MAAKUNNAN PÄÄTÖKSENTEKOA JA TEHTÄVIÄ SELVITTÄVÄN ALATYÖRYHMÄN RAPORTTI

MAAKUNNAN PÄÄTÖKSENTEKOA JA TEHTÄVIÄ SELVITTÄVÄN ALATYÖRYHMÄN RAPORTTI

Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmälle 2 Valtiovarainministeriö asetti 19.2.2009 Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmän toteuttamaan kokeilun seurantaa ja valmistelemaan päätöksentekoa kokeilun jälkeisiksi järjestelyiksi Kainuussa. Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmä asetti 26.6.2009 alatyöryhmän selvittämään ja vertailemaan maakuntahallinnon tehtäviä sekä ylimmän päätöksenteon järjestämistä ja vaihtoehtoja. Maakunnan tehtäviä ja päätöksentekoa selvittävän alatyöryhmän tehtävänä oli tuottaa seurantaryhmän työn ja muun päätöksenteon pohjaksi tietoa ja arviota maakuntahallinnon ylimmän päätöksenteon järjestämistä ja sen vaihtoehdoista sekä maakuntahallinnon mahdollisista tehtävistä. Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmän päätöksentekoa ja tehtäviä selvittävän alatyöryhmän puheenjohtajana on toiminut kehittämispäällikkö Teemu Eriksson valtiovarainministeriöstä. Jäseninä ovat olleet hallitussihteeri Ulla Westermark oikeusministeriöstä lokakuun loppuun saakka ja hallitussihteeri Juhani Matinlassi oikeusministeriöstä toimikauden loppuun saakka, neuvotteleva virkamies Inga Nyholm ja neuvotteleva virkamies Katja Palonen valtiovarainministeriöstä, valmiusjohtaja Janne Koivukoski sisäasiainministeriöstä, neuvotteleva virkamies Merja Niemi opetusministeriöstä, finanssisihteeri Carolina Sierimo sosiaali- ja terveysministeriöstä, maakuntavaltuuston puheenjohtaja Timo Säkkinen, maakuntavaltuutettu Tapani Kemppainen, maakuntavaltuutettu Minna Haataja, Sotkamon kunnanhallituksen puheenjohtaja Aimo Korhonen, Puolangan kunnanhallituksen puheenjohtaja Harri Peltola, Ristijärven kunnanjohtaja Raija Potila ja strategiajohtaja Esa Toivonen Kainuun maakuntahallinnosta. Työryhmän kokoonpanoa täydennettiin lainsäädäntöneuvos Tuula Maneliuksella työ- ja elinkeinoministeriöstä. Työryhmän sihteereinä ovat toimineet Katja Palonen ja Esa Toivonen. Työryhmän määräaika oli vuoden 2009 loppuun saakka. Työryhmän määräaikaa jatkettiin joulukuussa allekirjoitetulla valtiovarainministeriön päätöksellä tammikuun loppuun 2010 saakka. Työryhmä on kokoontunut toimikautensa aikana 8 kertaa. Tehtävänsä suoritettuaan Kainuun hallintokokeilun päätöksentekoa ja tehtäviä selvittävä alatyöryhmä luovuttaa kunnioittavasti raporttinsa Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmälle. Helsingissä 29.1.2010 Teemu Eriksson Juhani Matinlassi Janne Koivukoski Merja Niemi Carolina Sierimo Inga Nyholm Tuula Manelius Timo Säkkinen Tapani Kemppainen Minna Haataja Aimo Korhonen Harri Peltola Raija Potila Katja Palonen Esa Toivonen

3 MAAKUNNAN PÄÄTÖKSENTEKOA JA TEHTÄVIÄ SELVITTÄVÄN TYÖRYHMÄN RAPORTTI SISÄLLYS 1. Johdanto 2. Yhteenveto 3. Päätöksentekorakenteet 3.1. Nykyinen malli 3.2. Laaja tavanomainen kuntayhtymä 3.3. Erilliset maakunnan laajuiset järjestelyt 3.4. Toiminnoittain erillinen malli 3.5. Mallien vertailu 3.5.1. Kansalaisten osallistumismahdollisuudet 3.5.2. Kuntien ja yhteistoiminnan suhde 4. Palvelurakenteet 4.1. Nykyinen malli 4.2. Erilliset maakunnan laajuiset kokonaisuudet 4.3. Toiminnoittain erilliset mallit 4.4. Mallien vertailu 5. Päätöksenteko- ja palvelurakennemallien yhteenveto 5.1. Liittymäkohdat perustuslakiin 6. Eräiden tehtävien liittäminen maakuntahallintoon 6.1. Pelastuslaitos 6.2. Jätehuolto 6.3. Maaseutuelinkeinoviranomaisen, maatalouslomituksen ja maaseudun kehittämistehtävät

1. Johdanto 4 Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmä asetti 26.6.2009 alatyöryhmän selvittämään ja vertailemaan maakuntahallinnon tehtäviä sekä ylimmän päätöksenteon järjestämistä ja vaihtoehtoja. Työryhmän määräaika oli vuoden 2009 loppuun saakka. Työryhmän määräaikaa jatkettiin tammikuun loppuun 2010 saakka. Maakunnan tehtäviä ja päätöksentekoa selvittävän alatyöryhmän tavoitteena oli tuottaa seurantaryhmän työn ja muun päätöksenteon pohjaksi tietoa ja arviota maakuntahallinnon ylimmän päätöksenteon järjestämisestä ja sen eri vaihtoehdoista sekä maakuntahallinnon mahdollisista tehtävistä. Alatyöryhmän tehtävänä oli: - vertailla vaaleilla valittavaa maakuntavaltuustoa ja kuntien nimeämää valtuustoa maakuntahallinnon ylimpänä päätöksentekoelimenä. Vertailussa tuli ottaa huomioon kansalaisten osallistumismahdollisuudet, vaikutukset kuntien ja maakunnan suhteisiin sekä vaihtoehtojen hyväksyttävyys perustuslain kannalta; - arvioida maakunnan nykyisen päätöksentekojärjestelmän toimivuutta; - vertailla Kainuun maakunnan nykytehtävien hoitamista nykyistä suppeammissa yhteistyöjärjestelyissä, erillisissä maakunnan laajuisissa järjestelyissä tai nykyisenkaltaisessa maakuntahallinnossa. Vertailussa otettiin huomioon vaikutukset palveluihin, rahoitukseen ja kustannuksiin sekä kuntiin; - vertailla pelastustoimen järjestämistä nykyjärjestelyllä ja osana nykyisenkaltaista maakuntahallintoa; sekä - arvioida tulisiko nykyisiä maakuntahallinnon tehtäviä siirtää hoidettavaksi muulla tavalla ja tulisiko maakuntahallinnolle siirtää muita tehtäviä. Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmän päätöksentekoa ja tehtäviä selvittävän alatyöryhmän puheenjohtajana on toiminut kehittämispäällikkö Teemu Eriksson valtiovarainministeriöstä. Jäseninä ovat olleet hallitussihteeri Ulla Westermark oikeusministeriöstä lokakuun loppuun saakka ja hallitussihteeri Juhani Matinlassi oikeusministeriöstä toimikauden loppuun saakka, neuvotteleva virkamies Inga Nyholm ja neuvotteleva virkamies Katja Palonen valtiovarainministeriöstä, valmiusjohtaja Janne Koivukoski sisäasiainministeriöstä, neuvotteleva virkamies Merja Niemi opetusministeriöstä, finanssisihteeri Carolina Sierimo sosiaali- ja terveysministeriöstä, maakuntavaltuuston puheenjohtaja Timo Säkkinen, maakuntavaltuutettu Tapani Kemppainen, maakuntavaltuutettu Minna Haataja, Sotkamon kunnanhallituksen puheenjohtaja Aimo Korhonen, Puolangan kunnanhallituksen puheenjohtaja Harri Peltola, Ristijärven kunnanjohtaja Raija Potila ja strategiajohtaja Esa Toivonen Kainuun maakuntahallinnosta. Työryhmän kokoonpanoa täydennettiin lainsäädäntöneuvos Tuula Maneliuksella työ- ja elinkeinoministeriöstä. Työryhmän sihteereinä ovat toimineet Katja Palonen ja Esa Toivonen. Kainuun maakunta -kuntayhtymän toiminta kattaa Hyrynsalmen, Kajaanin, Kuhmon, Paltamon, Puolangan, Ristijärven, Sotkamon sekä Suomussalmen kuntien osalta sosiaalija terveydenhuollon, toisen asteen koulutuksen, erikoissairaanhoitopiirin ja maakunnan liiton tehtävät. Vaalan kunnan osalta maakunta vastaa vain alueidenkäyttö- ja hanketoimialaan sekä aluekehitykseen liittyvistä asioista. Maakunta järjestää kaikki sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut lasten päivähoitoa lukuun ottamatta. Maakunta vastaa myös nuorten ja aikuisten ammatillisesta koulutuksesta sekä lukiokoulutuksesta.

