Peruspalvelubudjetti 2013 30a/2012 Kunnat
Peruspalvelubudjetti 2013 Valtiovarainministeriön julkaisuja 30a/2012 Kunnat
6 441 729 Painotuote VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin 0295 16001 (vaihde) Internet: www.vm.fi Taitto: Anitta Heiskanen/VM-julkaisutiimi Suomen Yliopistopaino Oy - Juvenes Print, 2012
Kuvailulehti 7 Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, syyskuu 2012 Tekijät Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunta ja peruspalveluohjelman ministeriryhmä Julkaisun nimi Peruspalvelubudjetti 2013 Asiasanat kunnat, kuntatalous, kuntien menot, kuntien verotulot, valtionavut, kuntien rahoitusosuudet Julkaisusarjan nimi ja numero Valtiovarainministeriön julkaisuja 30a/2012 Julkaisun myynti/jakaja Julkaisu on saatavissa pdf-tiedostona osoitteesta www.vm.fi/julkaisut. Samassa osoitteessa on ohjeet julkaisun painetun version tilaamiseen. Painopaikka ja -aika Suomen Yliopistopaino Oy - Juvenes Print, 2012 ISBN 978-952-251-396-0 (nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-952-251-397-7 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Sivuja 40 Kieli Suomi Tiivistelmä Peruspalvelubudjettitarkastelussa arvioidaan kuntatalouden kehitysnäkymiä vuoteen 2016. Kuntien menojen kehityksen arvioinnissa on otettu huomioon valtion toimenpiteistä aiheutuvat tehtävien muutokset, kuntaalan ansiotason nousu sekä työnantajan sosiaalivakuutusmaksujen muutos. Kuntien verotulojen arvioinnissa on huomioitu palkkasumman muutos, verotusperusteiden muutokset sekä taloudellisen kehityksen muutostekijöitä. Valtionapujen muutoksen arvioinnissa on otettu huomioon hallitusohjelmaan ja valtiontalouden kehyspäätökseen perustuvat valtionosuuden vähennykset, verokevennysten kompensaationa toteutettava valtionosuuksien lisäys sekä valtionosuusperusteisiin vaikuttavat väestön määrän ja ikärakenteen muutokset. Peruspalvelubudjettitarkasteluun sisältyy taulukko, jossa verrataan valtion toimenpiteiden vaikutuksia kuntien menoihin ja tuloihin vuodesta 2012 vuoteen 2013.
8 Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, september 2012 Författare Delegationen för kommunal ekonomi och kommunal förvaltning samt ministergruppen för basser-viceprogrammet Publikationens titel Peruspalvelubudjetti 2013 Publikationsserie och nummer Finansministeriets publikationer 30a/2012 Beställningar/distribution Publikationen finns på finska i PDF-format på www.vm.fi/julkaisut. Anvisningar för beställning av en tryckt version finns på samma adress. Tryckeri/tryckningsort och -år Suomen Yliopistopaino Oy - Juvenes Print, 2012 ISBN 978-952-251-396-0 (hft.) ISSN 1459-3394 (hft.) ISBN 978-952-251-397-7 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Sidor 40 Språk Finska Sammandrag I basservicebudgetöversynen utvärderas kommunalekonomins utvecklingsutsikter ända till 2016. Uppgiftsförändringarna som beror på statens åtgärder, ökningen av inkomstnivån inom kommunal-branschen samt förändringen av arbetsgivarens socialskyddsavgifter har tagits i beaktande vid utvärderingen av utvecklingen för kommunernas utgifter. Vid beräkningen av kommunernas skatteinkomster har man beaktat förändringen av lönebeloppet, förändringarna i skattegrunderna samt för-ändringsfaktorer inom den ekonomiska utvecklingen. Vid uppskattningen av förändringen av statsandelarna har man beaktat de nedskärningar av statsandelarna som ingår i regeringsprogrammet och rambeslutet för statsfinanserna, den ökning av statsandelarna som kompenserar för skattelättnaderna samt sådana förändringar i befolkningstalet och befolkningsstrukturen som påverkar grunderna för statsandelarna. Basservicebudgetöversynen inkluderar en tabell där man jämför de statliga åtgärdernas inverkan på kommunernas inkomster och utgifter under 2012 och 2013.
Description page 9 Publisher and date Ministry of Finance, September 2012 Author(s) The Advisory Board for Municipal Administration and Economy and the Ministerial Working Group preparing the Basic Public Services Programme Title of publication Peruspalvelubudjetti 2013 Publication series and number Ministry of Finance publications 30a/2012 Distribution and sale The publication can be accessed in pdf-format in Finnish at www.vm.fi/julkaisut. There are also instructions for ordering a printed version of the publication. Printed by Suomen Yliopistopaino Oy - Juvenes Print, 2012 ISBN 978-952-251-396-0 (print.) ISSN 1459-3394 (print.) ISBN 978-952-251-397-7 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) No. of pages 40 Language Finnish Abstract The basic public services budget review examines projected local government finances up to 2016. Factors such as changes made by central government in local government duties, the rise in the earnings level in local government and adjustments in employers social insurance contributions were all taken into account. Changes in the wage bill and in the tax bases as well as potential variables that affect the economic outlook were taken into consideration in the tax revenue estimates. Reductions in central government transfers as outlined in the Government Programme and in the central government spending limits decision, an increase in central government transfers implemented by means of tax easing compensations and the effect of variations in population size and age structure on the bases for central government transfers to local government were taken into account in the assessments on changes in government grants. This publication includes a table that compares the impact of central government measures on local government revenue and expenditure between 2012 and 2013.
10
11 Sisällys 1 Peruspalvelubudjettitarkastelu... 13 1.1 Kuntatalouden tila ja kehitysnäkymät...13 1.2 Kuntien menot...20 1.3 Kuntien verotulot...23 1.4 Kuntien valtionavut...26 1.5 Valtion toimenpiteiden vaikutukset kuntien ja kuntayhtymien talouteen...30 1.6 Maksutulot......34 1.7 Kuntauudistus...34 1.8 Kuntatalouden tuottavuus, vaikuttavuus ja tuloksellisuus...37 Liite 1 Kokonaistaloudellinen kehitys ja eräitä taustaoletuksia...39
12
