Vastaanottaja Pirkanmaan liitto Asiakirjatyyppi Loppuraportti Päivämäärä Toukokuu 2013 IDEARAPORTTI PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN
IDEARAPORTTI PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN Päivämäärä 06/05/2013 Laatija Kimmo Viljamaa, Mia Toivanen, Kaisa Lähteenmäki- Smith, Henri Lahtinen ja Hanna Herkkola Ramboll Mikonkatu 15 A, 3.krs 00100 Helsinki P +358 20 755 611 F +358 9 6129 0511 www.ramboll.fi
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN SISÄLTÖ YHTEENVETO 1 1. TUTKIMUSTEHTÄVÄ JA TAUSTA 2 1.1 Tutkimuksen lähtökohdat 2 1.1.1 Kuntakehityksen viimeaikaisia piirteitä 2 1.1.2 Kuntarakenne ja kuntatoimintojen viimeaikainen kehitys Pirkanmaalla 3 1.2 Tutkimustehtävä 4 1.2.1 Hankkeen tavoitteet 4 1.2.2 Hankkeen toteutus 4 2. KUNTAKEHITTÄMISEN KESKEISIMPIÄ HAASTEITA JA MAHDOLLISUUKSIA 6 2.1 Kasvun hidastuminen 6 2.2 Väestön huoltosuhteen muutos, kuntatalous ja palvelut 6 2.3 Työmarkkinoiden muutos ja osaamisen hallinta 8 2.4 Talouden rakennemuutos ja alueellisen elinvoiman uudet lähteet 8 2.5 Teknologisen kehityksen tuomat haasteet ja mahdollisuudet 9 2.6 Yhteisöllisyyden uudelleenmuotoutuminen 10 2.7 Kunnallisen demokratian ja kuntalaisten vaikuttamiskanavien haasteet ja mahdollisuudet 10 3. KATSAUS UUSIIN TOIMINTAMALLEIHIN KUNNISSA 12 3.1 Paikallisen ja alueellisen demokratian toimintamallit 12 3.2 Palvelutuotannon organisointi ja toteutus 16 3.3 Palvelutuotannon (uudet) järjestämistavat 21 3.4 Innovaatioympäristöt ja elinkeinopolitiikka 23 3.4.1 Hankinnat alueellisen kilpailukyvyn vahvistajana 23 3.4.2 Julkisen sektorin innovaatiojärjestelmän kehittäminen 24 4. KESKEISET KEHITTÄMISKONSEPTIT 26 4.1 Kuntien yhteinen kuntainnovaatioiden kehitysalusta 26 4.2 Yhteiskunnallisten yritysten kannustamo 27 4.3 Joukkoistamispalvelut ja julkisten töiden yhteisöllistäminen 28 4.4 Kuntien yhteinen palveluiden seuranta- ja palautepalvelu 29 4.5 Kuntalaisten kannustinvälineet 30 4.6 Osallistava budjetointi 31 4.7 Kohti kuntien yhteisiä palveluintegraattoreita 32 4.8 Lean ajattelun kehittäminen kunnissa 33 4.9 Maakunnallinen yhteistoiminta 34 5. Yhteenveto 36 5.1 Yhteenveto 36 5.2 Ehdotus kehitysaihioiden hyödyntämisestä 37 Kirjallisuus ja lähteet 38
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN KUVIOT JA TAULUKOT Kuva 1. Kuntakehityshankkeen toteutus 5 Kuva 2. Vaihtoehdot kestävyysvajeen ratkaisemiseksi nykyisen laajuisella palvelurakenteella 7 Kuva 3 Osallisuuden mallit 17 LIITTEET Liite 1 Työpajoihin osallistuneet Liite 2 Kansainvälisiä esimerkkejä Liite 3 Kooste kuntatoimintojen kehittämisen ulottuvuuksista
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 1 YHTEENVETO Tämä käsillä oleva raportti tarjoaa laajan tietopohjan Pirkanmaan kunnille uudistaa kuntarakenteita itsenäisesti ja tuloksellisesti. Se tarjoaa myös pohjaa laajalle kuntien uudistumista tukevalle pilotointiohjelmalle. Hyviä ideoita ja malleja uudistamiseen on olemassa. Esiteltävät ideat ja aloitteet sopivat monin osin kuntatoimintojen kehittämiseen laajemminkin, mutta erityisnäkökulma on ollut Pirkanmaan kuntien kehittämistarpeissa ja mahdollisuuksissa. Nyt nämä parhaat käytännöt ja mallit olisi hyvä saada toteutettua käytännössä siten että kuntien asukkaat ja kunnat saavat lisää hyvinvointia ja vaurautta. Pirkanmaalla on nyt erinomainen mahdollisuus nojautua omaehtoiseen kehittämistyöhön sen sijaan että odotetaan ulkoapäin valtiolta ohjeistuksia maakunnan kehitykseen ja kasvuun. Raportissa esitettävät keskeisimmät kehittämismahdollisuudet on kuvattu tiivistytysti seuraavassa taulukossa. Kehittämismahdollisuus Mitä? Miksi? Kuntien yhteinen kuntainnovaatioiden kehitysalusta Yhteiskunnallisten yritysten kannustamo Joukkoistamispalvelut ja julkisten töiden yhteisöllistäminen Kuntien yhteinen palveluiden seuranta- ja palautepalvelu Julkisen sektorin innovaatiotoiminnan oma kehittämisalusta, joka edesauttaa uusien toimintamallien ja teknologioiden hyödyntämistä kuntasektorilla Kehittämisalusta, jonka avulla edistetään yhteiskunnallisten yritysten synnyttämistä ja hyödyntämistä kuntasektorin tukena Kuntalaisten ja eri toimijaryhmien aktiivinen hyödyntäminen eri toimintojen suunnittelijoina, osarahoittajina ja toteuttajina Yhteinen palveluiden seuranta- ja analyysipalvelu, jonka avulla kerätään tietoa panoksista, tuotoksista ja asiakaspalautteesta yhdenmukaisella ja vertailukelpoisella tavalla Kuntasektorin työvoimapulan ja tuottavuusvajeen ratkaiseminen vaatii toimintojen uudenlaista toteutusta. Julkisen sektorin innovaatiotoimintaa on tätä varten tehostettava. Yhteiskunnalliset yritykset pystyvät parhaimmillaan yhdistämään julkisen sektorin erityistarpeet yritystoiminnan tehokkuuteen ja joustavuuteen Yhdessä tekemällä saadaan enemmän aikaiseksi ja kuntalaiset nykyistä laajemmin aktiivisiksi toimijoiksi Organisoidumpi ja tehokkaampi palveluiden kehittäminen seurantatiedon ja julkisen datan paremman hyödyntämisen kautta Kuntalaisten kannustinvälineet Rakennetaan kannustinvälineitä ja malleja toimintojen tehostamiseksi ja erilaisten tavoitteiden saavuttamiseksi Suunnataan ja aktivoidaan kuntalaisten ja eri organisaatioiden toimintaa positiivisella tavalla Osallistava budjetointi Kohti kuntien yhteisiä palveluintegraattoreita Lean ajattelun kehittäminen kunnissa Maakunnallinen yhteistoiminta Lisätään kuntalaisten