Talotekniikan tulevaisuuden elinkaaripalvelut Talotekniikan korjaaminen kilpailullisella neuvottelumenettelyllä Ismo Heimonen, VTT Mervi Himanen, VTT Juha-Matti Junnonen, TKK RTA Pertti Koski, Motiva Oy Jarek Kurnitski, TKK LVI Markku Mikkola, VTT Tapani Ryynänen, VTT Antti Tieva, TKK RTA Mika Vuolle, TKK LVI
Sisällysluettelo 1 JOHDANTO...1 1.1 Taustaa... 1 1.2 Rajaukset... 2 2 TALOTEKNIIKAN ELINKAARIMALLEJA...2 2.1 Elinkaarimallien yleisesittely... 2 2.2 Mallien kehittäminen... 4 3 TALOTEKNIIKAN KORJAAMINEN KILPAILULLISELLA NEUVOTTELUMENETTELYLLÄ...5 3.1 Mallin kuvaus... 5 3.1.1 Hankesuunnittelu... 6 3.1.2 Yleissuunnittelu... 6 3.1.3 Tekninen suunnittelu... 7 3.1.4 Laajennettu vastaanotto / kohteen ylläpito... 7 3.2 Mallin liiketoimintamallin ja verkoston kuvaus... 7 3.2.1 Julkisen tilaajan toimintaympäristö... 7 3.2.2 Mallin haasteet ja mahdollisuudet liiketoiminnalle... 9 3.2.3 Kilpailullisen neuvottelumenettelyn vaikutus liiketoimintaan... 10 3.2.4 Liiketoimintamalliehdotus mallin hyödyntämiseksi... 11 3.3 Hankinta- ja sopimusmenettelyt... 12 3.3.1 Kilpailullinen neuvottelumenettely... 12 3.3.1.1 Johdanto... 12 3.3.1.2 Kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttömahdollisuudet... 12 3.3.1.3 Toteutustapa... 13 3.3.1.4 Hankintailmoitus... 13 3.3.1.5 Soveltuvuuden tarkistaminen ja mahdollinen osallistujien rajoittaminen. 14 3.3.1.6 Neuvotteluvaihe... 14 3.3.1.7 Tarjouspyyntö... 15 3.3.1.8 Tarjousvertailu... 16 3.3.1.9 Parhaan tarjouksen ja sopimuksen viimeistely... 16 3.3.1.10 Hankintamenettelyn arviointia ja mahdollisia ongelmakohtia... 17 3.3.2 Sopimusmenettelyt... 17 3.4 Riskit... 19 3.4.1 Välineet ja työkalut riskien hallintaan... 20 3.4.2 Toimitusmallin riskien ja menestystekijöiden arviointi tilaajan ja tarjoajan näkökulmista... 22 3.5 Todentaminen... 24 LIITE 1. Mallin mukainen menettelyprosessi... 25 LIITE 2. Sopimuksessa sovittavia asioita... 26 LIITE 3. Esimerkki riskienjakotaulukosta... 27
Alkusanat Tämä raportti on tehty osana Talotekniikan tulevaisuuden elinkaaripalvelut (CUBENet) tutkimushanketta. CUBENet hanke toteutettiin Tekesin CUBE Talotekniikan teknologiaohjelman strategisena tutkimuskokonaisuutena, joka kehitti uusia toimintamalleja ja työkaluja talotekniikan elinkaaripalveluiden hankintaan. Hankkeen erityisenä haasteena oli kehittää sellaisia ratkaisuja, toimintamalleja, palveluja ja työkaluja, joiden avulla elinkaariedullisuuteen perustuva päätöksentekoa voidaan hyödyntää hyvinkin erityyppisissä uudis- ja korjaushankkeiden toteutusmuodoissa. Hankkeen keskeisiä tuloksia ovat talotekniikkapalvelujen määritykset osana tilapalveluja, uusien elinkaarimallien ja elinkaaritoteutuksen työkalujen kehittäminen. Näitä työkaluja ovat mm. elinkaarilaskenta hankintamallien, suunnitteluratkaisujen ja tarjousten vertailuun, olosuhdepalvelujen todentamisen tehtävät ja menetelmät sekä riskien hallintatyökalut. Hankkeen tutkimusosapuolina ovat toimineet Teknillisen korkeakoulun LVI-tekniikka ja Rakentamistalous, VTT ja Motiva Oy. Hankkeen rahoituksesta ovat vastanneet Tekes ja hankkeessa mukana olleet yritykset: ABB Current Oy Are Oy Helsingin Energia HKR-Rakennuttaja HUS-Kiinteistöt Oy ISS-Palvelut Oy Kiinteistön Tuottoanalyysit Oy Puzair Oy Pöyry Building Services Oy Skanska Oy SOK Kiinteistötoiminnot SRV Yhtiöt Oyj TAC Finland Oy Turun kaupunki Uponor Suomi Oy YIT Kiinteistötekniikka Oy Hankkeen toteutusta on valvonut johtoryhmä puheenjohtaja Eero Nuutisen ja varapuheenjohtaja Ulla Soitinahon johdolla. Muut johtoryhmän jäsenet olivat Pekka Metsi, Kalevi Hyvärinen, Antti Siipola, Juha Tammivuori, Jarmo Heinonen, Jarek Kurnitski, Seppo Silvonen ja Eva Häkkä-Rönnholm. Espoossa elokuussa 2007 Jarek Kurnitski Teknillinen korkeakoulu
1 Johdanto 1.1 Taustaa Rakennusten elinkaarikustannusten ja käytönaikaisten kustannusten huomioon ottaminen on oleellinen tekijä jo suunnitteluvaiheessa. Käytönaikaisten kustannusten painoarvo vaihtelee tilaajittain ja kohteittain, mutta erityisesti pitkäaikaista omaa käyttöä varten rakennuttavat tilaajat näkevät tämän yhä tärkeämpänä. Suunnitteluvaiheessa tehdyt ratkaisut ja valinnat määrittävät pitkälti elinkaarikustannusten ja käytönaikaisten kustannusten tason. Rakennuksen käytön kustannusten ja laajemminkin ekologista arviointia edellyttävät osaltaan voimistuneet yhteiskunnalliset vaatimukset ympäristövaikutusten hallintaan. Rakennuksen koko elinkaaren ympäristökuormituksia on ohjattava jo rakennussuunnitteluvaiheessa hyväksyttävälle tasolle. Rakennushankkeiden tilaajat vaativat yhä kattavampia kokonaispalveluita, jotka ulottuvat myös rakennuksen käyttöön ja ylläpitoon. Palveluntuottajilta odotetaan suurempaa vastuuta rakennusten ja tuottamiensa palveluiden toimivuudesta sen elinkaaren aikana. Nämä vaatimukset kohdistuvat myös talotekniikan alueelle, jossa tilaajien vaatimukset kohdistuvat toisaalta elinkaaritalouteen ja toisaalta taloteknisten järjestelmien toimivuuteen ja sitä kautta hyviin sisäilmastoolosuhteisiin. Talotekniikan elinkaaripalveluilla tarkoitetaan taloteknisten järjestelmien hankintamuotoa, jossa toteuttaja vastaa järjestelmistä perinteistä takuuaikaa pidemmällä ja laajemmalla vastuulla. Yleensä toteuttajan vastuisiin elinkaaripalveluissa sisältyy vähintään taloteknisten järjestelmien suunnittelu ja toteutus sekä vastuu järjestelmien ylläpidosta ja kunnossapidosta erikseen sovittavan ajan pituudelta. Elinkaaripalveluita sisältävät toteutusmuodot mahdollistavat kokonaistaloudellisuuden huomioon ottamisen, kun tarjouskilpailu kohdistuu palveluntuottajan tekniseen osaamiseen, taloteknisten järjestelmän elinkaaritalouteen ja laatuun, pelkän järjestelmän toimittamisen sijaan. Taloteknisten järjestelmien hankinta elinkaarimallilla poikkeaa totutuista hankintamalleista monilta osin. Suunnittelun, rakentamisen ja talotekniikkapalveluiden tuottamisen vastuun sisällyttäminen yhteen sopimuskokonaisuuteen tarjoaa lähtökohtaisesti aiempaa paremmat mahdollisuudet tavoiteltaessa edullisia ratkaisuja ja palveluja. Näitä vaikutusmekanismeja voidaan kuvata seuraavien periaateratkaisujen yhteisvaikutuksena: Tehtävien yhdistäminen. Perinteisissä urakoissa tilaaja hankkii talotekniset järjestelmät ja talotekniikkapalvelut kiinteistön elinkaarella monilla erillisillä sopimuksilla, jolloin eri osapuolten tavoitteiden yhteensovittaminen on vaikeaa ja usein yksittäisen osapuolen tavoitteet ajavat hankkeen ja tilaajan kokonaisedun edelle. Yhdistämällä eri tehtävät, palveluntuottajalla on mahdollisuus poistaa eri toimijoiden välisiä toiminnallisuuden rajoja ja niissä olevaa epäjatkuvuutta, sekä kehittää tarjottavaa palvelukokonaisuutta monin tavoin. Tavoitekeskeinen ajattelu. Talotekniikan toimivuuteen keskittyvän tilaajan vaatimusmäärittely tarjoaa talotekniikkapalvelujen tuottajille suuremmat vapaudet suunnitteluratkaisuiden valinnassa ja palvelukokonaisuuksien valmistelussa kuin perinteiset toteutusmuodot, joissa tilaaja määrittelee tekniset vaatimukset ja usein myös tekniset ratkaisut yksityiskohtaisesti. Lähestymistapa mahdollistaa ja kannustaa palveluntuottajaa tuottamaan palvelut elinkaariedullisesti sekä kehittämään palveluihin liittyviä innovaatioita. Hankintamenettelyt. Tavoitteellisten hankinta- ja kilpailumenettelyiden avulla varmistetaan hankittavalle talotekniikkapalvelulle hyvä hinta-laatu-suhde, koska tilaaja voi valita useammasta vaihtoehtoisesta tarjouksesta laadullisesti parhaimman ja elinkaariedullisimman vaihtoehdon. Kilpailun kautta hyödynnetään merkittävä osa siitä potentiaalista, joka perustuu suunnittelun, rakentamisen ja rakennuksen käytön aikaisten talotekniikkapalvelujen yhdistämiseen ja joka on mahdollistettu mm. talotekniikkapalvelulle asetetuissa palvelutasovaatimuksissa. Riskien siirto. Elinkaaripalveluita sisältävissä toteutusmuodoissa tilaaja siirtää monia riskejä itseltään valitsemalleen palveluntuottajalle. Osa riskeistä jaetaan tilaajan ja palveluntuottajan kesken. Tarkoituksenmukaisella riskien jakamisella ja siirrolla tilaajalta palveluntuottajalle saadaan hankkeisiin elinkaarikannusteita, jotka motivoivat palveluntuottajaa taloteknisten ratkaisujen ja palveluiden kehittämiseen. Pitkäaikainen sopimus. Talotekniikan elinkaarimallien sopimussuhteet ovat pääsääntöisesti 2-10 vuotta. Pitkäaikaisella sopimuksella turvataan osaltaan riskien siirtoa sekä mahdollistetaan palveluiden maksumekanismin toimivuus. Lisäksi 1