13 1 Peruspalvelubudjettitarkastelu 1.1 Kuntatalouden tila ja kehitysnäkymät Valtiovarainministeriön ennusteen mukaan Suomen talouskasvu jää yhteen prosenttiin vuosina 2012 2013. Myös lähivuosina kasvu uhkaa jäädä vaatimattomaksi. Tässä esitettävä kuntatalouden kehitysarvio on luonteeltaan painelaskelma, jossa ei ole oletettu veroprosenttien korotuksia eikä menopuolen sopeutustoimia. Painelaskelmassa syntyvä rahoitusalijäämä kasvattaa suoraan kuntien lainakantaa. Laskelmassa on otettu huomioon valtiovarainministeriön keskipitkän aikavälin ennuste kokonaistaloudellisesta kehityksestä, valtion vuoden 2013 talousarvioesitykseen sisältyvät linjaukset sekä valtiontalouden vuosien 2013 2016 kehyspäätöksen mukaiset linjaukset koskien valtionosuuksia ja verotusta. Laskelman mukaan kuntatalous kiristyy lähivuosina huomattavasti. Verotulojen kasvua ja valtionosuuksien kehitystä hidastavat kansantalouden heikot kasvunäkymät ja valtiontalouden sopeutustoimet. Samaan aikaan ikäsidonnaisten menojen nousu rasittaa kuntataloutta vuosi vuodelta enemmän. Keskipitkällä aikavälillä korkotason kääntyminen nousuun lisää tuntuvasti kuntien korkomenoja. Kuntien ja kuntayhtymien käyttötalouden pitäminen vakaana edellyttäisi menokehityksen sopeuttamista tulokehityksen asettamiin rajoihin, tuottavuutta lisäävien uudistusten toteuttamista kuntataloudessa sekä tuottavuuden esteiden poistamista. Mikäli menojen kasvua ei pystytä hillitsemään, uhkana ovat kunnallisveroprosenttien tuntuvat korotukset sekä velkaantumisen jatkuminen nopeana. Vuosikate heikkeni vuonna 2011 Vuoden 2011 ennakollisten tilinpäätösten mukaan kuntien ja kuntayhtymien vuosikate laski 2,5 mrd. euroon edellisvuoden 3 mrd. eurosta. Toteutunut kehitys on hieman heikompi kuin helmikuussa 2012 julkaistuissa tilinpäätösarvioissa ja maaliskuun peruspalveluohjelmassa. Ero tilinpäätösarvioihin nähden johtuu kokonaisuudessaan toimintakatteen heikkenemisestä. Palkkamenot kasvoivat 4,3 %. Kunta-alan ansiotason nousu oli 3 %. Kunta-alan henkilöstön määrä kasvoi prosentilla. Lisäksi palkkamenojen kasvua selittää lomapalkkavelan kirjaamisessa tapahtunut muutos, joka kertaluonteisesti nosti vuoden 2011 menotasoa. Vuosikate riitti kattamaan poistot, mutta nettoinvestoinneista se kattoi alle 80 %, joten kuntien velkaantuminen jatkui. Kuntien ja kuntayhtymien yhteenlaskettu velan määrä kasvoi 0,6 mrd. eurolla. Velan kokonaismäärä vuoden 2011 lopussa oli 12,3 mrd. euroa. Kun-
14 tatalouden velan määrä on kolminkertaistunut ja velka suhteessa bruttokansantuotteeseen kaksinkertaistunut 2000-luvulla. Kuntatalouden velkaantuminen jatkuu vuonna 2012 Kuntatalouden näkymät vuodelle 2012 eivät ole olennaisesti muuttuneet maaliskuun peruspalveluohjelmaan sisältyvästä arviosta. Kuntatalouden ennakoidaan kiristyvän v. 2012 toimintamenojen kasvaessa selvästi nopeammin kuin verorahoituksen. Verorahoituksen (verotulot ja valtionosuudet yhteensä) kasvuksi ennustetaan 3 %. Verotulojen kasvu hidastuu alle 2 prosenttiin. Verotulojen kasvun hidastumiseen edellisvuodesta vaikuttaa muun muassa kuntien yhteisöverokertymän aleneminen, joka on seurausta sekä kuntien yhteisövero-osuuden väliaikaisen korotuksen pienenemisestä 5 prosenttiyksiköllä että yritysten edellisvuotta heikommasta tuloskehityksestä. Kunnallisveron kasvua hidastavat puolestaan palkkatulojen kasvun hidastuminen edellisvuodesta sekä veroperustemuutokset, jotka alentavat kunnallisveron tuottoa n. 300 milj. eurolla. Kunnallisveroprosenttien korotukset jäivät edellisvuotta pienemmiksi. Valtionosuuksien arvioidaan kasvavan lähes 6 % huolimatta siitä, että v. 2012 valtionosuuksiin kohdistettiin 631 milj. euron suuruinen leikkaus. Valtionosuuksia korottavat mm. kustannustenjaon tarkistus, veromenetysten kompensaatio, indeksikorotus ja kertaluontoinen lisäys liittyen marraskuussa 2011 saavutettuun palkkaratkaisuun. (Kyseinen lisäys sisältyi valtion vuoden 2011 neljänteen lisätalousarvioesitykseen, mutta kuntien kirjanpidossa se kirjataan vuoden 2012 tuloksi.) Kuntien ja kuntayhtymien toimintamenojen arvioidaan tänä vuonna kasvavan runsaat 4 %. Toimintamenojen volyymin oletetaan lisääntyvän noin prosentilla, mikä vastaa väestörakenteen muutoksen aiheuttamaa lisäystä peruspalvelujen kysyntään. Kuntien henkilöstön määrän oletetaan pysyvän vuoden 2011 tasolla, joten volyymin kasvu näkyy palvelujen ostojen kasvuna. Kuntien tulokasvun hidastuessa oletuksena on, että kunnat pyrkivät hillitsemään menokehitystään, joten menojen kasvun oletetaan jäävän hieman viime vuotta maltillisemmaksi. Kuntasektorin palkkamenojen kasvuksi oletetaan 3,5 %. Ostojen kasvun arvioidaan pysyvän vuoden 2011 tasolla 6½ prosentissa. Avustusten ennakoidaan kasvavan hieman. Näillä oletuksilla kuntien ja kuntayhtymien vuosikate heikkenisi n. 100 milj. eurolla edellisvuodesta. Nettoinvestointien arvioidaan pysyvän vuoden 2011 tasolla 3,3 mrd. eurossa. Vuosikate kattaisi poistot, mutta jäisi selvästi nettoinvestointeja pienemmäksi. Kuntatalouden velkaantuminen jatkuisi myös tänä vuonna. Kuntatalouden näkymät kiristyvät vuonna 2013 Vuonna 2013 kuntien verotulojen kasvuksi ennakoidaan n. 4 %. Kasvun nopeutumiseen vaikuttaa ennen kaikkea se, että v. 2013 tuloveroperusteisiin ei ehdoteta juuri tehtävän muutoksia. Osana valtiontalouden sopeutustoimia vuosina 2013 2014 jätetään tekemättä ansiotuloveroperusteiden tarkistus ansiotason tai kuluttajahintojen nousun perusteella. Yhteensä kunnallisveron tuottoon vaikuttavat perustemuutokset alentavat verotuottoa
15 nettomääräisesti n. 12 milj. eurolla. Valtionosuuksien arvioidaan kasvavan puolestaan vain runsaalla prosentilla. Valtionosuuksien kasvua hidastavat valtiontalouden sopeutustoimet: peruspalvelujen valtionosuutta alennetaan 125 milj. eurolla ja opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksiin ei tehdä indeksikorotuksia v. 2013 1, mikä vähentää kuntien ja kuntayhtymien valtionosuuksia 50 milj. eurolla. Verorahoituksen yhteensä ennakoidaan kasvavan runsaat 3 %. Toimintamenojen kasvun arvioidaan hidastuvan alle neljään prosenttiin. Kustannustason nousu hidastuu edellisvuodesta ja menojen volyymikasvu pysyy prosentin tuntumassa. Kuntien ansiotason nousuksi arvioidaan 2,3 %. Henkilöstön määrän arvioidaan pysyvän vuoden 2012 tasolla, joten palkkamenojen kasvu seuraa ennusteessa ansiotason muutosta. Ostojen kasvuksi arvioidaan runsaat 6 %. Kuntien maksamien avustusten ennakoidaan kasvavan 2 % työttömyyden lisääntyessä. Vuosikate heikkenee laskelmassa noin 100 milj. eurolla. Se ei enää kattaisi poistoja eikä kuntatalous olisi enää tasapainossa tällä mittarilla arvioituna. 1 Poislukien teattereiden, orkestereiden ja museoiden valtionosuudet, joiden indeksikorotuksia vastaava osuus, 3,6 milj. euroa, rahoitetaan veikkausvoittovaroista.