osallistumista palvelutuotannon suunnitteluun eri palvelukokonaisuuksia koskevan budjetoinnin kautta Kehitetään eri palveluiden kokoamista ja organisointia varten erillinen toimija asiakkaiden ja palveluntuottajien välissä Rakennetaan kehittämishankkeita, joissa Lean ajattelua hyödynnetään pitkäjänteisesti kuntien palveluprosessien kehittämisessä ja suoraviivaistamisessa Maakuntatason hyödyntäminen laajaalaista väestöpohjaa tehokkaan toteutuksen kannalta vaativien palveluiden toteuttamisessa Osuvammat palvelut, parempi ymmärrys julkisen rahan käytöstä, kuntalaisten sitoutuminen ja aktivointi Palvelujen tarjonnan lisääminen, monipuolistaminen ja joustavoittaminen Mahdollisuus saavuttaa merkittäviä tehokkuusetuja eri palveluprosesseissa ja samalla lisätä sekä työtyytyväisyyttä että asiakastyytyväisyyttä Mittakaavaedut, selkeämpi ja yksinkertaisempi aluetasojen määrä ja eri aluetasojen välinen työnjako
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 2 1. TUTKIMUSTEHTÄVÄ JA TAUSTA 1.1 Tutkimuksen lähtökohdat Pirkanmaan liitto on koordinoinut EAKR:sta osarahoitettua kehittämishanketta, jonka tavoitteena on tarkastella Pirkanmaan visioita ja löytää uusia, perinteisiä juridisia ja hallinnollisia rajoja rikkovia ratkaisuja alueen keskeisiin haasteisiin. Kehityshankkeen osana on toteutettu erillinen uusia innovatiivisia toimintatapoja kartoittanut tutkimushanke, jonka on toteuttanut Ramboll Management Consulting. Tutkimushankkeen teemat ovat olleet erittäin laaja-alaisia, eikä tämän raportin tarkoituksena ole koota kaikkea tehtyä tutkimusta ja ajankohtaista keskustelua. Sen sijaan raportti kokoaa työprosessin myötä nousseita teemoja ja ideoita, joita voitaisiin käyttöönottaa ja soveltaa Pirkanmaalla. Kuntien nykyisiä haasteita ei kyetä ratkaisemaan laajoilla kuntarakenteeseen kohdistettavilla standardiratkaisuilla. Näiden sijaan hankkeessa tunnistetaan ja luodaan Pirkanmaan erityispiirteisiin sopivia, kuntien rakenteita ja toimintatapoja uudistavia vaihtoehtoisia kehitysmalleja. Lisäksi pyrittiin tuottamaan konkreettisia syötteitä poliittisen päätöksenteon tueksi mm. kuntalakia uudistamiseen liittyen. Tutkimushankkeen myötä avataan uusia ja innovatiivisia tapoja jäsentää paikallista ja alueellista toimintaa. Samalla pirkanmaalaisille toimijoille halutaan tarjota mahdollisuuksia olla edelläkävijöitä ennakkoluulottomien uudistuskeinojen etsimisessä. Hankkeen etenemistä ovat jäsentäneet eri teemoista järjestetyt kuntaseminaarit, joissa alueen kuntien eri sektoreiden päättäjät ja asiantuntijat on osallistettu kehitystyöhön. Työn tueksi on myös koottu alueen ulkopuolista näkemystä tuova akateeminen asiantuntijapaneeli. Lisäksi työssä on perehdytty ajankohtaisiin kansainvälisiin esimerkkeihin ja niistä saatuihin kokemuksiin. 1.1.1 Kuntakehityksen viimeaikaisia piirteitä Kuntien rakenteet ja toimintamallit ovat olleet erityisen paineen alla jo viimeiset kaksi vuosikymmentä. Suhteellisen vakaan hyvinvointivaltion kasvun ajan jälkeen taloudellinen lama 1990- luvun alussa johti vaatimuksiin kuntarakenteen muuttamisesta. Erityisesti pienet kunnat on joissain yhteyksissä leimattu tehottomiksi ja sen seurauksena toiminnan tehostamista ja säästöjä on haettu lukuisilla eri tavoilla. Paikallistasolla kuntien heikot talousnäkymät ovat usein kannustaneet liitospohdintoihin, varsinkin kun valtio on osaltaan tukenut tämänkaltaisia ratkaisuja. Kuntarakenteen uudistamisen ohessa kuntiin on myös aktiivisesti haettu uusia toimintamalleja erilaisten kehittämishankkeiden kautta etsimällä eri sektoreille hyviä käytäntöjä. Lisäksi tehokkuutta ja parempaa toimintaa on haettu vapaaehtoisen seutuyhteistyön kautta. Työssäkäynnin hajaantumisen, asumisen ja yritystoiminnan laajenemisen sekä organisaatioiden toimintaalueiden laajenemisen tuloksena seudusta on tullut oma alueellinen yksikkönsä, jonka kautta sekä palvelutuotantoa että kehittämistä on organisoitu. Seudullisen yhteistyön edistämisestä tuli julkisen hallinnon aktiivinen strategia ja kuntien odotettiin muuttavan toimintatapojaan vapaaehtoisesti. 1990-luvun muutokset suomalaisessa aluekehittämisessä sekä EU-jäsenyys nostivat myös esiin maakuntien aseman yhteistyön ja aluekehityksen organisoijana. Maakuntatason rakenteita on testattu myös laajemmin Kainuun hallintomallissa, joka käynnistyi vuonna 2005 ja päättyi 2012 1. Pilotissa maakuntahallinnon järjestettäviksi siirtyivät terveyspalvelut, lukiot ja ammatillinen koulutus kokonaan sekä sosiaalipalvelut osittain. Maakunnan tehtäviin sisällytettiin myös elinkeinopolitiikka, maakuntasuunnittelu ja aluekehittäminen. Kaiken kaikkiaan erilaisia paikallis- ja aluehallinnon toimintamalleja on kokeiltu ja kehitetty suhteellisen vähän. Kuntapalvelujen järjestämiseen liittyvä muutostarve tiivistyi valtioneuvoston vuonna 2005 käynnistämään kunta- ja palvelurakenneuudistukseen eli Paras-hankkeeseen. Hankkeen tavoitteena 1 Kainuun hallintokokeilu on toiminut hyvin palvelujen järjestämisen rakenteena. Sekä koulutuksessa että sosiaali- ja terveydenhuollossa saatiin myönteisiä kokemuksia kootusta toiminnasta. Vaikeuksia on aiheuttanut rakenteen ylikunnallinen luonne ja rahoitusratkaisut. Erityisesti kuntayhteistyön aiheuttamat vaikeudet muodostuivat ongelmallisiksi. Kokeilusta saatuja myönteisiä kokemuksia olisi kuitenkin syytä hyödyntää myös jstkossa.
