M a a nk äy t t öt i e t e i d e nl a i t o s P e l t o t il usjärje st e l yn vaikut uksist a ja kannat t avuude st a J uh a nah i i r o ne n D O C T O R A L D I S S E R T A T I O N S
Aalto University publication series DOCTORAL DISSERTATIONS 21/2012 Peltotilusjärjestelyn vaikutuksista ja kannattavuudesta Juhana Hiironen Tekniikan tohtorin tutkinnon suorittamiseksi laadittu väitöskirja, joka esitetään Aalto-yliopiston insinööritieteiden korkeakoulun luvalla julkisesti tarkastettavaksi korkeakoulun luentosalissa TU1 (TUAS-talo, Otaniementie 17, 02150 Espoo) maaliskuun 16. päivänä 2012 klo 12. Aalto-yliopisto Insinööritieteiden korkeakoulu Maankäyttötieteiden laitos
Valvoja Prof. Arvo Vitikainen Ohjaaja Prof. Arvo Vitikainen Esitarkastajat Prof. Markus Holopainen, Helsingin yliopisto TkT Tuomo Heinonen, FAO Food and Agriculture Organization, Italia Vastaväittäjät TkT Tuomo Heinonen, FAO Food and Agriculture Organization, Italia TkT Pekka Vilska, Etelä-Savon maanmittaustoimisto Aalto University publication series DOCTORAL DISSERTATIONS 21/2012 Juhana Hiironen ISBN 978-952-60-4521-4 (printed) ISBN 978-952-60-4522-1 (pdf) ISSN-L 1799-4934 ISSN 1799-4934 (printed) ISSN 1799-4942 (pdf) Unigrafia Oy Helsinki 2012 Julkaisu on saatavilla sähköisessä muodossa osoitteessa http://lib.tkk.fi/diss/
Abstract Aalto University, P.O. Box 11000, FI-00076 Aalto www.aalto.fi Author Juhana Hiironen Name of the doctoral dissertation On the Impacts and Profitability of Farmland Consolidation Publisher School of Engineering Unit Department of Surveying and Planning Series Aalto University publication series DOCTORAL DISSERTATIONS 21/2012 Field of research Land Management Manuscript submitted 14 November 2011 Manuscript revised 13 February 2012 Date of the defence 16 March 2012 Monograph Language Finnish Article dissertation (summary + original articles) Abstract Northern location, cold weather and sparse population put permanent restrictions on the competitiveness of the Finnish agriculture. At the same time the fragmented property division resulting from land divisions and settlement has had a decreasing impact on the profitability of agriculture. Although the number of farms has fallen and the average size of the farms has increased during the past decades the benefits arising from the increase in size have not been realized due to the continually growing fragmentation. The goal of the study was to assess the impacts of farmland consolidation in agriculture and rural areas. Calculation methods based on production cost estimates for evaluating the farmeconomic impacts of the changes taking place in the farmland layout were formed in the study. In addition, the environmental, traffic and other impacts of farmland consolidation were assessed in the study. Finally, the economic profitability of farmland consolidation was assessed. The outcome showed that property division can be outstandingly improved by farmland consolidation. The number of fields and distance to the homestead in the division area will halve, on the average, and the field size will double. These changes will increase the income of the farms by some 1.500 euros per hectare. As the farmland consolidation production amounts to appr. 10.000 hectares per year, the annual profit impacts would be some 15.000.000 euros. Farmland consolidation has also other impacts. The most significant of these concern the traffic, climate, water systems, landscape, and diversity of nature. Traveling between the homestead and parcels of field will decrease, which improves the safety and flow of traffic in the neighborhood of the division area. The lessened need to travel and quicker field work also mean lesser climate emissions. Drainages made in connection with the consolidation cause nutrient washout in the fields, change the landscape and natural diversity. As the process interferes with people s personal sovereignty, social impacts are also to follow. In addition, the increase of the viability of the farms will have economic impacts on the area, as well. As the outcome of the impact assessment it can be noted that farmland consolidation meets the goals set by the legislator by improving the rural living conditions and promoting the usage of the real estates. Since farmland consolidation is a profitable investment according to the observations made in this study, the agricultural rationalization actions should be concentrated on correcting the basic defects in the rural areas and not on handling the consequences caused by them year after year. Keywords farmland consolidation, land consolidation, cost-benefit analysis, property structure ISBN (printed) 978-952-60-4521-4 ISBN (pdf) 978-952-60-4522-1 ISSN-L 1799-4934 ISSN (printed) 1799-4934 ISSN (pdf) 1799-4942 Location of publisher Espoo Location of printing Helsinki Year 2012 Pages 252 The dissertation can be read at http://lib.tkk.fi/diss/