2. Yhteenveto 5 Maakuntahallinnon lisäksi Kainuussa toimii kuntien yhteistoimintajärjestelyinä pelastuslaitos isäntäkuntamallilla ja jätehuolto kuntayhtymänä. Ilman maakuntahallintoa alueella toimisivat myös erikoissairaanhoitopiiri, erityishuoltopiiri, maakunnan liitto, ammatillisen koulutuksen liikelaitos sekä kunta ja palvelurakenneuudistuksen (PARAS) edellyttämät yhteistoimintajärjestelyt perusterveydenhuollossa ja sosiaalitoimessa. Vertailuasetelman taustaksi on syytä huomioida, että sosiaali- ja terveydenhuollossa PARAS lainsäädäntö edellyttää, että alueella perusterveydenhuolto sekä siihen kiinteästi liittyvät sosiaalitoimen tehtävät tulee hoitaa joko kunnassa tai yhteistoimintaalueella, joiden väestöpohja on vähintään noin 20 000 asukasta. Kunnat voivat muodostaa yhteistoiminta-alueen joko isäntäkuntamallilla tai muodostamalla kuntayhtymän. Työryhmä ei ole käsitellyt tai ottanut kantaa Vaalan asemaan eri vaihtoehdoissa. Työryhmä korostaa, että Vaalan asema tulee selkiyttää tulevissa pysyvissä järjestelyissä. Vaalan osallistuminen osittain nykyiseen maakuntahallintoon vaikuttaa maakuntavaltuuston ja maakuntahallituksen kokoonpanoon niiden käsitellessä Vaalaa koskevia asioita. Kokoonpanon perusta Vaalan osalta on erilainen kuin muiden kuntien. Tämä voi aiheuttaa vakavaakin päätöksentekosuhteiden vääristymistä, jos Vaalan edustajat ovat vaa an kielen asemassa päätöksenteossa. Kokeilualueesta käytetään tässä raportissa nimitystä maakunta tietoisesti, vaikka se ei koko maakuntaa katakaan. Koska työryhmän vertailutehtävässä ei ole voitu vertailla erilaisia toteutuneita vaihtoehtoja, kyseessä on vertailu, jossa käsitellään erilaisten organisointivaihtoehtojen hallinnollisten rakenteiden ja järjestelyjen ilmeisiä vaikutuksia päätöksenteko- ja palvelurakenteeseen. Kainuussa toteutuneesta kehityksestä on raportoitu seurantaryhmän vuosiraporteissa. Kainuun hallintokokeilua käsitellään laajemmin Tampereen yliopiston arviointitutkimuksissa. Kokeilun loppuarviointi valmistuu keväällä 2010. Päätöksentekorakenteiden osalta vertailussa olivat nykymalli vaaleilla valittuine maakuntavaltuustoineen, samojen tehtävien kokoaminen yhteen tavalliseen kuntayhtymään, tehtävien hoitaminen kolmessa erillisessä maakunnan laajuisessa kuntayhtymässä sekä tehtävien hajauttaminen niin, että maakuntahallinnon tilalla toimisivat omina organisaatioinaan erikoissairaanhoitopiiri, erityishuoltopiiri, maakunnan liitto, ammatillisen koulutuksen liikelaitos, kaksi lukioiden ylläpitäjää sekä kaksi sote-yhteistoiminta-aluetta. Asukkaiden osallistumismahdollisuuksien kannalta parhaana kokonaisuutena nähtiin nykymalli. Osallisuuden näkökulmasta muiden vertailtavien mallien haittoina nähtiin päätöksentekijöiden valinnan etääntyminen kansalaisista sekä läpinäkyvyyden heikkeneminen päätöksentekorakenteen monimutkaistuessa. Kuntien suhde yhteistoiminnassa hoidettaviin tehtäviin on monimutkaisempi asia ja siinä keskeisessä osassa on rahoitusjärjestelmä. Nykymallissa rahoitusjärjestelmän toimiessa kunnilla on vahva asema. Perinteisessä kuntayhtymämallissa taloudellinen päätöksenteko, jonka perusteella lopulliset kustannukset määräytyvät, hajautuu organisaatioon ja heikentää kuntien asemaa niin kutsuttuina omistajina. Perinteisessä kuntayhtymässä päätöksentekijöiden yhteys kuntiin on selkeä. Rahoitusjärjestelmän muuttaminen vahvistaisi kuntien asemaa perinteisessä kuntayhtymässä. Nykymallissa kunnilla ei ole lainsäädäntöön perustuvaa osallisuutta maakunta kuntayhtymän palveluja koskevaan päätöksentekoon, mutta käytännössä

6 maakuntavaltuutetut ovat lähes kaikki myös kuntien valtuutettuja. Näin vahva henkilökytkös kuntien ja maakuntavaltuuston välillä tarkoittaa käytännössä, että kunnilla on vahvempi asema maakunnan päätöksenteossa kuin itse organisaatiota tarkastellessa voisi päätellä. 3. Päätöksentekorakenteet Mitä useampia yhteistoimintaorganisaatioita alueella on, sitä vaikeammaksi kuntien asema kokonaisuuden hallinnassa muodostuu. Läpinäkyvyys, kustannusten hallinta ja ennakoitavuus tekevät hajautetuista malleista kunnille haasteellisempia myös ohjauksen kannalta, jos niiden rahoitusjärjestelyt säilyvät samoina. Kansalaisten palvelujen kannalta on keskeistä, että sosiaali- ja terveydenhuollon palveluprosessit säilyvät yhdessä organisaatiossa yhden päätöksenteon alla. Vähintäänkin sosiaali- ja terveyspalvelujen saumaton toteutuminen tulisi turvata. Yhden organisaation malli tukee tätä. Etua on saatavissa myös toisen asteen koulutuksen yhteisestä hallinnosta. Palveluprosessien kannalta ei ole suurta merkitystä sillä ovatko toisen asteen koulutus, alueen kehittäminen ja suunnittelu sekä sosiaali- ja terveyspalvelut samassa organisaatiossa, vaikka se hallinnon selkeyden ja hallittavuuden kannalta on tärkeää. Työryhmä näkee, että nykytilanteeseen nähden sosiaali- ja terveyspalvelujen hajauttaminen kahteen maakunnan laajuiseen kuntayhtymään ja kahteen alueelliseen yhteistoiminta-alueeseen olisi haitallista. Hajautumisen johdosta kokeilun aikana muodostuneet ja toimivat palveluprosessit pilkkoutuisivat sekä pienet kehittämisresurssit pirstaloituisivat. Näin yhteisillä kootuilla kehittämisresursseilla saavutettu hyöty menetettäisiin. Myös lukiokoulutuksen ylläpitäjän jakaminen kahteen erilliseen ylläpitäjään olisi haitallista lukioiden tiiviiksi muodostuneen yhteistyön kannalta. Myös tukipalvelujen järjestämisen kannalta kootumpi organisointi on parempi. Erilliset organisaatiot maakuntatasolla vaikeuttaisivat yhteisten tukipalvelujen organisointia ja käyttöä. Keskeisenä kysymyksenä on, kuinka monta kuntien yhteistoimintajärjestelyä Kainuussa tarvitaan kuntien tehtävien hoitamiseksi. Työryhmän näkemyksen mukaan vähemmät yhteistyöjärjestelyt palvelevat asukkaita ja kuntia paremmin, kun toiminnan rahoitusjärjestelyssä noudatetaan rahoitustyöryhmän esityksiä. Työryhmä esittää eräiden luvussa kuusi mainittujen tehtävien liittämistä maakunnan kokonaisuuteen, jos päädytään jatkamaan mallilla, jossa maakunnan nykyiset palvelut pysyvät yhdessä hallinnossa. Päätöksentekorakenteiden vertailu sisältää pääasiassa kuntien yhteistoiminnan organisoinnin kuvaamista ja vertailua. Lähtökohtana on Kainuun hallintokokeilun nykyinen malli. Sitä vertaillaan muunlaisiin mahdollisuuksiin organisoida ne toiminnot, jotka ovat nykyisin maakuntahallinnon hoidettavana. Vertailu ja mallien kuvaaminen on jossain määrin teoreettista, koska vaihtoehtoisia malleja ei ole Kainuussa toiminnassa. Tavoitteena on kuitenkin saada esille mallien keskeisiä eroja etuineen ja haittoineen. Työryhmä on tehnyt valinnat vertailuesimerkeiksi. Vertailtavina ovat nykyinen malli, laaja tavanomainen kuntayhtymä, erilliset maakunnan laajuiset järjestelyt sekä järjestely, jossa osa tehtävistä hoidettaisiin maakuntaa pienemmällä alueella. Päätöksentekorakenteisiin ja tehtäviin liittyy olennaisesti rahoitusjärjestelmä, jota on pohtinut toinen seurantaryhmän asettama alatyöryhmä. Tässä tarkastelussa on lähdetty

