Sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallinen valvontaohjelma vuosille 2016 2019 VALVONTAOHJELMIA 1:2016
Dnro 10479/05.00.00.03/2015 Päiväys 10.12.2015 ISSN-L 2242-2587 ISSN 2242-2587 (Verkkojulkaisu) ISBN 978-952-5978-46-9 (pdf) Helsinki 2015 2
KUVAILULEHTI Julkaisun nimi Sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallinen valvontaohjelma vuosille 2016 2019 Julkaisija Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira Julkaisun päivämäärä 10.12.2015 Dnro Dnro 10479/05.00.00.03/2015 Tiivistelmä Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) edistää ohjauksen ja valvonnan keinoin oikeusturvan toteutumista sosiaali- ja terveydenhuollossa. Valviran toimivallasta on säädetty Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastosta annetussa laissa (669/2008). Valtakunnallisena ohjausja valvontaviranomaisena Valvira on laatinut tämän sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisen valvontaohjelman yhteistyössä aluehallintovirastojen kanssa. Valvontaohjelmakausi on vuodet 2016-2019.Valvontaohjelma koostuu kahdesta osakokonaisuudesta; osa I käsittää koko valvontaohjelmakautta linjaavat hallitusohjelmaan nojaavat valvonnan perusteet sekä tavoitteet ja osa II puolestaan vuosittain vaihtuvat valvontakohteet. Valvontaohjelmakaudella valvontaa suunnataan kolmen kokonaisuuden avulla. Kokonaisuudet ovat palvelurakenne, palvelujen saatavuus sekä palvelujen sisältö ja laatu. Viranomaisvalvonnan painopiste on asiakaskeskeisyydessä sekä palvelutoiminnan kokonaisuuden ja lopputuloksen valvonnassa. Valvonnan yksi keskeinen tavoite on myös palvelujärjestelmien muutoksessa tukea sosiaali- ja terveydenhuollon integraatiota. Valvontakulttuurin keskiössä ovat vuorovaikutteiset ja ennakoivat valvontamenetelmät, kuten toimintayksiköiden omavalvonnan tukeminen ja varmistaminen. Osaan II määritellyt suunnitelmallisen valvonnan riskinarvioinnin perusteella valitut kohteet vuonna 2016 ovat 1) päivystystoiminta, 2) kotiin annettavat palvelut, 3) hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen sekä lasten ja nuorten ehkäisevät palvelut, 4) hoitoon pääsyn enimmäisajat sekä toimeentulotuen ja lastensuojelun määräajat ja 5) itsemääräämisoikeuden toteutuminen kehitysvammahuollossa. Avainsanat (asiasanat): sosiaali- ja terveydenhuolto, potilas- ja asiakasturvallisuus, valvontaohjelma, omavalvonta, palvelurakenne, palveluiden saatavuus, palveluiden laatu, palveluiden sisältö ISSN-L 2242-2587 ISSN 2242-2587 (Verkkojulkaisu) ISBN 978-952-5978-46-9 (pdf) 3
Sisällys Esipuhe... 5 Osa I Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnitelmallinen valvonta... 6 1. Toimintaympäristö muutoksessa... 6 1.1. Keskeiset säädösmuutokset... 6 1.2. Hallitusohjelma... 6 1.3. Valvontaohjelma tukee säädösmuutosten, hallitusohjelman ja sen kärkihankkeiden toteutumista... 7 1.4. Valvonnan perustana oleva tietopohja vaatii kehittämistä... 8 2. Valvontakulttuurin muutos etenee painopistettä entistä enemmän ennakoiviin menetelmiin ja vaikuttavuuden arviointiin... 9 2.1. Informaatio-ohjaus... 10 2.2 Omavalvonnan tukeminen ja varmistaminen... 10 2.3. Alueelliset tilaisuudet sekä ohjaus- ja arviointikäynnit ehkäisevät jälkikäteistä puuttumisen tarvetta... 11 2.4. Kuntakokeilut... 11 2.5. Valvonnan keskiössä vaikuttavuus... 12 Osa II Valvonnan kohteet 2016... 13 1. Vuoden 2016 painopisteet... 13 2. Palvelujen rakenteiden valvonta... 13 2.1. Päivystystoiminnan valvonta... 13 2.2. Kotiin annettavien palveluiden valvonta... 14 3. Palvelujen saatavuuden valvonta... 15 3.1. Laissa säädettyjen enimmäisaikojen ja määräaikojen valvonta... 15 3.2. Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen sekä lasten ja nuorten ehkäisevät terveyspalvelut... 18 4. Palveluiden laadun ja sisällön valvonta... 18 4.1. Omavalvonta... 18 4.2. Itsemääräämisoikeuden toteutuminen kehitysvammahuollossa.. 18 Liite... 21 Lähteet... 25 4
Esipuhe Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) ja aluehallintovirastot (jatkossa valvontaviranomaiset) ovat asettaneet sosiaali- ja terveydenhuollon valvonnan strategiset päätavoitteet hallitusohjelmakaudeksi (valvontaohjelman osa I) ja täsmentävät niitä vuosittain määriteltävien valvonnan painopistealueiden avulla (valvontaohjelman osa II). Valvontaohjelma koskee niitä Valviran ja aluehallintovirastojen sosiaali- ja terveyshuollon ohjaus- ja valvontatehtäviä, joiden sisällön osalta Valvira on Sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontavirastosta annetun lain perusteella ohjaava viranomainen suhteessa aluehallintovirastoihin. Valviran tehtävänä on ohjata aluehallintovirastoja niin, että sosiaali- ja terveydenhuollon valvonta- ja ohjauskäytännöt ovat mahdollisimman yhdenmukaisia koko maassa. Sosiaali- ja terveydenhuollon toimintaympäristössä meneillään olevat muutokset tulevat merkittävästi vaikuttamaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteeseen ja sitä kautta myös sen valvontaan. Uudistusten keskeinen tavoite on lisätä sosiaali- ja terveydenhuollon integraatiota. Valvontaviranomaiset tukevat tavoitetta suunnitelmallisella valvonnalla. Valvontaviranomaiset suuntaavat valvontaohjelmakaudella suunnitelmallista valvontaa kolmen kokonaisuuden avulla. Nämä kokonaisuudet ovat palveluiden rakenne, palveluiden saatavuus sekä palveluiden sisältö ja laatu. Myös valvontakulttuuri on murroksessa: Valvontakulttuurin keskiössä ovat ennakoivat valvontamenetelmät. Keskeinen osa ennakkovalvontaa on luottamusperusteinen valvontamalli, jossa omavalvonta ja sen tukeminen ovat ensisijaisia valvontakeinoja. Valvontaviranomaiset seuraavat valvontaohjelman toteutumista jatkuvasti. Seurannasta saatuja tietoja hyödynnetään valvonnan kehittämisessä sekä valvontakohteiden ja -menetelmien määrittelemisessä. Valvonnan kohteiden ja menetelmien valinta tehdään riskinarvioinnin perusteella. Valvontaviranomaiset arvioivat valvonnan vaikuttavuutta vuosittain ja ohjelmakauden lopussa perusteellisemmin. Asiakirja on valmisteltu meneillään olevaksi hallituskaudeksi vuosille 2016 2019. Helsingissä joulukuun 10. päivänä 2015 Marja-Liisa Partanen Ylijohtaja Valvira 5