Tiivistelmä Aalto-yliopisto, PL 11000, 00076 Aalto www.aalto.fi Tekijä Juhana Hiironen Väitöskirjan nimi Peltotilusjärjestelyn vaikutuksista ja kannattavuudesta Julkaisija Insinööritieteiden korkeakoulu Yksikkö Maankäyttötieteiden laitos Sarja Aalto University publication series DOCTORAL DISSERTATIONS 21/2012 Tutkimusala Kiinteistötekniikka Käsikirjoituksen pvm 14.11.2011 Korjatun käsikirjoituksen pvm 13.02.2012 Väitöspäivä 16.03.2012 Monografia Kieli Suomi Yhdistelmäväitöskirja (yhteenveto-osa + erillisartikkelit) Tiivistelmä Pohjoinen sijainti ja harva asutus asettaa Suomen maatalouden kilpailukyvylle pysyvän rajoituksensa. Samaan aikaan maanjako- ja asutustoimintojen seurauksena syntynyt pirstaleinen kiinteistörakenne vaikuttaa maatalouden tuottavuuteen heikentävästi. Vaikka maatilojen määrä on viimeisten vuosikymmenten aikaan romahtanut ja tilojen keskikoko kasvanut, on tilakoon kasvusta aiheutuvat hyödyt jääneet realisoitumatta mm. huonon tilusrakenteen vuoksi. Tutkimuksen tavoitteena oli arvioida peltotilusjärjestelyn vaikutuksia ja kannattavuutta. Tutkimuksessa muodostettiin tuotantokustannuslaskelmiin pohjautuvat laskentamenetelmät tilusrakenteessa tapahtuvien muutosten maatilataloudellisten vaikutusten arviointiin. Lisäksi tutkimuksessa arvioitiin peltotilusjärjestelyn ojitustoimenpiteiden vaikutuksia, ympäristö- ja liikennevaikutuksia sekä sosiaalisia ja aluetaloudellisia vaikutuksia. Lopuksi tutkimuksessa arvioitiin peltotilusjärjestelyn taloudellista kannattavuutta. Tutkimusaineistona käytettiin 20 pääosin 2000-luvulla käynnistettyä peltotilusjärjestelyä. Tutkimustulokset osoittivat, että peltotilusjärjestelyssä kyetään parantamaan kiinteistörakennetta merkittävästi. Tyypillisesti peltolohkojen lukumäärä puolittuu ja lohkokoko kaksinkertaistuu. Talouskeskusetäisyys säilyy useimmiten ennallaan. Muutokset lisäävät maatilojen tuloja keskimäärin noin 1.500 eurolla hehtaaria kohden. Tilusjärjestelytuotannon ollessa noin 10.000 hehtaaria vuodessa, voidaan vuosittaisen hyötyvaikutuksen todeta olevan noin 15 miljoonaa euroa. Peltotilusjärjestely aiheuttaa myös lukuisia muita vaikutuksia. Kulkemistarve talouskeskusten ja peltolohkojen välillä vähenee, mikä parantaa liikenneturvallisuutta ja liikenteen sujuvuutta. Vähentynyt kulkemistarve sekä aikaisempaa nopeammin tehtävät peltotyöt tarkoittavat samalla myös ilmastopäästöjen vähentymistä. Kiinteistörungon mukauttamiseksi tehtävistä kuivatustöistä seuraa muutoksia pelloilta tapahtuviin ravinnehuuhtoumiin, minkä lisäksi kuivatustyöt muuttavat maisemaa ja luonnon monimuotoisuutta. Koska prosessissa puututaan ihmisten itsemääräämisoikeuteen, aiheutuu siitä myös sosiaalisia vaikutuksia. Lisäksi maatilojen elinkelpoisuuden parantuminen aiheuttaa aluetaloudellisia vaikutuksia. Vaikutusten arvioinnin lopputuloksena voidaan todeta, että peltotilusjärjestelyt täyttävät niille lainsäätäjän asettaman tavoitteen parantaen maaseudun elinoloja ja edistäen kiinteistöjen käyttöä. Koska peltotilusjärjestely on tutkimuksessa tehtyjen havaintojen perusteella kannattava investointi, tulisi maatalouden rationalisointitoimenpiteiden keskittyä maaseutualueiden perusvikojen korjaamiseen eikä näistä johtuvien, vuodesta toiseen jatkuvien seurausten hoitamiseen. Avainsanat peltotilusjärjestely, uusjako, kiinteistörakenne, kustannushyötyanalyysi ISBN (painettu) 978-952-60-4521-4 ISBN (pdf) 978-952-60-4522-1 ISSN-L 1799-4934 ISSN (painettu) 1799-4934 ISSN (pdf) 1799-4942 Julkaisupaikka Espoo Painopaikka Helsinki Vuosi 2012 Sivumäärä 252 Luettavissa verkossa osoitteessa http://lib.tkk.fi/diss/