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 3 oli kuntalaisten peruspalvelujen turvaaminen väestön ikääntyessä ja alueellisesti keskittyessä sekä työvoiman vähentyessä. Ajatuksena oli uudelleen organisoida palvelujen järjestäminen sekä väestöpohjaa kasvattamalla että palvelujen tarjonta- ja tuottamistapoja uudistamalla. Uusien innovatiivisten avausten ja palvelujen uudelleenorganisoinnin sijaan uudistusprosessi on kuitenkin painottunut pitkälti erilaisiin rakenteellisiin ratkaisuihin. Kuntajakolain muutos ja yhdistymisavustukset suosivat myös nopeita yhdistymisiä ja monikuntaliitoksia. Samaan aikaan erilaiset vaihtoehtoiset mallit hallinnon, asioinnin ja palveluiden toteuttamiseen ovat jääneet vähemmälle huomiolle ja pohdinnat paikallisen ja alueellisen demokratian toteutumiselle eivät ole ehtineet mukaan uudistusvauhtiin. Paras-hankkeen keskeisimmät tulokset vaikuttaisivat olleen se, että erilaisilla uudistuksilla tavoiteltavat hyödyt ovat erilaisia väestöltään ja elinkeinoelämältään erityyppisillä seuduilla. Esimerkiksi kuntaliitosten hyödyt vaihtelevat eri-tyyppisillä seuduilla ja kuntakokoonpanoilla. Parashankkeen myötävaikutuksella tapahtui 67 kuntaliitosta. Hankkeen tulokset kuitenkin osoittavat, etteivät kuntaliitokset itsessään tuota erityisesti lyhyellä aikavälillä merkittäviä säästöjä. Sen sijaan kuntaliitokset ja uudet yhteistyörakenteet tarjoavat pohjan varsinaisille uudistuksille yksittäisissä palveluissa, palvelurakenteissa ja johtamisjärjestelmissä Uuden hallitusohjelman mukanaan tuoma kuntauudistusprosessi sekä Kuntauudistuksen ja Uusi kunta 2017 -kehitystyö jatkavat Paras-hankkeen aloittamaan työtä, mutta on tuonut mukanaan uudenlaisen lähestymistavan. Hallitusohjelman mukaan toteutetaan laaja kuntauudistus, jonka tavoitteeksi asetetaan vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Ohjelman mukaan vahva peruskunta muodostuu luonnollisesta työssäkäyntialueesta ja on riittävän suuri pystyäkseen itsenäisesti vastaamaan peruspalveluista lukuun ottamatta vaativaa erikoissairaanhoitoa ja vaativia sosiaalihuollon palveluja. Lisäksi vahvan peruskunnan kriteerinä mainitaan elinkeinopolitiikka, kehittämistyö sekä toimenpiteet yhdyskuntarakenteen kehittämiseksi. Tätä raporttia kirjoitettaessa kuntarakenneuudistuksesta odotetaan lopullisia ehdotuksia. Kuitenkin jo tässä vaiheessa on käynyt varsin selväksi, ettei uudistusta tulla näillä näkymin toteuttamaan sellaisenaan alkuperäisen suunnitelman mukaan. Koko maan kattava keskitetty kuntauudistusprosessi pystyy huomioimaan paikallisia erityispiirteitä vain rajatussa määrin, minkä johdosta uudistusprosessissa on tilausta aktiiviselle alueelliselle ja paikallisella uudistustoiminnalla. Samaan aikaan yleinen uudistustyö jättää pitkälti avoimeksi sen, miten kuntien hallinnon ja eri toimintojen uudelleenorganisointi olisi käytännössä järkevintä ja tehokkainta toteuttaa kullakin alueella. Kuntauudistusprosessissa on siten selkää tilausta aidosti uusille ajattelutavoille sekä uusien innovatiivisten toimintamallien testaamiselle ja käyttöönotolle. Erityisen tärkeäksi kuntien tulevaisuudelle on kuntien järjestämisvastuulla olevien palveluiden uudistaminen. Koska on epärealistista odottaa merkittävää palvelutason leikkauksia tai suuria veronkorotuksia, vastausta on haettava palveluinnovaatioista uudesta tavasta organisoida palvelutuotanto sekä tehokkaasta teknologian hyödyntämisestä. 1.1.2 Kuntarakenne ja kuntatoimintojen viimeaikainen kehitys Pirkanmaalla Pirkanmaan kuntarakenne on muuttunut 2000-luvulla seuraavasti: Sahalahti ja Kangasala yhdistyivät vuonna 2005, Viljakkala liitettiin Ylöjärveen sekä Längelmäki jaettiin Jämsän sekä Oriveden kesken vuonna 2007. Samana vuonna Toijalasta ja Viialasta muodostettiin Akaan kaupunki. Lisäksi Luopioinen ja Pälkäne yhdistyivät ja Suodenniemestä tuli osa Vammalaa. Muutosprosessi seudulla jatkui vuonna 2009, jolloin Vammala, Mouhijärvi ja Äetsä liittyivät yhteen muodostaen Sastamalan kaupungin. Lisäksi Mäntän ja Vilppulan kunnat yhdistettiin Mänttä-Vilppulaksi ja Kuru liitettiin Ylöjärveen. Kylmäkoskesta tuli osaa Akaata ja Kuhmalahdesta osa Kangasalaa vuonna 2011. (Valtionvarainministeriö. Elinvoimainen kunta- ja palvelurakenne, 2012) Tuorein muutos on vuoden 2013 alusta, jolloin Kiikoinen liitettiin osaksi Sastamalaa (kuntaliitokset - www.kunnat.net). Pirkanmaan aluerakenteen peruspiirteet ovat yhteisiä monen muun eteläisen Suomen maakunnan kanssa koostuen harvaan asutusta pohjoisosasta ja tiheämmin asutusta eteläosasta. Vesistöt jakavat maakunnan varsinkin sen keski- ja pohjoisosissa selkeästi myös läntiseen ja itäiseen Pir-
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 4 kanmaahan. Maakunnan selkeä keskus on Tampere vahvoine alakeskuksineen. Lisäksi maakunnan reunoilla on useita pieniä kaupunkikeskuksia. Tampereen kaupunkiseutu on valtakunnallisesti merkittävän ylimaakunnallisen, valtatien 3 ja pääradan ympärille rakentuneen, Helsingistä Hämeenlinnan kautta Tampereelle ulottuvan aluerakenteen kehitysvyöhykkeen pohjoinen pää. Tampereen kaupunkiseudun kuntien lisäksi tähän kehitysvyöhykkeeseen kuuluvat kiinteästi Akaan ja Valkeakosken kunnat. (Valtionvarainministeriö. Elinvoimainen kunta- ja palvelurakenne, 2012) Sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden toteutuksesta (erityisesti erikoissairaanhoitoon liittyen) on käyty aktiivista keskustelua Pirkanmaalla. Yhtenä uudenlaisena avauksena esiin voidaan nostaa Mänttä-Vilppulan kaupungin ja Pihlajanlinna Oy:n yhteistyössä perustama yhteiskunnallinen yritys, jonka tehtävänä on tuottaa julkisia sosiaali- ja terveydenhuollonpalveluita Mänttä- Vilppulan seudulla ja Ylä-Pirkanmaalla. Keskeisiin tavoitteisiin lukeutuvat myös sosiaali- ja terveydenhuollon lähipalveluiden ja työpaikkojen turvaaminen Mänttä-Vilppulassa sekä kokonaiskustannusten ja kustannuskehityksen hillitseminen. 1.2 Tutkimustehtävä 1.2.1 Hankkeen tavoitteet Hankkeen päätavoitteeksi määriteltiin tulevaisuusvisioiden luominen kunta- ja aluekehityksen areenoista ja instituutioista tunnistamalla Pirkanmaalle sopivia, nykyisiä normatiivisia ja juridisia rajoja rikkovia vaihtoehtoja. Tavoite pyrittiin saavuttamaan antamalla pirkanmaalaisille toimijoille 2 mahdollisuus toimia edelläkävijöinä ennakkoluulottomien uudistusten etsimisessä, määrittämällä uusia ja innovatiivisia tapoja jäsentää paikallista ja alueellista toimintaa sekä antamalla konkreettisia syötteitä poliittisen päätöksenteon tueksi esimerkiksi kuntalakia uudistettaessa. 1.2.2 Hankkeen toteutus Käytännön toteutus koostui useasta, osin samanaikaisesti edenneestä työvaiheesta. Aloituspalaverin jälkeen hankittiin lähtötietoja muun muassa kirjallisuuskatsauksen kautta. Tavoitteena oli saada kattava käsitys nykytilanteesta Pirkanmaalla sekä tunnistaa kunta- ja aluekehityksen rakenteiden keskeisiä trendejä. Samalla tuotettiin vertailutietoa kansallisella ja kansainvälisellä tasolla teoreettisten mallien soveltuvuudesta maakunnan kunta- ja aluekehityksen tarpeisiin. Mallien konkretisointi eteni neljän työpajan kautta. Ensimmäisessä seminaarissa (15.8.2012) keskusteltiin pienryhmissä seuraavista teemoista: kunnallishallinnon mallit ja periaatteet, paikallisen ja alueellisen demokratian toimintamallit, palvelutuotannon organisoinnin ja toteutuksen mallit sekä palvelurakenteen kehittäminen ja innovaatioympäristöjen sekä paikallisen ja alueellisen elinkeinopolitiikan toimintamallit. Kaksi seuraavaa seminaaria olivat temaattisesti kohdennettuja, keskittyen hyvinvointiin (2.10.2012) sekä elinkeino- ja innovaatiopolitiikkaan (5.12.2012). Viimeisessä, kokoavassa seminaarissa valittuja (31.2.2013, osallistujat saivat äänestää tärkeimmäksi kokemiaan teemoja ilmoittautumisen yhteydessä) painotuksia tarkasteltiin yksityiskohtaisesti. Samalla mietittiin toteutusmalleja muun muassa osapuolten, prosessien, vastuiden sekä resurssien suhteen. Työssä hyödynnettiin myös ulkoisten asiantuntijoiden osaamista. Minna Joensuu (tutkija, Itä- Suomen yliopisto), Jari Kaivo-Oja (tutkimusjohtaja, dosentti, Tulevaisuuden tutkimuskeskus, Turun yliopisto), Vuokko Niiranen (professori, Itä-Suomen yliopisto) sekä Jari Stenvall (professori, Lapin yliopisto) toimivat hankkeessa erityisesti sparraajien roolissa ja auttoivat toimintamallien kartoituksessa. Hankkeen tuloksista raportoiminen on ollut työvaiheesta toiseen ulottuva prosessi. Työn etenemistä on esitelty hankkeen ohjausryhmälle ja projektiryhmälle useaan otteeseen syksyn 2012 ja 2 Kuntaseminaareihin osallistujat koottiin Pirkanmaan liiton ja kuntien ehdottamien listojen pohjalta. Kukin kunta sai nimetä omalta alueeltaan osallistujia eri seminaareihin. Lisäksi seminaareihin osallistui eri sidosryhmien edustajia.
