Arviointia, arviointitukimusta ja arviointitietoa - arviointimekanismit kunnassa - Kuntaliiton Vaikutusten ennakkoarviointi kunnallisessa päätöksenteossa suositus ja opas Itä-Suomen yliopiston Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitoksen ja Suomen arviointiyhdistyksen yhteinen seminaari 4.5.2012 Salme Sundquist Kehityspäällikkö, Suomen Kuntaliitto salme.sundquist@kuntaliitto.fi
Arviointiprosessi kuntalain mukaan Tarkastuslautakunta antaa KV:lle arviointikertomuksen Tarkastuslautakunta arvioi toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden sekä toiminnan tarkoituksenmukaisuuden toteutumisen 71 KH antaa KV:lle toimintakertomuksen toimialojen toimintakertomusten perusteella sekä selvityksen valtuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisesta 69 Valtuusto päättää toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista 13 TarkL TK TarkL TK K H KV ja KH Toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ja niiden arviointi Kuntalais- palaute 27 KV Toimialoilla toteutetaan, seurataan ja arvioidaan tavoitteiden mukaista toimintaa ja palveluja KV Tavoitteet hyväksytään kunnan talousarvioon ja taloussuunnitelmaan 65 Valtuusto hyväksyy arviointisuunnitelman toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteid toteutumisesta sekä muista tärkeiksi katsomistaan arvioinneista Lautakunta asettaa käyttötaloussuunnitelma an toimialakohtaiset tavoitteet sekä arviointisuunnitelman 2 Salme Sundquist 10.5.2012
Palvelujen kansallisen ja kunnallisen Palvelujen kansallisen ja kunnallisen arvioinnin väliset yhteydet arvioinnin väliset yhteydet Kansallisen tason arviointi Yhteistyö, työnjako Kuntien suorittama arviointi Eduskunta/ ministeriöt Kuntaliitto Ministeriöt Kunnanvaltuusto Kunnahallitus Lautakunnat Valtakunnallinen arviointisuunnitelma liitetään osaksi peruspalveluohjelmaa ja -budjettia Kuthanekin arviointijaos Valtakunnallinen arviointisuunnitelma Kuntien arviointisuunnitelma 3 Salme Sundquist 10.5.2012
Arvioinnin osapuolet kunnassa 4 10.5.2012
10.5.2012 5 Valtuusto Lautakunta Tarkastuslautakunta Koulut kirjasto nuoriso liikunta kulttuuri Kuntayhtymähallinto Yksityinen koulutuksen järjestäjä oppilaitos oppilaitos PAIKALLINEN ARVIOINTI Kunnanhallitus Kunnanhallitus Valtuusto Lautakunta Tarkastuslautakunta Koulut kirjasto nuoriso liikunta kulttuuri Kuntayhtymähallinto Yksityinen koulutuksen järjestäjä oppilaitos oppilaitos PAIKALLINEN ARVIOINTI Kunnanhallitus Kunnanhallitus
Vaikutusten ennakkoarviointi kunnallisessa päätöksenteossa? Poliittisten päätöksentekijöiden valta on muodollista. Viranhaltijoiden keskeinen valtaperusta on tiedon ja informaation säätely. Heillä on koulutuksen kautta osaamista sekä käytännön kokemuksessa saatua tietoa. Viranhaltijat voivat säädellä tiedon jakamista omaksi edukseen asioidessaan poliittisten päätöksentekijöiden kanssa. Valmistellessaan asioita luottamuselimille viranhaltijoiden tavoitteena on saada omat