oletuksesta, että vaihtoehtoisissa malleissa olisi käytössä niihin yleisimmin liittyvät rahoitusjärjestelmät. 7 3.1. Nykyinen malli Päätöksentekorakenteiden ja palvelurakenteiden vertailu liitetään yhteen luvussa 5. Tehtäviltään laajan nykyisenkaltaisen maakuntahallinnon päätöksentekojärjestelmän osia ovat kuntien päätöksentekojärjestelmät, maakuntahallinnon perussopimukseen liittyvä päätöksenteko ja maakunnan oma päätöksenteko, johon kuuluvat maakuntavaltuusto, maakuntahallitus eri kokoonpanoineen ja lautakunnat. Tässä keskitytään pääosin maakunnan omaan päätöksentekojärjestelmään, mutta joiltain osin asiat liitetään myös kuntien päätöksentekoon. Nykyisessä mallissa suorilla vaaleilla valittu maakuntavaltuusto tekee maakuntahallinnon merkittävimmät päätökset, joita ovat ainakin talousarviot, palveluja koskevien keskeisten linjausten ja suunnitelmien tekeminen ja hyväksyminen, keskeisten virkojen täyttäminen sekä luottamusmiesorganisaation miehittäminen. Maakuntavaltuustossa on 59 valtuutettua ja Vaalaa koskevia asioita käsiteltäessä sen työhön osallistuu kaksi Vaalan kunnan edustajaa. Maakuntahallituksella on kolme kokoonpanoa ja sen puheenjohtajana toimii aina maakuntajohtaja. I kokoonpanon jäsenet ovat luottamushenkilöitä ja II kokoonpanossa maakuntahallitukseen kuuluu myös valtion aluehallintoviranomaisten edustajia. II kokoonpano käsittelee Kainuun kehittämisrahaan liittyvät asiat ja se on toimivaltainen ainoastaan, jos luottamusmiehet muodostavat enemmistön. Maakuntahallituksen III kokoonpano on alueiden kehittämisestä annetun lain mukainen maakunnan yhteistyöryhmä. Maakuntahallitus valmistelee ja panee täytäntöön maakuntavaltuuston päätökset sekä hoitaa maakunnan hallintoa. Maakuntahallinnossa toimivat lautakuntina 11-jäseniset sosiaali- ja terveyslautakunta, koulutuslautakunta sekä kuusijäseninen tarkastuslautakunta. Lautakunnat hoitavat toimialansa tehtäviä sekä valmistelevat maakuntahallituksen ja maakuntavaltuuston päätöksiä. Maakuntahallinnon tehtäviä, joita varten ei ole omaa lautakuntaa, hoitaa maakuntahallitus. Tällaisia tehtäviä ovat esimerkiksi alueiden kehittäminen ja maakuntakaavoitus sekä tukipalvelut. Maakunnan rahoituksen osalta alueen kunnilla ja kuntien kokouksella on merkittävä päätöksentekorooli, koska niiden piirissä päätetään maakunnan rahoituskehyksestä. Eli maakuntavaltuuston mahdollisuudet päättää talousarvioista tulevat rajatuksi perussopimustason päätöksellä rahoitusosuuksista. Tätä on käsitelty laajemmin rahoitustyöryhmän raportissa, mutta se on tässäkin yhteydessä syytä ottaa huomioon merkittävänä päätöksentekorakenteena. Rahoitustyöryhmän raportista käy ilmi, että rahoituskehyksen määrittely ei ole kokeilun aikana toiminut täysin mallin mukaisesti. Maakuntajohtaja toimii tällä hetkellä maakuntahallituksen puheenjohtajana. Maakuntavaltuusto valitsee hänet maakuntavaltuuston toimikaudeksi. Maakuntajohtaja on näin luonteeltaan poliittinen virkamies. Maakuntajohtajalla ei ole itsenäistä päätösvaltaa

enempää kuin puhtaasti virkamiesjohtajallakaan olisi, mutta maakuntahallituksen puheenjohtajana hänellä on asemaan perustuvaa vaikutusvaltaa merkittävästi enemmän kuin puhtaalla virkamiesjohtajalla. Poliittisen maakuntajohtajan asemaan vaikuttaa myös Kainuun poliittinen jakauma, jossa käytännössä maakuntajohtajan oma poliittinen ryhmä saa lähes puolet toimielinten paikoista. Tämä vaikuttaa maakuntajohtajan ja muiden ryhmien suhteeseen maakuntajohtajaan ja asettaa maakuntajohtajan toiminnalle erityisiä vaatimuksia. Kokeilun aikana maakuntavaltuusto on ehdottanut maakuntajohtajan asemaa muutettavaksi niin, ettei hän enää olisi maakuntahallituksen puheenjohtaja. Kuvassa 1 on kuvattu nykymallia. Kuvaan on otettu mukaan maakunta kuntayhtymän lisäksi Kainuussa toimivat maakunnan laajuisen pelastustoimi ja jätehuollon kuntayhtymä. 8 Kuva 1 Nykymalli KAJAANIN PELASTUSLTK MAA KY JÄTEHUOLLON KY LAISET 3.2. Laaja tavanomainen kuntayhtymä Laajan tavanomaisen kuntayhtymän päätöksentekoon liittyvät myös kuntien ja perussopimustason päätöksenteko. Tiedossa ei ole, että tehtäviltään Kainuun maakuntahallinnon laajuista tavanomaista kuntayhtymää olisi tai olisi ollut toiminnassa ja siksi asetelma on melko teoreettinen. Tavanomaisen kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen (myöh. valtuusto) jäsenet valitsevat kunnat. Se voi olla yhtymäkokous tai jokin muu perussopimuksessa määrätty toimielin. Tämän toimielimen kokoonpanon ei tarvitse olla poliittisesti edustava lukuun ottamatta maakunnan liittoa. Sen jäsenten äänivalta määräytyy usein muulla perusteella kuin ääni/jäsen.

Tällaisen valtuuston jäsenet eivät ole periaatteessakaan alueen asukkaiden edustajia vaan kuntien edustajia. 9 Laajassa tavanomaisessa kuntayhtymässä olisi hyvin todennäköisesti maakuntahallitusta vastaava toimielin, mutta ilman erillistä säädöstä sen jäseninä ei voisi olla valtion aluehallintoviranomaisten edustajia. Maakuntahallitusta vastaavan toimielimen kokoonpanon tulisi vastata alueen poliittista jakaumaa. Vaikka tällaisessa kuntayhtymässä ei ylimmän päättävän elimen lisäksi ole lakisääteisiä toimielimiä, on pidettävä todennäköisenä, että tehtäviltään hyvin laajassa kuntayhtymässä olisi myös lautakunnan tyyppisiä toimielimiä. Näidenkin tulisi lainsäädännön mukaan olla poliittisesti edustavia. Tällaisessa kuntayhtymässä eri päätöksentekotehtävien organisointi ratkaistaan perussopimuksessa, joten valtuuston, hallituksen ja mahdollisten lautakuntien roolia voidaan arvioida vain perusoletusten pohjalta. Todennäköisenä voi pitää, että tavallisessa kuntayhtymässä hallitustason toimielin tekee useampia päätöksiä kuin valtuustotason toimielin. Jälkimmäisen voidaan kuitenkin arvioida päättävän talousarviosta ja toiminnan suuntaviivoista. Kaikki operatiivisemmat päätökset ehkä tehtäisiin hallitustason toimielimessä ja lautakunnissa. Tavanomaisen palveluja tuottavan kuntayhtymän rahoitus toteutetaan useimmiten siten, että kuntayhtymä laskuttaa kuntia ja/tai asiakkaita tuottamistaan suoritteista. Kuntayhtymissä, joiden toiminta ei ole suoritteiksi purettavaa palvelutuotantoa, rahoitusmallit ovat erilaisia. Kuvitellussa laajassa kuntayhtymässä rahoitusmalliksi valittiin sekoitus suoritteisiin perustuvaa maksuosuutta ja kiinteää maksua, jotta eri järjestelyjen eroja saataisiin näkyviin. Tavallisessakin kuntayhtymässä olisi mahdollista omaksua samanlainen rahoitusmalli kuin Kainuun maakunta kuntayhtymässä on tällä hetkellä. Sen soveltaminen tarkoittaisi, että tavallisen kuntayhtymän, jolla on hyvin laaja-alaiset tehtävät, päätöksentekoelinten tulisi tehdä merkittäviä poliittisia voimavarojen suuntaamispäätöksiä eri palvelujen kesken. Tällaisessa rahoitusmallissa kiinteä osuus todennäköisesti määriteltäisiin kuntien toimesta ja suoritteisiin perustuva osuus niin, että suoritteiden hinnoittelu tapahtuisi kuntayhtymän päätöksenä ja kunnat ohjaisivat tai päättäisivät suoritteiden hankintaa. Tavanomaisessa kuntayhtymässä kuntayhtymän johtaja olisi puhtaasti virkamies. Hallituksen puheenjohtajana olisi luottamushenkilö. Tässä virkamiesjohdon rooli päätöksenteossa olisi tältä osin suppeampi kuin nykymallissa. Jos kaikki maakunnan nykyiset tehtävät organisoitaisiin yhteen kuntayhtymään, olisi Kainuussa kuntien lisäksi tämä kuntayhtymä ja sen lisäksi mahdollisesti pelastuslaitos, jätehuollon kuntayhtymä ja maataloushallinnon yhteistoimintajärjestely. Ajatus on teoreettinen, mutta vertailukohtana se valaisee eroja kokeilun järjestelmän ja tavanomaisen välillä. 3.3. Erilliset maakunnan laajuiset järjestelyt Erillisissä maakunnan laajuisissa järjestelyissä Kainuussa voisi olla sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä, joka hoitaisi maakunnan nykyiset tämän alan tehtävät, maakunnan liitto sekä koulutuksen kuntayhtymä/liikelaitos, joka järjestäisi ammatillisenja lukiokoulutuksen. Maakunnan nykyisten tehtävien ulkopuolella olisi edelleen kuntien