16 Taulukko 1. Kuntatalouden tulojen ja menojen kehitysarvio kuntien tilinpidon mukaan, mrd. euroa Käyvin hinnoin 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Tuloksen muodostuminen 1. Toimintakate -24,3-25,3-26,3-27,3-28,5-29,6 2. Verotulot 19,1 19,4 20,2 21,1 22,0 22,6 3. Valtionosuudet, käyttötalous 7,7 8,1 8,2 8,3 8,6 8,9 4. Rahoitustuotot ja -kulut, netto 0,1 0,2 0,2 0,1 0,0-0,1 5. Vuosikate (=1.+2.+3.+4.) 2,5 2,4 2,3 2,2 2,2 1,7 6. Poistot -2,2-2,3-2,8-2,7-2,8-2,8 7. Satunnaiset erät, netto 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 8. Tilikauden tulos 0,4 0,2-0,3-0,3-0,5-0,9 Rahoitus 9. Vuosikate 2,5 2,4 2,3 2,2 2,2 1,7 10. Satunnaiset erät 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 11. Tulorahoituksen korjauserät -0,5-0,5-0,5-0,5-0,5-0,5 12. Tulorahoitus, netto (=9.+10.+11.) 2,2 2,1 2,0 1,9 1,9 1,5 13. Käyttöomaisuusinvestoinnit -4,3-4,3-4,3-4,3-4,3-4,3 14. Rahoitusosuudet ja myyntitulot 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 15. Investoinnit, netto (=13.+14.) -3,3-3,3-3,3-3,3-3,3-3,3 16. Rahoitusjäämä (=12.+15.) -1,1-1,2-1,3-1,4-1,4-1,8 17. Lainakanta 1 12,3 13,4 14,6 15,9 17,3 19,0 18. Kassavarat 4,5 4,4 4,2 4,1 3,9 3,7 19. Nettovelka (=17.-18.) 7,8 9,1 10,4 11,9 13,4 15,3 1) Lainakanta määräytyy laskelmissa rahoitusjäämän kehityksen mukaan. Esimerkiksi kunnallisverotuksen kiristyessä (muut tekijät ennallaan) rahoitusjäämä kohenee ja lainakannan kasvu pienenee. Kuntatalous uhkaa heikentyä huolestuttavasti Edellä olevassa taulukossa on hahmoteltu kuntatalouden tulojen ja menojen laskennallista kehitystä vuoteen 2016 asti. Laskelmassa on otettu huomioon valtiovarainministeriön keskipitkän aikavälin ennuste kokonaistaloudellisesta kehityksestä, valtion vuoden 2013 talousarvioesitykseen sisältyvät linjaukset sekä valtiontalouden vuosien 2013 2016 kehyspäätöksen mukaiset linjaukset koskien valtionosuuksia ja verotusta. Edellä olevan taulukon tarkastelussa ei ole kyse ennusteesta vaan ns. painelaskelmasta, jonka tarkoituksena on näyttää, mikä kuntatalouden keskimääräinen liikkumavara tai sopeuttamistarve on arvioitu tulokehitys huomioon ottaen. Esimerkiksi keskimääräisen kunnallisveroprosentin sekä kiinteistöveroprosenttien on vuosina 2013 2016 oletettu pysyvän vuoden 2012 tasolla. Vastaavasti maksuihin ei ole oletettu korotuksia eikä menoja ole tasapainotettu tulokehityksen kanssa. Painelaskelmassa syntyvä rahoitusalijäämä kasvattaa suoraan kuntien lainakantaa. Laskelma kuvastaa kuntatalouden kehitystä kokonaisuudessaan tehdyillä oletuksilla; yksittäisten kuntien väliset erot sekä tulo- että menokehityksessä ovat suuria. Erot kuntien välillä ja alueellisessa kehityksessä uhkaavat kasvaa entisestään teollisuuden rakennemuutoksen ja mm. varuskuntien lakkautusten seurauksena.
Verotulojen ja valtionosuuksien yhteensä arvioidaan kasvavan keskimäärin 3½ % vuosittain. Valtionosuudet on sisällytetty laskelmaan valtiontalouden huhtikuun 2012 kehyspäätöksen mukaisina, mutta niihin on tehty mahdolliset vuoden 2013 talousarvioesityksestä aiheutuvat muutokset. Peruspalvelujen valtionosuutta alennetaan edelleen osana valtiontalouden sopeutustoimia. Säästöt ovat edellisvuoden tasoon verrattuna 125 milj. euroa v. 2014 ja 250 milj. euroa v. 2015. Toisaalta kuntataloutta vahvistaa yhteisöveron korotetun jako-osuuden jatkaminen vuoteen 2015 asti. Laskelmassa on otettu huomioon hallituksen verotusta koskevat linjaukset. Ansiotulojen veroperusteisiin ei tehdä v. 2014 ansiotason ja kuluttajahintojen nousua kompensoivia perustemuutoksia, mutta sen sijaan v. 2015 nämä muutokset tehdään, mikä alentaisi kunnallisverotuottoa 140 milj. eurolla. Vuonna 2016 ansiotuloveroperusteisiin oletetaan tehtävän ainoastaan valtion tuloveroasteikon inflaatiotarkistus, jonka arvioidaan vähentävän kunnallisveron tuottoa n. 10 milj. eurolla. Valtionosuuksiin on laskelmassa tehty valtion toimenpiteistä aiheutuvia veromenetyksiä vastaava kompensaatio. Yhteisöveron 5 prosenttiyksiköllä korotettua jako-osuutta jatketaan vielä vuosina 2014 2015. Vuonna 2016 korotus poistuu, minkä arvioidaan alentavan kuntien verotuottoa lähes 300 milj. eurolla. Veronalaisten tulojen kehitys on johdettu valtiovarainministeriön kokonaistaloudellisesta ennusteesta. Palkkasumman arvioidaan kasvavan vuosina 2013 2016 keskimäärin 3,3 % ja eläketulojen 5½ %. Yhteisöveron pohjana olevan yritysten tulosten oletetaan kasvavan keskimäärin 5 % vuosittain. Tehdyillä oletuksilla kuntien verotulojen keskimääräiseksi kasvuksi muodostuu 3,9 % vuodessa. Toimintamenojen ennakoidaan kasvavan keskimäärin 4 % vuodessa. Toimintamenojen volyymikasvuksi arvioidaan noin yksi prosentti, mikä vastaa väestön määrän ja ikärakenteen muutoksesta johtuvaa peruspalvelujen kysynnän arvioitua lisäystä. Kuntien kustannustason nousuennuste perustuu puolestaan valtiovarainministeriön kokonaistaloudellisen ennusteen mukaisiin hinta- ja kustannuskehitystä koskeviin laskentaoletuksiin. Kuntasektorin henkilöstömäärän oletetaan pysyvän vuoden 2011 tasolla, ja laskennallisen väestötekijöistä johdetun palvelutarpeen kasvun oletetaan toteutuvan palvelujen oston kautta. Edellä kuvatuilla laskentaoletuksilla kuntatalous heikkenee eikä olisi enää tasapainossa millään mittarilla arvioituna. Laskelmassa vuosikate ei riitä kattamaan poistoja enää vuosina 2014 2016 ja kuntatalous olisi alijäämäinen. Laskelmassa toimintamenojen kasvu jää viime vuosien toteutunutta kasvua pienemmäksi: esimerkiksi vuosina 2005 2010 toimintamenot kasvoivat keskimäärin 5,2 % vuodessa. On kuitenkin perusteltua olettaa, että kunnat joutuvat lähivuosina monista syistä hillitsemään menokasvuaan ja mitoittamaan menonsa lähemmäksi tulokehityksen asettamaa rajaa. Ensinnäkin talouskasvun ennustetaan olevan lähivuosina hidasta, ja talouden näkymiin liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Verotulojen kasvu saattaa tästä syystä jäädä tässä arvioitua hitaammaksi. Toiseksi kunnan talouden kääntyminen alijäämäiseksi velvoittaa kunnat ryhtymään ennakoiviin toimenpiteisiin taloutensa tasapainottamiseksi. Lisäksi menopuolen liikkumavaraa kaventaa tuntuvasti myös valtionosuuksiin tehdyt vähennykset sekä korotetun yhteisöveron jako-osuuden poistuminen vuoden 2016 alusta. Kuntien taloudelliseen toimintaympäristöön vaikuttaa myös se, että Euroopan unionissa on viime aikoina tehostettu julkisen talouden kokonaisohjausta. Jäsenvaltioiden tulee 17