Osa I Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnitelmallinen valvonta 1. Toimintaympäristö muutoksessa 1.1. Keskeiset säädösmuutokset Uusi sosiaalihuoltolaki (1301/2014) tuli voimaan 1.4.2015. Lain toimeenpano siirtää sosiaalihuollon painopistettä korjaavista toimista hyvinvoinnin edistämiseen ja varhaiseen tukeen. Sosiaalihuolto määritellään laissa kokonaisvaltaisena hyvinvointipolitiikkana. Tavoitteena on tukea ja vahvistaa ihmisten hyvinvointia ja perusoikeuksien toteutumista, vahvistaa sosiaalihuoltolain asemaa keskeisenä yleislakina, edistää sosiaalihuollon yhdenvertaista saatavuutta ja saavutettavuutta, siirtää sosiaalihuollon painopistettä korjaavista toimista hyvinvoinnin edistämiseen ja varhaiseen tukeen, vahvistaa asiakaslähtöisyyttä ja kokonaisvaltaisuutta sekä turvata tuen saantia ihmisen omissa arkiympyröissä. Vuoden 2015 alusta voimaan tulleen sosiaali- ja terveysministeriön (STM) kiireellisen hoidon perusteista ja päivystyksen erikoisalakohtaisista edellytyksistä antaman asetuksen (782/2014) mukaan kunnan tai kuntayhtymän on huolehdittava siitä, että kiireellistä hoitoa on saatavilla kaikkina vuorokauden aikoina joko kiireettömän hoidon yhteydessä tai erillisessä päivystystä toteuttavassa yksikössä (päivystysyksikössä). Ympärivuorokautinen päivystys on järjestettävä perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon yhteispäivystyksenä. Päivystystoiminnan keskittäminen yhteispäivystyspisteisiin on monin paikoin uudelleen arvioinnin ja organisoinnin kohteena. 5.1.2015 voimaan tullut määräaikainen laki kuntien velvoitteiden ja ohjauksen vähentämistä ja monialaisten toimintamallien tukemista koskevista kokeiluista (kuntakokeilulaki 1350/2014) on voimassa vuoden 2016 loppuun. Kuntakokeilulain tarkoituksena on poistaa kuntien tehtäviä ja velvoitteita sekä edistää poikkihallinnollista yhteistyötä. 1.2. Hallitusohjelma Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelma annettiin tiedonantona eduskunnalle 29.5.2015. Hallitusohjelma on strateginen muutosohjelma, jolla pyritään erityisesti työllisyysasteen kasvattamiseen ja kestävään julkiseen talouteen. Samanaikaisesti hallitus on sitoutunut julkisen talouden säästöohjelmaan. Kuntien kustannuksia karsitaan vähentämällä tehtäviä ja velvoitteita. Tavoitteena on siirtyminen resurssiohjauksesta tulosten ohjaamiseen. Kunnallisten palvelujen tuottamisen menetelmiä, resursseja ja prosesseja koskevat yksityiskohtaiset säännökset ja suositukset pitkälti kumotaan ja palvelujen sisältöjen normittamisesta luovutaan. Kaiken kaikkiaan kuntien harkintavaltaa palvelujen järjestämisessä lisätään. Tähän liittyy myös henkilöstön määrään ja kelpoisuuteen asetettujen vaatimusten väljentäminen. Tämä vaikuttaa viranomaisvalvonnan rooliin ja toimintatapoihin. 6
Keskeisiä muutostavoitteita toteutetaan kärkihankkeiden kautta. Sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäväkenttää ensisijaisesti koskevan Hyvinvointi ja terveys -kärkihankkeen toimeenpano koostuu seuraavista kokonaisuuksista: Palvelut asiakaslähtöisiksi, Edistetään terveyttä ja hyvinvointia sekä vähennetään eriarvoisuutta, Toteutetaan lasten ja perheiden palvelujen muutosohjelma, Kehitetään ikäihmisten kotihoitoa ja vahvistetaan kaikenikäisten omaishoitoa, Osatyökykyisille tie työelämään. Kärkihankkeita toteutetaan niille osoitettavien erillismäärärahojen turvin. 1.3. Valvontaohjelma tukee säädösmuutosten, hallitusohjelman ja sen kärkihankkeiden toteutumista Hallitusohjelman toimeenpanossa on uudistuva työote ja vahva poikkihallinnollinen toimintakulttuuri. Tämä näkyy myös valvontaohjelman toimeenpanossa. Valvontaohjelman valmistelussa on otettu huomioon Valviran ja aluehallintovirastojen ohjaavien ministeriöiden kanssa valmistelussa olevat tulossopimukset kaudelle 2016 2019. Tulossopimukset päivitetään ohjaavien ministeriöiden kanssa vuosittain kauden edetessä. Valvontaviranomaiset edistävät kansalaisten terveyttä ja hyvinvointia sekä ehkäisevät terveyserojen syntymistä suunnitelmalliseen valvontaan valittujen kohteiden kautta. Valviran ja aluehallintovirastojen (AVIt) suunnitelmaperusteisella valvonnalla tuetaan erityisesti lasten ja perheiden palvelujen muutoksia, iäkkäiden henkilöiden kotihoitoa sekä omais- ja perhehoidon vahvistamista. Hallitusohjelma korostaa vanhuspalvelulain tavoitetta kehittää iäkkäiden henkilöiden palveluja niin, että yhä suurempi osa saa tarvitsemansa palvelut kotiin ja yhä pienempi osa on laitoshoidossa. Valvontaohjelma tukee lain toimeenpanoa mm. kohdentamalla valvontaa vuonna 2016 kotiin annettavien palveluiden valvontaan. Hallitusohjelma sisältää myös julkisen talouden kestävyyttä vahvistavia rakennepoliittisia uudistuksia. Näistä keskeinen on sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus. Sen tavoitteena on terveyserojen kaventaminen ja kustannusten hallinta sekä perustason palveluiden vahvistaminen ja ihmisten nopean hoitoon pääsyn turvaaminen. Uudistus toteutetaan palveluiden täydellisellä horisontaalisella ja vertikaalisella integraatiolla sekä vahvistamalla järjestäjien kantokykyä. Julkisten sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuu kootaan kuntaa suuremmille itsehallintoalueille. Samalla sosiaali- ja terveyspalvelut yhdistetään kaikilla tasoilla asiakaslähtöisiksi kokonaisuuksiksi. Valvontaohjelmakaudella suunnitelmallisen valvonnan painopiste on sosiaali- ja terveydenhuollon integraation vahvistamisessa palveluiden rakenteiden valvonnan kautta; esimerkiksi tulevaisuudessa valvontaa kohdistetaan ohjaus- ja arviointikäyntien muodossa sosiaali- ja terveydenhuollon yhteisiin päivystyspisteisiin ja tarkastelun painopiste on yhteistoiminnassa. Samalla varaudutaan torjumaan asiakas- ja potilasturvallisuuden riskejä, joita muutostilanne mahdollisesti aiheuttaa. 7
Siirtyminen palvelutuloksen valvontaan edellyttää valvonnan tietopohjan voimakasta kehittämistä STM:n tuella siten, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksella (THL) on valmisteluvastuu ja hallinnonalan viranomaisten kesken tehdään tiivistä yhteistyötä, samoin kuin muiden tietoa tuottavien ja keräävien tahojen sekä palveluntuottajien kanssa. Viranomaisvalvontaa kehitetään asiakasnäkökulmasta. Valvontamenetelmien vaikuttavuutta arvioidaan niiden asiakastyytyväisyyteen ja asiakkaiden hyvinvointiin kohdistuvien vaikutuksien kautta. Lisäksi valvontaa kohdistetaan priorisoimalla sitä asiakaslähtöisten palveluketjujen varmistamiseen. Lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelma -kärkihankkeen kehittämistyötä tuetaan mm. kuntakokeilulla. Lisäksi kuntakokeiluhankkeilla kehitetään iäkkäiden henkilöiden kotihoitoa sekä vahvistetaan kaikenikäisten omaishoitoa. Valvontaohjelma tukee suunnitelmallisen valvonnan kohdentamisella näiden hankkeiden toteutumista sitä mukaa, kuin hankkeita toimeenpannaan valtakunnallisesti ja valvontaviranomaisten toiminnan perustaksi valmistuu tietopohjaa. Muutostavoitteet heijastuvat myös valvontaviranomaisen tapaan toimia. Valvontakulttuuri muuttuu vuorovaikutteisemmaksi ja toiminnan painopiste siirtyy ennakoivaan valvontaan sekä uusien palvelurakenteiden vahvistamiseen. Tämä edellyttää kulttuurin muutoksen lisäksi jatkossa entistä suuremman huomion kiinnittämistä dokumentoituun riskinarviointiin ja siinä käytettävän tietopohjan merkittävää kehittämistä. 