Alkusanat, Tämän väitöskirjan voi katsoa saaneen alkunsa keväällä 2008, kun minut nimitettiin Uusjaon hyötylaskelmien uudistaminen nimisen projektin vetäjäksi. Projektissa uudistettiin ja yhtenäistettiin Maanmittauslaitoksen peltotilusjärjestelyissä tapahtuva vaikutusten ja kannattavuuden arviointi. Vuonna 2009 Teknilliselle korkeakoululle myönnettiin tutkimusrahoitus hankkeeseen Peltotilusjärjestelyjen hyödyt ja vaikuttavuus. Koska tämä väitöskirjaan tähtäävä tutkimushanke oli luonteva jatko Maanmittauslaitoksessa vetämälleni projektille, päätin siirtyä Teknilliseen korkeakouluun tutkijaksi - olihan minulla palava halu selvittää, mitä kaikkia vaikutuksia peltotilusjärjestelyillä on ja, kuinka kannattavia ne oikeasti ovat. Nyt, kun tutkimuskipinän syttymisestä on kulunut miltei neljä vuotta, ovat opintoni edenneet loppusuoralle. Olen palannut takaisin Maanmittauslaitoksen palvelukseen sinne, mistä lähdinkin. Kun kirjoitan näitä väitöskirjani alkusanoja, mietin mitä olen oikeastaan oppinut. Vaikka lähdin selvittämään totuutta peltotilusjärjestelyjen vaikutuksista ja kannattavuudesta, ei käsitykseni niistä ole juurikaan muuttunut. Sen sijaan kuva tutkimuksen tekemisestä on kirkastunut, ja ehkä tämä onkin se tärkein oppi, jonka jatko-opiskelija voi yliopistosta saada mukaansa. Olen kiitollinen minua tukeneille tahoille, erityisesti maa- ja metsätalousministeriölle sekä Maanmittauslaitokselle. Kiitos kuuluu myös Maanmittausalan edistämissäätiölle ja Aalto-yliopiston insinööritieteiden korkeakoululle, jotka tukivat tutkimustani sen loppuvaiheessa. Parhaimmat kiitokseni ansaitsee työni valvojana ja ohjaajana toiminut professori Arvo Vitikainen, jonka raudanluja ammattitaito sekä esimerkilliset esimiestaidot pitivät huolen siitä, että työni valmistui ajallaan. Kiitän myös esitarkastajina toimineita TkT Tuomo Heinosta ja prof. Markus Holopaista, jotka omalla panoksellaan auttoivat minua viimeistelemään tutkimukseni väitöskirjaksi. Kiitän myös vastaväittäjinä toimineita TkT Pekka Vilskaa ja TkT Tuomo Heinosta. Kiitokseni ansaitsevat myös Marjatta Huuhtanen, Suvi Tuomi, Airi Lehtimäki sekä koko Maankäyttötieteiden laitoksen henkilökunta, joka piti huolen siitä, että käytännön asiat hoituivat sujuvasti. Arvostan suuresti myös työtovereitani Kirsikka Niukkasta ja Ari Laitalaa, sillä heidän vuokseen työasiat ja niistä irtautuminen sujuivat kuin tanssien. Helsingissä helmikuussa 2012, Juhana Hiironen
Sisältö ABSTRACT TIIVISTELMÄ ALKUSANAT SISÄLTÖ LYHENTEITÄ KÄSITTEET 1. JOHDANTO... 1 1.1 Tutkimuksen tausta... 1 1.2 Tutkimuksen tavoitteet ja tutkimushypoteesit... 2 1.3 Tutkimusmenetelmän lähtökohdat... 3 1.4 Tutkimuksen rajaukset... 4 1.5 Tutkimusaineisto... 5 1.6 Tutkimuksen rakentuminen... 9 2. PELTOTILUSJÄRJESTELYN VAIKUTUKSET... 12 2.1 Vaikutusten arvioinnin lähtökohdat... 12 2.2 Peltotilusjärjestelyjen strategiset linjaukset... 13 2.3 Peltotilusjärjestelyjen ohjaus ja rahoitus... 15 2.3.1 Maa- ja metsätalousministeriö vastaa ohjauksesta... 16 2.3.2 Peltotilusjärjestelyjä tuetaan kansallisista varoista... 17 2.4 Peltotilusjärjestelyjen lainsäädännöllinen viitekehys... 20 2.5 Vaikutusten arviointi peltotilusjärjestelyprosessissa... 23 2.6 Peltotilusjärjestelyjen vaikutukset... 26 3. MAANJAOT JA KIINTEISTÖRAKENNE... 27 3.1 Maanjakojen historia... 27 3.2 Varhaiset jaot... 28 3.2.1 Muinaisjako... 28 3.2.2 Sarkajako... 29 3.3 Isojako... 31 3.3.1 Isojaot käynnistyvät maatalouden tehostamiseksi... 31 3.3.2 Isojaot etenevät muutosvastarinnasta huolimatta... 33 3.3.3 Isojako jää sille asetetuista tavoitteista... 35 3.4 Isojaonjärjestely... 37 3.4.1 Maatalouden kehittyminen paljastaa isojaon puutteet... 37 3.4.2 Toimitusten suorittaminen helpottuu... 39 3.4.3 Isojaonjärjestelyt osana modernisoituvaa maataloutta... 40
3.5 Uusjako (AJ, JL)... 42 3.5.1 Poliittiset tavoitteet muuttuvat... 42 3.5.2 Kaupungistuminen kuihduttaa maaseudun... 46 3.5.3 Uusjaon kohteena miljoona hehtaaria peltoa... 47 3.6 Uusjako (KML)... 53 3.6.1 Euroopan unioni ja maatalouden rakennemuutos... 53 3.6.2 Toimitusmenettelyn uudistaminen... 57 3.6.3 Asiakaslähtöisyys ja kysynnän lisääntyminen... 58 4. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI... 63 4.1 Vaikutusten arviointi käynnistyy... 63 4.2 Uusjakojen kannattavuus todetaan tieteellisesti... 71 4.3 Tuotantokustannuslaskelmat yleistyvät... 76 4.4 Regressioanalyysit muokkaavat arviointia... 79 4.5 Vaikutusten arviointiin uusia näkökulmia... 81 4.6 Arviointikäytännöt hajaantuvat... 84 4.7 Vaikutusten arvioinnin ongelmat nousevat esille... 88 4.8 Vaikutusten arviointi vuonna 2010... 90 5. TUTKIMUSMENETELMÄT... 93 5.1 Hyödynnettävät kustannushyötyanalyysit... 93 5.1.1 Nykyarvomenetelmä... 95 5.1.2 Takaisinmaksuajanmenetelmä... 97 5.1.3 Sisäisen korkokannan menetelmä... 98 5.2 Maatilataloudellisten vaikutusten arviointi... 99 5.2.1 Maatilan muuttuvat tuotantokustannukset... 99 5.2.2 Tilusrakenteen vaikutus tuotantokustannuksiin... 113 5.3 Muiden vaikutusten arviointi... 