esityksensä hyväksytyksi, minkä vuoksi he antavat valmistelussa tietoa sellaisessa muodossa, että se tukee heidän pyrkimyksiään. Luottamusmiehet joutuvat usein hankkimaan itse vasta-argumentit, jos he haluavat muuttaa viranhaltijoiden tekemiä esityksiä. Päätösesitykset tehdään usein vaihtoehdottomina eikä mahdollisia intressiristiriitoja tuoda esiin. (Möttönen 2002) Onko julkisen hallinnon päätösesitysten valmistelu edellä esitetyn kuvauksen perusteella avointa ja läpinäkyvää poliittiselle päätöksentekijöille ja kansalaisille? Pitäisikö sen olla avointa ja läpinäkyvää? 10.5.2012 etunimi sukunimi Titteli Tapahtuma
Miksi ennakkoarviointia tarvitaan kunnallisessa päätöksenteossa? vahvistaa päätöksenteon ennakoivaa ja kokonaisvaltaista huomioimista lisää luottamushenkilöiden arvopohjaista päätöksentekoa ja käynnistää arvokeskustelun halutuista vaikutuksista vahvistaa päätöksentekoprosessin läpinäkyvyyttä ja avoimuutta tukee päätöksentekoa tiedolla, avoimella prosessilla ja tulevaisuuden näkökulmalla ennakkoarvioinnilla on mahdollisuus tuottaa ymmärrystä ja tuoda esille erilaisten päätösten ja toimintavaihtoehtojen mahdollisista seurausvaikutuksista tulevaisuudessa
Miksi vaikutusten ennakkoarviointia tarvitaan? Ennakkoarvioinnin tavoitteena on jäsentää ja selventää valmistelu ja päätöksentekotilannetta. Vaihtoehtoisten tavoitteiden / päätösehdotusten vaikutusten punnitsemiseksi lyhyellä ja pitkällä aikajänteellä ja huomioimaan samalla vaikutusten ketjuuntumisen. Vaikutusten ennakkoarviointia tarvitaan kunnan tavoitteiden toteutumisen arvioinnissa ts. ennakkoarvioinnin yhteydessä voi tarkastella toteuttaako päätösehdotus kunnan yleisiä tavoitteita tai hallinnon esityksiä, vaikkapa BSC työssä asetettuja tavoitteita tai kunnan strategiaa. Kuntaliiton suositus tähdentää eri vaikutusten samanaikaista tarkastelun tarvetta ja että huomioidaan samalla toisiinsa liittyvät ja eri aikoina tapahtuvat vaikutukset, esimerkiksi talousvaikutusten ja terveysvaikutusten samanaikainen vaikutusten arviointi.
Toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden ennakkoarviointi Vaikutusten ennakkoarviointia voidaan käyttää paitsi päätösesitysten laadinnassa myös toiminnan tavoitteiden asettamisessa esimerkiksi valtuustossa ja lautakunnissa. Tällöin tavoitteiden erilaisia vaikutuksia arvioidaan vastaavalla tavalla kuin päätösesityksiä laadittaessa. Tavoitteille voidaan laatia vaihtoehtoisia tavoitteita ja punnita niiden vaikutuksia lyhyellä ja pitkällä aikajänteellä pohtien samalla vaikutusten ketjuuntumista. Esimerkki eri hallintokuntien välisestä yhteistyöstä on katujen hiekoitus. Mikäli katu jätetään hiekoittamatta tapaturmat lisääntyvät ja sitä kautta sosiaali- ja terveyspalveluiden käyttö kasvaa. Kokonaistaloudellisesti parasta olisi, että tässä tapauksessa kunnan tekninen toimi ja sosiaali- ja terveystoimi asettaisivat tavoitteet yhdessä ja tekisivät ennakkoarvioinnin eri näkökulmista.