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 5 kevään 2013 aikana. Käsillä oleva loppuraportti sisältää johtopäätökset, katsauksen uusiin toimintamalleihin kunnissa sekä keskeisiä kehittämiskonsepteja. Hanketta tukeneessa projektiryhmässä toimivat Esa Halme, Jukka Alasentie ja Reijo Kahelin Pirkanmaan liitosta, Paavo Salli Sastamalan kaupungista sekä Anna-Kaisa Ikonen, Valtionvarainministeriöstä. Kuva 1. Kuntakehityshankkeen toteutus
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 6 2. KUNTAKEHITTÄMISEN KESKEISIMPIÄ HAASTEITA JA MAHDOLLISUUKSIA Koko julkista taloutta, yhteiskuntarakennetta ja yhteiskunnallisia ratkaisuja haastaa tänään väestökehitys sekä talouden ja työmarkkinoiden rakennemuutos. Käsittelemme näihin liittyviä haasteita ja uudistamispotentiaalia lyhyesti alla, keskittyen teemoihin, joihin liittyy laajemmin kiinnostavia ja kuntakentän innovatiivisuutta ja uudistuskykyä edistäviä mahdollisuuksia. 2.1 Kasvun hidastuminen Talouskasvu koostuu työllisyyden ja tuottavuuden muodostamasta yhtälöstä. Tuottavuuteen liittyvässä keskustelussa esiintyy julkisessa keskustelussa usein käsite Baumolin tauti, jonka mukaan yleinen tuottavuuden kasvu johtaa palkkojen nousuun myös sellaisilla palvelualoilla, joita kasvu ei koske. Tämän ongelman nähdään koskevan erityisesti julkisia palveluita, joissa kustannukset kasvavat tuottavuuden kasvun puuttuessa. 3 Eräs keskeinen ongelma Suomessa on ollut se, että kuntien eri toimintoja on valtiovallan toimesta haluttu laajentaa, mutta mistään aikaisemmista toiminnoista ei ole haluttu luopua, jolloin kustannukset ovat kasvaneet vuosikymmenten aikana huomaamattomasti. Tämä kehitys on vastannut William A. Niskasen talousteoreettisten näkemysten mukaista kehitysmallia, jossa kukin valtion yksikkö haluaa maksimoida oman toimialansa budjetin. Viime aikoina on arvioitu 4, että Suomen julkisessa taloudessa on noin 10 miljardin euron kestävyysvaje, josta merkittävä osa kohdistuu kuntasektorille. Kuntasektorin taloutta on viime vuosina leimannut epävakaus ja tulo- ja menokehityksen suhdanteita myötäilevä yhteys. Erityisesti menojen kasvu on aiheuttanut sen, että kuntatalouden tila on pysynyt jatkuvasti kireänä, nimellinen kunnallisveroaste on kohonnut vuosittain ja kuntien lainakanta on kasvanut (Julkisen talouden valinnat 2010-luvulle, 2010) Talouden taantuma on luonnollisesti itsestään selvin ulkoisen toimintaympäristön haaste, joka asettaa Pirkanmaan kuten myös muut suomalaiset maakunnat ja kunnat entistä suurempien haasteiden eteen. Viime vuodet ovat tuoneet kasvun hidastumisen ja taantuman myös suomalaiseen aluetalouteen. Vuonna 2008 puhjenneen maailmanlaajuisen talouden taantuman jälkeen on tapahtunut tuotannon voimakas lasku ja työttömyyden kasvu, jotka ovat heikentäneet alueellisia kehitysnäkymiä myös Suomessa. Hidas talouskasvu ja uusi lievempi taantuma vuosina 2012 2013 on piinannut erityisesti euroalueen maita. (Mella ja Pouru, 2013). Jälkimmäisen taantumakehityksen vaikutus on tuntunut erityisesti vientipainotteisilla kaupunkialueilla, kuten Tampere, Oulu tai Jyväskylä. Maakunnista työttömyyden kasvu on ollut nopeinta Nokia-maakunnissa eli Varsinais-Suomessa, Pirkanmaalla, Pohjois-Pohjanmaalla ja Uudellamaalla. (Ibid.) Uuden kasvun lähteitä etsitään aktiivisesti eri toimin eri puolilla. Globaaleilla markkinoilla tietotekniikka on toiminut kasvun moottorina. Kitkattomien palveluiden kilpailukykyinen tuottaminen on jatkossakin yksi Suomen kasvun avaimista ja tämän vahvistamiseksi on tehty sekä rakenteellisia, rahoituksellisia ja toiminnallisia muutoksia. (Ala-Pietilä, 2012.). Tällä hetkellä näyttäisi siltä, että Suomessa isoimpia kasvumahdollisuuksia tarjoaa biotalous, kaivosteollisuus, hyvinvointipalvelut, matkailuteollisuus, lääke- ja kemianteollisuus. Myös miniteollisuus, joka voisi perustua 3Dprinttaamiselle, voisi tarjota uusia elinkeinopoliittisia mahdollisuuksia. 2.2 Väestön huoltosuhteen muutos, kuntatalous ja palvelut Taloudellinen huoltosuhde ja väestöllinen huoltosuhde ovat molemmat kehittyneet kielteiseen suuntaan, joskin väestöllisen huoltosuhteen tilanne on ollut erityisen kielteisessä kehityksessä ja suurten ikäluokkien eläköitymisen myötä jatkuu samaan suuntaan tulevatkin vuodet. Koko 2000- luvun Suomen kuntatalouden kustannukset ovat kasvaneet nopeammin kuin talouden kokonai- 3 Tähän liittyviin hyvinvointivaltion muutoksiin ja näiden teoreettisiin perusteisiin, ks. mm. Cousins M. (2005) 4 Valtiovarainministeriön arvio julkisen talouden kestävyysvajeen olevan jo vuoteen 2015 mennessä noin 5% bruttokansantuotteesta. (Julkisen talouden valinnat 2010-luvulle, 2010)
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 7 suutena ja ilman aktiivisia toimia suunta näyttää jatkuvan. Kasvun arvioidaan jäävän myös vuosina 2013 2016 alle 2 %:n luokan. Työttömyysasteen on arvioitu laskevan hieman ja työllisyysasteen puolestaan nousevan. Yleisen talouskehityksen trendi on hyvin heikosti kasvava ja julkisen sektorin velkaantuminen kasvaa edelleen (VM 2012; Eurooppa 2020: Suomen kansallinen kasvuohjelma). Vaikka huoltosuhteen kehitys ei ole Pirkanmaalla kokonaisuudessaan yhtä ongelmallinen kuin monilla muilla Suomen alueilla, on kehitys silti tulvaisuuden kannalta ongelmallinen. Väestön ikääntymisellä on kielteisiä vaikutuksia muutenkin tiukkenevaan kuntatalouteen. Tilastokeskuksen 2004 ennusteen mukaan Suomen väestö on ikääntymässä nopeammin kuin väestö missään muualla Euroopassa. Tämä aiheuttaa suoria ja konkreettisia haasteita kuntasektorille, jonka rakenteellinen uudistaminen ei ole edennyt riittävän nopeasti tai laajasti verrattuna haasteiden suuruuteen. Pirkanmaa on pärjännyt hyvin maakuntien välisessä kilpailussa työvoimasta ja alueellinen houkuttelevuus on ollut 1990-luvulta alkaen lähes Uudenmaan tasoa. Uusimaa, jonka muuttovoitto on pysytellyt maan sisäisessä vertailussa suurimpana, on viime vuosina tosin jäänyt varsin alhaiselle tasolle 1990-luvun lopun huippuvuosiin verrattuna (1998 muuttovoitto oli lähes 10 000 henkeä). Muuttovoitot ovat viime vuosina jakautuneet muutenkin kuin Pirkanmaan osalta useammalle maakunnalle. (Mella & Pouru 2013). Palvelurakennetta ollaan uudistamassa syvällisesti ja laajasti, joskin varsin hitaasti. Kuntatalouden taantuma antaa varsin huonot lähtökohdat kunnalliselle palvelutuotannolle ja asettaa tehtäville uudistuksille erityisen suuria odotuksia, koska palvelujen uudistamisella pyritään sekä taloudellisiin, toiminnallisiin ja tehokkuuteen ja tuottavuuteen tähtääviin muutoksiin. Hankkeessamme olemme olleet erityisen kiinnostuneita innovatiivista toimintamalleissa, joilla voidaan sekä edistää toiminnallisia uudistuksia että tehokkuutta ja taloudellisesti toimivia ratkaisuja. Silti taustalla on koko ajan ollut myös ajatus ja pyrkimys asiakkaiden tarpeisiin vastaamiseen ja kuntalaisten tarpeiden ja näkemysten huomioimiseen. Yhtälöä ei ole helppo ratkaista. Esimerkiksi joissakin yhteyksissä esiin nostettu työperäisen maahanmuuton tai työvoiman ulkopuolella olevien työssäkäynnin lisääminen 5 eivät yksin ratkaise huoltosuhteen ongelmia etenkään suurten keskusten ulkopuolisilla alueilla. Kuva 2. Vaihtoehdot kestävyysvajeen ratkaisemiseksi nykyisen laajuisella palvelurakenteella 5 ks. esim. Vartiainen (2013) Työvoima tehokkaaseen käyttöön.