1.4. Valvonnan perustana oleva tietopohja vaatii kehittämistä Systemaattinen ja tehokas ennakoiva valvonta perustuu riskinarviointiin. Palvelujärjestelmän toiminnassa olevien riskien havaitseminen edellyttää ajantasaista ja vertailukelpoista tietoa siitä, miten palvelujärjestelmä vastaa lainsäädännön vaatimuksiin ja turvaa asukkaille lakisääteiset, heidän tarpeitaan vastaavat palvelut. Kokonaiskuvan luominen edellyttää tilanteen tarkastelua eri näkökulmista. Nykyisessä muodossaan käytettävissä oleva tietopohja ei parhaalla mahdollisella tavalla tue uudentyyppistä valvontakulttuuria. Palvelujen suorite- ja kattavuustietojen lisäksi tarvitaan tietoa asiakkaiden tarpeista ja kokemuksista sekä toteutuneesta palvelun laadusta. Näihin liittyvää tietoa kerätään eri tahoilla, mutta haasteena on saada tieto laajaan käyttöön ja yhteismitalliseksi. Riskinarvioinnissa käytettävän tiedon tuottaa ensisijaisesti THL. Valvontaohjelmakaudella viranomaiset luovat riskinarviointia varten tarvittavan tietopohjan aikaansaamiseen systemaattisen yhteistyöprosessin ja lähestymistavan. Valvontaohjelmaan valitaan riskinarvioinnin perusteella vuosittain vaihtuvat suunnitelmallisen valvonnan kohteet ja valvontamenetelmät (valvontaohjelman osa II). Valvontaa varten kunkin osa-alueen kohdalla on esitetty valvottava(t) asia(t), vaadittava taso ja ne tiedot, jotka valvontaviranomaiset tarvitsevat kunnista tai palveluntuottajilta (osan II taulukoiden indikaattorikysymykset) valvontaa varten. Valvonnan puuttumiskynnyksen ylittyessä käynnistetään valvonta siten, että viranomaiset käyttävät lainsäädännön mahdollistamaa kokonaisharkintavaltaa mm. valvontamenetelmää valittaessa oikeassa suhteessa valvottavaan asiaan ja siihen liittyviin yksittäisiin indikaattoreihin. 8
Palvelun laatua ja sisältöä valvotaan ensisijaisesti palveluntuottajan omavalvonnalla. Hallinnonalan viranomaisten tavoitteena on tiiviissä yhteistyössä kehittää kansallinen omavalvontamalli ja omavalvonnan arvioinnin indikaattorit palveluntuottajien omavalvontasuunnitelman laatimisen ja omavalvonnan toteuttamisen tueksi. Palvelujen järjestämisvastuussa olevat ja palveluja tuottavat tahot voivat kansallisen mallin ja indikaattorien pohjalta laatia ja muokata toimintaansa sopivat räätälöidyt mallit ja indikaattorit. Nykyiset laadun ja sisällön indikaattorit eivät riittävällä tavalla tue uuden tyyppistä valvontakulttuuria. Tavoitteena olevat yhteiset indikaattorit mahdollistavat tulevaisuudessa tilannekuvan luomisen ja eri palveluntuottajien valvonnan ja vertailun. Tämä tukee myös asiakkaita heidän palveluvalinnoissaan. Toimiva tietopohja on välttämätön myös valvonnan vaikuttavuuden arviointiin. 2. Valvontakulttuurin muutos etenee painopistettä entistä enemmän ennakoiviin menetelmiin ja vaikuttavuuden arviointiin Valvontaviranomaiset mukauttavat toimintakulttuuriaan vastaamaan toimintaympäristön muutoksiin mm. keventämällä ja joustavoittamalla suunnitelmallisen valvonnan prosesseja. Valvontakulttuurin muutoksessa seurataan tiiviisti ja hyödynnetään hallitusohjelman kärkihankkeiden toimeenpanoa ja niiden kautta jalkautettavia uusia toimintakäytäntöjä. Kunkin painopisteen ja kohteen valvontaan valitaan vaikuttavuudeltaan tehokkaimmaksi arvioitu menetelmä myös käytettävissä olevat resurssit huomioiden. Valvontaohjelmakauden edetessä valvontaviranomaisten toiminta painottuu yhä enemmän ennakolliseen valvontaan, jossa hyödynnetään myös yksittäisiä jälkikäteisen (reaktiivinen) valvonnan tapahtumia. Suunnitelmallisen valvonnan keinot painottuvat kuitenkin ennakollisiin menetelmiin, jossa painopiste ei ole yksittäisissä säädöksissä, vaan strategisesti tärkeiden kokonaisuuksien ja toimivan omavalvonnan ensisijaisuuden varmistamisessa. Valvontaan tulee myös aiempaa ohjaavampi ote, jossa korostuu vuorovaikutus palvelujen järjestäjien ja tuottajien sekä käyttäjien tai heidän edustajiensa kanssa. Menetelmien painotuksen muuttuessa jälkikäteisen valvonnan tarpeen arvioidaan vähenevän valvontakauden edetessä. Tämä ennakollisten menetelmien muutosohjelma toteutetaan Valviran ja aluehallintovirastojen tulossopimuskaudella 2016 2019 sopimuksissa sovituin menettelyin ja aikatauluin. Uuden valvontakulttuurin jalkauttamisen kannalta merkittävää on valvontaviranomaisen mahdollisuus osallistua hallitusohjelman tavoitteeseen turhan sääntelyn ja byrokratian purkamisesta sekä säädösten sujuvoittamiseen tähtääviin toimiin. Yksityiskohtien ohjauksesta siirrytään kokonaisuuksien ohjaukseen. Valvonnassa siirrytään resurssien valvonnasta asiakkaan saaman palvelutuloksen valvontaan. Valvontaviranomaisen näkökulma on keskeisten potilas- ja asiakasturvallisuusriskien tunnistamisessa, jotka huomioidaan suunnitelmaperusteisen valvonnan riskinarvioinnissa ja kehittämisessä. Palveluntuottajien omavalvonta nostetaan ensisijaiseksi valvontamenetelmäksi, josta palveluntuottajat ovat vastuussa osana normaalia ja jatkuvaa oman työn ja laadun kehittämistä, ml. omavalvonnan seuranta ja arviointi. Valvontaviranomaiset tukevat palveluntuottajia ja varmistavat omavalvonnan toteutumisen jälkikäteisvalvonnassa. Kuntakokeilu- 9
