Onko valtuusto asettanut konsernin eri osille riittävät toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet? Arvio siitä, onko konsernille asetettujen tavoitteiden toteutumisen seuranta ollut riittävää (Omistajapolitiikka ja konsernivalvonta) Arvio kuntakonsernille asetettujen tavoitteiden toteutumisesta Strategiset tavoitteet Toiminnalliset tavoitteet Taloudelliset tavoitteet 12
Konsernin arviointi Haastattelut tarkastuslautakunnan kokouksissa Konsernijohto ja tytäryhteisöjen edustajat Omistajapoliittiset linjaukset ja konserniohjeet/tavoitteet Tytäryhteisöjen tuottamat raportit Liiketoimintasuunnitelmat, budjetit, osavuosikatsaukset ja talousraportit Mahdolliset asiakaskyselyt Tilastoaineistot/Vertailutiedot Ulkopuolisten esittämät arviointiraportit (esim. laatuauditoinnit) Muu tietojensaanti? Käytännön arviointityössä rajoitettu tiedonsaanti konserniin kuuluvista tytäryhteisöistä edellyttää tarkastuslautakunnalta tiivistä yhteydenpitoa konsernijohtoon ja konsernijohtoa sen valvontatehtävässä avustaviin muihin kunnan johtaviin viranhaltijoihin. Käytännössä konserniohjeessa on suositeltavaa määritellä tytäryhtiöiden tiedottamisen menettelytavat, jotta esim. yhtiöiden hallituksen jäsenet toimivat osakeyhtiölain määräysten mukaisesti 13
Konsernin arviointi Kuntakonsernille asetettujen tavoitteiden toteutumisen arviointi voidaan tiivistetysti jakaa viiteen eri pääkohtaan: Onko omistajapoliittisissa linjauksissa tai strategiassa päätetty missä tehtävissä (ja yhtiöissä) kuntayhtymän on perusteltua olla omistajana ja sijoittajana? Onko omistajapoliittisiin linjauksiin tai strategiaan perustuen määritelty kriteerit, joilla arvioidaan omistuksen vaikuttavuutta ja kustannustehokkuutta? Onko valtuusto asettanut talousarviossa konsernin eri osille em. asiakirjoihin perustuen tarkoituksenmukaiset ja riittävät toiminnalliset ja taloudelliset sekä kehittämistavoitteet? Arvio siitä, onko konsernille asetettujen tavoitteiden toteutumisen sekä muiden toimintaan ja talouteen olennaisesti vaikuttavien tapahtumien ja päätösten raportointi ja seuranta olleet riittävää (omistajaohjaus ja konsernivalvonta) Arvio konserniin kuuluville tytäryhtiöille asetettujen strategisten, toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisesta sekä tarkastuslautakunnan kokonaisarvio kuntakonsernille asetettujen tavoitteiden toteutumisesta 14
Arvioinnin kehittäminen
Arvioinnin tulokset Esitetään pääsääntöisesti arviointikertomuksessa Tarkastuslautakunnan laatiman arviointikertomuksen sisällöstä, käsittelystä ja käsittelyn määräajoista ei ole säännöksiä kuntalaissa eikä muissakaan säädöksissä. Arviointikertomus antaa valtuustolle tietoa siitä, miten kunnan hallinnosta, toiminnasta ja taloudesta vastaavat ovat onnistuneet valtuuston asettamien tavoitteiden toteuttamisessa Arvioinnissaan tarkastuslautakunta ottaa kantaa myös tilivelvollisen hallituksen antaman toimintakertomustiedon luotettavuuteen
Raportoinnin kehittäminen Tarkastuslautakuntien raportoinnissa yksi kehittämisalue on kertomusvuoden aikana jo annettavan väliarviointitiedon lisääminen, jotta raportointia voitaisiin käyttää entistä ajantasaisemmin hyväksi. Millaista raportointia vuoden aikana voi olla? Mm. kirjelmät johdolle, lyhyet raportit puolivuotiskatsauksen yhteydessä Pöytäkirjamerkintöihin jo havaintoja? Väliarviointikertomus Kuntaliiton suositus arvioinnista (v. 2006) ja uusi yleiskirje ja suositus vaikutusten ennakkoarvioinnista kunnallisessa päätöksenteossa (2011) 17