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 8 2.3 Työmarkkinoiden muutos ja osaamisen hallinta Suomen työmarkkinat ovat viime vuosina olleet rajussa muutoksessa: työikäisten määrä on vähentynyt ja maassamuutto sekä siirtolaisuus kasvattavat työvoiman määrää vain harvoissa maakunnissa ja lähinnä suurilla kaupunkialueilla, samalla kun alueelliset erot sekä ikärakenteen, työllisyysasteen että koulutuksen osalta kasvavat. Työmarkkinoiden alueellinen kuva on viime vuosina ollut laajeneva ja keskittyvä: työssäkäyntialueet kasvavat, samalla kun työmarkkina-alueet keskittyvät ja työllisen työvoiman määrä kasvaa suurimmilla työssäkäyntialueilla (Myrskylä 2012: Alueellisten työmarkkinoiden muutos, TEM, s.30 36.). Pirkanmaata muutokset ovat koskettaneet juuri tällä tavoin: työpaikat ovat keskittyneet erityisesti Tampereen seudulle. Tampereella on 71 % alueen työpaikoista ja työpaikkakasvu Tampereella on ollut suurista kaupungeista nopeinta (ibid.). Kuntasektoria koettelee eläköityminen myös palveluntuotannon ja henkilöstön riittävyyden kannalta. Vaikkakin saattaa olla tervettä, että julkisen sektorin osuus työvoimasta laskee, nopea ja laajamittainen eläköityminen asettaa haasteet muutoksenhallinnalle ja työvoiman vaihtuvuudelle osaamispohjan jatkuvuuden ja uudistamisen kannalta. Kunta-alan eläkepoistuman 2012-2013 ajanjaksolla on arvioitu olevan koko maassa noin 63,2 % ja Pirkanmaalla 61,7. (Halmeenmäki, Tuomo 2012: Kunta-alan eläkepoistuma 2010 2030, Kuntien eläkevakuutuksen raportteja 2/2009.) Määrällisen haasteen lisäksi alueelliset ja toimiala- jopa tehtäväkohtaiset erot ovat merkittäviä. Tekninen sektori eläköityy erityisen nopeasti, kun taas sosiaali- ja terveyssektorin muutos tältä osin ei ole yhtä radikaali. Luonnollisesti koulutuksen ennakoinnilla on pyritty vastaamaan näihin jo pitkään tunnistettuihin ja tiedossa olleisiin haasteisiin. Erityistä huomiota kunnissa olisi kiinnitettävä aikuiskoulutuksen ennakointitarpeisiin, koska näin voidaan paremmin varmistaa työurien jatkuvuus ja liian aikainen eläkkeelle jääminen. Eläköityminen asettaa kuntien henkilöstöpolitiikan, johtamisen ja suunnittelun entistä haavoittuvampaan asemaan: samalla kun yhteiskunnalliset ongelmat kärjistyvät ja osaamista tarvitaan enemmän kuin koskaan, suuri osa henkilöstöstä on siirtymässä pois työelämästä. Oma haasteensa voi olla myös nuoren sukupolven työelämäodotusten erilaisuus verrattuna aiempiin: nuorten odotukset työelämälle ja työnantajalle ovat erilaisia kuin edellisten sukupolvien ja jatkuvuuden, vakauden ja turvallisuuden sijaan haetaan kokemuksellisuutta, viihtymistä ja elämyksiä. Nuori työntekijäsukupolvi suhteutuu työhön välineellisemmin: työ on keino saavuttaa elämässä arvostettuja asioita, ei arvo itsessään. Palkan merkitys ei ole yhtä suuri kuin aiemmin, joskaan sitä ei voida väheksyäkään. Työnantajien on myös osaltaan huomioitava arvojen muutos. (Ks. esim. TAT 2012: Nuoret ja työelämä: kaksi eri maailmaa?) 2.4 Talouden rakennemuutos ja alueellisen elinvoiman uudet lähteet Kehitys on ollut jo pitkään tuotannollisesta järjestelmästä palveluyhteiskuntaan ja innovaation lähteenä toimivat yhä useammin tuotannon ja palvelujen innovatiiviset yhdistelmät. Tuotannon ja arvonlisän mekanismit ovat muuttuneet monin tavoin, kun toimialojen ympärille rakentuneet klusterit ovat korvautuneet globaalissa kilpailussa ketterämmillä ja menestyksekkäämmillä arvoketjuilla, joissa yritykset luovat lisäarvoa sijoittamalla oman arvonketjunsa osia globaalisti ja hyödyntämällä eri alueiden suhteellisia etuja. Teknologia siirtyy monikansallisten yritysten sisällä maasta toiseen, samalla kun yrityskohtainen erityisosaaminen yhdistettynä edulliseen kustannustasoon parantavat yritysten tuottavuutta ja kannattavuutta ja syventävät entisestään globaalia työnjakoa (Ali-Yrkkö 2013). Richard Baldwin on nimittänyt tätä muutosta maailmantalouden toiseksi suureksi eriytymiseksi (Baldwin, 2006). Baldwin vertasi menossa olevaa syvällistä muutosta ja sen seurauksia teollisen vallankumouksen mahdollistaneeseen tuotannon ja kulutuksen eriytymiseen ja siitä alkaneeseen maailmankaupan ja talouden kasvuun. Samalla tavalla kuin pari sataa vuotta sitten, maailmantaloudessa syntyvä lisäarvo ja varallisuus ovat alkaneet jakautua uudelleen, tavoilla, jotka edellyttävät myös Suomen kaltaisilta avoimilta talouksilta uudelleenarvioita. (Ibid.) Rakennemuutoksella on myös monia muita ilmentymiä. Sosiaalisen ja yhteiskunnallisen yrittäjyyden voi katsoa myös olevan osa talouden rakennemuutosta: yrittäjyys ei ole vain strateginen tai rationaalinen valinta vaan myös arvoihin tai elämäntapaan liittyvä valinta. Britanniassa teh-