pitkäaikaisen sopimussuhteen avulla taloteknisten järjestelmien huoltoon ja ylläpitoon haetaan palveluntuottaja, jolle tarjoutuu mahdollisuus kehittää talotekniikkapalveluja ja integroida järjestelmien suunnittelussa ja rakentamisessa syntyvä tieto käyttövaiheen toimintaan. Elinkaaripalvelut laajentavat ja pidentävät palveluntuottajan vastuuta kohteen toimivuudesta ja ylläpidosta. Tämä merkitsee uutta näkökulmaa myös liiketoiminnan suunnittelun kannalta. Elinkaaripalvelut vaikuttavat siten myös hankkeeseen osallistuvien organisaatioiden liiketoimintasuhteisiin. Tilaajan ja palveluntuottajien välinen liiketoimintasuhde muuttuu perinteisestä tilaajapalveluntuottaja -suhteesta erilaisia uusia yhteistyömuotoja käsittäväksi. Yhteistyömuotojen kehittymisen myötä perinteiset etäiset ja lyhytkestoiset liikesuhteet muuttuvat yhä useammin pitkäkestoisiksi, yhteistyöhön perustuviksi kumppanuussuhteiksi. Kumppanuussuhteissa palveluntuottajan ja tilaajan on kyettävä sovittamaan yhteen molempien osapuolten liikesuhteelle asettamat strategiset, pitkän tähtäimen tavoitteet sekä operatiiviset, lyhyemmän aikavälin tavoitteet. 1.2 Rajaukset Talotekniikan elinkaarimalleissa käsiteltävien asioiden suhteen on tehty eräitä rajauksia. Tutkimushankkeen ulkopuolelle on rajattu mm. rahoitus, joka on liian laaja itsenäinen alue tässä tarkasteltavaksi. Rahoitusta kuitenkin tarkastellaan niiltä osin, kuin se on tarkoituksenmukaista kehitettyjen elinkaarimallien ymmärrettävyyden kannata. Näin on haluttu keskittyä Talotekniikan tulevaisuuden elinkaarimallit -tutkimushankkeen (CUBENethanke) kannalta keskeisiin asioihin, joita ovat mm. talotekniikan elinkaarimallien mukanaan tuomat uudet liiketoimintamahdollisuudet, riskienhallintamenettelyt, hankinta- ja sopimusmenettelyt sekä todentaminen ja varmistaminen. 2 Talotekniikan elinkaarimalleja 2.1 Elinkaarimallien yleisesittely Talotekniikan tulevaisuuden elinkaarimallit - tutkimushankkeessa (CUBENet-hanke) on caseanalyysien ja tutkimushankkeeseen osallistuvien yritysten kanssa järjestettyjen workshopien perusteella jäsennetty muutamia talotekniikan elinkaaripalveluiden perusmalleja. Mallien pohjalta alan toimijat voivat rakentaa omia organisaatio- ja hankekohtaisia toimintamallejaan yhdessä kumppaneidensa kanssa elinkaaripalvelujen toteuttamiseksi. Mallien tavoitteena on luoda alalle peruspelisääntöjä, joiden pohjalta saadaan luotua yhtenäisemmät elinkaaripalvelujen markkinat ja sitä kautta nostettua elinkaaritehokkuuden ja -vastuun periaatteella toteutettavien hankkeiden kysyntää ja tarjontaa. Tilaajat voivat hyödyntää malleja esimerkkeinä hankkeen toteutusmuotoa suunniteltaessa ja valittaessa. Palveluntuottajat voivat hyödyntää malleja uudenlaisen tarjoaman ja palvelukonseptien kehittämisessä. Kustakin mallista on kuvattu käyttötarkoitus ja kohde, toteutuksen prosessi (keskeiset tehtävät ja vastuut), liitettävät elinkaarivastuut ja palvelut, tarvittavat osaamisalueet ja todentamismenettelyt sekä perusliiketoimintamalli. Lisäksi on arvioitu mallien etuja ja haittoja, sen soveltamisen edellytyksiä sekä riskejä. Mallit ovat osittain limittäisiä, mutta painottavat tiettyä osa-aluetta. Niiden välisiä eroja voidaan luokitella seuraavien tekijöiden avulla: palvelun tuottajan suoritusvelvollisuuden laajuus kohteen laajuus: laite järjestelmä kiinteistö kohteiden määrä: yksi kohde monta kohdetta maksuperusteet: suoriteperusteiset maksut kustannusperusteiset maksut palvelumaksut tyyppi: korjausrakentaminen uudisrakentaminen tarkoitus: taloteknisten järjestelmien palvelutason säilyttäminen toiminnan tehostuessa palvelutason parantaminen Kaikki mallit eivät eroa kaikkien em. tekijöiden osalta, mutta yksi tai useampi tekijä yksilöi kunkin mallin. Mallit luovat puitteet käytännön toteutusmalleille. Tutkimushankkeessa kehitettiin viisi erilaista talotekniikan elinkaarimallia. 1. Kokonaisvastuullinen rakentamisen elinkaaripalvelu 2. Talotekniikkajärjestelmän kokonaisvastuutoimitus 3. Talotekniikan korjaamisen elinkaaripalvelu 4. Talotekniikan korjaaminen kilpailullisella neuvottelumenettelyllä 5. Säästörahoitteiset talotekniikkapalvelut 2
1. Kokonaisvastuullinen rakentamisen elinkaaripalvelu -mallissa palveluntuottajan tehtävänä on koko rakennuskohteen suunnittelu sekä rakennus- ja talotekniset työt. Lisäksi palveluntuottaja vastaa talotekniikka- ja kiinteistöpalveluista sovitun ajan. Suunnittelu- ja rakennustöiden aiheuttamat kustannukset tilaaja maksaa palveluntuottajalle tavanomaisten urakkasuorituksen maksuperusteiden mukaisesti. Sen sijaan palveluista tilaaja maksaa kuukausittaisia palvelumaksuja sopimuskauden ajan. 2. Talotekniikkajärjestelmän kokonaisvastuutoimitus -mallissa palveluntuottajan tehtävänä on talotekniikkajärjestelmän suunnittelu, rakentaminen sekä järjestelmään liittyvä huolto ja ylläpito sovitun kauden ajan. Tilaaja asettaa järjestelmään liittyviä vaatimuksia, jotka voivat kohdistua järjestelmäominaisuuteen (esimerkiksi hyötysuhde) tai palvelutasoon, joka järjestelmällä tuotetaan (sisäilma- tai energiapalvelu). Palveluntuottaja ottaa myös vastuun sovitun palvelun tuottamisesta. Maksuperusteena voi koko hankkeen osalta olla palvelumaksu, joka maksetaan sopimuskautena. Tällöin palveluntuottaja rahoittaa hankkeen vaatimat investointikustannukset. Investointikustannusten maksuperusteena voivat olla myös ns. tavanomaiset urakan maksuperusteet. Näiden lisäksi tuotettujen palvelujen aiheuttamat kustannukset korvataan palvelumaksulla. 3. Talotekniikan korjaamisen elinkaaripalvelu - mallissa hankkeen tavoitteena on vanhan talo- ja rakennustekniikan uusiminen ja samalla kohteen sisäilmaston ja olosuhteiden parantaminen sekä energian käytön tehostaminen. Mallissa tilaaja tekee tarjouspyynnön alustavilla luonnossuunnitelmilla ja järjestelmävaatimuksilla, joista tarjoajat antavat tavoitehinnan. Tilaaja ja palveluntuottaja ohjaavat loppusuunnittelua sekä taloteknisten järjestelmien sekä rakennusosien valintaa yhteistyössä. Palveluntuottaja vastaa osasta talotekniikkapalveluista, tilaajan vastatessa osasta. Palvelun tuottajan vastuulla olevat talotekniikkapalvelut kohdistuvat lopputuotteeseen (esim. sisäilmanlaatuun). Palveluntuottaja voi vastata myös osasta kiinteistöpalveluista. Palveluiden osalta palveluntuottajalle tuleva korvaus on palvelumaksuperusteista. 4. Talotekniikan korjaaminen kilpailullisella neuvottelumenettely - mallissa tilaaja kokoaa useista rakennuksista yhden hankekokonaisuuden, jossa hankekokonaisuuteen kuuluvien rakennusten sisäolosuhteita tai energiatehokkuutta parannetaan. Kokonaisuudessa voi olla tekniseltä kunnoltaan hyvin erityyppisiä rakennuksia, jolloin tehtävät ja työt voivat vaihdella rakennuksittain. Toimenpiteet voivat kohdistua rakennus- ja taloteknisten töiden ja palvelujen ohella myös kiinteistö- ja käyttäjäpalveluihin. Hanke- ja yleissuunnittelu toteutetaan yhteistyössä tilaajan ja valittujen palveluntuottajien kanssa kilpailullista neuvottelumenettelyä noudattaen. 5. Säästörahoitteiset talotekniikkapalvelut - mallissa hankkeen käynnistää tilaajan todentama tai arvioima yhden tai usean kohteen talotekniikkajärjestelmän energiansäästöpotentiaali. Tilaaja määrittää omin toimenpitein (esim. katselmuksin), säästöpotentiaalin ja uudistettavat talotekniset järjestelmät. Näiden lisäksi tilaaja voi määrittää kohteeseen samaan hankkeeseen muita toimenpiteitä, joilla ei saavuteta säästöä. Näistä aiheutuvat kustannukset maksetaan palveluntuottajalle normaaliin tapaan urakkasuorituksen kuluessa. Kohteen palvelutasoja tai käyttöaikoja ei oleellisesti muuteta, vaan ne säilytetään ennallaan koko sopimuskauden. Hankkeen vaatimat kustannukset voidaan kokonaan tai valtaosaltaan kattaa sopimuskauden aikana syntyvillä, palvelun tuottamilla energiakustannusten säästöillä, jotka todennetaan sovitulla tavalla. Palveluntuottaja huolehtii myös toteutuksen vaatimasta rahoituksesta, jolloin tilaaja maksaa toteuttajalle energiansäästöön perustuvaa palvelumaksua. 3