125 5.3.1 Liikennevaikutukset... 125 5.3.2 Ojitustoimenpiteiden vaikutukset... 126 5.3.3 Ympäristövaikutukset... 131 5.3.4 Sosiaaliset ja aluetaloudelliset vaikutukset... 134 6. TUTKIMUSAINEISTON ANALYSOINTI... 136 6.1 Järilän peltotilusjärjestely... 136 6.1.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 136 6.1.2 Hankkeen vireilletulo... 137 6.1.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 138 6.1.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 139 6.2 Repulin peltotilusjärjestely... 139 6.2.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 139 6.2.2 Hankkeen vireilletulo... 141 6.2.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 142 6.2.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 142 6.3 Puskankylän peltotilusjärjestely... 143 6.3.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 143 6.3.2 Hankkeen vireilletulo... 144 6.3.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 145 6.3.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 146 6.4 Alajoen peltotilusjärjestely... 146 6.4.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 146
6.4.2 Hankkeen vireilletulo... 147 6.4.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 148 6.4.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 149 6.5 Jaurinnevan peltotilusjärjestely... 149 6.5.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 149 6.5.2 Hankkeen vireilletulo... 151 6.5.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 151 6.5.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 152 6.6 Yli-Kannuksen peltotilusjärjestely... 152 6.6.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 152 6.6.2 Hankkeen vireilletulo... 154 6.6.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 155 6.6.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 156 6.7 Kääntä-Hihnaperän peltotilusjärjestely... 156 6.7.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 156 6.7.2 Hankkeen vireilletulo... 158 6.7.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 158 6.7.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 159 6.8 Ahteen peltotilusjärjestely... 159 6.8.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 159 6.8.2 Hankkeen vireilletulo... 161 6.8.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 161 6.8.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 162 6.9 Kuurolan peltotilusjärjestely... 163 6.9.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 163 6.9.2 Hankkeen vireilletulo... 164 6.9.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 165 6.9.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 165 6.10 Raudaskylän peltotilusjärjestely... 166 6.10.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 166 6.10.2 Hankkeen vireilletulo... 167 6.10.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 168 6.10.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 168 6.11 Hillilän peltotilusjärjestely... 169 6.11.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 169 6.11.2 Hankkeen vireilletulo... 170 6.11.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 171 6.11.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 171 6.12 Jokikylän peltotilusjärjestely... 172 6.12.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 172 6.12.2 Hankkeen vireilletulo... 174 6.12.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 174 6.12.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 175 6.13 Padingin peltotilusjärjestely... 175 6.13.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 175 6.13.2 Hankkeen vireilletulo... 176 6.13.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 177 6.13.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 178 6.14 Kiiskilän peltotilusjärjestely... 178 6.14.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 178 6.14.2 Hankkeen vireilletulo... 180 6.14.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 180 6.14.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 181