hankkeeseen vuosina 2015 2016 osallistuvien kuntien määrittelemiä indikaattoreita omavalvontaan hyödynnetään myös valvontaviranomaisen valvontaindikaattoreiden kehittämistyössä. Keskeistä on valvontaviranomaisen mahdollisuus olla mukana kehittämässä hallinnonalan indikaattoreita palvelun tulosten seuraamiseen ja mittaamiseen. 2.1. Informaatio-ohjaus Vuorovaikutteisella valvonnalla lisätään valvonnan läpinäkyvyyttä ja vaikuttavuutta. Valvontaviranomaiset viestivät valvonnasta ja siihen liittyvästä ohjauksesta laajasti palveluntuottajille, kansalaisille ja päättäjille. Valvontaviranomaiset viestivät temaattisesti asiakokonaisuuksittain valvontaohjelman toimeenpanosta. Lisäksi valvontaviranomaiset viestivät päätöksistään ja valvontahavainnoista laajasti kentän eri toimijoille. Tämä toimii osana ennakoivaa valvontaa. Samoin valvontaviranomaiset jakavat osana ennakkovalvontaa ja ohjausta tietoa ylempien laillisuusvalvojien (eduskunnan oikeusasiamies ja oikeuskansleri) sekä tuomioistuinten päätöksistä. Keskeisenä kanavana tässä ovat viranomaisten verkkosivut, alueelliset ohjaus- ja arviointikäynnit ja muut alueelliset tilaisuudet sekä esimerkiksi seminaarit ja muut ohjaavat tilaisuudet. 2.2 Omavalvonnan tukeminen ja varmistaminen Keskeinen osa ennakkovalvontaa on luottamusperusteinen valvontamalli, jossa omavalvonta on ensisijainen valvonnan muoto. Valvontaviranomaiset tukevat ja varmistavat palveluntuottajien omavalvontaa sekä tukevat sen kehittämistyötä läpi valvontaohjelmakauden. Omavalvonnan edistäminen on osa toimintayksikön tai muun toimintakokonaisuudesta vastaavan tahon valvontaa. Keskeistä on omavalvontakulttuurin omaksuminen osaksi toimintayksikön laatutyötä ja työn kehittämistä. Tämä tarkoittaa sitä, että toimintayksiköissä tehdään omavalvontaa, sen seurantaa ja arviointia sekä tarvittavia korjausliikkeitä säännöllisesti. Keskeistä on myös huolehtia siitä, että asiakasnäkökulma on myös omavalvonnan keskiössä: tämä tarkoittaa mm. organisaatiorakenteista johtuvan ei-asiakasystävällisen toiminnan välttämistä (esimerkiksi eri sektoreiden siiloutuminen tai hoito- ja hoivaprosessin suunnitteleminen työntekijöiden vakiintuneiden työvuoroaikojen mukaan). Valvontaviranomaisen tavoitteena on ohjelmakauden edetessä kehittää yhdessä THL:n ja palveluntuottajien kanssa sekä STM:n tuella omavalvontaan kansallinen malli, jossa selvennetään yhteisesti käytettävät palvelun laadun ja sisällön lopputulosta ja sen kehitystä kuvaavat indikaattorit sekä luodaan järjestelmä indikaattoritietojen kokoamiseksi kansalliseen tietopohjaan. Valvontaohjelman toimeenpanossa keskitytään tukemaan omavalvonnan kehittämistä ohjauksella ja koulutuksella. Tavoitteena on tehdä entistä näkyvämmäksi, että omavalvontasuunnitelma sinänsä ei ole itsetarkoitus, vaan sen toimeenpano käytännön työssä. Valvira on antanut määräyksen yksityisen sosiaalihuollon sekä yksityisen ja julkisen vanhustenhuollon omavalvonnasta (Valvira 1/2014). Lisäksi tämän valvontaohjelman liitteenä on valvontaviranomaisen suosituksia omavalvonnasta osalle vuosittaisia painopistealueita (valvontaohjelman osa II). Niiden toteutumista käsitellään vuorovaikutteisesti valvonnassa, esimerkiksi ohjaus- ja arviointikäynneillä, ja jokaisen valvonta-asian käsittelyn yhteydessä. Lisäksi THL on laatinut määräyksen omavalvonnasta liittyen sosiaa- 10
li- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköiseen käsittelyyn sekä sähköiseen lääkemääräykseen (THL 1/2015). 2.3. Alueelliset tilaisuudet sekä ohjaus- ja arviointikäynnit ehkäisevät jälkikäteistä puuttumisen tarvetta Valvontaviranomaiset toteuttavat ennakoivaa, ohjaukseen painottuvaa ja vuorovaikutuksellista valvontaa järjestämällä alueellisia tilaisuuksia sekä ohjaus- ja arviointikäyntejä. Nämä voivat olla laajempia kokonaisuuksia käsitteleviä strategisen tason tilaisuuksia tai yksityiskohtaisempia, tiettyyn aihealueeseen keskittyviä operatiivisen tason tapahtumia. Valvira koordinoi tilaisuuksien ja käyntien suunnittelua ja toteuttamista valtakunnallisesti tiiviissä yhteistyössä AVIen kanssa. Koordinoinnilla varmistetaan tilaisuuksien ja käyntien yhdenmukainen toteutustapa ja mahdollistetaan niiden jälkeen toteutettava tuloksien vaikuttavuusanalyysi sekä viestintä. Ohjaus- ja arviointikäynneillä painotetaan yhteisesti sovittuja aiheita, joissa on erityisesti katsottu tarvittavan ohjausta. Esille nostettavissa aiheissa on mahdollista ottaa huomioon myös alueellisesti esiin tulleita erityiskysymyksiä, jotka eivät välttämättä konkretisoidu jokaisen AVIn alueella. Käyntien ja tilaisuuksien lukumäärä päätetään Valviran ja aluehallintovirastojen tulossopimukset ja resurssit huomioiden. Ohjaus- ja arviointikäynti/alueellinen tilaisuus on valvovan viranomaisen ja palvelun tuottajan tai järjestäjän sekä muiden keskeisten sidosryhmien, kuten asiakkaita, kokemusasiantuntijoita ja potilaita edustavien tahojen, ja esimerkiksi luottamushenkilöiden välinen tapaaminen. Tavoitteena on tukea palvelun kehittämistä ja varmistaa sen asianmukaisuus sekä asiakaslähtöisyys. Käynnit ovat Valviran tai AVIen tai molempien yhdessä järjestämiä tapahtumia, joissa valvontaviranomainen käy yhdessä kohdealueen toimijoiden kanssa läpi etukäteen sovittua toimintaa tai toimintakokonaisuutta ja arvioi yhdessä näiden kanssa mahdollisia kehittämistarpeita ja -aikatauluja. Tilaisuuteen voi tarvittaessa osallistua palvelun käyttäjiä tai heidän edustajiaan tai valvova viranomainen voi kuulla heitä tapaamisen yhteydessä. Käynneillä painottuvat vuorovaikutuksellisuus ja kentän sekä valvontaviranomaisten välinen tiedonvaihto. Ohjaus- ja arviointikäynnit mahdollistavat myös hyvien käytäntöjen levittämisen ja juurruttamisen, ja voivat osaltaan parantaa palvelun järjestämisvastuussa olevien toimijoiden välistä tiedonvaihtoa ja yhteistyötä. Ohjaus- ja arviointikäynti on vuorovaikutteinen tilaisuus, jossa valvova viranomainen jakaa tietoa ja antaa palautetta ja saa sitä samalla myös itse ja voi näin osaltaan arvioida valvonnan vaikuttavuutta ja kehittää omaa toimintaansa. 2.4. Kuntakokeilut Viranomaisvalvonnan kohdentaminen ja valvonnan menetelmät ovat osa vuosina 2015 2016 toteutettavien kuntakokeiluhankkeiden (kuntakokeilulaki) kehittämistyötä. Kokeiluun osallistuvien kuntien valvontaa kehitetään indikaattoriperusteiseksi, ja jos menetelmä nähdään toimivana, se voidaan vakiinnuttaa laajemminkin. Keskeistä on myös omavalvonnan ja vuorovaikutteisen valvonnan kehittäminen. Kokeiluista on tehty siihen osallistuvien kuntien kanssa erilliset sopimukset. Kuntakokeiluhankkeet pohjautuvat edellisen hallituskauden rakennepoliittiseen ohjelmaan. Valvontatyössä seurataan ja huomioidaan myös uuden hallitusohjelman mukaiset mahdolliset uudet kuntakokeilut kuntien tehtävien ja velvoitteiden vähentämistä koskevaan reformiin liittyen. 11