Tehtävä hankkeessa Malli 1 Malli 2 Malli 3 Malli 4 Malli 5 Hankesuunnittelu Yleissuunnittelu Tekninen suunnittelu Rakennustekniset työt Talotekniset työt Talotekniikkapalvelu(t) Kiinteistöpalvelut Käyttäjäpalvelu(t) Rahoitus Omistus Kuva 1. Elinkaarimallien suoritusvelvollisuudet ( = tilaaja, = palveluntuottaja). 2.2 Mallien kehittäminen Vaihtoehtoisia malleja kehitettiin jakamalla rakennushanke kolmeen alakokonaisuuteen laajuuden, suoritusvelvollisuuden ja maksuperusteiden suhteen. Nämä alakokonaisuudet ovat toisistaan riippumattomia ja niitä yhdistelemällä voidaan muodostaa uusia malleja. Kuvassa 2 on esitetty alakokonaisuuksien osat. Laajuuden perusteella palveluntuottaja voi vastata kohteen arkkitehtisuunnittelusta, rakenneteknisestä suunnittelusta, LVI-suunnittelusta tai sähkösuunnittelusta tai näiden yhdistelmästä. Palveluntuottaja voi vastata myös kohteen rakennusteknisistä töistä, taloteknisistä töistä tai molemmista. Palveluntuottajan tehtävien laajuus voidaan jakaa myös avoimen rakentamisen periaatteen mukaisesti runkorakenteisiin ja sisävalmistukseen (support ja infill osioihin). Lisäksi rakennuksia voi olla yksi tai useampi. Palveluntuottajan suoritusvelvollisuuteen voi kuulua yksi tai useampi seuraavista tehtävistä: Hankesuunnittelu Yleissuunnittelu Tekninen suunnittelu Projektinjohto Rakennustekniset työt Talotekniset työt Talotekniikkapalvelut Kiinteistöpalvelut Käyttäjäpalvelut Rahoitus Suoritusvelvollisuuksien laajuus voi vaihdella huomattavasti tilaajan hankkeelle asettamien tavoitteiden ja vaatimusten mukaisesti. Suoritusvelvollisuuksien laajuuteen vaikuttaa myös tilaajan oma organisaatio ja sen osaaminen. Eri tehtävät voidaan antaa palveluntuottajalle erilaisin maksuperustein. Maksuperusteina voidaan käyttää: Kokonaishintaa Yksikköhintaa Laskutyötä Tavoitehintaa Palvelumaksua Näistä neljä ensimmäistä ovat tavanomaisia rakennushankkeissa. Palvelumaksu tarkoittaa maksuperustetta, jossa palveluntuottajalle maksetaan rakennus- ja taloteknisistä töistä korvaus kokonaan tai osittain rakennuksen käytön aikana. Maksuperusteita voidaan myös yhdistellä siten, että osa tehtävistä maksetaan eri maksuperusteilla kuin toiset tehtävät. Esimerkiksi suunnittelukustannukset maksetaan kokonaishintaisena, mutta rakennustekniset ja talotekniset työt maksetaan laskutyönä ja talotekniikkapalvelut palvelumaksuperusteisesti. Näiden kolmen osakokonaisuuden perusteella voidaan muodostaa useita yhdistelmiä, jotka muodostavat erilaisia hankemalleja. 4
Laajuus Runko Sisäosat Suoritusvelvollisuus Rahoitus Hankesuunnitelma ARK RAK Käyttäjäpalvelut Yleissuunnitelma LVI Maksuperuste S Kiinteistöpalvelut Talotekniikkapalvelut Talotekniset työt Tekninen suunnitelma Projektin johto Rakennustekniset työt Tavoitehinta Yksikkö hinta - Laskutyö Kokonaishinta Palvelu maksu Kuva 2. Mallien valintakori. 3 Talotekniikan korjaaminen kilpailullisella neuvottelumenettelyllä 3.1 Mallin kuvaus Mallia sovelletaan tässä julkiseen korjausrakennushankkeeseen, jossa usean rakennuksen talotekniikkaa korjataan, sekä samalla parannetaan olosuhteita ja energiatehokkuutta. Mallia voidaan soveltaa myös muuntyyppisiin hankkeisiin. Mallin mukaisella menettelytavalla useasta erillisestä rakennuksesta muodostetaan yksi hankekokonaisuus, johon toimenpiteet kohdistetaan. Niputtamalla yksittäisiä rakennuksia yhdeksi laajaksi kokonaisuudeksi, lisätään kohteen houkuttelevuutta palveluntuottajien näkökulmasta. Hankekokonaisuuden laajuuden ja sisällön kehittämisessä ja määrittämisessä hyödynnetään palveluntuottajien osaamista. Hankekokonaisuuden ja hankinnan sisällön määrittämisen jälkeen, järjestetään hankkeeseen osallistuvien palveluntuottajien kesken tarjouskilpailu 1. Tarjouskilpailuun voivat osallistua vain ne palveluntuottajat, jotka ovat olleet mukana hankekokonaisuuden määrittelyssä ja kehittämisessä. 1 Liitteessä 1 on esitetty mallin mukainen prosessikuvaus Mallissa käytetään hankintamenettelynä kilpailullista neuvottelumenettelyä, jossa perustana on sekä neuvottelujen mahdollistaminen että hankintalainsäädännön periaatteiden toteutuminen 2. Hankintamenettelyyn liittyvässä neuvotteluvaiheessa tilaaja saa tietoa ja ymmärrystä varsinaisen tarjouspyynnön tekemiseen. Samalla tilaaja saa menettelyyn osallistuvilta palveluntuottajilta tietoa esimerkiksi erilaisista toteutustavoista, sopimusehtojen hyväksyttävyydestä ja siitä, millaisia riskejä palveluntuottajat ovat valmiita ottamaan vastuulleen. Mikäli tilaaja muotoilee tarjouspyynnön osallistujan antamien ehdotusten mukaisesti, tämä palveluntuottaja saattaa saada menettelyssä paremman aseman omien vahvuuksien merkityksen korostumisen ansiosta. Tällaisessa tilanteessa palveluntuottaja saa kilpailuetua muihin osallistujiin nähden. Samaa hankintamenettelyä voivat käyttää myös ei-julkiset toimijat ilman hankintalainsäädännön asettamia velvoitteita. Alla olevassa kuvassa 3 on esitetty mallin tehtäväjako palvelun tilaajan ja tuottajan kesken. 2 Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista HE 50/2006 vp. 5
Tehtävä hankkeessa Hankesuunnittelu Yleissuunnittelu Tekninen suunnittelu Rakennustekniset työt Talotekniset työt Talotekniikkapalvelut Kiinteistöpalvelut Käyttäjäpalvelu(t) Rahoitus Omistus Elinkaarimalli Kuva 3. Elinkaarimallin suoritusvelvollisuudet ( = tilaaja, = palveluntuottaja). Mallin avulla hankitaan vähintään hankekokonaisuuden vaatimat talotekninen ja rakennustekniset suunnittelutyöt, rakennus- ja asennustyöt sekä talotekniikkapalvelut. Näiden lisäksi palveluntuottaja voi tuottaa myös tarvittavat kiinteistö- ja käyttäjäpalvelut. Hanke- ja yleissuunnittelu toteutetaan yhteistyössä tilaajan ja valittujen palveluntuottajien kanssa kilpailullista neuvottelumenettelyä noudattaen. Palveluntuottajan tehtävät ja työt voivat vaihdella rakennuksittain. Tätä elinkaarimallia voidaan käyttää, kun: tilaaja ei pysty etukäteen määrittelemään yksityiskohtaisesti hankinnan sisältöä halutaan yhdessä palveluntuottajien kanssa kehittää hanketta vastaamaan sekä tilaajan että palveluntuottajan intressejä ja osaamista halutaan saada hanke houkuttelevaksi niputtamalla useita rakennuksia yhdeksi kokonaisuudeksi halutaan hyödyntää palveluntuottajien asiantuntemusta hankesuunnittelussa rakennuksien ja rakennuksissa tehtävien toimenpiteiden valinnassa rakennusten tai niiden järjestelmien huolto, ylläpito ja seuranta halutaan siirtää jouhevasti palveluntuottajalle uudistamisen yhteydessä haetaan kustannustehokkuutta suuremmalla hankekoolla halutaan korjaustoimenpiteiden vaikutusten arvioinnissa tukeutua tilastollisiin arvoihin halutaan löytää kokonaisratkaisu, jonka tarkkuustaso on sopiva onnistuneelle päätöksenteolle Tilaaja rahoittaa korjaustoimenpiteistä aiheutuvat investointikustannukset. Investointikustannusten maksuperusteena voivat olla ns. normaalit maksuperusteet eli suorite- (kokonaishinta tai yksikköhinta) tai kustannusperusteiset (laskutyö tai tavoitehinta) maksuperusteet. Näiden lisäksi tuotettujen palvelujen aiheuttamat kustannukset korvataan kuukausittaisilla palvelumaksuilla kohteiden ylläpidon siirtyessä palveluntuottajalle. Lisäksi voidaan käyttää palvelumaksuihin kohdistuvia sanktioita tai palkkioita palvelujen laadun seurannassa ja kohteiden kehittämisen yhteydessä. Mallissa palveluiden sisältö voi vaihdella rakennuksittain tarpeen mukaan. Riskien hallinta, hankinta- ja sopimusasiakirjat sekä todentaminen on kohteisiin valituista vastuista ja palveluista riippuvaisia. Tilaajalla pitää olla rakennuksistaan tietoja, joista voidaan luoda päätöksenteon pohjaksi erilaisia indikaattoreita. 3.1.1 Hankesuunnittelu Ennen hankesuunnittelua tilaajan tulee alustavasti valikoida hankekokonaisuuteen aiotut rakennukset. Lisäksi tilaajan on koottava rakennuksista tietoa hankesuunnittelun perustaksi. Tilaajan on myös valittava hankintamenettelyyn osallistuvat palveluntuottajat hankintalainsäädännön mukaisesti. Hanketta lähdetään kehittämään yhdessä tilaajan ja valittujen palvelutuottajien kanssa. Hankintalain mukaan julkisten toimijoiden on tässä vaiheessa otettava mukaan vähintään kolme palveluntuottajaa edellyttäen, että riittävä kilpailu voidaan toteuttaa. Mukaan otettavien yritysten valinnassa voidaan käyttää yritykseen ja sen toimintaan kohdistuvia kriteereitä. Hankesuunnittelussa painopiste on hankekokonaisuuteen mukaan otettavien rakennusten lopullisessa valinnassa sekä tarpeellisten korjaustoimien alustavassa suunnittelussa ja ratkaisumalleissa. Rakennusten valinta voi tapahtua useilla kriteereillä esimerkiksi energia- tai olosuhdeindikaattoreiden sekä käytettävyyden tai kuntoarvioiden perusteella. Kohteiden valinnassa tulee myös tarkistaa indikaattorien arvojen erilaiset selittävät tekijät, kuten normaalia pidempi käyttöaika. 3.1.2 Yleissuunnittelu Yleissuunnittelussa hankekokonaisuuteen valituille rakennuksille asetetaan elinkaari- ja talotekniikkapalveluihin liittyvät palvelutasovaatimukset. Palvelutasovaatimukset asetetaan tulos- 6