yhteinen pelastuslaitos ja jätehuollon kuntayhtymä (sekä maataloushallinnon yhteistoimintajärjestelyt). 10 Päätöksenteon kannalta rakenne muistuttaisi muutoin yhden tavanomaisen kuntayhtymän mallia, mutta ylimpiä päätöksentekoelimiä olisi enemmän. Jokainen kuntayhtymä tai liikelaitos tarvitsisi oman ylimmän päättävän elimen sekä perussopimuksen tai vastaavan. Kunkin kuntayhtymän rahoitusmallit olisivat erilaisia ja todennäköistä on, että sosiaalija terveydenhuollon kuntayhtymässä sovellettaisiin palvelujen käyttöön pohjautuvaa suoriteperusteista mallia. Kuntayhtymissä ei tässä mallissa todennäköisesti olisi lautakuntia, vaan kuntayhtymien hallitukset hoitaisivat operatiivisen päätöksenteon. Ylimmät päättävät elimet todennäköisesti kokoontuisivat harvoin ja päättäisivät lähinnä talousarvioista sekä toimintasuunnitelmista. Erillisissä maakunnan laajuisissa järjestelyissä olisi koottuja malleja merkittävästi enemmän kuntayhtymien toimielimiä ja perussopimuksia. Toimielinten jäsenet valittaisiin ilman kansalaisten suoraa vaikutusta. Nykyisen maakuntajohtajan poliittiseen rooliin liittyvää pohdintaa ei tässä mallissa tarvittaisi lainkaan, koska pienempien kuntayhtymien johtajat olisivat mitä todennäköisimmin puhtaita virkamiesjohtajia. Kuvassa 2 on kuvattu kaaviokuvana erilliset kuntayhtymät. Kuva 2 Erilliset kuntayhtymät KAJAANIN PELASTUSLTK SOTE KY KOULUTUS KY MAAKUNNAN LIITTO JÄTEHUOLLON KY LAISET

3.4. Toiminnoittain erillinen malli 11 Toiminnoittain erillisessä mallissa Kainuussa olisivat maakunnan nykyisillä tehtäväalueilla maakunnan laajuiset maakunnan liitto sekä ammatillisen koulutuksen liikelaitos samoin kuin yhdistetyt erikoissairaanhoitopiiri ja erityishuoltopiiri. Suppeammilla alueilla toimivat sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueet ja alueelliset lukioiden ylläpitäjät. Näiden lisäksi alueella toimisivat luonnollisesti pelastuslaitos ja jätehuollon kuntayhtymä (sekä maataloushallinnon yhteistoimintajärjestelyt). Päätöksentekorakenteiden vertailun kattavuuden vuoksi oletetaan, että mallissa erikoissairaanhoitopiiri ja erityishuoltopiiri olisi Paras -puitelain mukaan yhdistetty ja ne sekä maakunnan liitto olisivat kuntayhtymiä, ammatillisessa koulutuksessa liikelaitos ja sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueilla sekä lukioiden ylläpitämisessä isäntäkuntamallit. Oletuksena on, että Kainuussa olisi jälkimmäisiä kaksi kutakin. Sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueiden tasaveroisia hallinnollisia järjestämisvaihtoehtoja Paras -puitelain mukaan ovat isäntäkuntamalli ja kuntayhtymä. Kunnat päättävät itsenäisesti kumman mallin mukaisesti yhteistoiminta hallinnollisesti järjestetään. Tässä on vertailuasetelman keventämiseksi valittu hallinnollisista järjestämisvaihtoehdoista isäntäkuntamalli johtuen mm. siitä, että raportissa on muutoin käsitelty myös sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä kuntayhtymämallin mukaisesti, joskaan ei puitelain mukaisena yhteistoiminta-alueena. Siksi raportissa esitetyt huomiot yhteistoiminta-alueista vertailtuna nykymalliin alueella ovat osin sidoksissa valittuun hallintomalliin so. isäntäkuntamalliin eivätkä sellaisenaan päde yleisesti yhteistoiminta-alueiden kohdalla. Tämän mallin maakuntatason järjestelyihin pätee kohdassa 3.3. esitetty, mutta lisänä olisi neljä maakuntaa pienemmän alueen isäntäkuntamallista yhteistoimintajärjestelyä. Isäntäkuntamallissa isäntäkunnan valtuusto päättää ainakin kyseisen toiminnon talousarviosta tai sen pääpiirteistä ja mahdollisesti myös tärkeimpien virkojen täyttämisestä, mahdollisista maksuista ja toiminnan suuntaviivoista. Isäntäkunnan valtuusto toimii tässä tavanomaisella kokoonpanollaan. Isäntäkuntamalliin liittyy useimmiten lautakunta, jossa on isäntäkunnan lisäksi edustajia tehtävää yhteisesti hoitavista muista kunnista. Lautakunnan toimivalta liittyy kyseisen tehtävän käytännön hoitamiseen, mutta siihen voi sisältyä myös merkittävää suunnittelua ja toiminnan suuntaviivojen määrittämistä. Isäntäkuntamallissa päätöksenteon kannalta selvin ero on rooleissa. Isäntäkunnan ja sen asukkaiden roolien päätöksenteossa voidaan katsoa olevan suuremmat kuin muiden yhteistoimintaan osallistuvien kuntien toimielinten tai asukkaiden. Isäntäkuntamallissa tehtävien rahoitus sosiaali- ja terveydenhuollossa todennäköisesti perustuisi suoritemaksuihin. Lukioiden osalta valtionosuus menisi ylläpitäjälle ja sen lisäksi tarvittava rahoitus kerättäisiin todennäköisesti lukion sijaintikunnalta. Tässä mallissa maakunnan nykyisissä tehtävissä päätöksentekoelimiä olisi Kainuun alueella kaikkien eniten. Erillisiä organisaatioita olisi maakunnan nykyisissä tehtävissä kahdeksan ja sen lisäksi vielä ainakin kolme yhteistoimintajärjestelyä. Päätöksenteon kannalta muista vaihtoehdoista eroaisivat selvimmin isäntäkuntamallit.