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 9 dyissä selvityksissä on havaittu sosiaalisen yrittäjyyden tuovan sekä yritystoiminnan että liiketoiminnan johtamiseen uusia tuoreita voimia: sekä iältään, sukupuoli- että etniseltä jakautumaltaan sosiaalisen yrittäjyyden kuva on huomattavasti monipuolisempi kuin valtavirtayrittäjyyden kuva. (Ks. esim. Fight back Britain, A Report on the state of social entrepreneurship survey 2012, 19). Britanniassa yhteiskunnallinen yritys on määritelty liiketoimintamalliksi, jonka tavoitteet ovat yhteiskunnallisia ja jonka voitto investoidaan takaisin näiden tavoitteiden saavuttamiseksi joko itse yrityksessä tai sen lähiyhteisössä. Osakkeenomistajan tai voiton maksimointi ei ole yrityksen päätarkoitus. Suomessa käsite on herättänyt osin hämmennystä, osin ärtymystä: yksinkertaisimmillaan kaikki yritykset ovat yhteiskunnallisia, pyrkiväthän ne työllistämään yksityiselle sektorille ja tätä kautta vastaamaan yhteen suomalaisen yhteiskunnan avainongelmaan eli kansantaloutemme riippuvuuteen julkisesta sektorista. Muun muassa Sitran ja TEM:n tekemissä määritelmissä yhteiskunnallisen yrityksen ominaispiirteenä on pidetty arvopohjansa lisäksi lähinnä sitä, että vähintään puolet liikevoitosta kanavoidaan takaisin yrityksen toiminnan kehittämiseen tai suoraan toiminnan kohteeseen. Määritelmistä riippumatta yhteiskunnalliselle yrittäjyydelle on kysyntää. Ehkä myös palveluiden pääkasvusuunnat ovat alttiita yhteiskunnalliselle yrittäjyydelle tai sen variaatioille: monet yhteiskunnallisista yrityksistä toimivat sosiaali- ja terveyssektorilla ja erityisesti hoivapalveluissa. Yrittäjyyden lisäksi sivuvaikutuksena nähdään siis myös näiden yritysten nousemista vahvemmin esille taloudellisen taakan helpottajina juuri erityisten paineiden alaisella sosiaali- ja terveyspalvelujen sektorilla 6. Yhteiskunnalliset haasteet edellyttävät mahdollisimman monipuolista ja laajamittaista toimijoiden ja osaamisen mobilisaatiota ratkaisujen löytämiseksi ja toisaalta työllisyystilanne ja riippuvuus julkisesta sektorista ja hiipuvista tai vetäytyvistä suuryrityksistä edellyttää uusia ratkaisuja, jossa yrittäjyys ja pk-yrittäjyys erityisesti on nostettu yhdeksi avaintekijäksi. 2.5 Teknologisen kehityksen tuomat haasteet ja mahdollisuudet Julkisen sektorin rooli innovaation edistämisessä on viime vuosien aikana muuttunut. Siinä missä aiemmin julkisen sektorin rooli nähtiin rajoittuvan markkinaesteiden poistamiseen tai edellytysten luomiseen yritysten, yliopistojen ja tutkimuslaitosten innovaatiotoiminnalle, nykyinen laajaalaistuva innovaatiopolitiikka hakee ratkaisuja ja innovaatioiden lähteitä yhä useammin yksityisen sektorin tuotteiden kehittämisen rinnalla yhä useammin myös julkisen sektorin palvelujen kehittämiseen (Jäppinen 2011, 112, Sotarauta, Saariaho & Kolehmainen 2012: Kuntakenttä itsensä vankina: Raportti kuntien innovaatiojärjestelmästä). Erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluissa, mutta myös muiden julkisten palveluiden kehittämisessä on entistä enemmän kysyntää ja tarvetta myös uusille teknologiaratkaisuille ja digitalisoituminen on julkisten palveluiden megatrendi. Elinkeino- ja innovaatiopolitiikan vuorovaikutus tai parempi yhteensovittaminen on myös kuntapalvelujen uudistamisen kannalta tärkeää. Toimialalähtöisen klusteripolitiikan jälkeiset ratkaisut ja trendit ovat osaltaan soveltuvia tällaiseen rajapintojen ja uudenlaisten yhdistelmien hyödyntämiseen. Paljon puhutaan kehitys- ja innovaatioalustoista, jotka miltei määritelmällisesti yhdistävät innovaatioiden muotoja ja joiden sekä spatiaalinen että toiminnallinen muoto ovat hyvin monimuotoisia (paikallisuus yhdistettynä virtuaalisuuteen, globaalit arvoverkot ja paikallinen toimijaverkosto, jossa myös erilaisilla paikallisilla yhteisöillä voi olla oma roolinsa [ks. esim. Cooke, Philip (2011): From Clusters to Platform Policies in Regional Development, European Planning Studies Vol. 20, No. 8, August 2012]). Uusiin mahdollisuuksiin liittyy myös keskustelu valtion interventioiden muodoista ja väliintulon asteesta. Valtion roolin tarkastelu liittyy samoin tähän monimutkaistuvaan yhtälöön: esillä on enenevässä määrin ollut kysymys myös valtion roolista toimintapolitiikassa, sääntelevästä mahdollistavaan ja koordinaatiota edistävään suuntaan (esim. Mazzucato, 2011). Ajattelu on liittynyt myös tulevaisuuden yhteiskunnallisiin haasteisiin ( grand challenges, esim. Innovaatiounionin ja Horisontti 2020 -teemojen kohdalla) kuten kestävät ympäristö- ja energiaratkaisut (tekniset ja toiminnalliset ratkaisut, verkot jne.), toimivat yhteisöt tai maankäytön, asumisen ja liikenteen 6 Taloudellisen taakan helpottuminen ei ole suoraan yritysten tehtävä vaan voiton tuottaminen omistajilleen. Tästä syystä taakan jakaminen tapahtuu nimenomaisesti uusien organisointimallien kautta syntyvänä toiminnan tehostumisena.