perusteisesti, jolloin kuvataan palveluiden lopputulosvaatimukset eikä vaadittavia toimenpiteitä. Näin palveluntuottajalle jätetään mahdollisuus hyödyntää omaa osaamistaan. Tasot ovat vähimmäisvaatimuksia, jolloin palveluntuottaja voi toteuttaa esimerkiksi parempia järjestelmiä tai muita vaihtoehtoisia ratkaisuja. Kohteille voidaan antaa toimenpiteiden osalta myös muitakin vaatimuksia kuin palvelutasot, esimerkiksi uusittavista järjestelmistä ja rakenteista. Palvelutasovaatimusten perusteella johdetaan vaatimukset talotekniikan järjestelmille, rakenteille ja materiaaleille. Palveluntuottaja vastaa palvelutasovaatimusten mukaisten palveluiden tuottamisesta. Yleissuunnittelun jälkeen järjestetään hankkeessa mukana olevien palveluntuottajien kesken tarjouskilpailu, joka kattaa myös yksityiskohtaisen teknisen suunnittelun. 3.1.3 Tekninen suunnittelu Teknisessä suunnittelussa tarjouskilpailuun osallistuvat palveluntuottajat suunnittelevat palvelutasovaatimukset täyttävät talotekniset laite- ja järjestelmäratkaisut sekä muut toimenpiteet. Tarjousten valintakriteerinä ovat ensisijaisesti hankekokonaisuuden elinkaarikustannukset. Tarjouspyynnössä ilmoitettu elinkaarikustannusten laskenta-aika voi olla eri kuin sopimuskausi. Elinkaarikustannuksia käytettäessä vertailukriteerinä, tarjousten tekijöillä on mahdollisuus tarjota asetettuja vähimmäiskriteerejä parempia järjestelmiä, mikäli ne ovat annettujen tarjouspyynnön elinkaarilaskelmien reunaehtojen valossa elinkaariedullisempia. 3.1.4 Laajennettu vastaanotto / kohteen ylläpito Rakennus- ja taloteknisten töiden jälkeen hankekokonaisuus voidaan luovuttaa ylläpito-organisaatiolle laajennetulla vastaanottomenettelyllä, jolla todetaan tarjouksessa olleiden ominaisuuksien täyttyvän, tai kohteen ylläpito voi siirtyä palveluntuottajalle, jolloin todentaminen voi perustua jatkuvaan taikka määrävälein tehtävään todentamiseen. Laajennetussa vastaanotossa todentaminen suoritetaan joko lyhyt aikaisilla integroivilla mittauksilla taikka tehomittauksilla tai puhtaasti laskennallisesti. Näin ollen vähintäänkin osan todentamisesta täytyy perustua laskentaan. Kohteen vastaanoton jälkeen palveluntuottajalle tulee jäädä palveluvastuu ylläpito-organisaation kouluttamisesta ja konsultoinnista sopimuskauden ajaksi, jotta voidaan puhua elinkaarivastuista. 3.2 Mallin liiketoimintamallin ja verkoston kuvaus 3.2.1 Julkisen tilaajan toimintaympäristö Julkisen tilaajan liiketoimintamalli elinkaarihankkeen hankinnan näkökulmasta on melko moniulotteinen. Yleensä liiketoiminnan lähtökohtana on ajatus pyrkiä mahdollisimman hyvään kokonaistulokseen. Tämä vaatii mahdollisuuksia optimoida osien sijaan kokonaisuutta, mikä julkisen toimijan kyseessä ollessa on vaikeata päätösten perustuessa esimerkiksi opetustoimessa vahvasti myös muihin kuin taloudellisiin kriteereihin. Riippuen toimijan taloudellisesta tilanteesta, päätökset joudutaan tekemään hyvinkin erilaisista lähtökohdista. Julkisen tilaajan asiakkaita ovat joko kunnan tai muun julkisen organisaation sisäinen tai ulkoinen asiakas. Sisäisellä asiakkuudella tarkoitetaan tässä samaan kuntaan kuuluvien toimijoiden asiakas-toimittaja suhdetta, jossa käytetään toisen kunnallisen yksikön tuottamia palveluita. Hyvänä esimerkkinä ovat vesi- ja sähkölaitokset, jotka tuottavat myös kunnan kiinteistöille palveluita. Tässä on helposti eturistiriita, mutta toisaalta rakenne mahdollistaa yhteisen suunnittelun, jolloin pitkällä aikavälillä päästään kokonaisuutena laajempiin hyötyihin. Kunnallinen yksikkö toimii kiinteässä vuorovaikutussuhteessa sidosryhmiinsä. Kunnan tiedottamisvelvollisuus ja hallinnon julkisuusperiaate laajentavat kunnallisen yksikön sidosryhmäkäsitettä. Kunnallisen toiminnan poliittisuudesta johtuva, merkittävä sidosryhmä on luottamushenkilöt, jotka viime kädessä tekevät toimintaa koskevat päätökset. Kunnallisen sektorin erityispiirre onkin poliittinen järjestelmä ja siihen liittyvä päätöksenteko. Kunnallista toimintaa ohjaavat viimekädessä poliittiset päätökset kun taas yritystoimintaa ohjaavat markkinat. Poliitikot tuovat päätöksentekoprosessiin tavoitteet ja vaatimukset vastaavasti kuin kuluttajat tuovat markkinoille taloudelliset vaatimuksensa. Kunnallisen toiminnan tavoitteet muodostetaankin poliittisena prosessina, minkä vuoksi arvot ja poliittiset katsantokannat vaikuttavat vahvasti tavoitteisiin. 7
Poliittinen järjestelmä on osa kunnallisen yksikön toimintaympäristöä ja kunnallinen demokratia koostuu kuntalaisten etuja ajavista luottamushenkilöistä ja asiantuntijuutta edustavasta hallinnosta. Kunnallisen toimijan mahdollisuudet ovat siten rajoitetummat kuin yksityisen toimijan. Verrattuna yksityiseen, ovat julkisen toimijan mahdollisuudet asiakkaana sidottu lainsäädännön sekä hallinnon kehykseen. Kuvassa 4 on esitetty karkealla tasolla julkisen toiminnan tärkeimmät osatekijät. Toiminta voidaan karkeasti jakaa poliittiseen sekä kuntataloudelliseen (liiketoiminnalliseen) osaan, joilla molemmilla on omat roolinsa. Tämä tuo hankintojen päätöksentekoon monikerroksisuutta, joka usein vaikeuttaa pitkäaikaisten palvelusopimusten solmimista. Myös kunnan hallintokuntien sisäinen asiakkuus (esim. sosiaalitoimen maksaessa kaukolämmöstä) vaikuttaa budjettien kautta toiminnan joustavuuteen. Julkisen talouden jakautuminen selkeästi investointeihin sekä käyttökuluihin, vaatii pitkien sopimusten kyseessä ollessa yhteisiä ratkaisuita. Budjetit on päätetty jo etukäteen, jolloin budjettirahan käyttäminen on pitkälti aikataulutettu. Tämän sisällä toimitaan kassavirran suunnittelulla, johon säästöä tuottavilla toimintamalleilla saatava mahdollinen tuotto/säästö tuo joustavuutta. Mikäli joustavuus saadaan toimimaan kunnan sisäisten budjettirajojen ylitse, mahdollistaa tämä kohteiden laajemman niputtamisen. Kunnan sisäiset hankintaohjeet määrittävät milloin päätöksentekoprosessi laajenee toimijan sisäisenä prosessina mm. poliittiselle puolelle eli asia tulee lautakunnan tai hallituksen käsittelyyn. Tämä vaikuttaa osaltaan siihen, minkä kokoisia ja tyyppisiä hankkeita halutaan tuoda missäkin vaiheessa päätettäväksi. Politiikka Liiketoiminta Äänestäjät / Lainsäädäntö Kunnallispoliitikot Lautakunta Virkamiehet Hallitus Talous - Palveluprosessi Lainsäädäntö Tilalaitos Talotoimi Julkisuus Asiakkaat / loppukäyttäjät Toimittajayritykset Kuva 4. Kunnallisen tilaajan hankinnan päätöksentekoon vaikuttavia osa-alueita Taulukko 1: Kunnallisen tilaajan toimintaan vaikuttavia tekijöitä Poliittiset tekijät valtuusto ja hallitus vaihtuvat säännöllisesti, tavoitteet muuttuvat edustajat eivät yleensä ole kiinteistö- ja rakennusalan tai hankinnan ammattilaisia päätöksentekohorisontin pituus ei ole yleensä kovin pitkä, jolloin useamman vuoden hankkeille ei löydy riittävää kiinnostusta julkisuus ei aina ole positiivista, mikä aiheuttaa varovaisuutta käyttää uusia keinoja joista ei vielä ole vakiintuneita toimintatapoja Suomessa useita päätöksentekotahoja ja useita joihin toiminta vaikuttaa, ollaan yhteisessä systeemissä yleensä useamman kohteen niputtamisen edellyttämään kunnan eri toimintojen suunnitelmalliseen yhteistyöhön ei tässä muodossaan ole totuttu tai sitä ei käytännössä osata kuntien energiansäästösopimukset asettavat vaatimuksia talotekniikan toteutuksille sitoutuminen päästöjen (mm. hiilidioksidi) rajoittamiseen ohjaa valintoja loppukäyttäjät ovat samalla myös äänestäjiä, mikä aiheuttaa helposti ristiriidan lyhytaikaisissa tavoitteissa Taloudelliset tekijät vuosibudjetit ovat melko sitovia ja sisäiset siirrot (mm. investointit vs. käyttökulut) eivät ole mahdollisia mikäli säästöä syntyy, tämä saatetaan siirtää koko kunnan yhteiseen kassaan kattamaan muiden osa-alueiden tappioita, mikä vähentää helposti tekijöiden motivaatiota kunnan rahoituskustannus on yleensä alhainen, kannattaa rahoittaa itse jos mahdollista kunnan taloustilanne vaihtelee, mikä aiheuttaa epäjohdonmukaisuutta; kun hyvä niin kiinnostus muualla ja säästäminen ei kiinnosta, kun huonosti niin investointeja ei tehdä lainkaan 8