2.5. Valvonnan keskiössä vaikuttavuus Valvonnan vaikuttavuutta arvioidaan palvelutoiminnan lopputuloksessa tapahtuvan muutoksen kautta asiakasnäkökulmasta, ei palvelun toteuttamistavan tai siihen käytettyjen resurssien kautta. Vaikuttavuuden arvioinnin keskiössä on asiakas- ja potilasturvallisuus sekä yhdenvertainen palvelujen saatavuus. Edellä kuvattu kansallisen tietopohjan kehittäminen luo edellytykset paitsi valvonnalle, myös vaikuttavuuden arvioinnille. Vaikuttavuuden arviointia varten tarvitaan tietoa siitä, onko muutosta haluttuun suuntaan tapahtunut, ja mikä osa muutoksesta on ollut valvonnan aikaansaamaa. Tietopohjaa tarvitaan myös riskinarvioinnin kehittämistä sekä kulloinkin vaikuttavimpien valvonnan menetelmien valintaa varten. Valvontaviranomaiset arvioivat suunnitelmallisen valvonnan kehittymistä ja vaikuttavuutta seuraamalla valvonnan toimeenpanoa. Arviointia varten luodaan ohjelmakauden edetessä arviointimalli, jonka avulla voidaan tehdä systemaattisesti riskinarviointia valvonnan kohdentamisesta ja edelleen kehittämisestä. Samalla tuotetaan tietoa valvonnan (mukaan lukien omavalvonta) vaikuttavuudesta. Valvontaohjelman toimeenpanoa seurataan jatkuvasti toimenpiteiden edetessä. Vaikuttavuutta arvioidaan vuosittain ja hyödynnetään valvonnan riskinarvioinnin, painopisteiden ja menetelmien kehittämiseksi. Ohjelmakauden lopussa arvioidaan perusteellisemmin toimeenpano, seuranta ja vaikuttavuus. 12
Osa II Valvonnan kohteet 2016 1. Vuoden 2016 painopisteet Suunnitelmallista valvontaa suunnataan vuosittain riskinarvioinnin perusteella valituille valvontakohteille, jotka esitellään vuosittain päivittyvässä valvontaohjelman osassa II. Valvonnan kohteita ovat vuonna 2016 palveluiden rakenteet, saatavuus sekä sisältö ja laatu. Valvonnan painoalueiksi on valittu seuraavat: 1) Päivystystoiminta, 2) Kotiin annettavat palvelut, 3) Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen sekä lasten ja nuorten ehkäisevät palvelut, 4) Hoitoon pääsyn enimmäisajat sekä toimeentulotuen ja lastensuojelun määräajat, sekä 5) Itsemääräämisoikeuden toteutuminen kehitysvammahuollossa. 2. Palvelujen rakenteiden valvonta 2.1. Päivystystoiminnan valvonta Terveydenhuollon päivystystoiminnan potilasturvallisuudella on suuri merkitys väestön terveydelle sekä terveydenhuollon toimivuudelle ja kokonaiskustannuksille. Potilasturvallisuusriskit ovat valvontaviranomaisten havaintojen pohjalta ja jo toiminnan luonteestakin johtuen päivystystoiminnassa erittäin merkittäviä. Lisäksi vuoden 2015 alussa tuli voimaan asiaa koskeva STM:n asetus (782/2014). Sosiaalipäivystyksen osalta taustalla on myös valvontaviranomaisten valvontahavainnot sosiaalipäivystyksen pirstaleisuudesta ja toistaiseksi hyvin vähäinen yhteistoiminta terveydenhuollon päivystyksen kanssa. Päivystystoiminnan valvonnalla pyritään varmistamaan sosiaali- ja terveydenhuollon integraation toteutuminen. Valvontaviranomaiset tekevät sosiaali- ja terveydenhuollon ympärivuorokautisesta päivystyksestä vastaaviin päivystysyksikköihin (valtakunnallisesti yhteensä noin kymmeneen yksikköön sisältäen sekä sosiaalihuollon että terveydenhuollon yksiköt) ohjaus- ja arviointikäynnit, joilla arvioidaan yksikköjen toiminnan organisoimista ja laatua sekä toimintakäytäntöjä. Käynnit toimivat toimintayksikköjen ja valvontaviranomaisten välisenä vuorovaikutus- ja ohjaustilanteena, ja lisäksi niiden avulla kerätään tietoa päivystystoiminnan riskeistä, toiminnan seuranta- ja indikaattoritiedoista sekä ohjaus- ja kehittämistarpeista, joita käytetään hyväksi laajemmin myös valtakunnallisessa ohjauksessa ja valvonnassa. Terveydenhuollon päivystyksen ohjaus- ja arviointikäynneillä kiinnitetään huomiota yhteistyöhön ensihoitopalvelun kanssa ja hoitoon pääsyn osalta erityisesti kiireellisyysluokitusten käyttöön ja niiden seurantaan sekä puhelinjärjestelmän toteutukseen ja perustietoihin. Lisäksi huomioidaan omavalvonta, potilaiden hoidon toteutuminen yhtenä kokonaisuutena, keskeisim- 13
mät päivystysyksiköiden asetuksen mukaiset edellytykset sekä yhteistoiminta sosiaalihuollon kanssa. Sosiaalihuollon päivystyksen ohjaus- ja arviointikäynneillä kiinnitetään samoin huomiota yhteistyöhön ensihoitopalvelun kanssa. Lisäksi huomioidaan omavalvonta sekä sosiaalipäivystyksen järjestäminen ympärivuorokautisesti kiireellisen ja välttämättömän avun turvaamiseksi Sosiaalihuoltolaki edellyttää, että sosiaalipäivystystä toteutettaessa on toimittava yhteistyössä myös terveydenhuollon päivystyksen, pelastustoimen, poliisin, hätäkeskuksen ja tarpeen mukaan muiden toimijoiden kanssa. Huomiota kiinnitetään myös päätöksentekoprosesseihin, raportointijärjestelmiin ja kiireellisyysluokituksiin. Päivystystoiminnan valvontaa tehdään painottuen loppuvuoteen. Valvira valmistelee käynneillä käsiteltäville kysymyksille ja käyntien perusteella laadittavalle muistiolle valvontaviranomaisten yhteisen mallilomakkeen menettelytapojen yhdenmukaistamiseksi. 2.2. Kotiin annettavien palveluiden valvonta Valvontaohjelma tukee hallitusohjelman lapsi- ja perhelähtöisempiä ja ennalta ehkäiseviä palveluja kohdistamalla valvontaa toisaalta kotiin annettavien palvelujen saatavuuteen ja toisaalta laitoksissa hoidettavien iäkkäiden henkilöiden määrän vähentämiseen. Valvonnan painopiste on lapsiperheiden ja iäkkäiden henkilöiden kotiin annettavien palvelujen saatavuudessa, kuntien pitkäaikaisen hoidon ja huolenpidon toteuttamisessa sekä sosiaalija terveydenhuollon yhteistyössä. Kotiin annettavien palvelujen osalta seurataan myös yleisesti väestöä koskevia, terveydenhuoltolain mukaisia hoitoon pääsyn kriteereitä, kuten kiireellisen hoidon toteutumista. Sen lisäksi seurataan lääkityksen toteutumista. Vuoteen 2017 asti lääkemääräys on voimassa vain vuoden. Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa lääkkeen määräämisestä (1088/2010) todetaan, että lääkityksen saa uusia vain, mikäli lääkkeen määrääjä on henkilökohtaisesti tutkinut potilaan edellisen vuoden aikana tai muiden tietojen perusteella luotettavasti varmistunut lääkehoidon tarpeesta. Näin olleen lääkityksen jatkuminen edellyttää vuosittaista potilaan asioihin perehtymistä. Sosiaalihuoltolain mukaisten kotiin annettavien palvelujen suunnittelua, järjestämistä ja tuottamista sekä omavalvontaa tuetaan alueellisilla ohjausja arviointikäynneillä. Alueellisilla tilaisuuksilla käydään läpi myös uuden sosiaalihuoltolain toimeenpanon hyviä toimintamalleja. Tilaisuuksista kootaan yhteinen valtakunnallinen kooste, josta myös viestitään laajasti. Taulukossa 1 esitetään kotiin annettavien palveluiden valvonta iäkkäiden henkilöiden osalta. Omavalvontasuosituksia vuodelle 2016 koskevassa liitteessä on lisäksi esitetty iäkkäille henkilöille tarkoitettujen ympärivuorokautisten palveluiden laatua koskevat valvontaviranomaisen suositukset. Taulukko 1. Kotiin annettavien palvelujen valvonta Valvottava asia Vaadittava taso Valvonnan kohde ja indikaattorikysymykset (Tietopohjana erilliskysely) Pitkäaikaisen hoidon ja huolenpidon toteuttamisen periaatteet Hoito ja huolenpito toteutetaan ensisijaisesti kotiin tai kodinomaiseen paikkaan annettavilla palveluilla Kunnat, joissa 75 vuotta täyttäneiden määrä laitoshoidossa on yli 2 % tai, joissa laitoshoidon määrä ei ole vähentynyt merkittävästi vuoden 2013 jälkeen Kunnat, joissa ikääntyneen väestön kotihoidon palvelut eivät ole lisääntyneet v. 2013 vuoden jälkeen Säännös Vanhuspalvelulaki 14, 14 a ja 15 a :t 14