6.15 Partaan peltotilusjärjestely... 181 6.15.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 181 6.15.2 Hankkeen vireilletulo... 183 6.15.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 183 6.15.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 184 6.16 Sonnila-Ylistaro peltotilusjärjestely... 185 6.16.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 185 6.16.2 Hankkeen vireilletulo... 186 6.16.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 186 6.16.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 187 6.17 Ala- ja Väliviirteen peltotilusjärjestely... 188 6.17.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 188 6.17.2 Hankkeen vireilletulo... 189 6.17.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 190 6.17.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 191 6.18 Kankaanpää-Yttilän peltotilusjärjestely... 191 6.18.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 191 6.18.2 Hankkeen vireilletulo... 193 6.18.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 194 6.18.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 194 6.19 Koskioisten peltotilusjärjestely... 195 6.19.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 195 6.19.2 Hankkeen vireilletulo... 196 6.19.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 197 6.19.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 198 6.20 Järvikylän peltotilusjärjestely... 198 6.20.1 Alueen sijainti ja kiinteistöolot... 198 6.20.2 Hankkeen vireilletulo... 199 6.20.3 Tilusjärjestelyn tulokset... 200 6.20.4 Tilusjärjestelyn kannattavuus... 201 7. TUTKIMUSTULOKSET JA NIIDEN ANALYSOINTI... 202 7.1 Peltotilusjärjestelyjen vaikutukset... 202 7.1.1 Maatilataloudelliset vaikutukset... 203 7.1.2 Liikennevaikutukset... 206 7.1.3 Ojitustoimenpiteiden vaikutukset... 207 7.1.4 Ympäristövaikutukset... 209 7.1.5 Aluetaloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset... 210 7.2 Peltotilusjärjestelyjen kannattavuus... 211 7.3 Epävarmuutta aiheuttavien tekijöiden analysointi... 214 7.3.1 Tutkimusaineisto... 214 7.3.2 Tutkimusmenetelmä... 216 7.3.3 Herkkyysanalyysi... 218 7.4 Jatkotutkimustarpeet... 222 8. YHTEENVETO JA LOPPUPÄÄTELMÄT... 224 9. LÄHTEET JA KIRJALLISUUS... 229
Lyhenteitä AMM Armollinen asetus menettelystä maanmittaustoimituksissa 26.10.1916/82 AJ Asetus jakolaitoksesta 26.10.1916/82 EU Euroopan Unioni HE Hallituksen esitys IACS Euroopan Unionin Integrated Administration Control System -peltolohkorekisteri JAKO Maanmittauslaitoksen JAKO -kiinteistötietojen paikkatieto-järjestelmä JL Jakolaki 14.12.1951/604 Kom Komiteamietintö KMA Kiinteistönmuodostamisasetus 20.12.1996/1189 KML Kiinteistönmuodostamislaki 12.4.1995/554 MAKERA-laki Laki maatilatalouden kehittämisrahastosta 16.12.1966/657 MAKERA Maatilatalouden kehittämisrahasto MK Maakaari 12.4.1995/540 MMH Maanmittaushallitus MMK Maanmittauslaitoksen keskushallinto MML Maanmittauslaitos MMM Maa- ja metsätalousministeriö MO Maaoikeus MO 1848 Ohjesääntö maanmittaustoimesta, tilusjako- ja verollepanolaitoksesta sekä pituus-, astia- ja painomittain vakaamisesta 15.5.1848 MTJ Maastotietojärjestelmä RakK Rakennuskaari 1.1.1734/2 SPM Keisarillisen Suomen Senaatin päätös maanmittaustoimituksissa noudatettavista ohjeista 7.11.1916/82 TMK Toimitusmenettelyn käsikirja TN Toimitusnumero TukemisA Asetus uusjakojen tukemisesta 20.3.1981/211 TukemisL Laki uusjakojen tukemisesta 16.1.1981/24 vp Valtiopäivät
Käsitteet IACS-peltolohkorekisteri IACS-peltolohkorekisteri on osa Euroopan Unionin yhdennettyä hallinto- ja valvontajärjestelmää (IACS), jonka sisältämien tietojen perusteella muun muassa maataloustuet maksetaan. IACS-peltolohkorekisteristä vastaa maaja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus (Tike). IACSpeltolohkorekisteriin on tallennettu muun muassa maatilojen tuotantosuunta, peltolohkojen sijainti ja pinta-ala. Tässä tutkimuksessa IACSpeltolohkorekisteristä poimituilla tiedoilla tarkoitetaan tutkimusaineistossa olevaa tietoa peltolohkojen sijainnista, pinta-alasta ja viljelijästä. JAKO-paikkatietojärjestelmä JAKO-paikkatietojärjestelmä on Maanmittauslaitoksen ylläpitämä ja käyttämä paikkatietojärjestelmä, joka on tarkoitettu paikkatiedon käsittelyyn ja tuottamiseen. Tässä tutkimuksessa JAKO-paikkatietojärjestelmän sisältämän jako- ja arviointisovelluksen (JAKOkii) avulla IACSpeltolohkorekisteriä ja kiinteistörekisteriä on käytetty yhtäaikaisesti tutkimusaineiston kokoamiseksi (esimerkiksi peltolohkojen talouskeskusetäisyys on laskettu JAKOkii:llä). Alustava jakosuunnitelma Alustava jakosuunnitelma on tarveselvityksen yhteydessä laadittu toimitusmiesten näkemys lopullisesta jakosuunnitelmasta. Jakosuunnitelma on lakisääteinen, kartalla esitettävä sekä pöytäkirjassa ja tarvittaessa erillisessä selitelmäasiakirjassa esiteltävä yksityiskohtainen suunnitelma toimitusmiesten ratkaisusta, joka koskee peltotilusjärjestelyalueen uutta kiinteistöjaotusta. Alustavasta jakosuunnitelmasta käytetään myös nimitystä pöytälaatikkojakosuunnitelma ja se laaditaan muutosmahdollisuuksien arvioinnin yhteydessä.