3.2.2 Mallin haasteet ja mahdollisuudet liiketoiminnalle Mallin mukainen toiminta kohdistuu useaan rakennukseen, mikä toisaalta mahdollistaa laajemman hankekokonaisuuden muodostamisen mutta myös vaatii enemmän hankintaprosessilta ja hankekokonaisuuden hallinnalta. Valittaessa rakennuksia, jotka aiotaan sisällyttää hankekokonaisuuteen, on otettava huomioon rakennusten alueellinen sijainti. Valittujen rakennusten käyttötarkoitus ja tekninen kunto voivat vaihdella huomattavastikin. Nämä vaikuttavat paitsi korjausvaiheeseen, myös tarvittaviin huoltotoimenpiteisiin, varaosien ja muiden tarvikkeiden tarpeeseen sekä tätä kautta logistiikkaan. Kiinteistöjen elinkaarenaikainen kunnossapito ei sinällään ole korjausrakentamisessa tarjoajan asia, ellei tämä halua tarjota myös ylläpitoa toimittamilleen järjestelmille. Tällöin voidaan puhua lähtökohtaisesti palveluliiketoiminnasta tuotekeskeisen projektitoiminnan sijaan. Omistajan intressissä on joka tapauksessa kohteen elinkaari osana hallinnoimaansa kiinteistömassaa, vaikka yksittäinen hankinta olisikin luonteeltaan kertaluonteinen projektitoimitus. Tätä kautta sen huomioiminen suunnittelussa ja valituissa ratkaisuissa on kilpailuetu toimittajalle. Teollisen palvelun puolella yhtenä merkittävänä kilpailuedun lähteenä tulevina vuosina pidetään siirtymistä tuotekeskeisestä toiminnasta palveluliiketoimintaan. Vaikuttaa siltä, että tällä siirtymällä kyetään kokonaisuutena saavuttamaan mm. parempi kannattavuus. Haasteet kohdistuvatkin merkittäviltä osin sen ymmärtämiseen, kuinka suuri muutos toiminnalle on siirtyminen palvelulähtöiseen toimintaan. Edellä esitetyt volyymiedun toteutumiseen vaikuttavat seikat tuleekin ottaa huomioon kohteiden valinnassa. Paitsi tarjoavan yrityksen, tulee tilaajan jo valmisteluvaiheessa pyrkiä huomioimaan nämä. Kompleksisuuden hallinta onkin varmasti yksi kannattavan toiminnan kannalta merkittävimpiä haasteita, jossa ensisijainen tavoite tulisi alusta lähtien olla kokonaisuuden (kohteet, niihin tarjottavat palvelut sekä toimitusverkosto) pitäminen yksinkertaisena ja ymmärrettävänä. Muutoksen toimialariippumattomista haasteista voidaan nostaa esille kolme osa-aluetta: yrityksen johdon kyky ymmärtää, kuinka suuresta muutoksesta on oikeasti kysymys, niin asiakkaan toimintaan kohdistuvan arvon luonnin (value creation) osalta kuin omaan kykyyn laskuttaa eli kerätä arvoa (value capturing) kohdistuvien vaatimusten osalta muutoksen systeemisyys eli sen vaikutuksen ulottuminen joko suoraan tai välillisesti hyvin laajasti yrityksen eri tasoille (strateginen, liiketoiminnallinen, operatiivinen), myös asiakas- ja toimittajaorganisaatioiden sisälle koska asiakasrajapinnassa oleelliset käsiteltävät ja sovittavat asiat muuttuvat toiminnan eri tasoilla, täten myös osallistuvat henkilöt osittain vaihtuvat / täydentyvät Yrityksen siirtyminen palvelulähtöiseen liiketoimintaan saattaa olla omasta toimialasta riippuen välttämätöntä kilpailukyvyn säilyttämiseksi. Nimenomaan muutoksen systeemisyydestä johtuen, onnistuneet palveluinnovaatiot kykenevät muuttamaan markkinoita ja näin luomaan uusia liiketoimintamalleja, jotka menestyessään muuttavat myös toimijoiden rooleja ja elintilaa markkinoilla. Talotekniikan korjaaminen kilpailullisella neuvottelumenettelyllä malli mahdollistaa uusien palvelukonseptien kehittämisen, joissa tarjotaan tilaajalle heidän haasteidensa ottamista laajasti palveluntuottajan hoidettavaksi. Mikäli kustannustehokkaasti kyetään tuottamaan palvelu, jossa laajempaan kiinteistömassaan liittyvä talotekniikan elinkaaripalvelu pystytään tarjoamaan tilaajalle vaatimusten mukaisesti, voi tällä olla laajoja vaikutuksia alan toimintatapoihin. Onnistumisen kannalta tilaajan näkökulmasta oleellista on kokonaiskustannusten lisäksi palvelun helppokäyttöisyys (esim. yhden luukun periaate), sen kyky vastata hankintalainsäädännön vaatimuksia sekä kyky osoittaa saavutettavat edut myös sidosryhmille. Hyvin harva palveluntuottaja nykyisellään kykenee laajasti tarjoamaan tämän mallin mukaista palvelua. Tämä asettaa vaatimuksia joko oman osaamisen määrälliseen ja laadulliseen kehittämiseen, tai alihankkija- ja kumppaniverkoston kehittämiseen. Aikaisemmin esitetyt haasteet ovat myös suurelta osin verkoston haasteita, sillä toimintatapojen muuttuminen vaikuttaa kaikkiin osallistujiin. Myös verkoston asiakasrajapinnan hallinta on sovittava selkeästi, mikäli selkeä keskusyritys (vastuunottaja asiakkaaseen päin) verkostosta puuttuu. Samalla määräytyy pitkälti mikä yrityksistä käytännössä omistaa asiakkuuden. 9
Oleellista toiminnan kehittämisessä on tuntea kohteena olevan kiinteistömassan palveluntuottajalle mahdollistama tuottorakenne, palveluiden tuottamisen vaatima osaaminen ja resurssit sekä mahdollisuudet tuottaa nämä palvelut riittävän joustavasti mutta kannattavasti pitkällä aikavälillä. 3.2.3 Kilpailullisen neuvottelumenettelyn vaikutus liiketoimintaan Kilpailullisen neuvottelumenettelyn vaikutus kohdistuu ennen kaikkea osapuolten yhteistyöhön osaamisten yhdistämisessä ja resurssien sitoutumiseen sekä ajoitukseen. Vaatii syvempää yhteistyötä lähteä yhdessä kehittämään kohteen toteutusta yleisellä tasolla määritellyistä tavoitteista, kuin laatia yksipuolisesti yksilöity tarjouspyyntö ja vastata siihen. Prosessin ajoitus ja resurssien kohdentaminen muuttuu palveluntuottajan osallistuessa työhön aktiivisesti jo aikaisessa vaiheessa. Tilaajan kannalta menettely tuo työskentelyyn mukaan ulkopuolista asiantuntemusta, joka vaikuttaa toteutuksesta tehtäviin päätöksiin. Tilaajan asiantuntemukselta edellytetään neuvotteluvaiheessa tavallista enemmän yhteistyökykyä palveluntuottajien kanssa, mutta toisaalta vähemmän asiantuntemusta itse käsiteltävästä asiasta, ainakin yksityiskohtaisella tasolla. Myös usean palveluntuottajien kanssa käytävä neuvotteluvaihe vaatii tilaajalta koordinointikykyä. Saatava informaatio tulee arvioida sekä yhdistää parhaaksi mahdolliseksi ratkaisuksi, jonka pohjalta tarjouspyyntö lähetetään valituille palveluntuottajille. Tämä ei sinällään aiheuta suuria muutoksia tilaajan kannalta, mutta vaatii uutta asennetta, uusia toimintatapoja sekä näiden vaatimaa lainsäädännön tuntemista palveluiden hankinnassa. Palveluntuottajan kannalta tilanne on hieman moniulotteisempi. Kustannusten sitoutuminen aikaisemmassa vaiheessa ja asiantuntemuksen luovuttaminen maksutta tarjouspyynnön laatimiseen ovat liiketoiminnan kannalta oleellisia päätöksiä. Mikäli tilaaja näin haluaa, voidaan palveluntuottajille maksaa tästä vaiheesta korvaus. Menettelyssä ei yritysten osaamista suoraan luovuteta muiden tarjoajien tietoon, mutta valitut ratkaisut tulevat kuitenkin jollain tarkkuudella esille tarjouspyynnön sisällössä. Tarjoajayrityksen tulee aina pohtia kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn lähtiessään onko saavutettavissa oleva tuotto riittävä suhteessa siihen panostettaviin resursseihin, sekä riskiin, että tarjouskilpailu hävitään. Perinteisessä julkisen tilaajan tarjouskilpailussa tämä päätös tehdään melko yksityiskohtaisen tarjouspyynnön pohjalta suhteellisen lyhyen ajan kuluessa eli riski on melko hyvin hallittavissa. Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä päätös lähtemisestä mukaan prosessiin tehdään aikaisemmassa vaiheessa ja vähäisemmällä tiedolla. Myös mahdollisten kumppaniyritysten ja alihankkijoiden kanssa on käytävä alustavat neuvottelut, mikäli hankkeen koko edellyttää ainakin alustavaa resurssien varaamista. Tällöin riski on vaikeammin arvioitavissa, vaikka resurssit alkavat jo sitoutua. Tilaaja tekee lopullisen päätöksensä tarjoajista vasta neuvotteluvaiheen jälkeen. Toisaalta jo neuvotteluvaiheessa palveluntuottaja saa tilaajalta informaatiota sekä tekee itse valmistelevaa työtä, joka on pohjana tarjousvaiheessa. Tätä työtä ei tarvitse näin ollen enää tehdä eli kustannukset eivät siltä osin kasva tai vähene, vaan ne siirtyvät hankeprosessin eri vaiheeseen. Myös palveluntuottajan ja tilaajan suhde muuttuu läheisemmäksi neuvottelujen aikana, mikä voidaan tulkita eduksi uusille yrityksille, jotka eivät ole toteuttaneet aiempia hankkeita tilaajan kanssa. Toki tilanne voi kääntyä itseään vastaan, mutta jo aikaisemmin todettiinkin menettelyn vaativan kommunikaatioja neuvottelutaitoja. Pääsääntöisesti voisi kuvitella menettelyn toimivan ovenavaajana markkinasegmentin uusille toimittajayrityksille. Tilaajan ja palveluntuottajan rajapinnassa kommunikaation luonne ja sisältö muuttuu, tarpeet pitää ymmärtää eri lähtökohdista ja tarjota näihin ratkaisuja. Neuvottelujen edetessä tarkemmalle tasolle, tilaajan tavoitteet konkretisoituvat palvelu-, järjestelmä- ja laitetason ratkaisuiksi. On tilaajan valinta, mikä on lähtötaso jolla neuvotteluvaiheeseen lähdetään eli pyydetäänkö huonelämpötilaa 22±2 C, LTO-laitteistoa annetuilla suoritusarvoilla vaiko hyvää toimiston sisäilmastoa. Malli kehittyy yleistyessään markkinoiden ohjaamana, sillä asiakkaan ei luonnollisestikaan kannata tilata mitä yritykset eivät ole valmiita myymään, mutta uudet palvelumallit eivät myöskään kehity ilman asiakkaan muutoshakuista asennetta. Yhteenvetona voi todeta, että kilpailullinen neuvottelumenettely todennäköisesti lisää palveluntuottajan kustannuksia ja suunnittelutyöhön käyttämiä resursseja ja sitä kautta etenkin tarjoajayritysten kustannuksia. Tavoitteena kuitenkin on, että 10