Iäkkään henkilön itsenäistä suoriutumista tukevien palvelujen tarve ja saatavuus Sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyö iäkkään henkilön hoidossa Palvelujen saatavuus palvelujen tarvetta vastaavasti Terveydenhuollon ammattihenkilön ilmoitus kunnan sosiaalihuollosta vastaavalle viranomaiselle iäkkään henkilön, joka ei kykene vastaamaan omasta huolenpidostaan, terveydestään tai turvallisuudestaan, kotiuttamisesta terveydenhuollon laitoshoidosta Kysymykset: Kuinka suuri osuus kunnan 75 vuotta täyttäneistä on laitoshoidossa? Kuinka suuri osuus kunnan 75 vuotta täyttäneistä saa kotihoidon palvelua? (Säännöllisen/tilapäisen) Kunnat, jotka eivät pysty tarjoamaan palveluja tarvetta vastaavasti 3 kk:n kuluessa päätöksestä. Yksiköt, joissa ilmoitusta sosiaalihuollosta vastaavalle viranhaltijalle ei ole tehty hyvissä ajoin Kunnat, joissa ei ole sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöstä sovittua toimintakäytäntöä Kysymykset: Ilmoitus sosiaalihuollosta vastaavalle viranhaltijalle tehdään a) kotiuttamispäivänä b) 1 2 vrk ennen kotiuttamista c) 3 vrk ennen kotiuttamista tai aikaisemmin d) ei tehdä lainkaan? Onko kotihoidossa sovittu yhteistyöstä terveyden- ja sosiaalihuollon kesken? Onko toimintakäytännöt kuvattu? Vanhuspalvelulaki 18 Vanhuspalvelulaki 25 Terveydenhuoltolaki 51 Terveydenhuoltolaki 50 ja 51 Tehdäänkö pitkäaikaishoidon piirissä olevalla ikääntyneelle henkilölle kokonaislääkityksen arviointi vähintään 1 krt/v? Asetus lääkkeen määräämisestä 10 3. Palvelujen saatavuuden valvonta Palvelujen saatavuuden valvonta painottuu kiireettömään hoitoon pääsyn enimmäisaikoihin, toimeentulotuen ja lastensuojelun määräaikoihin, hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen sekä lasten ja nuorten ehkäiseviin terveyspalveluihin. 3.1. Laissa säädettyjen enimmäisaikojen ja määräaikojen valvonta Kiireettömään hoitoon pääsy sekä toimeentulotuen ja lastensuojelun määräajat Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän muutoksessa yhtenä riskinä on peruspalveluiden saatavuuden vaarantuminen. Nykyisin kiireettömän hoidon saatavuus on yksi perusterveydenhuollon kipupisteistä. Lastensuojelun ja toimeentulotuen määräaikoja on valvottu THL: n tuottaman tilannetiedon pohjalta vuodesta 2014. Määräajat ylittävien kuntien lukumäärä on ollut suuri, mutta muun muassa systemaattisen valvonnan tuella trendi on kuitenkin aleneva. Enimmäis- ja määräaikojen valvonnalla on pystytty myönteisesti vaikuttamaan kansalaisten peruspalveluiden saatavuuteen. 15
Alla esitetty enimmäis- ja määräaikojen valvonnan sisältö on rakentunut toistaiseksi voimassaolevien säädösten pohjalta. THL tekee tiedonkeruut ja luovuttaa tiedot valvontaviranomaisten käyttöön. Enimmäisaikojen toteutumisen järjestelmällinen valvonta tehdään hoitoon pääsyn osalta perusterveydenhuollossa kerran vuodessa ja erikoissairaanhoidossa kahdesti vuodessa. Lastensuojelun määräaikoja valvotaan kerran. Toimeentulotuen määräaikojen osalta valvontaa suoritetaan pääsääntöisesti ohjauksella. Valvontaviranomaiset käyttävät kokonaisharkintaa valvonnassa. Valvontaviranomaiset toimivat yhteistyössä palveluntuottajien kanssa pysyvien ratkaisujen aikaan saamiseksi ja käynnistävät mahdollisimman varhaisessa vaiheessa vuorovaikutteiset keskustelut niiden palveluntuottajien kanssa, joiden kohdalla säädettyjen enimmäis- ja määräaikojen toteutumisen ongelmat näyttävät toistuvan. Silloin selvitetään perusteellisesti ongelmien syyt ja etsitään niihin yhdessä pysyviä ratkaisuja. Lastensuojelun ja toimeentulotuen määräaikojen valvonnan painopistettä siirretään jälkikäteisestä valvonnasta kohti kuntien omavalvontaa. Valvontaviranomaiset ohjaavat kuntien määräaikojen toteutumisesta vastaavia tahoja sisällyttämään asian omavalvontasuunnitelmaan määräaikojen lainmukaisuuden varmistamiseksi ja selvittävät myös omavalvonnan toimivuutta kaikissa valvonta-asioissa. Hoitoon pääsyn enimmäisaikojen valvonnassa menetelmänä käytetään aiempaa enemmän ohjaus- ja arviointikäyntejä. AVIt päättävät kuinka paljon ne tekevät käyntejä alueellaan perinteisten kirjallisten selitys- ja selvityspyyntömenettelyjen sijaan perusterveydenhuollon hoitoon pääsyn valvonnassa. Valvira tekee noin kolme ohjaus- ja arviointikäyntiä erikoissairaanhoidon kiireettömän hoidon pääsyn valvonnassa. Valvira on ohjeistanut erikoissairaanhoidon ohjaus- ja arviointikäynnit erillisellä muistiolla menettelytapojen yhdenmukaistamiseksi. Alla olevissa taulukoissa 2 4 esitetään kiireettömään hoitoon pääsyn enimmäisaikojen sekä toimeentulotuen ja lastensuojelun määräaikojen viranomaisvalvonta. Hoitoon pääsyn osalta taulukossa on myös kuvattu valvontaviranomaisten työnjako. Omavalvontasuosituksia vuodelle 2016 koskevassa liitteessä on esitetty hoitoon pääsyä koskevat valvontaviranomaisen suositukset. Taulukko 2. Perusterveydenhuollon ja suun terveydenhuollon (ml. Ylioppilaiden terveydenhoitosäätiön toiminta) valvonta; AVIen valvonnassa Valvottava Vaadittava taso Indikaattori Tietopohja Säännös asia Hoitoon pääsy Välitön yhteydensaanti Lääkärin vastaanotolle pääsee viimeistään 3 kk:n enimmäisajassa hoidon tarpeen arvioinnista Terveyskeskukseen saa välittömästi yhteyden arkisin virkaaikana Terveyskeskuksessa on lääkärin vastaanotolle yli 90 pv odottaneita 80 % puheluista pääsee läpi AvoHILMO THL:n tiedot Terveydenhuoltolaki 51 16