Mukauttamistoimenpide Mukauttamistoimenpide on peltotilusjärjestelyssä tehtävä valtion tukema rakennus- tai ojitustyö, joka suoritetaan toimitusalueella toimituksen yhteydessä. Mukauttamistoimenpiteisiin kuuluvilla rakennus- ja ojitustöillä mukautetaan vanha kiinteistörunko (so. tiestö ja kuivatusverkko) vastaamaan uutta kiinteistöjaotusta, jotta uusi kiinteistöjaotus voidaan ottaa käyttöön. Kuivatusverkon mukauttaminen tarkoittaa käytännössä sala- tai valtaojitusta ja tiestön mukauttaminen viljelysteiden rakentamista. Muutosmahdollisuuksien arviointi Muutosmahdollisuuksien arviointi tarkoittaa kuvausta siitä, kuinka jakoalueen kiinteistörakennetta voidaan kehittää ja millaisia kiinteistörakenteellisia parannuksia siinä on mahdollista saada aikaan. Muutosmahdollisuuksien arviointi kuvaa yleispiirteisesti, kuinka paljon keskimääräistä lohkokokoa voidaan kasvattaa, talouskeskusetäisyyttä lyhentää ja lohkojen lukumäärää vähentää. Tässä tutkimuksessa tarkoitettu muutosmahdollisuuksien arviointi on laadittu alustavan jakosuunnitelman perusteella. Muutosmahdollisuuksien arviointi laaditaan tarveselvitysvaiheessa tavallisesti välittömästi sen jälkeen, kun peltotilusjärjestelyn tarveselvitystä on haettu. Rahoitushakemus Rahoituksen hakeminen on itse peltotilusjärjestelyprosessin ensimmäinen vaihe. Rahoitushakemuksella maa- ja metsätalousministeriöstä haetaan päätös siitä, kuinka paljon Suomen valtio tukee hakemuksessa yksilöityä peltotilusjärjestelyä. Rahoitushakemuksessa rahoituspäätöksen antajalle esitetään kyseisen peltotilusjärjestelyn tarveselvityksen tulokset. Tarveselvitys Tarveselvitys on ennen kutakin peltotilusjärjestelyä suoritettava prosessi, jossa selvitetään tilusjärjestelymahdollisuudet. Tarveselvitys sisältää muutosmahdollisuuksien arvioinnin, toimenpide-ehdotuksen ja toteuttamiskelpoisuusselvityksen. Tarveselvityksen perusteella maanomistajat päättävät, hakevatko he peltotilusjärjestelyä. Tarveselvitys on Maanmittauslaitoksen ilmainen palvelu maanomistajille.
Toimepide-ehdotus Toimenpide-ehdotus tarkoittaa maanomistajilta saadun palautteen perusteella maanomistajille laadittavaa raporttia, jossa kuvataan tilusjärjestelyalue, tilusjärjestelyssä tavoiteltavat kiinteistörakenteen parannukset, yleispiirteinen arvio tilakohtaisista vaikutuksista, alueella suoritettavat mukauttamistoimenpiteet, hankkeen arvioidut kustannukset, hankkeen arvioidut hyötyvaikutukset sekä hankkeen aikataulu. Toimenpide-ehdotuksesta käytetään myös nimitystä tarjous, ja se laaditaan muutosmahdollisuuksien arvioinnin jälkeen tarveselvitysvaiheessa. Toteuttamiskelpoisuusselvitys Toteuttamiskelpoisuusselvitys tarkoittaa tarveselvitysvaiheessa muutosmahdollisuuksien arvioinnin ja toimenpide-ehdotuksen jälkeen tehtävää selvitystä siitä, onko kyseiselle tilusjärjestelylle laaja kannatus toimituksessa mukana olevien tahojen keskuudessa. Maanomistajien, tarveselvityksen tekijän ja maanmittaustoimiston suhtautuminen tilusjärjestelyyn selvitetään äänestyksellä, haastatteluin ja/tai kyselyin. Jos tilusjärjestelyllä on laaja kannatus, pyydetään maanomistajia allekirjoittamaan toimitushakemus, minkä jälkeen itse peltotilusjärjestelyprosessi voi käynnistyä. UJHYÖTY-projekti UJHYÖTY-projekti on Maanmittauslaitoksen keskushallinnon tilaama ja Maanmittauslaitoksen kehittämiskeskuksessa keväällä 2008 aloitettu ja syksyllä 2009 lopetettu toiminnankehittämisprojekti, jossa vertailtiin peltotilusjärjestelyjen hyöty- ja kustannuslaskennassa käytettävien eri menetelmien käytettävyyttä ja luotettavuutta sekä yhtenäistettiin kirjaviksi havaitut arviointikäytännöt. UJHYÖTY-projektissa suoritettiin vertailua Suomessa, Saksassa, Ruotsissa, Alankomaissa ja Sveitsissä käytössä olleiden arviointimenetelmien suhteen. Projektissa yksilöitiin peltotilusjärjestelyjen vaikutukset sekä kehitettiin taulukkolaskentaohjelma vaikutusten arvioimiseksi. Lisäksi projektissa annettiin suositus hyödynarvioinnista uusjaoissa. Vuoden 2010 alusta alkaen on jokaisessa peltotilusjärjestelyn rahoitushakemuksessa tullut käyttää UJHYÖTY-projektissa kehitettyjä laskentamenetelmiä.