näille kustannuksille saadaan vastinetta paremman laadun kautta, esimerkiksi tilaaja voi maksaa enemmän paremmasta ratkaisusta. Toisaalta mallin avulla on myös tavoite saada liikkeelle hankkeita, joita ei perinteisillä menetelmillä toteutettaisi, mikä merkitsee markkinoiden kasvua ja uutta liiketoimintapotentiaalia alan yrityksille. Palveluntuottajan pääasiallinen tehtävä on auttaa tilaajaa tämän ongelmien ratkaisemisessa. Mallissa tilaaja ostaa palveluntuottajilta asiantuntijuutta niin hankekokonaisuuden muodostamisessa että vaadittavien rakennus- ja taloteknisten töiden suunnittelussa ja toteuttamisessa. Mallissa hankekokonaisuutta koskeva tieto lisääntyy yhteisen vuoropuhelun kautta. Usein neuvotteluvaiheen lopussa palveluntuottaja tietää tilaajan ongelmasta enemmän kuin tilaaja itse. Tällöin palveluntuottajan tilaajalle tuottama arvo riippuu tämän tiedollisen ylivallan määrästä. Tilaajat maksavat ongelman ratkaisusta, eivät suoranaisesti tai pelkästään tehdystä työstä. Palveluntuottajan päätoimintoja ovat: Ongelman etsiminen sisältäen ongelman tarkastelun ja määrittelyn sekä ratkaisumallin valinnan Ongelman ratkaisu vaihtoehtoisten ratkaisujen luominen ja arviointi Valinta vaihtoehtoisten ratkaisumallien joukosta valitseminen Toteuttaminen valitun ratkaisun kommunikointi, organisointi ja toteuttaminen Seuranta ja arviointi sen mittaaminen ja arviointi, kuinka hyvin toteuttaminen on ratkaissut alkuperäisen ongelman Malli edellyttää uudenlaista vastuunjakoa, riskin kantamista ja toiminnan uudelleen organisoimista tilaajan ja palveluntuottajan välillä. Tähän liittyy myös arvon kerääminen; tuotetusta lisäarvosta on pystyttävä keräämään maksu asiakkailta. Palveluntuottajan liiketoimintamalli perustuu tietoon, osaamiseen sekä kykyyn tuottaa ja toimittaa kilpailukykyisiä ratkaisuja asiakkaan ongelmiin tämän haluamalla menettelyllä. 3.2.4 Liiketoimintamalliehdotus mallin hyödyntämiseksi Kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttöönottamisen oleellisimpina haasteina voidaan pitää seuraavia tekijöitä. 1. Tarvittavan osaamisen puute erityisesti tilaajalla 2. Menetelmän raskaus ja kustannusten kohoamisen pelko 3. Kokemuksen ja siten saatavan menetelmän luotettavuuden puute Tässä esitettävää mallia voidaan harkita yhtenä mahdollisena ratkaisuna näiden haasteiden ratkaisemiseen. Mallia ei ole käytännössä kokeiltu, joten sen toimivuudesta ei ole kokemusta. Sen pohjalta on kuitenkin mahdollista kehittää vaiheittain palveluliiketoiminnan konsepteja vastaamaan markkinoiden tarpeita. Mallin lähtökohtana on erityisen palveluntarjoajan syntyminen markkinoille, tarjoamaan valmiina palvelupakettina asiakkaille koko hankkeen koordinoimisen ja hallinnoinnin. Toimija olisi asiakkaan ja toimittajaverkoston rajapinnassa, keräten asiakastarpeet ja neuvotellen toimittajien kanssa kokonaisuuden. Toimija hallitsisi projektitoiminnan, kilpailuttamisen sekä hankemallin hyödyntämisen. Kilpailullinen neuvottelumenettely aiheuttaa kompleksisuuden lisääntymistä ja uuden osaamisen tarvetta, johon erikoistunut osaaja kykenisi vastaamaan. Tämän kaltaisen liiketoiminnan toimivuuden ehtona on, että toimija kykenee tehostamaan kokonaisuutena prosessia omaa laskutustaan enemmän. Tehostaminen voi muodostua niin tilaajan kuin toimittajaverkoston puolella mm. virheiden vähenemisestä, prosessin keston lyhenemisestä, koulutustarpeen vähenemisestä sekä vapautuvien resurssien vaihtoehtoisista tuotoista. Tämä mahdollistaa paremmin myös useampien kohteiden niputtamisen, sillä toimija kykenee myös brokerin tehtäviin, jolloin kysynnän ja tarjonnan välille muodostuu eräänlainen hanke/kohde pörssi, jossa niputtaminen kyetään tehokkaasti hallitsemaan. Näin myös hajallaan sijaitsevat kohteet ja palveluiden tarjoajat kyettäisiin verkottamaan siten, että esimerkiksi usean pienen toimijan verkosto kykenisi tarjoamaan yhden sopimuksen puitteissa hajautettuun kohde/asiakaskantaan eri puolille Suomea. Samalla sopimusten kiinnostavuus toimijoille kasvaa, kun saadaan kestoltaan ja volyymiltään laajempia sopimuksia, jotka on ammattimaisesti valmisteltu. Mallilla kyetään valitsemaan joko erillistoimittajien tai yhden suuren integraattorin käyttäminen, 11
koska brokeri kykenee toimimaan tarvittaessa/haluttaessa integraattorina. Tämä parantaa myös pk-yritysten verkoston mahdollisuuksia toimittajana. Avoimia kysymyksiä ovat mm. miten vakuudet ja julkisen lainsäädännön vaatimukset tarjoajan ominaisuuksista hoidettaisiin. Voitaisiinko lähteä siitä, että mikäli tämän kaltainen ammattimainen brokeri on mukana, ei toimittajayrityksiltä vaadita yhtä kovia vakuuksia kuin jos toimivat suoraan? Haluaisiko joku brokerina ottaa vastuuta itselleen tai voitaisiinko kehittää yhteistyötä kolmansien osapuolten (mm. vakuutusyhtiöt, rahoituslaitokset) kanssa? Brokerin roolin kannalta hyväksi olisi, mikäli tämä olisi puolueeton taho, jonka osaaminen on kohdistunut nimenomaan kyseiseen toimintaan. Tässä voi varsinkin pienillä / uusilla tulokkailla olla haasteena uskottavuuden saavuttaminen ja riskinkantokyky. Onkin oletettavaa, että mikäli tämän kaltainen toimija syntyy markkinoille, on kyseessä alkuvaiheessa iso alan toimija, joka lisää brokeri-palvelun osaksi nykyistä toimintaansa. Toimijan tulisi olla neutraali sekä tilaajaan että toimittajaverkostoon päin, mutta oletettavissa on, että kyseessä olisi kuitenkin ensisijaisesti tilaajan asialla oleva taho. Lisäarvopalveluiden tarjoaminen mm. Webportaalin muodossa sopivien kohteiden ja tarjoajien linkittämiseksi, tulisi myös erikoistuneen toimijan myötä mahdolliseksi. Mikäli liikevaihto kasvaa riittävästi, kannattaa lähteä etsimään kustannustehokkuutta tietotekniikan räätälöidyillä ratkaisuilla. Myös muita lisäarvopalveluita mm. rahoitukseen (esim. CUBENet mallin 5, Kunnallinen ESCOmenettely -raportti, mukaisen mallin muodossa) ja koulutukseen (esim. seminaarit, workshopit, tiedottaminen) liittyen, voisi harkita toimijan palvelukonseptin osaksi. Näissä myös julkisten toimijoiden tavoitteiden voi olettaa olevan hyvin linjassa palvelun tarjoajan tavoitteiden kanssa. 3.3 Hankinta- ja sopimusmenettelyt 3.3.1 Kilpailullinen neuvottelumenettely 3.3.1.1 Johdanto Kilpailullinen neuvottelumenettely on hankintalakiin sisältyvä uusi hankintamenettely, jolla pyritään tuomaan lisää joustavuutta julkisen sektorin hankintatoimeen. Hankintalaissa kilpailullisella neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon kaikki toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa löytääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa sen tarpeita ja jonka perusteella valittuja ehdokkaita pyydetään tekemään tarjouksensa 3. Kilpailullista neuvottelumenettelyä säädettäessä on pidetty erityisesti silmällä monimutkaisia sopimusrakenteita sisältävien rakennushankkeiden yleistymistä. Tämä johtuu avoimeen ja rajoitettuun hankintamenettelyyn liittyvistä ongelmista, jotka ilmenevät monimutkaisia hankkeita kilpailutettaessa. Avoimen ja rajoitetun menettelyn on katsottu rajoittavan liikaa hankintayksikön toimintavapautta. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn perustana on toisaalta neuvottelujen mahdollistaminen ja toisaalta hankintalainsäädännön periaatteiden (tasapuolinen kohtelu, avoimuus sekä kilpailun hyödyntäminen) riittävä toteutuminen. Kilpailullinen neuvottelumenettely sisältääkin piirteitä sekä tarjouskilpailuun perustuvista menettelyistä että neuvottelumenettelystä 4. 3.3.1.2 Kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttömahdollisuudet Kilpailullista neuvottelumenettelyä voidaan käyttää EU-kynnysarvon ylittävistä hankinnoista 5. Ennen varsinaisen hankintamenettelyn aloittamista hankintayksikkö joutuu harkitsemaan, mikä hankintalainsäädännön menettelyistä olisi hankkeen kilpailuttamisen kannalta tarkoituksenmukainen. Neuvottelumenettely ja kilpailullinen neuvottelumenettely ovat mahdollisia ainoastaan hankintalaissa säädetyissä erityistapauksissa 6. Tämä merkitsee, että pääasialliset hankin- 3 HE 50/2006, 1. luku 5 14-kohta 4 Ks. lisää Laine V. & Junnonen J-M. (2006) Julkisen elinkaarihankkeen hankintaprosessi. Rakennusteollisuuden Kustannus RTK Oy, ss. 20-35 5 EU-kynnysarvot ovat rakennusurakoissa 5 278 000 euroa ja palveluhankinnoissa 211 000 euroa. Se kummaksi hankinta tulkitaan palveluksi vai työsuorituksia sisältäväksi rakennusurakaksi, riippuu hankinnan sisällöstä. Mallin mukaan toimittaessa, hankinta tulkittaneen yleensä rakennusurakaksi. 6 Nämä erityistapaukset on määritelty HE 50/2006 5. luvun 29 12