Hoitoon pääsy Hammaslääkärin vastaanotolle pääsee viimeistään 6 kk enimmäisajassa hoidon tarpeen arvioinnista Terveyskeskuksessa on hammaslääkärin vastaanotolle yli 180 pv odottaneita AvoHILMO Terveydenhuoltolaki 51 Taulukko 3. Erikoissairaanhoidon (sairaanhoitopiirit ja kuntien erikoissairaanhoito) valvonta Valvottava asia Hoidon tarpeen arvioinnin aloittaminen Hoidon järjestäminen lasten ja nuorten mielenterveyspalveluissa Hoidon järjestäminen muilla erikoisaloilla Vaadittava taso Lähetteet on käsitelty kolmen viikon kuluessa niiden saapumisesta Hoito järjestetään viimeistään 3 kk:n enimmäisajassa Hoito järjestetään viimeistään 6 kk:n enimmäisajassa Indikaattori > 5 % lähetteistä JA yli 10 lähetettä yhdellä tai useammalla erikoisalalla käsitellään yli 3 vkon määräajassa > 4 potilasta /10 000 asukasta on odottanut hoitoa yli 3 kk TAI erikoisalakohtaisesti yli 3 kk odottaneita on yli 5 % JA absoluuttisesti vähintään 10 potilasta > 4 potilasta /10 000 asukasta on odottanut hoitoa yli 6 kk TAI erikoisalakohtaisesti yli 6 kk odottaneita on yli 5 % JA absoluuttisesti vähintään 10 potilasta THL:n tiedot THL:n tiedot THL:n tiedot Tietopohja Valvontaviranomaisten työnjako Valvira (sairaanhoitopiirit) AVIt (kunnat) Valvira (sairaanhoitopiirit) AVIt (kunnat) Valvira (sairaanhoitopiirit) AVIt (kunnat) Säännös Terveydenhuoltolaki 52 ja 53 :t Terveydenhuoltolaki 53 Terveydenhuoltolaki 52 Taulukossa 4 esitetään toimeentulotuen ja lastensuojelun määräaikojen valvonta. Taulukko 4. Toimeentulotuen ja lastensuojelun määräaikojen valvonta Valvottava asia Vaadittava taso Indikaattori Säännös Vireille tulleiden toimeentulotukihakemusten käsittely määräajassa Vireille tulleet toimeentulotukihakemukset käsitellään viimeistään 7 arkipäivän kuluessa Määräajat eivät toteudu Toimeentulotukilaki 14 a, b Palvelutarpeen arviointien ja niiden yhteydessä selvitettävien lastensuojelutarpeen arviointien käsittelyn aloittaminen määräajassa Lastensuojelun palvelutarpeen arviointi on aloitettava viimeistään 7 arkipäivän kuluessa vireille tulosta Määräajat eivät toteudu Lastensuojelulaki 26 ja 27 a Sosiaalihuoltolaki 36 17
Palvelutarpeen arviointien ja niiden yhteydessä selvitettävien lastensuojelutarpeen arviointien käsittelyn valmistuminen määräajassa Määräajat eivät toteudu Palvelutarpeen arviointien ja lastensuojelutarpeen arviointien käsittely valmistuu viimeistään 3 kuukauden kuluessa Lastensuojelulaki 26 ja 27 a :t Sosiaalihuoltolaki 36 3.2. Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen sekä lasten ja nuorten ehkäisevät terveyspalvelut Terveyspalvelujen painopistettä on kansallisten linjausten mukaan siirretty ennakoivaan, ehkäisevään toimintaan, terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseen sekä varhaisen tuen järjestämiseen. Valvontaohjelmalla tuetaan hallitusohjelman Hyvinvointi ja terveys -kärkihanketta, jonka tavoitteena on mm. edistää kansalaisten terveyttä ja hyvinvointia sekä vähentää eriarvoisuutta. Valvontaviranomaiset vahvistavat tavoitteiden saavuttamista tekemällä hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen suunnitelmallista valvontaa, joka toteutetaan pääosin informaatio-ohjauksen keinoin. Valvira on laatinut valvonnan toimeenpanosta hyväksytyn yhdenmukaisen suunnitelman, jonka AVIt toteuttavat. Lasten ja nuorten ehkäisevien terveyspalveluiden suunnitelmallisessa valvonnassa vuonna 2016 aluehallintovirastot saattavat loppuun vuoden 2015 aikana aloitetut laajoja määräaikaisia terveystarkastuksia koskevan valvonnan sekä opiskeluterveydenhuollon kokonaisuutta koskevat ohjaukselliset valvontatoimenpiteet. Omavalvontasuosituksia vuodelle 2016 koskevassa liitteessä on esitetty lasten ja nuorten ehkäiseviä terveyspalveluja koskevat valvontaviranomaisen suositukset. 4. Palveluiden laadun ja sisällön valvonta 4.1. Omavalvonta Valvira järjesti valtakunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon omavalvontaseminaarin elokuussa 2015 Helsingissä. Tilaisuuden arvioinnin yhteydessä todettiin tarve vastaavien alueellisten tilaisuuksien toteuttamiselle. Vuonna 2016 Valvira järjestää yhdessä aluehallintovirastojen kanssa kolme alueellista tilaisuutta omavalvonnasta. 4.2. Itsemääräämisoikeuden toteutuminen kehitysvammahuollossa Hallitus on antanut esityksen kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muuttamisesta. Muutoksella on tarkoitus vahvistaa erityishuollossa olevien henkilöiden itsemääräämisoikeutta ja itsenäistä suoriutumista sekä vähentää rajoitustoimenpiteiden käyttöä erityishuollossa. Lakiin ehdotetuilla säännöksillä pyritään vähentämään rajoitustoimenpiteitä asumispalveluissa ja laitoksissa. Lainmuutoksen avulla Suomi voisi ratifioida vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen. Valvontaviranomaisten havaintojen ja yksityisten palvelujentuottajien vuoden 2014 toimintakertomustietojen perusteella näyttää siltä, että kehitysvammaisten asumispalveluissa ja laitoshoidossa toteutetaan itsemääräämisoikeuden rajoittamiseksi katsottavia toimenpiteitä varsin laajasti. Valvonta kohdennetaan, kattavamman tilannekuvan saamisen ja riskianalyysin 18
jälkeen, kehitysvammaisten itsemääräämisoikeuden toteutumiseen sosiaalihuollon yksityisten palveluntuottajien asumispalveluyksiköiden ohella myös julkisiin yksiköihin. Valvira kerää tiedot itsemääräämisoikeuden toteutumisesta ja rajoittamistoimenpiteistä yksityisiltä palvelujentuottajilta toimintakertomustietojen avulla ja otantana THL:lta saatavien osoitetietojen avulla julkisiin yksiköihin. Molemmilla sektoreilla käytetään samanlaista kysymyspatteristoa, jossa on jo ennakoitu kehitysvammahuoltolainsäädännön syksyllä 2015 annettua hallituksen esitystä. Lisäksi hyödynnetään kehitysvammaisten asumisohjelmassa (ns. Kehas-ohjelma) syntynyttä koostetta rajoitustoimenpiteistä kehitysvammahuollossa. Tarkoituksena on saada lähtökohtainen tilannekuva kehitysvammaisten itsemääräämisoikeuden toteutumisesta ja rajoittamistoimenpiteistä ennen hallituksen esityksessä kaavailtujen muutoksien voimaantuloa. Näin voidaan arvioida lakimuutoksen vaikutuksia itsemääräämisoikeuden toteutumiseen ja vahvistumiseen. Valvonta toteutetaan ohjaus- ja arviointikäynneillä, alueellisilla tilaisuuksilla sekä informaatio-ohjauksella. Alueelliset tilaisuudet on tarkoitettu palveluja tuottaville sekä niitä käyttäville. Lisäksi tehdään tarvittaessa ennalta ilmoittamattomia tarkastuskäyntejä silloin, kun niihin saatujen tietojen pohjalta on perusteltu syy. Tiedonkeruu tehdään keväällä ja niiden pohjalta tehtävät ohjaus- ja arviointikäynnit sekä tilaisuudet pääosin syksyllä. Niissä käsitellään mm. seuraavia seikkoja: omavalvonta, näkyvä (erilliset rajoittamistoimenpiteet) ja piilevä (säännöt, kiellot, esteet) itsemääräämisoikeuden rajoittaminen, asiakkaan oman tahdon ja toivomusten selvittäminen ja kirjaaminen, rajoittamistoimenpiteiden käytön vähentämisen keinot, sekä päätöksenteko, dokumentointi ja asiakkaan oikeusturva. Valvira valmistelee ohjaus- ja arviointikäyntien sekä alueellisten tilaisuuksien järjestämistä varten valvontaviranomaisten yhteisen mallipohjan menettelytapojen yhdenmukaistamiseksi. Alla olevassa taulukossa kuvataan itsemääräämisoikeuden toteutumisen valvonta. 19