18 ottaa käyttöön tarkoituksenmukaiset mekanismit kaikkien julkisen sektorin alasektoreiden (valtio, kunnat ja sosiaaliturvarahastot) koordinoimiseksi. Tähän liittyen tuli joulukuussa 2011 voimaan myös budjettikehysdirektiivi, joka velvoittaa jäsenvaltiot vahvistamaan koko julkisen sektorin hallintaa ja ohjausta ja ottamaan tässä huomioon vakaus- ja kasvusopimuksen määräykset. Helmikuussa 2012 EU-tasolla syntynyt sopimus talous- ja rahaliiton vakaudesta edellyttää, että jäsenvaltiot vievät kansalliseen lainsäädäntöön finanssipoliittisen säännön, jolla varmistetaan julkisen talouden tasapainon saavuttaminen ja ylläpitäminen. Samassa yhteydessä kukin jäsenvaltio päättää korjausmekanismista, jonka avulla voidaan puuttua mahdollisiin poikkeamiin. Yksi niistä koordinaatiovälineistä, jolla näiden paineiden vallitessa voidaan vahvistaa erityisesti kuntasektorin vakautta, on peruspalveluohjelmamenettely, jonka kehittämistarpeita arvioidaan meneillään olevan kuntalain kokonaisuudistuksen yhteydessä Investointien on laskelmassa arvioitu pysyvän korkealla tasolla johtuen tiedossa olevista investointitarpeista, vaikka kuntatalouden kiristyminen hillitsee uusien investointien aloittamista. Kunnilla arvioidaan olevan huomattava korjausvelka, joka johtuu lähinnä 1970- luvun rakennusten peruskorjaustarpeesta. Myös rakenneuudistus ja kasvukeskusten uudisinvestoinnit pitävät investointitason korkeana. Toisaalta kuntatalouden kiristymisen ja korkotason nousun myötä kunnat joutuvat harkitsemaan uusien investointien aloituksia. Tulokehityksen heikentyessä investointitaso saattaakin jäädä tässä arvioitua alemmalle tasolle. Edellä kuvatulla kehityksellä vuosikate jäisi koko tarkasteluajanjaksolla selvästi nettoinvestointeja alhaisemmaksi. Kuntatalouden velkaantuminen jatkuisi runsaalla miljardilla eurolla vuodessa. Paine kunnallisveroprosenttien tuntuviin korotuksiin ja samalla kokonaisveroasteen nousuun kasvaisi. Kuntatalouden vakauden turvaaminen ja tarvittavien investointien toteuttaminen ilman velan jatkuvaa kasvua edellyttäisi sitä, että toimintamenojen kasvu pysyy tulokehityksen asettamissa rajoissa. Korkotaso on ollut viime vuodet poikkeuksellisen matalalla tasolla, mutta keskipitkällä aikavälillä myös korkotason nousu uhkaa lisätä kuntien korkomenoja ja siten heikentää kuntataloutta. Lisäksi väestön ikääntymisestä kansantalouteen ja kuntatalouteen kohdistuvat paineet kasvavat vuosi vuodelta, mikä entisestään korostaa peruspalvelujen tuottavuutta parantavien uudistusten välttämättömyyttä. Kuntatalouden kehitys kuntaryhmittäin Vuonna 2011 alkanut kuntien vuosikatteen lasku jatkuu vielä v. 2013 valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osaston laskennallisen ennakointimallin mukaan koko maan tasolla. Vuosina 2012 ja 2013 vuosikate riittää kattamaan poistot vain yli 20 000 asukkaan kuntakokoryhmissä. Ennakointimallissa ei ole mukana kuntayhtymiä. Kuntien lainakannan arvioidaan kasvavan v. 2012 ja kasvu jatkuu lähivuosina. Lainakanta kasvaa kaikissa kuntakokoryhmissä ja suurinta kasvu on alle 6 000 asukkaan kuntaryhmissä. Koko maan tasolla kasvu on vuosittain lähellä vuoden 2011 tasoa. Vuoden 2011 ennakollisten tilinpäätöstietojen mukaan negatiivisen vuosikatteen kuntia oli 34. Vuonna 2012 näitä kuntia arvioidaan olevan hieman alle 60 ja v. 2013 lähes 100. Vuosikatteen heikkous tai negatiivisuus on tyypillistä asukasluvultaan keskimääräistä pienemmille kunnille.
19 Vuonna 2011 vuosikate ei riittänyt kattamaan poistoja 143 kunnassa. Vuonna 2011 näitä kuntia arvioidaan olevan n. 170 ja v. 2012 yli 200. Vuosien 2010 ja 2011 tilinpäätösten mukaan erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien (kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain 63 a ) tunnusluvut täyttyivät kuudelta kunnalta. Juankoski tulee uutena kuntana mukaan arviointimenettelyyn. Käydyssä kuudessa menettelyssä on ollut mukana yhteensä 27 kuntaa. Taulukko 2. Manner-Suomen kuntien talouskehitys vuosina 2011 2013, euroa/as kuntaryhmittäin ilman kuntayhtymiä 1 Asukasluku Vuosikate 2011 Vuosikate 2012 Vuosikate 2013 Lainakanta 2011 Lainakanta 2012 Lainakanta 2013 alle 2 000 237 225 85 2 094 2 168 2 334 2 000 6 000 242 176 60 1 730 1 762 1 863 6 001 10 000 218 258 174 1 950 1 958 1 993 10 001 20 000 249 205 167 2 034 2 034 2 081 20 001 40 000 353 313 315 1 874 1 880 1 893 40 001 100 000 280 227 212 2 211 2 215 2 244 yli 100 000 583 564 597 2 124 2 409 2 513 Koko maa 382 351 336 2 038 2 136 2 197 1) Vuodet 2012 ja 2013 eivät sisällä harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta. Toimintakatteen kasvu on peruspalvelubudjetin mukainen. Kaikki vuodet vuoden 2012 kuntajaolla.
20 Kuvio 1. Kuntien vuosikate ja kertynyt yli-/alijäämä vuoden 2011 tilinpäätöksessä Kuntien vuosikate Positiivinen (286) Negatiivinen (34) Kuntien kertynyt yli/alijäämä Ylijäämäinen kunta (247) Alijäämäinen kunta (73) 1.2 Kuntien menot Menokehitys vuonna 2011 Kuntien toimintamenot kasvoivat v. 2011 lähes 5 %. Toimintamenojen kasvu oli nopeampaa kuin edellisvuosina keskimäärin. Kunta-alan palkkamenot kasvoivat v. 2011 n. 4,3 %. Ansiotasoindeksin muutos v. 2011 oli 3,0 %. Kuntatalouden henkilöstömäärä kääntyi v. 2011 jälleen kasvuun, ja työllisten määrä paikallishallinnossa nousi noin prosentilla. Osaltaan palkkamenojen nousua selittää kertaluontoisena tekijänä lomapalkkavelan kirjaamistavan muutos vuoden 2011 tilinpäätöksissä. Ostot kasvoivat lähes 7 % ja avustukset 3 %. Toimintatulojen kasvu jäi toimintamenojen kasvua pienemmäksi, kolmeen prosenttiin. Toimintamenojen kehitys 2012 2016 Vuosina 2012 2016 toimintamenojen kasvuksi arvioidaan n. 4 % vuosittain. Toimintamenojen volyymin arvioidaan lisääntyvän vuosittain noin prosentilla, mikä vastaa väestörakenteen muutoksen aiheuttamaa kysyntäpainetta peruspalvelumenoihin. Laskelmassa