1. Johdanto 1.1 Tutkimuksen tausta Pohjoinen sijainti, kylmä ilmasto ja harva asutus asettavat Suomen maatalouselinkeinon kannattavuudelle ja kilpailukyvylle pysyvät rajoituksensa. Samaan aikaan muun muassa maanjako- ja asutustoimintojen seurauksena syntynyt pirstaleinen kiinteistörakenne heikentää Suomen maatalouselinkeinon tuottavuutta. Vaikka maatilojen lukumäärä on romahtanut ja tilakoko kasvanut Suomen liityttyä Euroopan unionin (EU) jäseneksi, ovat suuruusrationalisoinnista aiheutuvat hyödyt jääneet realisoitumatta mm. alati huononevan tilusrakenteen vuoksi. Koska pohjoinen sijainti ja sen asettamat reunaehdot ovat Suomen maatalouden pysyviä ominaispiirteitä, on syytä pyrkiä vähentämään muita maatalouden kannattavuutta haittaavia tekijöitä. Näistä tekijöistä pirstaleinen kiinteistörakenne, joka ilmenee peltolohkojen ja talouskeskusten välisinä pitkinä välimatkoina, pieninä peltolohkoina ja suurina palstamäärinä, lisää maatilojen tuotantokustannuksia ja alentaa maatalouden kannattavuutta. Kun lisäksi otetaan huomioon rakennekehityksen aiheuttama paine maatilojen suuruusrationalisoinnille ja se, että pirstaleiset alueet sijaitsevat suurelta osin alueilla, joilla harjoitetaan aktiivista maataloustuotantoa, on tarve tilusten uudelleenjärjestämiselle ilmeinen. Tilusjärjestelyillä voidaan saada aikaan positiivisia vaikutuksia niin yhteiskunnan kuin yksittäisen maanviljelijänkin kannalta, mikäli kylien laitamilla hajallaan olevia tiluksia kyetään kokoamaan aikaisempaa suuremmiksi kokonaisuuksiksi talouskeskusten läheisyyteen. Hyötyjen ja kustannusten vertailu on keskeinen osa peltotilusjärjestelyä, sillä hankkeen ensimmäinen edellytys on sen taloudellinen kannattavuus. Lisäksi toiminnan rahoitus seuraa peltotilusjärjestelystä saatavien hyötyjen ja siitä aiheutuvien kustannusten suhdetta. Tämä tarkoittaa sitä, että koko hankkeen toteutus on riippuvainen alustaviin suunnitelmiin pohjautuvan vaikutusten arvioinnin lopputuloksesta. Peltotilusjärjestelyyn osallistuvien maanomistajien kannettavaksi jäävät kustannukset ovat riippuvaisia vaikutusten arvioimisesta, sillä maanomistajien kannettavaksi jäävät toimituskustannukset ositellaan kunkin osallisen saaman hyödyn perusteella. Lisäk- 1
Johdanto si peltotilusjärjestelyn jakosuunnittelun onnistuminen edellyttää tilusrakenteessa tehtävien muutosten taloudellisten seurausten tuntemista. Hankkeen onnistuneen läpiviemisen ja muutosten aikaansaamisen kannalta on ensisijaisen tärkeää, että hankkeella on vahva kannatus maanomistajien keskuudessa. Kannatuksen keskeisenä kulmakohtana on se, että kaikille osapuolille osoitetaan toiminnan kannattavuus. Kun peltotilusjärjestely nähdään hyödyllisenä sen asianosaisten keskuudessa, voidaan se helpommin myös hyväksyä, mikä on kutakuinkin välttämätöntä paikoitellen perusoikeuksiin pureutuvan peltotilusjärjestelyn onnistumisen kannalta. Maa- ja metsätalousministeriön tilusjärjestelystrategiassa vuosille 2008 2013 (MMM 2007, s. 19) todetaan, että tilusjärjestelyihin liittyvän tutkimuksen painopistealue strategiakaudella on tilusjärjestelyjen vaikutusten ja kannattavuuden arviointi, ja nimenomaan näihin kysymyksiin myös tämä tutkimus pyrkii vastaamaan. 