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 10 uudet ratkaisut. Viimeksi mainitussa on kehittämistyötä toteutettu paljolti smart cities - ajattelun pohjalta, joka alkujaan on lähtenyt globaalien metropolien ja suurkaupunkien kehittämisestä, mutta on sittemmin laajentunut huomattavasti laajemmalle ja on vaikuttanut suomalaisenkin alueellisen innovaatiopolitiikan nykyisten avausten muotoon (esim. Innovatiiviset kaupungit -ohjelma). Kuntakentän ongelmana on ollut jo pitkään kykenemättömyys yhdistää riittävällä tavalla teknologisia, sosiaalisia ja palveluinnovaatioita. Vaikka lukuisissa hankkeissa, ohjelmissa ja piloteissa on tunnistettu toimivia malleja ja toimintatapoja, näitä ei ole saatu mallinnettua, monistettua tai tietoa hyödynnettyä riittävästi (Melin 2007: Innovaatiot ja hyvät käytännöt kunnallisessa palvelutuotannossa.) Lukuisat kunnat kehittävät samantyyppisiä ratkaisuja toisistaan tietämättä ja kukaan ei ole kyennyt keräämään ja välittämään tietoa näistä kehitystoimista, saati sitten tarjoamaan vertailukelpoista dataa siitä, mitkä asiat ja osatekijät tekevät tietyistä toimintamalleista toimivia ja mitkä vähemmän toimivia. Vertailutiedon ja yhteisen mallinnus- ja arviointiosaamisen puuttumiseen on pyritty viime vuosina vastaamaan muun muassa Kuntaliiton InnoKyläkonseptilla ja Sitran sekä Raision kaupungin tukemalla Kuntamaisema-työkalulla. 2.6 Yhteisöllisyyden uudelleenmuotoutuminen Hyvinvointivaltion kultakausi on epäilemättä ohi ja korkean interventioasteen sijaan valikoivampi toimintapolitiikka edellyttää uusia ratkaisuja myös kansalaisyhteiskunnalta. Osin tätä tematiikkaa on kuvattu ns. big society käsitteellä, jota voisi kutsua vaikka interventioyhteisöllisyydeksi tai vastuullisen/aktiivisen kansalaisuuden edistämiseksi, kansalaisyhteiskunnan vastuuttamiseksi ja hallinnollisten rajojen ja rajoitteiden murtamiseksi hallituksen toimin. (Ks. esim. barrierbusting.communities.gov.uk; Scott, 2010). Kuntalaisen/kansalaisen oletetaan osallistuvan aktiivisemmin sekä julkisten tai puolijulkisten (esimerkiksi yhteisomisteiset palveluntuottajat) palvelujen kehittämiseen, arviointiin ja laadunvarmennukseen että ottavan aktiivisemmin vastuuta omasta ja lähiyhteisönsä hyvinvoinnista. Toisaalta on siis kyse palvelumuotoilusta ja asiakkaan valtauttamisesta, toisaalta yksilövastuun korostamisesta julkisen vallan sijaan. Big Society on luonnollisesti brittiläinen konstruktio, eikä sellaisenaan suoraan sovellettavissa muihin kansallisiin ja institutionaalisiin konteksteihin. Se on kuitenkin saanut huomiota ja vaikuttanut toimintapolitiikan ja kansalaisen ja hallituksen välisiin suhteisiin, vuorovaikutukseen ja rajapintoihin kansanvälisestikin. David Cameronin ajattelussa kritiikki julkisen sektorin interventioon liittyy ajatukseen, että valta palautetaan kansalle, koska julkinen valta on liian kaukainen, epäinhimillinen ja kömpelö voidakseen vastata ihmisten arkiongelmiin. Parhaiden politiikkaideoiden ajatellaan tulevan ruohonjuuritasolta ja kun kansalaisille annetaan mahdollisuus ottaa vastuuta omasta hyvinvoinnistaan, he kykenevät tekemään sen tehokkaammin ja tuloksellisemmin kuin hallitus tai julkinen valta kykenisi tekemään. (Ks. esim. www.cohesioninstitute.org.uk/bigsociety.) Toinen kansainvälinen esimerkki yhteisöllisestä päätöksentekomekanismista ovat useat Sveitsin kantonit, joissa varsin suurikin osa kantoni asioista päätetään suoran kansanvallan kautta. Suoran kansanvallan malli ei kuitenkaan rajoitu yksinomaan Tällä hetkellä sveitsiläiset voivat vaikuttaa politiikkaan kaikilla päätöksenteon tasoilla (valtion ja kantonin eli osavaltion tasolla sekä paikallisesti) ja kaikilla politiikan alueilla. Vaikka vastaavanlaajuiseen menettelyyn ei Suomessa ole realistista edetä, on suoran osallistumisen muotoja hyvä miettiä myös täällä erityisesti paikallistasolla. 2.7 Kunnallisen demokratian ja kuntalaisten vaikuttamiskanavien haasteet ja mahdollisuudet Kuntalaisten osallisuutta voidaan tarkastella lukuisista eri näkökulmista, perinteisen edustuksellisen demokratian tarjoamien väylien lisäksi osallisuus muodostuu ainakin suorista osallistumisen muodoista (esimerkiksi kansalaisaloite 7 ) ja käyttäjäosallisuudesta (palveluraadit, uudet palvelukehittämisen menetelmät). Siinä missä edustuksellisen demokratian on ajoittain nähty olevan 7 Eduskunnassa kansalaisaloite-järjestelmää on ryhdytty kehittämään miten asiaa voisi vastaavasti kehittää paikallisdemokratian myös vahvistajana. (www.kansalaisaloite.fi/fi)
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 11 suuressakin kriisissä ja vaaliosallistuminen on hiipunut, kuntalaiset suhtautuvat varsin myönteisesti suoriin kuntademokratian muotoihin. Kuntalaiset vaikuttavat yleisimmin käyttäjäkyselyihin vastaamalla, vanhempainiltoihin ja talkoisiin osallistumalla sekä ottamalla suoraan yhteyttä kunnan viranhaltijaan. Merkittävä enemmistö kansalaisista näkee suoran osallistumisen keinona edistää omia ja yhteisiä intressejä. (Pekola-Sjöblom 2012). 8 Digitaalisten ja helppokäyttöisten ratkaisujen kehittäminen ja tarjoaminen ovat myös tällä alueella yksi avainkysymyksistä. Kyse on tosin myös kulttuuri-, asenne- ja ajattelutapamuutoksista ja tässä suhteessa kuntalainen 2.0. on vielä hahmottumassa. Vaikuttamisen kanavat sukupolvi z:lla eivät ole samoja kuin suurille ikäluokille: yhteiskunnallisella aktiivisuudella ja osallisuudella on monia uusia muotoja, joiden merkitystä ei ole vielä täysin tunnistettu. Digitaaliset ratkaisut ovat vain yksi osa tätä kulttuurimuutosta. Kyse on myös aikajänteen muutoksesta: edustuksellisen demokratian prosessit ovat tunnetusti hitaita, kun taas nuori sukupolvi hakee vaikuttamisen ratkaisuja, joiden tulokset näkyvät nopeasti (ks. esim. Sitra (2012): Uusi Demokratia-foorumin raportti, 6). Aikajänteen ja osallistumisen välineiden lisäksi uusi kuntalaisten sukupolvi hakee vuorovaikutteisuutta: osallisuuden nähdään edellyttävän dialogia, ei yhdensuuntaista vaikuttamista. Yhteisrahoittamisen ja -kehittämisen muodot ovat kiinnostavia, mutta niihin suhtaudutaan vielä hieman skeptisesti: ei tiedetä, miten niitä konkreettisesti käytetään ja millaisia prosesseja ne edellyttävät hallinnolta ja hallinnon, kansalaisten ja muiden toimijoiden (järjestösektori ja yritykset mm.) väliseltä vuorovaikutukselta. Nämä demokratian ja osallistumisen uudet muodot ovat kuitenkin alue, jossa on runsaasti tilaa ja kysyntää testaukselle, pilotoinnille ja uusille ideoille. Ei siis ihme, että monet hankkeen aikana nousseista toimintatapaideoista ja -malliaihioista liittyvätkin tähän tematiikkaan. 8 Ks. esim. Salminiitty, Ritva 2007: Kuntademokratian toimintatavat. Kansalaisvaikuttamisen edellytykset Turun kaupungissa. Pekola- Sjöblom 2011: Kuntalaiset uudistuvissa kunnissa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 9. Kuntaliitto, Acta nro 229.