12 Kuvassa 3 on kuvattu kaaviolla toiminnoittain erillinen malli. Toiminnoittain erillinen malli KAJAANIN PELASTUSLTK SAIRAAN- HOITO- JA ERITYIS- HUOLTOPIIRI MAAKUNNAN LIITTO AMMATT.- KOULUTUKSEN LIIKELAITOS SOTE YT-ALUE 1 LUKIO- PIIRI 1 SOTE YT-ALUE 2 LUKIO- PIIRI 2 LAISET 3.5. Mallien vertailu 3.5.1. Kansalaisten osallistumismahdollisuudet Päätöksentekijöiden valintaprosessi Nykyisenkaltaisessa maakuntahallinnossa kansalaiset osallistuvat suoraan vaaleilla maakuntavaltuuston valintaan. Vaalijärjestelmä ei rajoita osallistumista oman kunnan ehdokkaisiin, vaan vaalit ovat yhtenäiset ja yhtäläiset koko alueella. Maakuntahallituksen tai lautakuntien valintaan kansalaiset pääsevät osallistumaan välillisesti, koska toimielinten poliittiset kokoonpanot määräytyvät vaalituloksen perusteella. Kuntien kokouksen osallistujien valinnan osalta kansalaisten välillinenkään osallistuminen ei ole mahdollista. Yhden tavanomaisen kuntayhtymän vaihtoehdossa kansalaiset osallistuvat välillisesti valtuuston valintaan. Kuntayhtymän muiden päätöksentekijöiden (hallituksen ja lautakuntien jäsenet) valintaan kansalaiset osallistuvat myös välillisesti. Maakuntavaltuustossa, jonka jäsenet valittaisiin kuntien edustajiksi, pienten poliittisten ryhmien asema jäisi todennäköisesti vaaleilla valittua maakuntavaltuustoa huonommaksi. Kuntien valitsema valtuusto sulkisi todennäköisesti maakuntatason päätöksenteosta muut kuin kunnan valtuutetut pois kategorisesti. Erillisissä maakunnan laajuisissa yhteistoimintajärjestelyissä edellinen koskee kuntayhtymiä tarkennuksella, että niissä ei todennäköisesti olisi lautakuntia. Epäsuora vaikuttamismahdollisuus kansalaisilla olisi kuntayhtymien hallituksien kokoonpanoihin.

Maakunnan liiton valtuusto tulee lukea tähän joukkoon mukaan, koska sen kokoonpanon tulee vastata alueen poliittista jakaumaa. 13 Isäntäkuntajärjestelyjen osalta tilanne olisi monitahoisempi. Isäntäkuntamallissa kuntalain mukainen yhteinen lautakunta (tai johtokunta tai toimikunta) tekee merkittävimmät päätökset toimintaa koskien. Yhteinen toimielin ei kuitenkaan ole jäsenkunnista erillinen oikeushenkilö, vaan se toimii yhden sopimuskunnan (isäntäkunta) valtuuston ja hallituksen alaisena. Tästä johtuen voidaan ajatella, että isäntäkuntana toimivan kunnan asukkailla on muiden kuntien asukkaita paremmat vaikutusmahdollisuudet. Yhteisen toimielimen jäsenten valintaan myös muiden sopimuskuntien asukkaat voivat välillisesti vaikuttaa. Mikäli yhteistoiminta-alue, joka koskee sosiaali- ja terveystointa, olisi organisoitu kuntayhtymämallin mukaisesti, tilanne olisi kuitenkin erilainen. Yhteenvetona voidaan todeta, että nykyisenkaltaisessa maakuntahallinnossa kansalaisten mahdollisuudet osallistua päätöksentekijöiden valintaan ovat laajimmat. Siinä tämän vaikutusmahdollisuuden ulkopuolelle jää vain talousraameista päätöksiä tekevä kuntien kokous. Tavanomaisen kuntayhtymän mallissa kansalaiset pääsevät vaikuttamaan välillisesti toimeenpanevan elimen kokoonpanoon, mutta eivät ylimmän päätöksentekoelimen kokoonpanoon. Toiminnoittain erillisessä mallissa, jos yhteistoiminta olisi organisoitu isäntäkuntamallilla, olisivat eri kuntien asukkaiden vaikutusmahdollisuudet päätöksentekijöiden valintaan erilaiset. Isäntäkunnan asukkailla voidaan katsoa olevan muiden kuntien asukkaita paremmat vaikuttamismahdollisuudet. Luottamushenkilöiden määrä Nykyisenkaltaisessa maakuntahallinnossa on luottamushenkilöitä karkeasti arvioiden noin sata eri päätöksentekoelimissä ja näihin voi tulla periaatteessa valituksi kuka hyvänsä vaalikelpoinen alueen asukas lukuun ottamatta eräitä maakuntahallinnon johtavia virkamiehiä. Yhden tavallisen kuntayhtymän mallissa valtuutettujen määrä voisi olla pienempi kuin 59, joka on nykyisen valtuuston paikkamäärä. Yksi mahdollinen valtuutettujen määrä voisi olla yksi jäsen jokaista alkavaa 3000 asukasta kohden, mikä merkitsisi 30 valtuutetun määrää. Tällaisen kuntayhtymän hallitus saattaisi olla nykyistä laajempi, mutta lautakuntien voidaan olettaa olevan samankokoisia kuin nykyjärjestelmässä. Näillä lähtökohdilla vaihtoehdossa luottamushenkilöiden määrä vähenisi nykyisestä ja mahdollisuudet tulla valituksi luottamushenkilöksi pienenisivät. On todennäköistä, että tavallisessa kuntayhtymässä luottamushenkilön rooli kunnan, ei kansalaisten, ensisijaisena edustajana rajoittaa mahdollisuuksia päästä tällaisiin luottamustoimiin verrattuna nykyjärjestelmään. Poliittisesti passiivisen kansalaisen tai pienen poliittisen ryhmän jäsenen on vaikeampaa päästä nykyisenkään maakuntahallinnon luottamushenkilöksi, mutta maakuntavaltuutetulta ei välttämättä odoteta sellaista suhdetta peruskuntaan, että hän voisi toimia sen edustajana. Maakunnan laajuisissa erillisissä järjestelyissä luottamusmiespaikkoja olisi nykyiseen verrattuna kolmessa maakunnan laajuisessa kuntayhtymässä. Jos maakunnallisissa kuntayhtymissä olisi kussakin kymmenen hallituspaikkaa ja valtuustoissa 30 paikkaa tulisi näistä 120 luottamustointa. Luottamusmiespaikkojen määrä olisi hieman suurempi kuin nykyisessä maakuntahallinnossa, mutta ne olisivat luonteeltaan erilaisia. Toiminnoittain erillisessä mallissa olisi neljä maakunnan laajuista kuntayhtymää tai liikelaitosta ja neljä isäntäkuntamallia. Jos mukaan lasketaan kuntayhtymien ja

14 liikelaitosten toimielimet sekä isäntäkuntamallien lautakuntapaikat, olisi tässä mallissa luottamusmiespaikkoja ja siten osallistumismahdollisuuksia eniten. Muu osallistuminen, vaikuttaminen ja hallinnon läpinäkyvyys Teoreettisten mallien vertaaminen kuntalaisten suoran osallistumisen ja vaikuttamisen sekä päätöksenteon ja hallinnon läpinäkyvyyden näkökulmasta on hyvin monipolvinen asia. Siksi tässä raportissa on osallistumisen osalta keskitytty erityisesti kuntalaisten mahdollisuuksiin osallistua päätöksentekijöiden valintaan. Vertailu ja arviointi muun osallistumisen osalta perustuvat enemmän yleisiin kokemuksiin ja tietoihin osallistumisesta eivätkä välttämättä suoraan Kainuun malliin. Päätöksenteon ja toiminnan julkisuus ja hahmotettavuus yleisesti todennäköisesti parantaa kansalaisten mahdollisuuksia saada tietoa hallinnon toiminnasta. Tästä lähtökohdasta arvioituna nykyinen malli on saanut julkisuutta melko paljon, josta johtuen se lienee kansalaisille hallintorakenteineen ja toimintoineen melko tunnettu. Julkisuus on myös antanut kasvot päätöksentekijöille. Tähän lienee kuitenkin vaikuttanut toiminnan kokeiluluonne ja erityisyys, eikä varmuudella voida sanoa, että juuri tämänkaltainen rakenne johtaisi aina julkisuuden ja siten läpinäkyvyyden kasvuun. Periaatteessa Kainuun mallissa kunnallinen ja maakunnallinen taso yhdistyvät poikkeuksellisesti, siten, että kansalaiset pystyvät hahmottamaan monimutkaisen kokonaisuuden, joka muualla maassa jää kansalaisille lähes kokonaan hahmottumatta. Selkeät rakenteet ja toimintojen tunnettuus voivat kuitenkin tehdä kansalaisten osallistumisen helpommaksi erityisesti, kun kyse on päätöksentekijöiden valinnasta. Tunnetut hallinto- ja palvelurakenteet ja toimielimet voivat myös edesauttaa osallistumista muutoin. Tehtävien ja päätöksenteon kokoaminen voi kuitenkin jossain määrin myös etäännyttää hallintoa kansalaisista, sillä yleisesti päätöksenteon läheisyys voi edistää osallistumista. Kainuussa on kokeilun aikana jossain määrin koettu, että kansalaiset edelleen kääntyvät helpommin kuntatason poliitikoiden puoleen kuin maakuntatason, vaikka asia koskisikin enemmän maakuntaa. Tämän voi sanoa ilmentävän, että paikallinen itsehallinto ja päätöksenteon läheisyys edelleen tärkeäksi. Tampereen yliopiston arviointiraportissa 41/2008 kuntalaiset ovat suhtautuneet osallistumiseen nykymallissa myös kriittisesti. Kuntalaisille on tarjottu mahdollisuuksia vaikuttaa päätöksentekijöiden valinnan ohella mm. antamalla palautetta maakuntahallinnolle. Kainuun maakuntahallinnolla on internetissä palautekanava (http://maakunta.kainuu.fi/osallistu_ja_vaikuta). Vuonna 2009 palautteita on tullut 135 kappaletta. Suurin osa, n. 80 % koskee sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja. Palautteet toimitetaan palvelusta vastaavalle yksikölle tiedoksi tai vastattavaksi. Yhden tavanomaisen kuntayhtymän mallissa rakenne olisi yhtä helppo hahmottaa kuin nykymallissakin, mutta päätöksentekijät saattaisivat jäädä vieraammiksi kansalaisille päätöksentekijöiden valinnan tapahtuessa pääsääntöisesti välillisesti. Erillisissä maakunnan laajuisissa järjestelyissä myös läpinäkyvyys todennäköisesti kärsisi. Organisaatioita olisi useita ja toiminnan hahmottaminen voisi olla nykymallia haastavampaa, kun eri toimielinten välinen vastuun- ja tehtäväjako ei välttämättä olisi kuntalaiselle selkeä. Useiden organisaatioiden muodostamat hallinnolliset järjestelyt voisivat jäädä kansalaisille vieraammiksi kuin esimerkiksi tilanteessa, jossa tehtävät on koottu yhteen organisaatioon. Päätöksentekijöiden vierauteen vaikuttavat tekijät olisivat samankaltaisia kuin tavanomaisessa kuntayhtymässä, mutta kuntayhtymiä olisi useita.