21 henkilöstön määrä pidetään vuoden 2011 tasolla, joten volyymin kasvu näkyy palvelujen ostojen kasvuna. Vuoden 2013 valtion talousarvioesitykseen ja vuosien 2013 2016 kehyspäätökseen sisältyy sekä kuntien menoja lisääviä että niitä vähentäviä toimenpiteitä. Kokonaisuudessaan valtion toimenpiteiden ei arvioida juuri vaikuttavan kuntien tehtäviin vuosina 2013 2015. Kuntakohtaisesti vaikutukset voivat vaihdella mm. kunnan väestörakenteesta johtuen. Kuntien toimintamenojen kehitys keskipitkällä aikavälillä riippuu todellisuudessa mm. yleisestä talouskehityksestä, tulevista palkkaratkaisuista sekä siitä, miten rakenteellisilla uudistuksilla onnistutaan parantamaan kuntasektorin tuottavuutta. Laskelmassa on tehty aikaisempien peruspalveluohjelmien tapaan tekninen oletus, että toimintatulot kasvavat toimintamenojen kasvua vastaavasti. Toteutuneen kehityksen perusteella on havaittavissa, että joinakin vuosina toimintatulojen kasvu on jäänyt selvästi alle toimintamenojen kasvun. Toimintatulojen kasvu saattaa lähivuosina jäädä huomattavasti edellä mainittua oletusta pienemmäksi. Vireillä oleva liikelaitosten yhtiöittämisvelvollisuus vähentäisi, yhtiöittämisvelvollisuuden laajuudesta riippuen, merkittävästi kuntasektorin toimintatuottojen määrää. Toisaalta toimintamenotkin vähenisivät, mutta vähemmän, joten myös kuntien ja kuntayhtymien toimintakate heikkenisi. Yhtiöittämisvelvollisuuden kokonaisvaikutuksia kuntatalouteen on kuitenkin hankala arvioida ja vaikutukset kohdentuvat vain pieneen määrään kuntia. Tässä vaiheessa liikelaitosten yhtiöittämisvelvollisuudesta aiheutuvia vaikutuksia ei ole sisällytetty kuntatalouden kehitysarvioon. Toimintatulojen kasvua saattaa lähivuosina hidastaa myös talouskasvun heikkeneminen ja toimintatuloiksi kirjattavien valtionapujen kasvun hidastuminen. Toimintatulojen osalta on kuitenkin toistaiseksi pitäydytty vakiintuneessa laskentaoletuksessa. Henkilöstömenot Kuntatalouden toimintamenoista henkilöstömenojen osuus on lähes 60 %. Palkkamenojen arvioidaan kasvavan 3½ % v. 2012 ja sen jälkeen keskimäärin 3 % vuosittain. Laskelman lähtökohtana on, että kuntien ja kuntayhtymien henkilöstömäärä pysyy vuoden 2011 tasolla, joten kuntatalouden henkilöstömenojen kehitys seuraa ansiotason ja työnantajan sosiaalivakuutusmaksujen kehitystä. Kunta-alalle solmittiin marraskuussa 2011 kaksivuotinen sopimus, jonka perusteella kunta-alan ansiotason arvioidaan nousevan 3,2 % v. 2012 ja 2,3 % v. 2013. Tämän jälkeen ansiotason noususta käytetään teknistä oletusta, jonka mukaan kuntasektorin ansiotaso nousisi 2,8 % v. 2014 ja sen jälkeen 3,3 % vuosittain, eli hieman yleisen ansiotason arvioitua kehitystä hitaammin. Edellä kuvatuilla oletuksilla palkkamenot kasvaisivat vuosina 2013 2016 keskimäärin 3 % vuodessa, minkä toteutuminen edellyttäisi maltillisia palkankorotuksia ja aktiivisia toimia palkkamenojen kasvun hillitsemiseksi. Kuntatyönantajan maksut eivät tarkasteluajanjaksolla kokonaisuutena juurikaan muutu. Kuntatyönantajan eläkemaksun arvioidaan Kevan ennusteen mukaan pysyvän lähivuodet 23,6 prosentissa, alenevan 23,5 prosenttiin v. 2015 ja edelleen 23,3 prosenttiin v. 2016. Työnantajan maksu alenee, kun työntekijän eläkemaksun ennakoidaan nousevan nopeammin kuin kokonaiseläkemaksun.
22 Ostot Laskelmassa ostojen arvioidaan kasvavan nimellisesti reilut 6 % vuosittain. Ostojen kasvun taustalla ovat myös kuntien palvelutuotannon rakenteessa tapahtuneet muutokset, jotka jatkuvat myös lähivuosina. Menneen kehityksen perusteella on havaittavissa, että ostojen kasvu, kuten toimintamenojen kasvu yleensäkin, on seurannut jossain määrin kuntien tulojen kehitystä. Kuntatalouden kiristyminen pakottaa kunnat hillitsemään menokasvuaan, mikä saattaa näkyä myös ostojen kasvun hidastumisena. Avustukset Kuntien maksamien avustusten ennakoidaan kasvavan v. 2012 n. 2 %. Toimeentulotukimenoja kasvattaa toimeentulotuen perusosan korottaminen ja puolestaan pienentää perusturvan korottaminen ja asumistuen tulorajojen korotus. Nettomääräisesti nämä uudistukset lisäävät toimeentulotukimenoja. Vaalikauden loppupuolella toteutettavan asumistuen uudistamisen arvioidaan vähentävän toimeentulotuen tarvetta ja siten alentavan toimeentulotukimenoja. Työttömien määrän ennustetaan nousevan v. 2013 talouskasvun ollessa heikkoa, mutta sen jälkeen työttömyyden ennustetaan hitaasti vähenevän. Työttömyyden alentuessa myös toimeentulotukimenojen oletetaan kääntyvän laskuun. Riskinä kuitenkin on, että työttömyysjaksojen pitkittymisen myötä toimeentulotukimenot eivät alene. Avustusten keskimääräiseksi kasvuksi arvioidaan prosentti vuodessa. Korkomenot Korkomenojen kehitykseen vaikuttaa sekä lainakannan että korkotason kehitys. Kuntatalouden lainakannan huomattavasta kasvusta huolimatta korkomenojen kasvu on jäänyt maltilliseksi johtuen matalasta korkotasosta. Korkotason arvioidaan pysyvän matalana vielä tänä ja ensi vuonna mutta sen jälkeen kääntyvän nousuun. Korkotason nousu pidemmällä aikavälillä heikentää erityisesti pahimmin velkaantuneiden kuntien taloudellista liikkumavaraa. Investoinnit Kuntien ja kuntayhtymien bruttoinvestointien oletetaan pysyvän lähivuodet 4,3 mrd. euron tasolla. Investointipaineet ovat suuret johtuen niin peruskorjauksista, kasvukeskusten uudisinvestoinneista kuin meneillään olevasta kuntakentän rakenneuudistuksesta. Toisaalta kuntatalouden kiristyminen saattaa lykätä uusien investointien aloittamista. Arvioitu investointitaso johtaa ennakoidulla tulo- ja toimintamenokehityksellä kuntien velkaantumisen jatkumiseen voimakkaana. Laskelmissa on otettu huomioon v. 2011 tehty tarkistus kirjanpitolautakunnan yleisohjeisiin. Niissä suositellaan poisto-ohjeen liitteen mukaisten poistoaikojen alarajojen (tasapoistossa poistoajan alaraja, jäännösarvopoistossa korkein poistoprosentti) käyttämistä, ellei pidemmän poistoajan käyttämiseen ole erityistä hyödykekohtaista perustetta. Tämän arvioidaan näkyvän vuoden 2013 tilinpäätöksissä poistotason selvänä kasvuna, kun ker-
23 tapoistojen taso nousee. Vuonna 2014 poistojen taso alenee, mutta ne jäävät kuitenkin korkeammalle tasolle kuin mitä olisi ilman uutta suositusta. Tässä vaiheessa suosituksen soveltamisen laajuutta ja vaikutuksia on vaikea arvioida, ja toteutuneet poistot saattavat poiketa huomattavasti tässä arvioidusta. Taulukko 3. Kuntien ja kuntayhtymien menot vuosina 2011 2016, mrd. euroa Käyvin hinnoin 2011 2012 2013 2014 2015 2016 1. Toimintamenot 35,5 37,0 38,4 40,0 41,6 43,3 Palkkausmenot 20,3 21,0 21,5 22,2 22,9 23,6 Palkat 15,6 16,2 16,6 17,1 17,6 18,2 Muut henkilömenot 4,7 4,8 4,9 5,1 5,2 5,4 Ostot 12,5 13,3 14,2 15,1 16,0 17,0 Avustukset 2,1 2,1 2,2 2,2 2,2 2,2 Muut toimintamenot 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 2. Toimintatulot 11,2 11,7 12,1 12,6 13,2 13,7 3. Toimintakate -24,3-25,3-26,3-27,3-28,5-29,6 4. Korkomenot, brutto 0,4 0,3 0,3 0,4 0,5 0,7 5. Investoinnit, brutto 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3 6. Kokonaismenot (1+4+5) 40,1 41,6 43,0 44,7 46,4 48,3 7. Bruttokansantuote, mrd. euroa 189,4 196,6 203,2 212,3 221,6 230,5 8. Toimintamenot, % BKT:sta 18,7 18,8 18,9 18,8 18,8 18,8 9. Kokonaismenot, % BKT:sta 21,2 21,2 21,2 21,0 21,0 21,0 10. Kokonaistulot, % BKT:sta 20,9 20,7 20,7 20,6 20,5 20,3 11. Toimintatulot, % toimintamenoista 31,6 31,6 31,6 31,6 31,6 31,6 Kunta-alan henkilöstön määrä, 1000 henkilöä 464 464 464 464 464 464 1.3 Kuntien verotulot Verojärjestelmä ja kuntien