Kuntalaiset mukaan Päätöksenteko näyttäytyy kuntalaisille usein kaukaisena Kuntalaisilla ei usein ole tietoa omista osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista. Erilaisten ongelmien tunnistaminen, tavoitteiden määrittäminen ja päätösten valmistelu jäävät kuntalaisilta näkymättömiin. Kuntalaisilla on usein mahdollisuus vaikuttaa vasta asioiden päätös- ja toimeenpanovaiheessa. Kuntalaisten epäluulo poliittisia päätöksentekijöitä kohtaan ja politiikkakielteisyys ovat kasvussa Kuilu päättäjien ja kuntalaisten välillä johtaa epäluottamukseen päätöksentekoa kohtaan. Ennakkoarvioinnin myötä on mahdollista kehittää laajaa ja oikea-aikaista viestintää, kuntalaisten mielipiteiden kuulemista ja kuntalaisten mukaan ottamista palveluiden suunnitteluun. Vaihtoehdot ja niiden vaikutusten tarkastelu antavat myös käsityksen resurssien ja odotusten suhteesta. Ennakkoarviointi suhteuttaa päätöksen muihin vaihtoehtoihin ja antaa tilaa suhteuttaa ikävänkin päätöksen oikeellisuutta. Näin ennakkoarviointi antaa perusteita päätösten perustelemiseksi ja palauttaa luottamusta asioiden hyvään valmisteluun ja päätöksentekoon. Osaava luottamushenkilö arvostaa kuntalaisilta saamaansa valtuutusta ja ottaa kuntalaisten mielipiteet huomioon.
Ennakkoarvioinnissa huomioitavaa Ennakkoarvioinnin voi tehdä valmistelija itse tai ottaa mukaan johtoa ja asiantuntijoita laajemminkin. Kaikista päätöksistä ei ole tarpeen tehdä ennakkoarviointia, kunnan on tarpeen linjata, mitkä päätökset vaativat ennakkoarviointia. Lisäksi on huomioitava, että esittelijän on edelleen esitettävä päätettäväksi ehdolle yksi vaihtoehto. Päätöksenteon jälkeen sen toteutumista seurataan.
Faktatieto suuntaa - antava tieto Pidemmän aikajänteen vaikutusten ennakoinnista, joudutaankin usein tyytymään eräänlaisen kehityssuuntakuvauksiin pystymättä osoittamaan tarkkoja numeerisia laskelmia vaikutuksista. Tällaiset kehityssuuntakuvaukset ovat usein laadullisia eivätkä määrällisiä. On tyydyttävä tilanteeseen, jossa mitään varmaa ei voida lausua tarkasteltavasta asiasta. Tarkkaan faktatietoon tottuneelle valmistelijalle tämä voi olla haasteellista, koska hänellä voi olla pelkoa joutua vastuuseen antamistaan tiedoista, jotka hän kokee epävarmoiksi. Kuitenkin myös vaikutuksia koskevaan faktatietoon liittyy yhtä lailla epävarmuustekijöitä kuin kuvailevaan, laadulliseen tietoon. Näin siksi, että emme voi ennustaa määrällisesti tarkkaan useita välittömiäkään vaikutuksia kuten terveysvaikutuksia tai henkilöstö- ja organisaatiovaikutuksia. Ei ole mahdollista ennustaa tarkasti esimerkiksi, kuinka moni henkilö sairastuu sisäilmaongelmaisessa koulussa tai liukastuu hiekoittamattomalla tiellä, millaisia nämä terveysongelmat tulevat olemaan eikä tätä kautta, millaisia kustannuksia tästä aiheutuu eri tahoille, miten paljon jokin uudistus käytännössä työllistää viraston henkilökuntaa jne. Lähes kaikessa arvioinnissa on kyse suuntaa-antavien tietojen esittämisestä. Tällaiseen arviointiin liittyy aina epävarmuustekijöitä. Voidaan kuitenkin kysyä, onko tilanne, jossa tyydytään esittämään vain lyhyen tähtäyksen varmat faktatiedot. joita ovat usein jonkin hankinnan välittömät kustannukset (hinta), parempi kuin tilanne, jossa valmistelija pyrkii parhaan tietonsa ja ymmärryksensä mukaan esittämään vaikka karkeitakin arvioita esityksen erilaisista vaikutuksista.