Toiminnoittain erillisessä mallissa nyt koottu päätöksenteko hajautuisi varsin paljon, mikä heikentäisi läpinäkyvyyttä. Päätöksenteon läheisyys (seudullinen taso maakuntataso) voisi puolestaan helpottaa tiedonsaantia sekä osallistumista joidenkin palveluiden osalta. Luottamushenkilöiden kasvava määrä todennäköisesti vähentäisi heidän tunnettuuttaan, mutta suurempi määrä johtaisi todennäköisesti luottamushenkilöstön sosiaalisen edustavuuden kasvuun. Käytännössä luottamushenkilöiden suuri määrä vaikuttaisi kuitenkin luottamushenkilöelinten toimintaan ja toimintakykyyn sitä mahdollisesti heikentäen. 15 Kansalaisten suoran osallistumisen mahdollisuudet riippuvat hyvin paljon organisaatioiden/viranomaisten halusta ja mahdollisuuksista järjestää sitä. Juuri tästä syystä muun yleisen osallistumisen ja vaikuttamisen vertailua on vaikea tehdä. Mikä tahansa vertailun malleista mahdollistaisi myös kansalaisten suoran osallistumisen eri tavoin. Eroja on lähinnä siinä, että toisissa malleissa kansalaisten osallistuminen useampien organisaatioiden toimintaan olisi tarpeen ja vastaavasti useampien organisaatioiden tulisi tukea suoraa osallistumista. Yhteenveto kansalaisten osallistumismahdollisuuksista Valintaprosessi Paikkojen määrä Suora osallistuminen Nykyinen malli ++ + + Laaja tavanomainen KY - (+) + Erilliset maakunnan laajuiset järjestelyt - + - Toiminnoittain erillinen malli - -- ++ Vertailuasetelmassa näyttää siltä, että kansalaisten mahdollisuus osallistua tärkeimpien päätöksentekijöiden valintaan toteutuu parhaiten nykymallissa. Tavanomaisten kuntayhtymien osalta ongelmana on, että päätöksentekoelimien kokoonpanoja joudutaan sovittelemaan kuntien edustuksen, poliittisen edustavuuden ja sukupuolen mukaan. Tässä sovittelussa ei jää enää tilaa päätöksentekijän roolille kansalaisten edustajana. Pääsääntöisesti tavallisten kuntayhtymien toimielinten jäsenten ei tarvitse saada kannatusta vaaleissa tai edes osallistua niihin. Isäntäkuntamalleissa päätöksentekijöiden valintaprosessiin liittyy erityispulma. Mallissa hoidettavan toiminnan rahoituspäätökset, toimintalinjauspäätökset ja usein keskeisten virkojen täyttöpäätökset tekee isäntäkunnan valtuusto, johon muiden jäsenkuntien asukkailla ei ole vaikutusmahdollisuuksia. Muiden kuntien asukkaiden määrällisesti vähäinen osallistumismahdollisuus yhteisessä lautakunnassa kaventuu myös siksi, että lautakunnalla ei ole päätösvaltaa asioissa, joiden voidaan katsoa yhteistoiminnankin osalta olevan erittäin keskeisiä. Edelleen on kuitenkin muistettava, että sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueista tämä koskee vain tilanteita, joissa hallintomalliksi on valittu nimenomaisesti isäntäkuntamalli. Luottamusmiespaikkojen määrä ja sitä kautta määrälliset osallistumismahdollisuudet ovat lukuisimmillaan toiminnoittain eriytyneessä mallissa. Tältä kannalta heikompia, mutta keskenään samanveroisia ovat nykymalli ja useamman maakunnallisen tavanomaisen kuntayhtymän malli ja heikoimmaksi jää yhden tavanomaisen

16 kuntayhtymän malli. On kuitenkin todennäköistä, että pienten poliittisten ryhmien olisi nykyistä vaikeampaa saada edustajiaan toimielimiin usean kuntayhtymän mallissa tai toimintojen mukaan eriytyneessä mallissa. Määrällinen tarkastelu ei kuitenkaan yksin kerro kattavasti osallistumismahdollisuuksien käytännön tarpeista ja tilasta. Läpinäkyvyyden kannalta parhaimpina työryhmä pitää nykymallia ja yhden tavanomaisen kuntayhtymän mallia. Kootussa organisoinnissa (nykymalli tai yksi kuntayhtymä) päätöksentekojärjestelmä on selkeämpi ja päätöstentekotapa on helpompi ymmärtää, mikä voi myös edistää kuntalaisten osallistumista, kun järjestelmä on helpompi hahmottaa. Kansalaisten osallistumismahdollisuuksien arviointiin vaikuttavat työryhmän käsityksen mukaan keskeisesti tapahtuvatko toiminnan ohjauksen ja järjestämisen kannalta keskeiset päätökset toimielimissä, joihin kansalaiset voivat valita päätöksentekijät. Myös toimielinten tunnettuus ja niiden toiminnan läpinäkyvyys ovat tärkeitä asioita. Näiden asioiden osalta on nykymalli kansalaisten osallistumisen kannalta paras vaihtoehto päätöksentekijöiden valintaprosessin avoimuuden sekä läpinäkyvyyden osalta ja ainakin tyydyttävä myös luottamushenkilöpaikkojen määrän suhteen. Muut mallit ovat melko tasaisia, mutta niiden hyvät ja huonot puolet ovat erilaisia. Yhden kuntayhtymän mallissa läpinäkyvyys ja osallistuminen em. asioihin voisivat toteutua hyvin, mutta keskeiset päätökset, jotka olisivat tässä tapauksessa laajasti merkittäviä valintoja, tehtäisiin toimielimissä, joiden jäsenten mandaatti ei tulisi suoraan asukkailta. Monen maakunnallisen kuntayhtymän mallissa luottamushenkilöpaikkojen lukumäärä olisi osallistumisen kannalta hyvä, mutta päätöksentekijöiden valintaprosessi kansalaisten välittömän vaikutuksen ulottumattomissa. Tässä mallissa läpinäkyvyys ja sitä kautta mahdollisuuden osallistua olisivat heikommat. Toiminnoittain eriytyvässä mallissa luottamushenkilöpaikkojen lukumäärällä mitaten osallistuminen voidaan tulkita positiiviseksi seikaksi. Isäntäkuntamalliin sisältyvä asukkaiden epätasa-arvoisuus voidaan osallistumisen näkökulmasta tulkita puutteeksi verrattuna malliin, jossa kansalaiset voisivat suoraan valita päättäjät keskeisiin toimielimiin. Se toisin voitaisiin välttää valitsemalla toisenlaisia organisaatiomuotoja, esim. kuntayhtymämalleja, joissa niissäkin osallistuminen päätöksentekijöiden valintaan olisi välillistä. Läpinäkyvyys ja osallistuminen voisivat kärsiä myös suuresta organisaatioiden määrästä ja sen tuomista toiminnallisista haasteista. 3.5.2. Kuntien ja yhteistoiminnan suhde Nykyjärjestelmä Nykyjärjestelmässä kuntien ja maakunnan suhde kiteytyy toiminnan rahoitusjärjestelmään. Kokeilulain mukaan maakunnan perussopimuksessa rahoitus on määriteltävä kaikille kunnille samansuuruisena osuutena kunnan perussopimuksessa määritellyistä tuloista tai summana asukasta kohden. Kainuussa omaksutun järjestelmän mukaan lähtökohtaisesti kunnat sopivat perussopimuksessa mitkä ovat kunnan tulot, jotka huomioidaan laskennassa ja prosenttiosuuden, joka maakunnalle näistä tuloista irrotetaan.