verotulojen rakenne Kuntien tuloista lähes puolet (45 %) muodostuu verotuotoista. Kuntien verotulolähteet ovat kunnallinen ansiotulovero, kiinteistövero ja osuus yhteisöveron tuotosta. Kunnallisveron osuus verotuloista on n. 85 %, yhteisöveron 9 % ja kiinteistöveron 6 %. Kunnallisvero on suhteellinen vero. Kunnat päättävät vuosittain paikallisesti soveltamansa kunnallisveroprosentin, valtion tasolla päätetään muista veron määräytymisperusteista ja verovähennyksistä. Vuonna 2012 korkein kunnallisveroprosentti on 21,75 ja matalin 16,25. Keskimääräinen painotettu veroprosentti on 19,25, joka on 0,09 prosenttiyksikköä korkeampi kuin v. 2011. Kunnille jaetaan osa yhteisöveron tuotosta kuntakohtaisten jako-osuuksien perusteella. Yhteisöveron perusteet, myös veroprosentin, määrää valtio. Kuntasektorin osuutta yhteisöveron tuotosta voidaan säädellä. Vuonna 2012 kunnat saavat yhteisöveron tuotosta 28,34 %. Vuosille 2012 2013 kuntien yhteisöveron jako-osuutta on korotettu 5 prosenttiyksiköllä. Vuosia 2013 2016 koskevan kehyspäätöksen mukaan kuntien yhteisövero-osuuden väliaikaista korottamista 5 prosenttiyksiköllä jatketaan myös vuosina 2014 2015. Yhtei-
24 söveron tuottoa alentavat veroperustemuutokset on kompensoitu kuntasektorille jakoosuutta korottamalla. Kiinteistövero on yksinomaan paikallistason vero. Kiinteistövero määräytyy kiinteistön verotusarvon ja kunnan päättämän veroprosentin mukaan. Maapohja ja rakennukset verotetaan erikseen. Kiinteistöt on jaettu veroprosentin määräämistä varten kuuteen ryhmään, joiden veroprosenteille on laissa säädetty ala- ja ylärajat. Kunnat vahvistavat vuosittain soveltamansa veroprosentit näiden rajojen puitteissa. Suurin osa kiinteistöverosta kertyy yleisestä kiinteistöverosta ja vakituisten asuinrakennusten kiinteistöverosta. Vuonna 2012 keskimääräinen Manner-Suomessa sovellettu yleinen kiinteistöveroprosentti on 0,90 ja vakituisen asuinrakennuksen 0,40. Verotulojen kehitys Kuntien verotulojen arvioidaan kasvavan v. 2013 keskimäärin 4 % vuoteen 2012 verrattuna. Seuraavassa taulukossa on eriteltynä kuntien ennustettu verotulojen kehitys verolajeittain vuoteen 2016 saakka. Verotuloennusteissa vuosille 2013 2016 kunnallisvero- ja kiinteistöveroprosentit on pidetty vuoden 2012 tasolla. Kunnallinen ansiotulovero on kuntien merkittävin verotulolähde. Kunnallisveron tuotoksi arvioidaan 17,6 mrd. euroa v. 2013. Kunnallisveron kehitys riippuu veropohjan eli veronalaisten ansiotulojen kehityksestä sekä veroperusteiden muutoksista. Veropohjasta pääosan, noin kaksi kolmannesta, muodostavat palkkatulot. Eläketulot muodostavat veropohjasta vajaan neljänneksen ja vajaat 10 % veropohjasta muodostuu muista etuustuloista ym. pienemmistä ansiotuloeristä. Kansantalouden palkkasumman määräävät taloudessa tehtyjen työtuntien määrä ja tuntipalkka. Vuonna 2013 palkkatulojen kasvuksi ennustetaan 2,5 %. Eläketulojen arvioidaan kasvavan 5,8 % vuoden 2012 tasosta. Kasvu johtuu sekä eläkeläisten määrän kasvusta että ennen kaikkea eläkeläisten keskimääräisen tulotason kasvusta. Ansiotuloverotuksen veroperusteisiin tehdään mittaluokaltaan hyvin maltillisia muutoksia v. 2013. Osana valtiontalouden sopeutustoimia hallitus on päättänyt jättää tekemättä vuosina 2013 2014 inflaatiokehitystä tai ansiotason nousua vastaavat tarkistukset ansiotuloveroperusteisiin. Perusvähennyksen enimmäismäärää korotetaan noin 30 eurolla ja työtulovähennyksen enimmäismäärää n. 25 eurolla. Näiden vähennysten korotukset alentavat kunnallisveron tuottoa yhteensä n. 30 milj. eurolla. Asuntolainan korkovähennyksen alentaminen edelleen 5 prosenttiyksiköllä kasvattaa kunnallisverotuottoa arvion mukaan n. 12 milj. eurolla. Kilometrikorvausten verovapaan osuuden alentaminen kasvattaa niin ikään kunnallisveron tuottoa arviolta n. 6 milj. euroa v. 2013 ja 6,5 milj. euroa v. 2014. Yhteensä valtion päättämät vuoden 2013 veroperustemuutokset alentavat kunnallisveron tuottoa n. 12 milj. euroa. Peruspalvelujen valtionosuuteen tehdään vastaavansuuruinen lisäys, joten veroperustemuutoksilla ei ole vaikutusta kuntien kokonaistuloihin.
25 Taulukko 4. Kuntien verotulot vuosina 2011 2016, milj. euroa 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Kunnallisvero 16 203 16 870 17 580 18 420 19 160 19 960 Yhteisövero 1 667 1 300 1 340 1 340 1 480 1 280 Kiinteistövero 1 197 1 260 1 280 1 310 1 340 1 370 Verotulot yht. 19 067 19 430 20 200 21 070 21 980 22 610 Verotulot, % BKT:sta 10,1 9,9 9,9 9,9 9,9 9,8 Muutos, % Kunnallisvero 2,8 4,1 4,2 4,8 4,0 4,2 Yhteisövero 18,5-22,2 3,1 0,0 10,5-13,5 Kiinteistövero 1,9 5,3 1,6 2,3 2,3 2,2 Verotulot yht. 3,9 1,9 4,0 4,3 4,3 2,9 Kunnallisveroprosentti, keskimäär. 19,17 19,25 19,25 19,25 19,25 19,25 Yhteisöveroprosentti 26 24,5 24,5 24,5 24,5 24,5 Kuntien osuus yhteisöverosta, % 31,99 28,34 29,40 29,09 29,03 23,09 Yhteisöveroennusteen perusteella kuntien yhteisöverokertymä olisi 1,28 mrd. euroa v. 2013, joka on n. 3 % enemmän kuin v. 2012. Kuntien yhteisöveron määrään vaikuttavat sekä yritysten tuloskehitys että kunnille yhteisöveron tuotosta jaettava osuus. Kuntien yhteisövero-osuutta on määräaikaisena toimenpiteenä korotettu viidellä prosenttiyksiköllä vuosiksi 2012 2015. Yritystoiminnan tukemiseksi esitetään erilaisia verokannusteita vuoden 2013 alusta lukien. Näillä muutoksilla ei kuitenkaan ole vaikutusta kuntien yhteisöverotuottoon, sillä kuntien jako-osuutta muutetaan vastaavasti. Koulutusmenojen lisävähennyksen käyttöönotto on veroperusteisiin tehtävä pysyvä muutos, jonka arvioidaan alentavan yhteisöveron tuottoa n. 60 milj. euroa vuositasolla. Yhteisöveron tuottoa yhteensä 204 milj. euroa vuositasolla alentavat lisäksi määräaikaisina (2013 2015) toimenpiteinä toteutettavat tuotannollisten investointien korotetut poistot (20 milj. euroa) ja t&k-verohuojennus (184 milj. euroa). Verotuottoa puolestaan kasvattavat korkomenojen vähennysoikeuden rajoittaminen (70 milj. euroa) ja kilometrikorvauksen verovapaan määrän alentaminen, joka toteutetaan vaiheittain siten, että v. 2013 verovapaan korvauksen määrää alennetaan 43 senttiin (6 milj. euroa) ja v. 2014 yli 15 000 kilometrin osalta 25 senttiin (10 milj. euroa). Kiinteistöveron tuoton arvioidaan kasvavan 1,6 % v. 2013. Kiinteistöveron tuotto on n. 1,3 mrd. euroa. Kiinteistövero kehittyy vuosittain tasaisesti verotusarvojen kehityksen mukaisesti.. Vuosina 2014 2016 verotulojen ennustetaan kehittyvän tasaisesti, keskimäärin n. 4 prosentin vuosivauhtia. Yhteisöveron tuotto pienenee v. 2016, jolloin kuntien jakoosuuden määräaikaiset korotukset poistuvat.