tamenettelyt ovat avoin ja rajoitettu menettely. Muut mainitut hankintamenettelyt vaativat tullakseen sovelletuiksi laissa mainittujen erityisten edellytysten täyttymistä. Hankintayksiköllä on perustelutaakka menettelyn käyttöperusteista ja tätä kysymystä tulisi tarkastella jo etukäteen. Tilanteissa, joissa käyttöperusteiden täyttyminen on epävarmaa, hankintayksikkö ottaa riskin siitä, että menettely jouduttaisiin lainvastaisuuden seurauksena aloittamaan alusta. Lisäksi hankintayksikkö joutuu joka tapauksessa laatimaan kirjallisen selvityksen hankintasopimuksen tekemisestä, johon tulee myös sisällyttää kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttöperusteet. Kilpailullista neuvottelumenettelyä voidaan käyttää erityisen monimutkaisissa hankinnoissa, joissa hankintayksikkö katsoo, ettei hankintasopimusta kyetä tekemään avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä. Tarjousten arviointiperusteena tulee tällöin olla kokonaistaloudellinen edullisuus. Erityisen monimutkaisina hankintoina pidetään hankkeita, joista hankintayksikkö ei kykene ennalta määrittelemään hankinnan oikeudellisia, rahoituksellisia tai teknisiä yksityiskohtia. Yksityiskohtien määrittelyn tulisi olla objektiivisesti arvioiden vaikeaa, joten esimerkiksi hankintayksikön resurssiongelmiin liittyvät syyt eivät ole peruste menettelyn käytölle. Hankinnan sopimusrakenteen monimutkaisuus on itsessään kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttöön oikeuttava peruste, eikä hankintayksikön tarvitse erikseen arvioida hankkeen teknistä monimutkaisuutta. Varsinaisissa rakennustöissä saattaa olla kyse aivan tavanomaisista suorituksista; hankkeen oikeudellinen monimutkaisuus voi sitä vastoin olla seurausta sopimuksen pitkäaikaisuudesta ja muista tekijöistä. Kilpailullinen neuvottelumenettely soveltuu yhtäläisesti rakennusurakoihin, palvelusopimuksiin sekä käyttöoikeusurakoihin. Hankintayksikön ei näin ollen tarvitse taktikoida hankkeen määrittelemisellä tiettyyn hankintalainsäädännön kategoriaan kuuluvaksi. 3.3.1.3 Toteutustapa Hankintalaissa säännellään kilpailullisen neuvottelumenettelyn toteutustapaa erikseen. Tämä tarkoittaa sitä, että hankintalakiin sisältyy tarkat kilpailullista neuvottelumenettelyä koskevat menettelytapamääräykset, eikä hankintayksikkö voi vapaasti päättää neuvottelujen käymisestä ja tarjouspyynnön laatimisesta. Kilpailullinen neuvottelumenettely voidaan jakaa (1) neuvotteluvaiheeseen ja (2) tarjouskilpailuvaiheeseen (Kuva 5). Näistä ensimmäinen rinnastuu pitkälti neuvottelumenettelyn vapauteen, koska hankintayksikkö voi määrätä neuvottelujen kulusta. Jälkimmäinen vaihe puolestaan muistuttaa läheisesti avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä noudatettavaa tarjouskilpailua, kuitenkin siten, että annettuihin tarjouksiin voidaan rajoitetusti puuttua. Hankintayksikkö voi maksaa kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn osallistuville raha- tai muita palkkioita. Tämä mahdollistaa siten menettelyyn osallistuville aiheutuvien kulujen korvaamisen. Kulujen korvaaminen voi olla tarkoituksenmukaista, jotta menettelyyn osallistuvien taloudelliset rasitukset eivät nouse kohtuuttomaksi. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn käytön ei kuitenkaan saa johtaa tilanteisiin, joissa normaalisti hankintayksikön vastuulle kuuluvaa suunnittelutyötä teetetään ilman korvausta yrityksillä. Tämä saattaisi pitemmällä aikavälillä vähentää yritysten kiinnostusta osallistua kilpailullisilla neuvottelumenettelyillä toteutettaviin hankintoihin tai johtaa ratkaisuehdotusten tason laskuun. 3.3.1.4 Hankintailmoitus Hankintamenettely käynnistyy hankintailmoituksen tekemisellä, jossa tulee varata vähintään 37 päivää osallistumishakemusten vastaanottamiselle hankintailmoituksen lähettämispäivästä. Ilmoituksessa tulee tuoda esiin muun muassa hankkeen luonne, laajuus ja yleispiirteet sekä tärkeimmät sopimusehdot. Samalla tulee ilmoittaa ne vähimmäisedellytykset, joita ehdokkaille asetetaan ja ne objektiiviset perusteet, joilla mahdollinen tarjoajien rajoittaminen tehdään sekä varsinaisessa tarjousten arvioinnissa noudatettavat valintaperusteet painoarvoineen. Painoarvojen ilmoittamisesta voidaan kuitenkin poiketa asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa, jos painoarvoa ei voida määrittää etukäteen ennakolta erityisesti sopimuksen monimutkaisuuden vuoksi, mutta tällöinkin valintaperusteet tulee ilmoittaa tärkeysjärjestyksessä. 13
Hankinnan valmisteluvaihe Neuvotteluvaihe Tarjouskilpailuvaihe Viimeistelyvaihe Hankintailmoitus Osallistujien soveltuvuuden tarkistaminen ja mahdollinen rajoittaminen Osallistujien määrä voidaan vähentää lähtökohtaisesti kolmeen Osapuolet käyvät neuvottelut tilaajan tarpeiden selvittämiseksi Tilaaja laatii tarjouspyynnön. Tarjouksia voidaan täydentää tai täsmentää ennen tarjouksen valintaa Paras tarjous valitaan, mahdolliset täsmennykset ja sitoumusten vahvistaminen Kuva 5. Kilpailullisen hankintamenettelyn prosessi. 3.3.1.5 Soveltuvuuden tarkistaminen ja mahdollinen osallistujien rajoittaminen Ehdokkaiden osallistumishakemukset saatuaan hankintayksikkö varmistuu osallistumishakemuksen jättäneiden ehdokkaiden soveltuvuudesta asettamiensa vaatimustensa perusteella. Soveltuvuudesta varmistumisen jälkeen toteutetaan osallistujien rajoittaminen, jos hankintayksikkö on ilmoittanut noudattavansa tällaista menettelyä. Rajoittaminen toteutetaan hankintailmoituksessa kuvattujen objektiivisten kriteerien perusteella. Osallistujien määrä voidaan rajata kolmeen, edellyttäen kuitenkin, että riittävä kilpailu toteutuu. Soveltuvuuden tarkistamisen ja mahdollisen osallistujien rajoittamisen jälkeen hankintayksikkö lähettää valituille neuvottelukutsun, johon on sisällytettävä muun muassa hankekuvaus, viittaus julkaistuun hankintailmoitukseen sekä neuvotteluvaiheen alkamispäivä ja kieli. 3.3.1.6 Neuvotteluvaihe Neuvotteluvaiheessa voidaan neuvotella hankintayksikön ja menettelyyn osallistuvien välillä kaikista sopimuksen tekemiseen liittyvistä kysymyksistä. Neuvottelun kohteena voivat olla esimerkiksi kilpailutettavan kokonaisuuden tekninen toteutustapa, sopimusrakenne, riskinjako, rahoitusrakenne sekä kannustinjärjestelmä, jolle lopullinen sopimus on tarkoitus perustaa. Hankintayksikkö määrää neuvoteltavista kysymyksistä ja neuvottelun etenemisestä. Neuvotteluvaiheeseen voi myös sisältyä menettelyyn osallistuvien ehdokkaiden antamien alustavien ehdotusten arvioimista. Osallistujia voidaan vielä neuvottelujen kuluessakin rajoittaa objektiivisin perustein, jos hankintayksikkö on määrännyt asiasta etukäteen ja tarjoajia on riittävä määrä, lähtökohtaisesti vähintään kolme, varsinaiseen tarjouskilpailuun. Jos hankintayksikkö rajaa osallistujat hyvin pieneen määrään jo ennen keskeisten tarjouspyyntöön liittyvien kysymysten päättämistä, saattaa menettely johtaa siihen, ettei rajoittamisen jälkeen menettelyssä mukana olevilla osallistujilla olekaan riittävää ammattitaitoa hankintayksikön neuvottelujen kuluessa valitsemaan toteutustapaan. Tällaista menettelyä saatetaan pitää hankintalain vastaisena, koska ehdokkaiden rajoittaminen ei saa johtaa kilpailun estymiseen. Neuvotteluvaiheessa hankintayksikkö ei anna tarjoajille varsinaiseen tarjouspyyntöön liittyviä sitoumuksia, vaan neuvottelut käydään tilaajan tarpeiden selvittämiseksi. Näin ollen neuvotteluja ei voida luonnehtia menettelyksi, jossa hankintayksikkö ja neuvottelukumppanit tekisivät vuorotellen tarjouksia ja täsmennyksiä toistensa ehdotuksiin. Neuvottelut ovat ennemminkin eräänlainen tiedonhankkimismenetelmä, jonka perusteella hankintayksikkö saa riittävät tiedot tarjouskilpailun järjestämiseksi. Hankintayksikkö ei esimerkiksi voi saattaa tiettyjä osallistujia parempaan asemaan muihin verrattuna etuoikeuksia myöntämällä tai ylimääräisiä tietoja antamalla. Näin varmistetaan se, että kaikki menettelyyn osallistuvat ovat samassa asemassa tarjouspyyntövaiheessa. Parempi termi lieneekin vuoropuhelu, jonka perusteella hankintayksikkö saa tietoa ja ymmärrystä varsinaisen tarjouspyynnön tekemistä varten. 14