17 Rahoitustyöryhmä on käsitellyt laajemmin rahoitusjärjestelmää, joka on käytännössä monimutkaisempi kuin edellä kuvattu, mutta periaate selkeästi kuntien yhteneviin maksuosuuksiin perustuva. Käytännössä Kainuussa on perussopimuksessa jätetty auki maakunnalle kunnilta siirtyvän rahoitusosuuden määrä ja vuosittaisesta prosenttiosuudesta on käyty keskustelua kuntien ja maakunnan välillä. Kunnat eivät ole tehneet muodollista päätöstä prosenttiosuudesta. Jos kunnat olisivat käyttäneet perussopimuksessa tai vuosittaisessa kuntien kokouksessa muodollista päätösvaltaa maksuosuuksista, voitaisiin sanoa, että kunnat määrittelevät kehyksen maakunnan menoille. Tällä tavalla kuntien ja maakunnan taloudellinen suhde olisi selkeä ja kunnilla olisi määräävä asema maakunnan toiminnan puitteita määriteltäessä. Toteutunut tilanne on kuitenkin ollut epäselvempi ja voidaan sanoa kuntien osallistuneen taloutta koskevaan päätöksentekoon, mutta niiden roolin olleen vähäisempi kuin lainsäädännöstä voisi päätellä. Nykyisenlaisessa maakuntahallinnossa kunnilla ei ole edustusta maakunnan päätöksentekoelimissä. Maakuntavaltuutetuilla on kotipaikka jossain maakunnan kunnassa, mutta heillä ei ole velvollisuutta edustaa kuntaa maakunnan päätöksenteossa. Maakuntavaltuuston päätöksenteossa koetaan olevan kuntien edunvalvontaa aika ajoin runsaastikin. Tämä on kuitenkin valtuutettujen valinta, ei järjestelmän säännöillä perustettu osa. Maakuntavaltuuston nykyisistä 59 jäsenestä on kunnanvaltuutettuja omassa kunnassaan 52 kappaletta. Tähän joukkoon kuuluu seitsemän kunnanvaltuuston puheenjohtajaa ja kaksi kunnanhallituksen puheenjohtajaa. Tätä kautta kuntien hallinnon edustus ja todennäköisesti vaikutus maakuntavaltuuston toimintaan on vahva. Maakuntahallituksessa ja lautakunnissa on luottamushenkilöpaikkoja selvästi vähemmän kuin maakuntavaltuustossa ja niiden jäsenet valitaan maakuntavaltuuston toimesta. Näiden luottamushenkilöiden kytkennät kuntiin ovat vielä etäisempiä kuin maakuntavaltuutettujen. Maakuntahallinnon perussopimuksessa on sääntö, jonka mukaan maakunnan ja kuntien tulisi neuvotella vuosittain myös palvelujen järjestämisestä. Neuvottelut eivät ole sopimuksen mukaan toteutuneet ja tämän vuoksi kunnilla ei ole kokeilun aikana ollut virallista vaikutuskanavaa maakunnan palveluja koskevaan päätöksentekoon. Nykyjärjestelmässä maakuntahallinto on palvelujen järjestämistä koskevassa päätöksenteossa riippumaton kunnista. Lainsäädännön mukaan maakunnan tulee kuitenkin järjestää palvelut tasapuolisesti kaikkien asukkaiden saataville. Tämä tuo väistämättä jonkin tason alueulottuvuuden maakunnan päätöksentekoon. Talouden suhteen kunnat voisivat olla määräävässä asemassa, mutta eivät ole rahoituksen käytännön järjestelyjen vuoksi. Laaja tavanomainen kuntayhtymä Laajassa tavanomaisessa kuntayhtymässä olisi oletuksen mukaan rahoitusjärjestely, joka perustuisi sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta suoritemaksuihin ja niitä täydentäisivät koulutuksen valtionosuudet ja muulla tavoin jaetut maksuosuudet maakunnan liiton tehtävien osalta. Rahoituksen kannalta keskeisin osuus olisi sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoitus. Päätöksenteon kannalta tavanomainen ratkaisu on, että kuntayhtymä määrittelee palvelusuoritteet ja niiden hinnat. Nämä päätökset tehdään toimielimissä, joiden jäsenet

ovat kuntien edustajia. Kunta puolestaan tekee ainakin osan päätöksistä, joiden perusteella kuntalaiset palveluja käyttävät ja maksut määräytyvät. Sosiaali- ja terveyspalveluissa tässä mallissa kunnalla olisi vain vähäinen mahdollisuus ohjata palveluita. Käytännössä palvelujen käyttö perustuu kuntalaisten valintoihin (menevät esim. vastaanotolle) ja palveluja tuottavien viranhaltijoiden päätöksiin (kirjoittavat lähetteen erikoissairaanhoitoon, ottavat hoitoon laitokseen yms.). 18 Tällaisessa järjestelmässä kuntien kustannukset syntyvät kuntayhtymän suoritehinnoittelupäätöksistä ja viranhaltijoiden kaikista hoito yms. päätöksistä. Tässä mallissa kaikki em. päätökset syntyisivät kuntayhtymän piirissä. Lopullinen kustannusten määrä riippuu sadoista yksittäisistä päätöksistä, joita kunnat tai niiden toimielimet eivät käytännössä ohjaa tai pysty ohjaamaan tehokkaasti. Kuntien suhde rahoituksessa tällaiseen kuntayhtymään olisi teoriassa melko vahva, koska niiden edustajat tekisivät suoritteiden hinnoittelupäätökset ja niiden omistaman organisaation työntekijät tekisivät hoitopäätökset. Käytännössä kuntien valtuustoilla tai muilla toimielimillä ei kuitenkaan olisi juurikaan vaikutusmahdollisuuksia, koska suoritteiden hinnat jouduttaisiin määrittelemään tuotantokustannusten mukaan ja palvelujen käyttöpäätökset tekisivät käytännössä asiakkaat ja kuntayhtymän työntekijät. Kuntien aseman arviointi perustuu tässä tapauksessa arvovalintaan, jossa vastakkain ovat kuntien mahdollisuus tehdä pitäviä päätöksiä kustannusten kokonaistasosta ja kuntien mahdollisuus osallistua päätöksentekoketjuun, jossa kustannukset määräytyvät useiden, myös toimielinten ulkopuolella tapahtuvien, päätösten tuloksena. Kun alueen käytännön kokemus on, että jälkimmäisessä mallissa kuntien vaikutusmahdollisuus on lähinnä teoreettinen ja pysyvänä ongelmana on kustannusten ennakoimaton kasvaminen, työryhmä on päätynyt pitämään kuntien kannalta parempana mallia, jossa niiden päätökset rajaavat vuotuiset kustannukset. Laajassa tavanomaisessa kuntayhtymässä sen päätöksentekijät olisivat kuntien edustajia. Ylimmässä päättävässä elimessä olisi kaikkien kuntien edustus, mutta muissa toimielimissä jotkut kunnat jäisivät todennäköisesti ilman edustajaa. Luottamushenkilöt valittaisiin kuitenkin kuntavaaleissa toteutuneen poliittisen edustavuuden mukaan ja kokoonpanoja valmisteltaessa otettaisiin huomioon myös sukupuolijakauma. Luottamushenkilöt eivät olisi tässäkään tapauksessa pelkästään kuntiensa edustajia, vaan myös poliittisten ryhmien edustajia. Kun päätöksentekijät olisivat kuntien edustajia ja kokonaisia palveluketjuja koskevat päätökset tehtäisiin samassa kuntayhtymässä, kunnilla olisi palveluja koskeviin päätöksiin niin vahva vaikutusvalta, kuin se voi kuntien ulkopuolella tapahtuvassa päätöksenteossa ylipäätään olla. Yhden kuntayhtymän mallissa kaikkien kuntien edustajilla ei varmasti olisi keskenään yhtä suurta vaikutusvaltaa, mutta lähtökohdat päätöksentekoon osallistumiselle olisivat kuntien kannalta yhdenvertaiset. Keskeiseksi tekijäksi kuntien ja kuntayhtymän suhteelle palvelujen sisällöstä päätettäessä muodostuisi se, miten hyvin kunta pystyisi edustajaansa ohjaamaan ja miten hyvin tämä pystyisi kunnan tuomaan kunnan näkökulmia kuntayhtymän päätöksentekoon. Pelkän rakenteen perusteella ei voi kovin hyvin arvioida kuntien suhdetta tällaiseen kuntayhtymään.