Kuntaliiton hallitus päätti 8.6.2011 kokouksessaan Vaikutusten ennakkoarviointi kunnallisessa päätöksenteossa suosituksesta Yleiskirje suosituksesta lähetettiin kunnan- ja kaupunginvaltuustoille, kunnan- ja kaupunginhallituksille ja kuntayhtymien valtuustoille ja hallituksille 8.6.2011 Suositusta selventävä opas on lähetetty kuntiin ja kuntayhtymiin kesäkuussa 2011, ruotsinkielisiin kuntiin elokuussa 2011.
Oppaassa esitetään malli yhdistetystä vaikutusten ennakkoarvioinnista kuntapäätöksiin. Eri päätösvaihtoehtojen vaikutusten arviointia integroidusti / kokonaisvaltaisesti ja pitkällä aikajänteellä. Päätösesitysten läpinäkyvyys ja avoimuus edellyttävät vaihtoehtoisia päätösesityksiä vaikutusarvioineen. Eri päätösvaihtoehtojen erilaisten vaikutusten esittely lisää valmistelun luottamushenkilöiden laajempaa vastuuta päätöksenteon vaikutuksista.
Vaihtoehtojen esittäminen tärkeää luottamuksen säilyttämiseksi asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa Vähin vaatimus ainakin yhden perustellun nollavaihtoehdon esittäminen. Päättäjien ja valmistelijoiden yhteistyön kehittäminen. Kuntalaisten osallisuus, viestintä, kuntalaisten mielipiteiden kuulemista, kuntalaisten mukaan ottaminen suunnitteluun.
Vaikutustyypit Oppaassa tarkastellaan seuraavia vaikutustyyppejä: kuntalaisvaikutukset (ihmisiin kohdistuvat vaikutukset / integroidut vaikutukset) ympäristövaikutukset organisaatio- ja henkilöstövaikutukset sekä taloudelliset vaikutukset.
Ennakkoarvioinnin malli ja prosessi Työn kohteen tunnistus 1. Päätös ennakkoarvioinnista Nykytilan kuvaus 2. Vaikutusten tunnistaminen Ratkaisun etsintä 3. Päätösvaihtoehtojen muodostaminen 4. Vaihtoehtojen vertailu Päätös Toteutus Seuranta
Päätöksen ennakkoarviointi (pika-arviointi) Muutospäätöksen vaikutus Vuoden kuluttua 1 2 3 4 5 10 15 Taloudelliset Organisaatio ja henkilöstö Ympäristö Kuntalaiset
Prosessin vaiheet 1. Päätös ennakkoarvioinnin tekemisestä» Kunnan linjattava, mitkä päätökset vaativat ennakkoarviointia» Apuna esim. vaikutuskohteen mukaan laadittu lista: Kohdistuuko päätös johonkin (erityisen herkkään) väestöryhmään? Tai herkälle luontoalueelle? Onko merkittäviä vaikutuksia henkilöstöön tai johtamiseen? Onko merkittäviä taloudellisia vaikutuksia?
2. Vaikutusten tunnistaminen» Tunnistettava eri vaikutustyypit» Taulukko valmistelijan omaan käyttöön tai osaksi päätösesitystä 3. Päätösvaihtoehtojen muodostaminen» Muodostetaan vaihtoehtoisia päätösesityksiä ja kerrotaan niiden vaikutukset» Nollavaihtoehto» Kompromissivaihtoehto/-vaihtoehdot» Maksimivaihtoehto
4. Vaihtoehtojen vertailu» Vertaillaan vaihtoehtoja toisiinsa» Vertailun tulos kirjoitetaan perustelutekstiin, jossa esittelijä ottaa kantaa eri vaihtoehtoihin» Myös epävarmuudet, lisätiedon tarpeet ja kiistanalaiset vaikutukset voi kirjoittaa näkyviin 5. Päätösesityksen laadinta» Esittelijä esittää päätettäväksi parhaimpana pitämänsä vaihtoehdon 6. Päätöksen seuranta» Päätetään päätöksen seurannasta ja arvioinnista: Kuka? Millä aikataululla?