Etuna avoimeen ja rajoitettuun menettelyyn nähden on se, että hankintayksikkö voi keskustella yksityiskohtaisesti hankintasopimuksen ehdoista. Näin ollen neuvotteluvaihe on osa hankkeen suunnitteluprosessia, ja hankkeen oikeudellinen luonne muotoutuu vasta tässä vaiheessa. Neuvottelujen kuluessa hankintayksikkö saa menettelyyn osallistuvilta tietoa esimerkiksi erilaisista toteutustavoista, sopimusehtojen hyväksyttävyydestä ja siitä, millaisia riskejä menettelyyn osallistujat ovat valmiita ottamaan vastuulleen. Vaikka tasapuolisen kohtelun periaatteen on katsottu suojaavan myös menettelyn ulkopuolisia, ei periaatteen noudattaminen menettelyn ulkopuolisten näkökulmasta neuvottelujen seurauksena lähtökohtaisesti vaarannu. Menettelyn ulkopuolisille on varattu tilaisuus jättää osallistumishakemus, ja hakemusten jättämistä harkitessaan niiden on tullut tiedostaa, että hankkeen lopullinen muoto määräytyy vasta neuvottelujen kuluessa. Hankintayksikön tulee kuitenkin noudattaa varsinaisessa hankinnassa hankintailmoituksessa annettuja tietoja ja kuvauksia, ja niiden muuttaminen neuvottelujen aikana voi johtaa tasapuolisen kohtelun periaatteen rikkomiseen. Vaikka menettelyn lähtökohtana on avoimuusperiaate, ei hankintayksikkö saa ilmoittaa muille osallistujille jonkin ehdokkaan ehdottamia ratkaisuja tai muita tämän neuvottelun kuluessa antamia luottamuksellisia tietoja ilman kyseisen ehdokkaan suostumusta. Luottamuksellisuuden suoja edellyttää, että tarjoajien esittämiä ratkaisuehdotuksia ja muita hankintamenettelyssä merkityksellisiä tietoja käsitellään luottamuksellisina hankintamenettelyn aikana. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää ehdokkaiden suostumusta tietojen antamiseen muille tarjoajille, jolloin esimerkiksi ratkaisuehdotuksissa olevia tietoja voitaisiin käyttää tarjouspyynnön tekemisessä. Tasapuolinen kohtelu edellyttää, että kaikille osallistujille annetaan samat tiedot. Hankintayksikkö voi kuitenkin antaa osallistujille enemmän tietoja vasta neuvottelujen viime vaiheissa, eikä menettelystä poissuljettujen tasapuolisen kohtelun voida katsoa tällaisesta menettelystä itsessään vaarantuvan. Perusteltua saattaa olla esimerkiksi antaa vasta sopimuksen kannustavia maksuperusteita ja sopimuksella siirrettäviä riskejä varten käytäviin neuvotteluihin hankintayksikön laatimat yksityiskohtaiset riskikartoitukset. 3.3.1.7 Tarjouspyyntö Käytyään neuvottelut ja kartoitettuaan tarkoituksenmukaiset ratkaisumallit hankintayksikkö julistaa neuvotteluvaiheen päättyneeksi, laatii tarjouspyynnön ja pyytää menettelyyn osallistuneita antamaan lopulliset tarjouksensa määräaikaan mennessä. Tarjouspyyntöön tulee sisällyttää kaikki hankkeen toteuttamiseksi pyydetyt ja tarpeelliset osat. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, ettei hankintayksikkö voi kilpailuttaa osakokonaisuuksia eri vaiheissa tai sulkea joitakin osia menettelyn ulkopuolelle. Kysymys on näin ollen koko hankkeen kattavasta tarjouskilpailusta. Tarjouspyyntövaihe rinnastuu pitkälti avoimen ja rajoitetun menettelyn tarjouskilpailuun, jossa lähtökohtana on tarjousten lopullisuus sekä se, että tarjoajat antavat tarjouksensa toisistaan tietämättä. Tämä on selvästi luettavissa useista markkinaoikeuden ratkaisuista 7. Tarjousten lopullisuudesta on kuitenkin oikeuskäytännössä omaksutun linjan mukaan voitu poiketa perustellusta syystä, jolloin tarjouksia on ollut mahdollista muokata hankintayksikön muuttamien suunnitelmien osalta. Suoranaista tinkimistä on pidetty kiellettynä. Tarjousten tai tarjouspyynnön täsmentäminen on avoimessa ja rajoitetussa menettelyssä oikeuskäytännön mukaan mahdollista, jos tasapuolisen kohtelun periaate ei vaarannu, eikä täsmennysten tekemiseen liity vaaraa siitä, että tarjouksia muutettaisiin myös muilta kuin hankintayksikön pyytämiltä osin. Tarjousten muuttamisen vaara voisi tosiasiassa tarkoittaa tarjouskilpailussa saavutetusta kilpailuasemasta poikkeamista. 8 Vastaavia vaatimuksia on perusteltua noudattaa myös kilpailullisen neuvottelumenettelyn tarjouspyyntövaiheessa. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn osalta hankintalakiin sisältyy kuitenkin eräitä täsmentäviä säännöksiä, joilla voi olla merkitystä tarjouksiin puuttumisen kannalta. Tarjouksia voidaan hankintayksikön pyynnöstä selkeyttää, täsmentää ja viimeistellä. Näillä täsmennyksillä, selkeytyksillä, täydennyksillä, viimeistelyllä tai lisätiedoilla ei kuitenkaan voida muuttaa tarjouksen tai tarjouspyynnön perusosia, joiden muuttamisella on todennäköisesti kilpailua vääristävä tai syrjivä vaikutus. 7 Ks. esim. markkinaoikeuden ratkaisut MAO 40/I/02, MAO 123/03 sekä MAO 22/04. 8 Vrt. esim. kilpailuneuvoston ratkaisu KN d:o 77/690/2001 15
Säännöksen sanamuoto on tulkinnanvarainen, eikä sen perusteella voida tehdä yksiselitteisiä päätelmiä tarjouksiin puuttumisen sallittavuudesta. Säännöksestä käy kuitenkin selvästi ilmi, että tarjouksiin puuttumisen tarpeellisuus on hankintayksikön harkittavissa, ja hankintayksikön tulee arvioida, onko puuttuminen tarpeellista ja johtaisiko se hankintalaissa vahvistettujen periaatteiden rikkomiseen. Täydennysten tarpeellisuus voisi olla seurausta esimerkiksi siitä, että hankintayksikkö pitää välttämättömänä vielä jonkun selvityksen hankkimista tai puuttuminen voi olla muuten perusteltua, jos hankintayksikkö haluaa vielä muuttaa joitakin sopimuksen yksityiskohtia. Sallittua ei liene pyrkiä saattamaan jotain tarjousta tarjouspyynnön mukaiseksi, jos kyseessä on sellainen seikka, jonka tarjoajan olisi täytynyt ottaa huomioon jo tarjousta tehdessään. Tällaisessa tilanteessa tarjouspyyntöön huonosti tutustunut tarjoaja saisi tosiasiassa tilaisuuden korjata omaa menettelyään. Muutosten ja täsmennysten pyytämiseen ei myöskään saa liittyä hintojen tinkimistä. Tarjoajat eivät saa muuttaa tarjouksiaan muilta osin kuin hankintayksikkö on nimenomaisesti pyytänyt. Täydennysmahdollisuudet huomioon ottaen saattaa kuitenkin olla mahdollista, että hankintayksikkö voisi etukäteen antamansa ilmoituksen perusteella järjestää tarjousten tarkistamisvaiheen, jossa varmistettaisiin, että annetut tarjoukset vastaavat tarjouspyyntöä. Tällöin kaikille tarjoajille varattaisiin tilaisuus varmistua tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisuudesta. Koska tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkäämisen on oikeuskäytännössä katsottu olevan hankintayksikön velvollisuutena, ei menettelyä voida kuitenkaan oikeustilan epävarmuuden vuoksi suositella. 9 Kilpailullisen neuvottelumenettelyn tarjouspyyntövaiheessa on näin ollen kysymys pitkälti avoimessa ja rajoitetussa menettelyn tarjouskilpailun soveltamisesta, hankkeen luonteeseen liittyvä muutosten ja täsmennysten tarve huomioon ottaen. 3.3.1.8 Tarjousvertailu Mahdolliset täsmennykset saatuaan hankintayksikkö tekee tarjousten vertailun hankintailmoituksessa tai hankekuvauksessa ilmoittamiensa valintaperusteiden perusteella. Perusteena tulee tällöin olla kokonaistaloudellinen edullisuus. Varsinainen vertailu voi olla toteutettu erilaisten taulukkojen tai painoarvoihin perustuvien menetelmien perusteella. Keskeistä on, etteivät perusteet ja vertailumenetelmä anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja että menetelmät ovat tasapuolisia kaikkia tarjoajia kohtaan. Koska menettelyn perustana on parhaan tarjouksen valintaan perustuva tarjouskilpailu, voidaan perustellusti tulkita, ettei tarjousvertailuvaiheessa enää voida käydä neuvotteluja sopimuksen ehdoista. Sallittua ei näin ollen ole menettely, jossa hankintayksikkö valitsi toiselle sijalle tulleen tai tätä useamman tarjoajan vielä jatkoneuvotteluihin. Menettelyn voidaan todennäköisesti katsoa johtavan kiellettyyn hintatinkimiseen. Tarjousten lopullisuus tarkoittaa samalla sitä, että hankintayksikkö on velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset. Näin ollen sallittua ei myöskään ole menettely, jossa osallistujat voisivat jättää joitakin tarjouspyyntöön sisältyviä vaatimuksia koskevia varaumia jatkoneuvotteluja varten. Osallistujat joutuvat lähtökohtaisesti hyväksymään hankintayksikön tarjouspyyntöön kirjaamat sopimusehdot ja ne riskit, jotka hankintayksikkö on päätynyt siirtämään toteuttajalle. 3.3.1.9 Parhaan tarjouksen ja sopimuksen viimeistely Vaikka suoranaiset neuvottelut eivät ole tässä vaiheessa enää mahdollisilta, hankintayksikkö voi vielä varsinaisen tarjousvertailun jälkeen pyytää parhaan tarjouksen antanutta tarjoajaa täsmentämään tarjoukseensa liittyviä näkökohtia tai vahvistamaan tarjouksessa olevat sitoumukset. Lisäedellytyksenä on, ettei menettely muuta tarjouksen tai tarjouskilpailun olennaisia tekijöitä eikä vääristä kilpailua tai aiheuta syrjintää. Viimeistelyvaiheella tarkoitetaan sopimuksen yksityiskohtien täsmentämistä, joka siis tapahtuu ei-kilpailullisissa olosuhteissa. Näin ollen viimeistelyvaiheessa annettuun tarjoukseen puuttuminen on välttämättä hyvin rajoitettua ja tarjousta on voitava pitää objektiivisesti arvioiden parhaana tarjouksena myös mahdollisten täsmennysten tekemisen jälkeen. Näin ollen menettely rajoittuu pitkälti urakkaneuvotteluihin, joissa osapuolten yhteisymmärrys sopimuksen sisällös- 9 Ks. esim. MAO 198/05 ja 185/05. 16