26 1.4 Kuntien valtionavut Kuntien valtionosuusjärjestelmä Kuntien valtionavut voidaan jakaa laskennallisiin ja yleiskatteisiin valtionosuuksiin sekä määrättyihin käyttötarkoituksiin kohdistettaviin valtionavustuksiin, joiden suuruus kattaa määrätyn osuuden toiminnan todellisista kustannuksista. Valtionavut koostuvat pääosin valtionosuuksista, jotka muuttuvat automaattisesti asukasluvun ja ikärakenteen sekä kustannustason muutoksen perusteella. Lisäksi valtionosuudet ja -avustukset muuttuvat päätösperusteisesti lainsäädännön muutosten ja budjettipäätösten perusteella (valtion toimenpiteet). Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta valtaosa, n. 90 % muodostuu esi- ja perusopetuksen, sosiaali- ja terveydenhuollon, yleisten kirjastojen, kuntien yleisen kulttuuritoimen sekä taiteen perusopetuksen laskennallisen perusteen ja kunnan omarahoitusosuuden erotuksesta. Kunnan itse rahoitettava osuus laskennallisista kustannuksista on kaikissa kunnissa asukasta kohden yhtä suuri nykyisten valtionosuusperusteiden mukaisesti. Lisäksi kunnan peruspalvelujen valtionosuus sisältää yleisen osan, verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasauksen, erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosat, valtionosuuteen tehtävät vähennykset ja lisäykset sekä valtionosuusjärjestelmämuutoksen tasauksen. Kunnan peruspalvelujen valtionosuutta hallinnoi valtiovarainministeriö. Osana kunnan peruspalvelujen valtionosuutta voidaan myöntää harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta vaikeassa taloustilanteessa oleville kunnille. Korotuksen kokonaismäärä päätetään vuosittain. Toisen asteen koulutuksen ja ammattikorkeakoulujen rahoituksesta (nk. ylläpitäjäjärjestelmä) sekä perusopetuksen oppilaskohtaisesti myönnettävästä rahoituksesta vastaa opetus- ja kulttuuriministeriö. Ylläpitäjäjärjestelmän seurauksena kunnat rahoittavat kunnan asukaskohtaisella rahoitusosuudella myös yksityisten sekä kuntayhtymien järjestämää lukiokoulutusta, ammatillista peruskoulutusta ja ammattikorkeakoulutusta. Myös aikuiskoulutus, liikunta- ja nuorisotoimi sekä museot, teatterit ja orkesterit, opetustuntikohtaisesti rahoitettava taiteen perusopetus sekä aamu- ja iltapäivätoiminnan rahoitus kuuluvat opetus- ja kulttuuriministeriön budjettiin ja hallintoon. Verotuloihin perustuvan valtionosuuden tasausjärjestelmän kautta kuntien verotulot ovat yhteydessä valtionosuusjärjestelmään. Tasauksessa kunnalle myönnettyä valtionosuutta lisätään (tasauslisä) tai vähennetään (tasausvähennys) kunnan omaan laskennalliseen verotuloon perustuen. Kunta on oikeutettu tasauslisään, jos kunnan laskennallinen verotulo asukasta kohden alittaa 91,86 % (tasausraja) maan keskimääräisestä laskennallisesta asukaskohtaisesta verotulosta. Kiinteistövero irrotettiin verotuloihin perustuvasta valtionosuuksien tasausjärjestelmästä vuoden 2012 alusta. Tasauslisällä jokaiselle kunnalle taataan vähintään tasausrajan mukainen verotulo asukasta kohden. Kunnan valtionosuuteen tehdään tasausvähennys, jos kunnan laskennallinen verotulo asukasta kohden ylittää tasausrajan. Tasausvähennys on 37 % kunnan tasausrajan ylittävästä verotulosta. Jos
27 kunnille yhteensä maksettavat tasauslisät ovat suuremmat kuin kuntien valtionosuuksiin tehtävät tasausvähennykset, vähennetään kuntien valtionosuudesta tätä erotusta vastaava määrä. Jos puolestaan tasausvähennykset ovat suuremmat kuin tasauslisät, lisätään kuntien valtionosuuteen tätä erotusta vastaava määrä. Valtionosuuden vähennys tai lisäys on kaikissa kunnissa asukasta kohti yhtä suuri. Valtionosuusjärjestelmään sisältyvä valtionosuusprosentti kuvaa valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa. Vuonna 2013 kunnan peruspalvelujen valtionosuuden valtionosuusprosentti on 30,96. Näin ollen kunnan rahoitusosuus peruspalveluihin on 69,04 %. Opetus- ja kulttuuriministeriön rahoittaman lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja ammattikorkeakoulujen valtionosuusprosentti on 41,89 % ja kuntien osuus vastaavasti 58,11 %. Valtionosuusjärjestelmään perustuva valtionrahoitus on kunnille yleiskatteellista korvamerkitsemätöntä rahaa, jonka kohdentamisesta kunnan sisällä päättää kunta itse. Valtiovarainministeriö tekee päätökset kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta, verotuloihin perustuvasta valtionosuuden tasauksesta sekä kotikuntakorvauksen perusosista. Valtionosuutta kuntien peruspalvelujen järjestämiseen myönnetään 8,7 mrd. euroa v. 2013. Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnoima rahoitus on 1,0 mrd. euroa. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden, esi- ja perusopetuksen kotikuntakorvausten sekä opetus- ja kulttuuriministeriön opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisten valtionosuuksien ja muun rahoituksen maksatus tapahtuu kootusti yhtenä kokonaisuutena valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksesta. Kuntien valtionavut vuonna 2013 Kuntien valtionavut ovat v. 2013 yhteensä 10,7 mrd. euroa. Laskennallisiin valtionosuuksiin ehdotetaan yhteensä 9,7 mrd. euroa ja muihin valtionavustuksiin 1,0 mrd. euroa. Valtionavut lisääntyvät vuodelle 2012 budjetoituun verrattuna yhteensä n. 180 milj. euroa v. 2013. Kuntien rahoitusosuus valtionosuusjärjestelmän piirissä olevien peruspalvelujen järjestämiseen kasvaa v. 2013 n. 0,8 mrd. eurolla. Rahoitusosuudet toisen asteen koulutukseen ja ammattikorkeakoulutukseen alenevat n. 20 milj. eurolla.