1.2 Tutkimuksen tavoitteet ja tutkimushypoteesit Tutkimuksen tavoitteena on arvioida peltotilusjärjestelyjen maatilataloudellisia vaikutuksia. Lisäksi tutkimuksessa luodaan kuva peltotilusjärjestelyjen ojitustoimenpiteiden vaikutuksista, ympäristö- ja liikennevaikutuksista sekä aluetaloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista. Tutkimuksen tavoitteena on myös arvioida peltotilusjärjestelyjen taloudellista kannattavuutta. Tutkimuksessa muodostetaan tuotantokustannuslaskelmiin pohjautuvat laskentamenetelmät tilusrakenteessa tapahtuvien muutosten maatilataloudellisten vaikutusten arviointiin sekä näitä menetelmiä käyttämällä arvioida peltotilusjärjestelyn maatilataloudelliset vaikutukset. Tutkimuksessa selvitetään, kuinka tilusrakenteessa tapahtuvat muutokset vaikuttavat maatalouden harjoittamiseen ja edelleen kiinteistöjärjestelyssä mukana olevien maatilojen tuotantokustannuksiin ja tuloihin. Tilusrakenteessa tapahtuvien muutosten arviointiin liittyvät tutkimushypoteesit ovat: Peltotilusjärjestelyissä voidaan suurentaa peltolohkojen keskimääräistä kokoa merkittävästi. Peltotilusjärjestelyissä voidaan pienentää peltolohkojen keskimääräistä talouskeskusetäisyyttä merkittävästi. Peltotilusjärjestelyissä voidaan vähentää peltolohkojen lukumäärää merkittävästi. 2
Johdanto Tilusrakenteessa tapahtuvien muutosten arviointiin liittyvät hypoteesit vastaavat siihen peruskysymykseen, saavutetaanko peltotilusjärjestelyillä se tavoite, joka niille on lainsäädännössä asetettu. Peltotilusjärjestely saadaan kiinteistönmuodostamislain (12.4.1995/554, jäljempänä KML) 67 :n mukaan suorittaa, jos sen avulla voidaan parantaa kiinteistöjaotusta. Lopuksi tutkimuksessa arvioidaan peltotilusjärjestelyn taloudellista kannattavuutta. Peltotilusjärjestelyjen kannattavuuteen liittyvät tutkimushypoteesit ovat: Pääoma-arvo on hankkeissa keskimäärin nollaa suurempi. Suurin osa hankkeista maksaa itsensä takaisin alle 30 vuodessa. Sisäinen korko on hankkeissa keskimäärin yli 5 % 1. Kannattavuuden arviointiin liittyvät hypoteesit vastaavat siihen peruskysymykseen, täyttävätkö peltotilusjärjestelyt niiden ensimmäisen toteuttamisedellytyksen, joka niille on lainsäädännössä asetettu. Peltotilusjärjestely saadaan kiinteistönmuodostamislain 67 :n mukaan suorittaa, mikäli siitä saatava hyöty on sen kustannuksia ja haittoja suurempi 2. 1.3 Tutkimusmenetelmän lähtökohdat Tutkimus on luonteeltaan kvantitatiivinen. Tutkimuksessa muodostetaan kustannushyötyanalyyseihin soveltuvat arviointimenetelmät peltotilusjärjestelyjen maatilataloudellisten vaikutusten arviointiin. Koska arviointimenetelmien antamien tulosten tulee olla kustannushyötyanalyyseihin soveltuvia, tulee niiden tuottaa tietoa edellä mainittujen vaikutusten rahamääräisestä arvosta. Empiirisen tutkimusaineiston analyysi perustuu tutkimuksessa induktiiviseen päättelyyn, missä valikoidusta havaintojoukosta johdetaan yleistys peltotilusjärjestelyjen vaikutuksista ja edelleen kannattavuudesta. Maatilataloudellisten vaikutusten laskenta perustuu tutkimuksessa tuotantokustannuslaskelmiin, missä kustannukset ryhmitellään toimintoperusteisesti tietylle määritellylle tilamallille. Menetelmän lähtökohtana on 1 Laskentakorko valtionhallinnon investoinneissa on keskimäärin 4-6 %. Pitkävaikutteisten ratkaisujen osalta sovelletaan tavallisesti alhaisempaa korkokantaa. (Leväinen & Vitikainen 1991, s. 26.) Peltotilusjärjestelyjen kannattavuuden arviointiin on muodostunut vakiintuneeksi käytännöksi soveltaa 5 %:n korkokantaa. 2 Tilusjärjestelytoimintaan vakiintuneiden käytäntöjen ja strategisten tavoitteiden mukaan peltotilusjärjestelyjen tulee maksaa itsenä takaisin alle 30 vuodessa ja olla kannattavia 5 %:n korkokannalla tarkasteltuna. 3