Erilliset maakunnan laajuiset järjestelyt 19 Erillisissä maakunnan laajuisissa järjestelyissä kuntien suhde eri kuntayhtymiin muodostuisi erilaiseksi ja suhteeseen vaikuttaisi myös se, millaiseksi kuntien suhde kokonaisuuteen muodostuisi. Kahdessa kootussa mallissa Kainuussa kuntien tilanne olisi sellainen, että pakollisia kuntien yhteistoimintajärjestelyitä olisi vähän. Maakuntahallinnon lisäksi niitä voisi olla pelastuslaitos, jätehuolto ja mahdollisesti maataloushallinto. Osa näistä voisi olla myös osana maakuntahallintoa. Tällöin kunnat osallistuisivat vain harvoihin yhteistoimintajärjestelyihin ja rahoitusjärjestelyjä olisi vain vähän. Tässä vaihtoehdossa jokainen Kainuun kunta kuuluisi kuuteen eri yhteistoimintaorganisaatioon. Niistä jokaisessa olisi erilainen rahoitusjärjestelmä ja kustannuksiltaan ehdottomasti suurin olisi maakunnallinen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä, jonka tehtävänä olisivat kaikki terveydenhuollon tehtävät ja sosiaalihuollon tehtävät pl. päivähoito. Rahoitusjärjestelmän osalta kuntien suhde yhteistoimintajärjestelyihin muodostuisi merkittävimmässä sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymässä pitkälti samanlaiseksi kuin yhden tavanomaisen kuntayhtymän mallissa. Muiden kuntayhtymien osalta tilanne olisi erilainen. Koulutuskuntayhtymä/liikelaitos tarvitsisi valtionosuuksien lisäksi vain vähän kuntien rahoitusta ja se olisi toimielinten päätettävissä helposti. Maakunnan liiton rahoitus olisi myös helposti hallittava kokonaisuus. Näiden kahden merkitys kuntien kannalta olisi taloudellisesti vähäinen verrattuna sosiaali- ja terveydenhuoltoon. Palvelujen järjestämiseen kunnat pääsisivät osallistumaan organisatorisesti samoin perustein kuin yhdessäkin kuntayhtymässä, mutta erillisissä kuntayhtymissä luottamushenkilöt voisivat keskittyä pienempiin asiakokonaisuuksiin. Näin kuntien ohjausmahdollisuus voisi olla parempi. Edustajien vaikutus kuntayhtymien päätöksentekoon ei ole arvioitavissa. Toiminnoittain erillinen malli Tässä mallissa nykyisissä maakunnan tehtävissä olisi neljä maakunnan laajuista kuntien yhteistoimintajärjestelyä ja suppeammilla alueilla kaksi perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon yhteistoimintajärjestelyä ja kaksi lukioiden ylläpitojärjestelyä. Näiden lisäksi maakunnassa olisi kolme maakunnan laajuista yhteistoimintajärjestelyä. Alueella toimisi yhteensä 12 ylikunnallista organisaatiota ja jokainen kunta kuuluisi kymmeneen yhteistoimintajärjestelyyn. Lähtöoletuksena oli, että maakunnan laajuisista organisaatioista kaksi olisi kuntayhtymiä ja yksi liikelaitos ja suppeamman alueen yhteistoimintajärjestelyt organisoitu isäntäkuntamallilla. Maakunnan laajuisten kuntayhtymien kannalta tilanne olisi suurin piirtein samanlainen kuin edellisessäkin asetelmassa. Isäntäkuntamallien osalta kuntien suhde yhteistoimintaan poikkeaisi edellisestä paljon. Isäntäkuntamallissa isäntäkunnan ja muiden kuntien suhde aiheuttaa selvän eron kuntien välille. Isäntäkunnan näkökulmasta toimintaan ei oikeastaan ole suhdetta, koska se on omaa toimintaa, mutta muiden kuntien näkökulmasta suhde on toisenlainen. Isäntäkuntamallissa keskeisimmät päätökset toiminnasta tekee isäntäkunnan valtuusto, jossa jäsenkunnilla ei ole edustusta tai suoraa vaikutusmahdollisuutta tähän päätöksentekoon. Yhteiseen lautakuntaan jäsenkunnat saavat edustajansa ja siellä

operatiivisten päätösten ohella valmistellaan toimintaa koskevat keskeiset päätökset. Lautakuntien kokoonpanot vaihtelevat. 20 Rahoituksen kannalta lukioiden ylläpitäminen isäntäkuntamallilla olisi melko selkeää. Ylläpitäjäkunnalle maksettaisiin valtionosuudet ja niiden yli mahdollisesti tarvittava rahoitus sovittaisiin jäsenkuntien kesken. Hallinnollisesti rahoitus kuitenkin kulkisi isäntäkunnan budjetin kautta. Jäsenkuntien päätöksenteon kannalta rahoitus olisi melko yksinkertainen kysymys. Perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon kannalta Paras -puitelain mukainen yhteistoiminta-alue, joka vertailussa on hallinnollisesti määritelty isäntäkuntamalliksi, olisi vaikeampi, koska rahoitus todennäköisesti perustuisi palvelujen käyttöön eli suoritteisiin. Tässäkin jäsenkunnan kannalta kokonaisuus syntyisi suoritteiden hinnoittelupäätöksistä, jotka tekisi lopullisesti isäntäkunnan valtuusto, suoritemääristä, joista päätöksenteko olisi asiakkailla ja hallinnon työntekijöillä, sekä kunnan omista palveluja ohjaavista päätöksistä. Tässä mallissa tilannetta jäsenkunnan kannalta hankaloittaisi edelleen, että verrattuna nykymalliin erikoissairaanhoito olisi erillinen kuntayhtymä ja sitä koskeva rahoitus samanlaisen päätöksentekoketjun päässä. Rahoituksen kannalta tämä malli olisi nykytilanteeseen verrattuna sosiaali- ja terveydenhuollon osalta monimutkainen muiden kuin isäntäkuntien osalta. Mallissa olisi eri kunnilla, ja kuntien asukkailla, suhde palvelujen järjestämiseen sen mukaan, onko kunta isäntänä vai jäsenenä yhteistoimintajärjestelyssä. Palvelujen sisällön suhteen isäntäkuntamallit toisivat kuntien asemaan samanlaisen tilanteen kuin rahoitukseenkin. Jäsenkunnat pääsisivät osallistumaan lautakunnan työskentelyyn, mutta eivät valtuuston päätöksentekoon. Nykytilanteeseen verrattuna järjestelyn voisi katsoa eriyttävän kuntien suhdetta yhteistoimintaan, mutta paljon riippuisi lautakunnan ja valtuuston välisestä toimivallan jakamisesta sekä kuntien välisistä sopimuksista. Edellä kuvatuista ongelmista kaikki eivät kuitenkaan olisi samanlaisia, mikäli yhteistoiminta-alue olisi organisoitu kuntayhtymämallin mukaisesti. Yhteenveto toiminnan suhteesta kuntiin Kuntien kannalta yksi keskeinen tekijä on yhteisesti hoidettavan toiminnan rahoitusjärjestely. Rahoitusryhmä on raportissaan käyttänyt rahoitusjärjestelyjen kriteereinä yksinkertaisuutta ja läpinäkyvyyttä, ennakoitavuutta, miten se tukee palvelurakenteen kehittämistä, tulosvastuullisuutta, taloudellisuutta ja tehokkuutta, järjestelmän oikeudenmukaisuutta, miten se ottaa huomioon kuntien kantokyvyn ja lopuksi järjestelmän yhteisvastuullisuutta. Kun tarkastellaan rahoitusjärjestelmää siltä kannalta, miten se vaikuttaa kuntien ja yhteistoimintajärjestelmän suhteisiin, tärkeimmiksi kriteereiksi nousevat kuntien kontrollin lisäksi yksinkertaisuus ja läpinäkyvyys, ennakoitavuus ja kuntien kantokyvyn huomioiminen. Nykyjärjestelmä on perusperiaatteiltaan yksinkertainen. Siinä päätöksenteko on läpinäkyvää ja se tapahtuu toimielimissä. Päätöksentekotasoja on vähän, mutta käytännössä niistä tärkeimmät ovat jääneet kuntien kontrollin ulkopuolelle. Tähän on keskeisenä syynä, että kunnat eivät ole pystyneet yhdessä päättämään maakunnalle siirtyvästä osuuden suuruudesta. Nykyjärjestelmä on kuntien kannalta erittäin hyvin ennakoitavissa, ainut suunnitteluvaiheessa tuntematon tekijä on tulojen kertyminen. Malli jakaa kustannukset valittujen veroluontoisten tulojen suhteessa.