28 Taulukko 5. Peruspalvelubudjettitarkastelun piirissä olevat kuntien ja kuntayhtymien valtionavut 2011 2013 valtion talousarviossa (milj. euroa) ja muutos 2012 2013 (%) 2011 budjetoitu 1 2012 budjetoitu 1 2013 esitys 2012-2013, % Valtionosuusjärjestelmän piirissä olevat laskennalliset valtionosuudet tasauserineen VM 8 134 8 473 8 679 2,4 OKM 1 010 1 018 1 004-1,4 siitä kuntayhtymät 1 435 1 495 1 474-1,4 Laskennalliset valtionosuudet yhteensä 9 144 9 491 9 682 2,0 Muut peruspalvelubudjettitarkastelun valtionavustukset VM, kuntien yhdistymisavustukset 115 44 67 52,3 OKM, harkinnanvaraiset avustukset 141 134 146 9,1 OKM, liikuntatoimi ja nuorisotyö 27 27 27 0,3 OKM, perustamishankkeet 58 83 63-24,4 TEM, työllistämistuki kunnille ja pitkäaikaistyöttömyyden vähentämisen kokeilu 41 66 84 27,1 TEM, pakolaisista ja turvapaikanhakijoista maksettavat korvaukset 102 112 95-15,3 STM, valtionavustus vanhuspalvelulain toimeenpanoon 6 100 STM, terveydenhoitolain mukainen tutkimus (EVO) 40 36 30-16,7 STM, lääkäri- ja hammaslääkärikoulutus (EVO) 109 109 110 0,9 STM, perustamis- ja kehittämishankkeet (Kaste) 25 18 15-14,3 STM, korjaushankkeet 20 0-100,0 STM, perustoimeentulotuki 342 357 348-2,5 STM, kuntouttava työtoiminta 20 23 26 13,0 Muut peruspalvelubudjettitarkastelun valtionavustukset yhteensä 1 020 1 029 1 017-1,2 Peruspalvelubudjettitarkastelun valtionavut yhteensä 10 164 10 520 10 699 1,7 1 Talousarvio ja lisätalousarviot Indeksikorotukset Vuonna 2013 valtionosuuksiin tehdään 3,0 prosentin indeksikorotus. Indeksikorotus lisää peruspalvelujen valtionosuuksia 231 milj. eurolla. Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla valtionosuusindeksi jäädytetään säästösyistä vuodeksi 2013 (vaikutus yhteensä 68,3 milj. euroa sisältäen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain perusteella määräytyvät esi- ja perusopetuksen rahoitusperusteet, josta kuntien ja kuntayhtymien osuus 50 milj. euroa). Tämä jäädytys ei koske teattereiden, orkestereiden ja museoiden valtionosuuksia, joiden vuoden 2013 indeksikorotusta vastaava osuus (3,6 milj. euroa) rahoitetaan veikkausvoittovaroista.
29 Taulukko 6. Indeksikorotukset v. 2013, milj. euroa Tulot Yhteensä 231 josta kunnat ja kuntayhtymät 231 Väestön ja ikärakenteen muutokset Kuntien valtionosuuksiin vaikuttaa ikärakenteen ja väestön määrän ja muiden laskentatekijöiden muutos. Tässä tarkastellaan vain asukas- ja ikärakenteen muutosten vaikutuksia. Sosiaali- ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset lisääntyvät laskentatekijöiden muutoksen vuoksi 249 milj. euroa v. 2013. Valtionosuudet lisääntyvät niistä johtuen 78 milj. euroa. Esiopetusikäisten ja peruskouluikäisten määrä vähenee. Lukioon ja ammatilliseen peruskoulutukseen siirtyvä ikäluokka alkaa pienentyä, mutta korkea-asteelle siirtyvien määrä ei muutu olennaisesti. Maahanmuuttajataustaisten lasten ja nuorten osuudet kasvavat kaikilla koulutusasteilla. Myös aikuiskoulutuksen kysyntä kasvaa. Esi- ja perusopetuksen laskennalliset kustannukset vähenevät 35 milj. eurolla v. 2013. Valtionosuudet vähenevät yhteensä 11 milj. euroa. Yhteensä valtionosuudet lisääntyvät näiden tekijöiden seurauksena 67 milj. eurolla v. 2013. Taulukko 7. Asukasluvun ja ikärakenteen muutoksen vaikutukset kuntien valtionosuuksiin ja menoihin v. 2013, milj. euroa Laskennalliset kustannukset Valtionosuudet Esi- ja perusopetus -35-11 Sosiaali- ja terveydenhuolto 249 78 Yhteensä 214 67 Valtionosuuksien tasaukset Kuntien peruspalvelujen valtionosuutta lisätään tai vähennetään kuntakohtaisesti valtionosuuden tasauksella, joka perustuu kunnan laskennallisten verotulojen määrään. Vuoden 2013 tasaus perustuu verovuoden 2011 tietoihin. Taulukko 8. Valtionosuuksien tasaukset 2011 2013, milj. euroa 2011 2012 2013 Tasauslisät 803 761 779 Tasausvähennykset -820-796 -826 Erotus / netto -17-35 -49
30 Verotuloihin perustuvien valtionosuuksien tasauslisien määrä on 779 milj. euroa, jossa on lisäystä edelliseen vuoteen 20 milj. euroa. Tasauslisää saa 242 kuntaa. Valtionosuuksien tasausvähennys tehdään 62 kunnalle. Taulukko 9. Kuntien rahoitusosuus peruspalvelujen järjestämiseen 1 (VM) 2011 budjetoitu 2012 budjetoitu 2013 esitys Asukasluku 5 323 693 5 347 269 5 372 913 Laskennalliset kustannukset, 1 000 euroa 21 281 480 23 391 059 24 403 834 Rahoitusosuusarvio, 1 000 euroa 14 022 341 16 041 593 16 848 381 Rahoitusosuusarvio, euroa/asukas 2 633,95 2 999,96 3 185,80 1 Sisältää sosiaali- ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset sekä opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokasta rahoitettavan perusopetuksen. Taulukko 10. Kuntien rahoitusosuudet toisen asteen koulutukseen ja ammattikorkeakoulutukseen (OKM) 2011 budjetoitu 2012 budjetoitu 2013 esitys Asukasluku 5 323 693 5 347 269 5 372 913 Laskennalliset kustannukset, 1 000 euroa 3 277 034 3 437 675 3 399 709 Rahoitusosuusarvio, 1 000 euroa 1 904 284 1 997 633 1 975 571 Rahoitusosuusarvio, euroa/asukas 357,70 373,58 367,74 1.5 Valtion toimenpiteiden vaikutukset kuntien ja kuntayhtymien talouteen Tässä luvussa tarkastellaan valtion toimenpiteiden vaikutusta kuntien ja kuntayhtymien talouteen vuodesta 2012 vuoteen 2013. Valtion toimenpiteiden vaikutus perustuu lainsäädännön ja normien muutoksiin sekä harkinnanvaraisten määrärahojen osalta budjettipäätöksiin. Talousarvioesitykseen sisältyvien valtion toimenpiteiden arvioidaan menojen, tulojen ja veroperustemuutosten kokonaisvaikutuksena heikentävän kuntien rahoitusasemaa vuoteen 2012 verrattuna nettomääräisesti 193 milj. euroa. Valtiontalouden vuosien 2013 2016 kehyspäätökseen liittyen peruspalvelujen valtionosuutta vähennetään asteittain vuoteen 2015 mennessä. Vuonna 2013 vähennys on 125 milj. euroa. Tämä pienentää valtionosuusprosenttia 0,51 prosenttiyksiköllä. Peruspalvelujen valtionosuuksia lisätään 27,3 milj. eurolla v. 2013 ikääntyvän väestön toimintakyvyn tukemiseksi ja iäkkäiden henkilöiden sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämiseksi. Lain ikääntyvän väestön toimintakyvyn tukemiseksi on tarkoitus tulla voimaan 1.7.2013. Peruspalvelujen valtionosuusprosenttia korotetaan 0,045 prosenttiyksiköllä, koska ns. vanhuspalvelulain toimeenpanon kustannuksiin osoitetaan valtionosuutta 54,3 %. Lisäksi omaishoidon tukipalvelujen tehostamiseen liittyen valtionosuuksia korotetaan 10 milj. eurolla. Kuntien peruspalvelujen valtionosuusprosentti on 30,96 v. 2013.