Suositus esittää, että 1. Päästöesitysten vaikutusten arviointeja tehtäessä päättäjien tulee tarkastella erilaisten vaikutusten arviointia samanaikaisesti. 2. Päätösten vaikutusten arviointia on syytä tarkastella kuntalaisvaikutusten, ympäristövaikutusten, organisaatio - ja henkilöstövaikutusten sekä taloudellisten vaikutusten suhteen samanaikaisesti. 3. Päätösesitysten vaikutusta tule arvioida sekä lyhyellä että pitkällä aikajänteellä. 10.5.2012
4. Kuntaliitto suosittelee, että sen sijaan, että päätösesityksissä ja tavoiteasetannassa esitetään vain yksi vaihtoehto, esitettäisiin muitakin vaihtoehtoja ja esittelijän esityksen rinnalle ainakin nollavaihtoehto, jossa on kuvattu, mitä tapahtuu, jos asialle ei tehdä mitään. Vaihtoehtojen esittäminen ei tarkoita luopumista siitä käytännöstä, että esittelijä puoltaa esityksessään vain yhtä esitystä. Käytäntö, jossa esittelijä esittää vaihtoehtoisia ratkaisumalleja ja vähintäänkin nollavaihtoehdon, parantaa päätöksenteon perusteluja, koska tällöin esittelijä joutuu perustelemaan sitä, miksi jokin muu vaihtoehto ei tule kyseeseen. Poliittiset päätöksentekijät ja kuntalaiset voivat halutessaan tutustua asian taustoihin ja perusteluihin nykyistä paremmin. Vähin vaatimus on se, että tehdyn päätösesityksen vaikutukset arvioidaan, jos vaihtoehtoisia päätösesityksiä ei ole mahdollista tehdä. 10.5.2012
5. Kunnan on tarpeen linjata itselleen, mitkä päätökset vaativat ennakkoarviointia. Kunta voi tehdä listan siitä, millaiset asiat on tarpeen ottaa ennakkoarvioinnin kohteeksi. Ennakkoarviointia ei yleensä ole tarkoituksenmukaista tehdä silloin, kun kyseessä on oikaisuvaatimukset, viranhaltijoiden nimeämiset ja tiedoksi merkittävät asiat. Vaikutusarviointi etenee siten, että ensin tunnistetaan tarkasteltavan asian erilaiset vaikutustyypit. On tarkoituksenmukaista keskittyä vain merkittäviin vaikutustyyppeihin. 10.5.2012
6. Kuntaliitto on laatinut kuntien käyttöön oppaan, jossa vaikutustyyppien tunnistamista varten on laadittu taulukko helpottamaan sen pohdintaa, millaisia vaikutustyyppejä päätöksellä voi olla. Taulukko voi jäädä valmistelijan omaan käyttöön taikka se voidaan laittaa osaksi päätösesitystä, esimerkiksi päätösesityksen liitteeksi. Seuraavassa vaiheessa muodostetaan vaihtoehtoisia päätösesityksiä ja esitetään näiden vaihtoehtojen vaikutukset. Tämän jälkeen vaihtoehtoja vertaillaan toisiinsa. Kaikki nämä vaiheet ovat apuna varsinaisen esitystekstin kirjoittamiselle. 10.5.2012
Seuranta Kuntaliiton hallitus velvoitti päätöksessään kuntaliiton toimistoa ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin suosituksen käyttöönoton varmistamiseksi kunnissa ja kuntayhtymissä, sekä seuraamaan suosituksen käyttöönotosta saatavia kokemuksia ja tekemään niiden pohjalta tarvittaessa tarkistusesityksiä suositukseen Syksyn 2011 toimenpiteet:» Road show 5 paikkakunnalle» Toteutettu: Hämeenlinna, Oulu, Seinäjoki, Turku ja Helsinki syksyllä 2012 Pidemmän tähtäimen suunnitelmia» Kehitetään kunnille sähköinen vuorovaikutusfoorumi» Selvitys suosituksessa mainittujen asioiden käytöstä kunnissa ja kuntayhtymissä 10.5.2012 etunimi sukunimi Titteli Tapahtuma