Suositus ja yleiskirje vaikutusten ennakkoarvioinnista Kuntaliitto suosittaa kesäkuisessa yleiskirjeessään vaikutusten ennakkoarvioinnin käyttöönottoa kaikessa kunnallisessa päätöksenteossa. Kuntaliiton hallitus on 8.6.2011 pitämässään kokouksessa hyväksynyt kuntien ja kuntayhtymien luottamushenkilöille, viranhaltijoille ja valmistelijoille sekä soveltuvin osin kuntien liikelaitoksille tarkoitetun suosituksen Vaikutusten ennakko-arvioinnista kunnallisessa päätöksenteossa. Suosituksen ja siihen liittyvän oppaan tarkoitus on vahvistaa kuntien päätöksenteon ennakoivaa ja kokonaisvaltaista huomioimista kunnallisessa päätöksenteossa. Myös tarkastuslautakuntien työvälineeksi 18
Miten tarkastuslautakunnan raportoinnin vaikuttavuutta voitaisiin lisätä? Arviointikertomus Arviointikertomuksen hyödynnettävyys riippuu mm. kertomuksen rakenteesta, laajuudesta ja kattavuudesta, selkeydestä ja luettavuudesta sekä arviointityylistä Arviointiote ja kriittisyys objektiivisessa mielessä Lisää arviointikertomuksen vaikuttavuutta Olisiko yksi kehitysaskel arviointikertomusten standardointi kaikissa kunnissa ja kuntayhtymissä toimintakertomusten tilinpäätösasiakirjojen yhdenmukaistamisen lisäksi? Arviointikertomus varmistaa voidaanko toimintakertomuksen tietoihin luottaa Arviointikertomuksessa esitetään mahdollinen poikkeava näkemys hallituksen/lautakuntien toimintakertomuksessa esittämiin kuvauksiin tavoitteiden toteutumisesta 19
Miten tarkastuslautakunnan arvioinnin vaikuttavuutta voitaisiin lisätä? Arviointikertomus Toiminnallisten tavoitteiden toteutuminen Tavoitteiden toteutumisen arviointia haittaa se, jos tavoitteet on asetettu epäselvästi Tarkastuslautakunnan kannanotto tavoiteasetantaan ja mittareiden pätevyyteen Kun arviointikertomuksessa otetaan kantaa muuhun kuin valtuuston asettaman tavoitteen toteutumiseen, olisi kertomuksessa hyvä ilmaista se tietolähde tai lähteet, joihin lautakunnan omat arviot perustuvat esim. haastatteluissa saadut tiedot, itsearvioinnit, asiakaspalauteyhteenvedot jne. Kehittämisehdotuksissa kannattaa kiinnittää huomiota toimenpidevelvollisten tahojen selkeään määrittelyyn 20
Miten tarkastuslautakunnan arvioinnin vaikuttavuutta voitaisiin lisätä? Arviointikertomuksen käsittely ja jälkiseuranta Nyt useissa kunnissa arviointikertomus esitetään valtuustolle yhtenä kokonaisuutena tiedoksi/toimenpiteitä varten Olisi hyvä nostaa erikseen tärkeimmistä havainnoista lautakunnan selkeä päätösesitys valtuustolle? Valtuuston on syytä edellyttää kaupunginhallitukselta ja lautakunnilta ja johtokunnilta selvitystä toimenpiteistä, joihin on ryhdytty arviointikertomusten johdosta Jälkiseuranta on tärkeätä, jotta valtuusto saisi tiedon aiempien kertomusten vaikuttavuudesta ja voisi tehdä niistä omat johtopäätöksensä, jälkiseuranta tulisi myös dokumentoida arviointikertomuksessa 21
Ota yhteyttä! Hanna Hurmola-Remmi ja Minna Ainasvuori Oy Audiator Ab etunimi.sukunimi@audiator.fi www.audiator.fi 22