Taulukko 5. Vammaispalvelut; kehitysvammahuollon asumispalveluiden valvonta Valvottava asia Itsemääräämisoikeuden toteutuminen Vaadittava taso Kehitysvammaisella henkilöllä on, tarvittaessa tuettuna, oikeus itsemääräämiseen kykyjensä mukaan, kotirauhaan, yksilöllisyyteen sekä oikeus elää omintakeista elämäänsä ilman, että hänen valintoihinsa puututaan tarpeettomasti Valvonnan kohde ja indikaattorikysymykset Itsemääräämisoikeuden ja osallisuuden toteutumisessa on puutteita Henkilökunta ei tunnista käyttämiään itsemääräämisoikeuteen puuttuvia toimenpiteitä Toimintayksikön rajoittamiskäytäntöjä koskevat ohjeet puuttuvat ja/tai kirjaamisessa on puutteita ja/tai ohjeet ovat puutteelliset Asukkaiden valintoja rajoitetaan asumisyksikön säännöillä ja toimintatavoilla ja/tai asukkaiden itsemääräämisoikeuteen puututaan rutiininomaisesti tai ennakoivasti Jos ovet ovat lukittuina, koskeeko liikkumisvapauden rajoittaminen kaikkia asukkaita vai onko niillä henkilöillä, joiden liikkumista ei tarvitse rajoittaa, mahdollisuus päästä ulos halutessaan? Kysymykset: Onko toimintayksikössä laadittuna rajoitustoimenpiteiden käyttöä koskevat ohjeet? Laaditaanko asiakkaan rajoittamisesta suunnitelma tai vastaava, jossa määritellään asiakaskohtaisesti käytettävät rajoitustoimenpiteet? Onko toimintayksikön / osaston ulko-ovi lukittuna niin, etteivät asukkaat pääse yksiköstä / osastolta ulos niin halutessaan? Mitä seuraavista rajoitustoimenpiteistä toimintayksikössä käytetään: a) kiinnipitäminen b) aineiden ja esineiden haltuunotto c) henkilötarkastus d) yhteydenpidon rajoittaminen e) eristäminen f) rajoittavien välineiden tai asusteiden käyttö (välineet ja tapausten lkm) g) hoidolliset tai lääketieteelliset toimenpiteet henkilön tahdon vastaisesti h) asiakkaan huoneen tarkastaminen i) muu, mikä 20
Omavalvontasuositukset vuoden 2016 painopisteille Liite Iäkkäille henkilöille tarkoitettujen ympärivuorokautisten palvelujen laatu Iäkkäille henkilöille järjestettävät palvelut on toteutettava niin, että ne tukevat henkilön hyvinvointia, terveyttä, toimintakykyä, itsenäistä suoriutumista ja osallisuutta (Vanhuspalvelulaki 13 ). Toimintayksikön johtajan on huolehdittava, että toimintayksikössä järjestetään omavalvonta palvelujen laadun, turvallisuuden ja asianmukaisuuden varmistamiseksi (Vanhuspalvelulaki 23 ). Valvira on antanut määräyksen 1/2014 omavalvonnan toteuttamisesta 25.6.2014. Omavalvonnassa seurataan laadun ja asiakasturvallisuuden kannalta kriittisiä ja riskialttiita palvelun osa-alueita ja ennaltaehkäistään riskien toteutuminen. Riskinarvioinnin perusteella on todettu, että omavalvonnalla on tarpeellista varmistaa ainakin seuraavat asiat: Asiakkaan hoito- ja palvelusuunnitelmaan sisältyy tavoitteellinen suunnitelma kuntoutumisen edistämiseksi ja toimintakyvyn ylläpitämiseksi (Sosiaalihuollon asiakaslaki 7, Vanhuspalvelulaki 13, 14, 16, Sosiaalihuoltoasetus 11 ) Lääkehoito tarkistetaan vähintään puolivuosittain asiakaskohtaisesti niiltä, joiden tila sitä edellyttää (Potilaslaki 4a, Terveydenhuoltolaki 8, STM:n asetus potilasasiakirjoista, STM:n Turvallinen lääkehoito-opas). Asiakkaan toimintakykyä ja hyvinvointia tuetaan varmistamalla asiakkaan: - Ravitsemus: Illan viimeisen ja aamun ensimmäisen aterian välinen tauko on enintään 11 tuntia, asiakkaat punnitaan, (Valtion ravitsemusneuvottelukunnan suositus (13.1.2010), joka on vanhuspalvelulain esitöiden (HE 160/2012 vp) mukaan huomioitava iäkkäiden henkilöiden ruokailun toteuttamisessa) - Mahdollisuus ulkoiluun ja asiakkaalle mielekkääseen toimintaan (Vanhuspalvelulaki 1, 13 14, 19 ) - Itsemääräämisoikeus ja osallisuus: Asiakkaan oma näkemys otetaan huomioon, hänen yksityisyyttään ja yksilöllisyyttään kunnioitetaan, rajoitustoimenpiteitä käytetään vain viimesijaisena keinona ja suhteellisuus- ja kohtuusperiaatteiden mukaisesti (Vanhuspalvelulaki 6, 14, 16, Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 4, 8, Potilaslaki 3, 6, Perustuslaki 7, 10, 11, 19, 22 ) 21
Hoitoon pääsyn enimmäisajat Terveydenhuollon järjestämisestä vastuussa olevan tahon on säännöllisen omavalvonnan keinoin huolehdittava siitä, että tarpeenmukainen hoito järjestetään lääketieteellisesti ja hammaslääketieteellisesti asianmukaisesti ja oikea-aikaisesti ja hoitoon pääsyä määrittävien säädösten mukaisesti. Toiminnan on perustuttava näyttöön ja hyviin hoito- ja toimintakäytäntöihin ja sen on oltava laadukasta, turvallista ja asianmukaisesti toteutettua. Omavalvonta edellyttää toiminnan jatkuvaa seurantaa ja siinä esiintyvien riskien arviointia. Se perustuu toiminnassa syntyvien seurantatietojen systemaattiseen keräämiseen ja arvioimiseen hoitoon pääsyn, mutta myös hoidon kokonaisuuden toteutumisen osalta. Hoidon kokonaisuuden varmistaminen edellyttää ehkäisevän toiminnan ja kuntoutuksen huomioimista, sekä kroonisten sairauksien hoidon jatkuvuuden ja monisairaiden hoidon kokonaisuuden toteutumisen varmistamista, eli hoitoprosessien kehittämistä ja johtamista. Omavalvontaa toteutetaan laaditun omavalvontaohjelman mukaisesti. Terveydenhuollon järjestämisestä vastaavan tahon on huolehdittava ainakin seuraavista kiireettömään hoitoon pääsyyn liittyvistä osista omavalvontaa toteuttamalla: potilaan valinnanmahdollisuus toteutuu ja valinnanmahdollisuuden käyttöä seurataan (Terveydenhuoltolaki 47, 48, 49 ) terveyskeskuksen välittömän yhteydensaannin toteutumista seurataan, ja seuranta on systemaattista perustuen esim. operaattorin tuottamiin lukuihin tai muuhun luotettavaan tietoon (Terveydenhuoltolaki 51 ) erikoissairaanhoidossa hoidon tarpeen arviointi aloitetaan kolmen viikon ja se toteutuu kolmen kuukauden kuluessa lähetteen saapumisesta (Terveydenhuoltolaki 52 ) lääketieteellisesti, hammaslääketieteellisesti tai terveystieteellisesti tarpeelliseksi todettu hoito ja neuvonta järjestetään potilaan terveydentila ja sairauden ennakoitavissa oleva kehitys ja hoidon edellyttämä kiireellisyys huomioon ottaen kohtuullisessa ajassa (Terveydenhuoltolaki 51 ) perusterveydenhuollossa viimeistään kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun hoidon tarve on arvioitu suun terveydenhuollossa ja erikoissairaanhoidossa viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun hoidon tarve on todettu lasten ja nuorten mielenterveyspalveluissa hoidon tarpeen arviointi toteutuu kuuden viikon kuluessa lähetteen saapumisesta ja hoidon tarpeen arvioinnin perusteella tarpeelliseksi todettu hoito järjestetään alle 23-vuotiaille hoidon edellyttämä kiireellisyys huomioiden viimeistään kolmen kuukauden kuluessa hoidon tarpeen toteamisesta (Terveydenhuoltolaki 53 ) 22