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 12 3. KATSAUS UUSIIN TOIMINTAMALLEIHIN KUNNISSA Tässä luvussa on tarkasteltu työprosessin myötä hahmottuneita isoja teemakokonaisuuksia: paikallisen ja alueellisen demokratian toimintamallit, palvelutuotannon organisointi- ja toteutus sekä innovaatioympäristöt ja elinkeinopolitiikka. Teemoista on nostettu yksittäisiä tällä hetkellä kiinnostaviksi osoittautuneita näkökulmia sen sijaan eikä niitä pyritä käsittelemään kaikenkattavasti. Kaikista näistä aiheista on tehty lukemattomia selvityksi, tutkimuksia ja muita julkaisuja. Laajoja teemoja on konkretisoitu nostamalla esiin suomalaisia ja ulkomaalaisia erimerkkitapauksia. Tämä luku luo pohjan seuraavalle (luku 4), jossa on kuvattu yksityiskohtaisia esityksiä Pirkanmaalla toteutettaviksi piloteiksi. 3.1 Paikallisen ja alueellisen demokratian toimintamallit Paikallisen ja alueellisen demokratian toimintamalleja käsiteltäessä tämän raportin näkökulmana on kuntalaisten nykyistä monimuotoisempi aktivointi ja osallistaminen. Aktiivisen kuntalaisuuden eri osallisuuden tasoja on jaoteltu niin, että tässä luvussa on paneuduttu päätöksentekoon ja sen valmisteluun, kun palvelutuotantoa käsittelevässä seuraavassa luvussa (luku 3.2.) näkökulmana on palveluiden suunnittelu ja tuotanto yhteistyössä kuntalaisten kanssa. Yhdessä nämä osallisuuden tasot muodostavat eheän kuntalaisen osallisuuden jatkumon. Perinteistä kuntademokratiaa on viime vuosina vahvistettu useissa kunnissa kokoamalla alueellisesti tai kuntalaisryhmittäin parlamentteja. Samoin kuntalaisia on osallistettu erilaisissa tilaisuuksissa kuten kuntalais- ja asukasilloissa. Nämä muistuttavat kuitenkin demokratian perinteisiä osallistamismuotoja. Lisäksi tilaisuudet ovat usein melko yksisuuntaisia aidon vuorovaikutuksen sijaan. Toki ne täyttävät kuulemistarpeen ja esim. kunnan järjestämällä asukasillalla voi olla keskeinen rooli jonkin yksittäisen asian valmistelussa. Nykyiset menetelmät tukevat erityisesti isojen päätösten valmistelussa. Kuntien saattaisi kuitenkin olla hyödyllistä aktiivisesti löytää uusia keinoja kuntalaisten aktivoimiseksi jatkuvaan, arkipäiväiseen suunnitteluun. Kuntalaisten lisäksi myös paikallisia yrityksiä olisi syytä osallistaa paikallisten ja alueellisten ratkaisujen ja palveluiden suunnitteluun. Osallisuutta vahvistavien toimien suunnittelussa keskitytään usein kuntalaisiin. Yritykset ovat kuitenkin merkittäviä toimijoita alueen elinvoimaisuutta vahvistettaessa. Vaikka yrittäjien aika ja mielenkiinto voi olla usein kiinni omassa yritystoiminnassa, ovat paikalliset pk-yritykset kuitenkin omaan yhteisöönsä integroituneita ja paikallinen elinvoimaisuus koetaan monissa tapauksissa myös yritysten olemassaolon ehdoksi. Kuntademokratiaa käsiteltäessä tulee huomioida myös tasa-arvoisuuden näkökulma. Aktiivisuus keskittyy helposti tiettyihin väestönosiin ja yksilöihin. Haasteena onkin huomioida ja vahvistaa myös niiden väestönosien osallisuutta, joiden näkemyksiä ei muutoin kuunnella. Seuraavassa luvussa kuvatuissa esimerkeissä on pyritty huomioimaan demokratiaan ja osallisuuteen liittyvä edustuksellisuuden vääristymän riski. Kuntien elinvoimaisuuden ehtona on jatkuva oman toiminnan arviointi ja kehittäminen. Tämä ei rajoitu vain kunnan omaan toimintaan vaan kunnan tulee aktivoida tähän mukaan myös kaikki kunnan toimijaryhmät. Kuntien kannattaisikin edistää kaikkia niitä rakenteita ja toimintatapoja, jotka mahdollistavat uusien resurssien, kompetenssien ja markkinoiden luomisen sekä olemassa olevien resurssien ja kompetenssien tehokkaan hyödyntämisen. Kyse ei ole kehittämistyöstä vaan jatkuvasta uudistumisesta. Tavoitteena on estää lukkiutuminen nykyiseen kehityskulkuun ja luoda perusta jatkuvalle uudistumiselle ja uuden etsimiselle demokratian uusin keinoin.
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 13 TAPAUSESIMERKKI Keskustelut kokoava foorumi Mikkelissä Mikkelissä on perustettu netissä toimiva keskustelufoorumi mikkeliläisille tai Mikkelin asioista kiinnostuneille. Yhden nettifoorumin alle on pyritty keräämään kaikki kaupungin asioihin liittyvä keskustelu. Keskustelun toivotaan pohjustavan Mikkelin tulevaa kehittämistä. Sivustolla käytävien keskustelujen aihepiirit vaihtelevat elinkeinostrategian kommentoinnista asiakaslähtöisyystapausten kautta palveluiden kehittämiseen. Myös Pirkanmaalla on edetty jo samansuuntaisesti. Tampereella avoimuutta päätöksenteossa on pyritty lisäämään mm. Alvarin kautta. Alvari toimii paitsi netissä myös Alue- Alvarien kautta eli asukkaista ja yhdistysten ja järjestöjen edustajista koottavien alueellisten työryhmien kautta. Lisäksi Tampereella päätöksenteon avoimuutta lisää esim. Valmavalmistelufoorumi. Mikkelin mallin etuna on kaiken keskustelun kokoaminen yhdelle sivustolle, mutta puutteena toiminnan systemaattinen jalkauttaminen alueille. Kunnallisen demokratian tasot Kuntademokratian tasot ovat olleet viimeaikaisen yhteiskunnallisen keskustelun keskenään ristiriitaisia näkemyksiä nostaneena aiheena. Yksi keskeisin haaste tai pelko kuntarakenteen muutoksessa kohti suurempia peruskuntia on se, että isommat kuntakeskukset vievät kaikki palvelut itselleen ja eivät halua kehittää reuna-alueita. Tähän haasteeseen voidaan hakea vastauksia yhtäältä lähidemokratiaa vahvistamalla ja toisaalta tukemalla aktiivista kuntalaisuutta. Ritva Pihlaja ja Siv Sandberg (2012) ehdottavat kolmea mallia, miten asukkaiden vaikuttaminen ja osallistuminen alueellisen toiminnan kautta voitaisiin tulevaisuudessa organisoida. Nämä ovat 1) kukoistava kansalaisyhteiskunta, 2) vahvat aluelautakunnat ja 3) lähikuntamalli. Ensimmäinen näistä viittaa toimintamalliin, missä asukkaiden ja alueiden sekä kunnan suunnittelu- ja päätöksenteko-organisaation välistä yhteistyötä toteutetaan suunnitelmallisesti ja vuorovaikutuksellisesti eri kanavien välityksellä. Toinen malli korostaa paikallista päätöksentekoa erityisesti suurissa kunnissa. Aluelautakunnat osallistuisivat alueen asukkaiden tarvitsemien palvelujen järjestämiseen sekä yleiseen alueen kehittämiseen, mikä lisäisi kuntalaisten suunnittelu-, päätös-, toimi- ja budjettivaltaa heitä lähellä olevissa asioissa. Lähikunta -malli taas lähtee ajatuksesta, että joitakin tehtäviä voidaan hoitaa paikallisesti ja pienimuotoisesti suurta kuntaa paremmin ja tehokkaammin. Käytännössä tämä tarkoittaisi, että kuntaliitosten yhteydessä nykyisille kunnille mahdollisuus jatkaa toimintaansa lähikuntana. joka toteuttaisi osan palveluista. Tässä raportissa lähtökohtana on, että kaikille kunnan tehtäville tulisi löytää optimaaliset tasot. Käytännössä näin luokitellen palvelutuotannon päätöksenteon ja järjestämisen tasojen malli menee liian monimutkaiseksi. Jotta kokonaisuus olisi riittävän yksinkertainen ja hallittavissa, voitaisiin kuntapalveluiden järjestämistä hahmottaa kolmetasoiseksi: paikallistaso, kuntataso ja maakunnan taso. Hallinnon tasoja mietittäessä on tärkeää erottaa päätöksenteon ja palvelutuotannon tasot toisistaan. Vaikka kunnalla olisi jossain tietyssä palvelussa palvelutuotannon järjestämistä koskeva vastuu ja päätöksentekovalta, voidaan se palvelu tuottaa eri tasoilla, esim. paikallisesti tai maakunnan tasolla useiden alueen kuntien tuotannon yhdistäen. Joissain palveluissa paras mahdollinen tarpeiden ja tuotannon vaatimusten tuntemus on paikallistasolla. Tällaisia esimerkkejä voisi olla esim. nuorisopalveluissa. Toisaalta on tunnistettavissa runsaasti palveluita, joissa kunnat ovat liian pieniä yksiköitä palvelun vaatiman riittävän asiantuntemuksen tarjoamiseksi. Esim. Pirkanmaan peruskoulut eivät useimmiten pysty tarjoamaan laajaa opiskeltavien kielten valikoimaa. Mutta jos kaikki vieraiden kielten opetus koottaisi koko maakunnan tasolla yhteen keskukseen, olisi kaikilla kouluilla mahdollisuus tarjota kattava valikoima kieliopintoja. Varsinainen opetus voi-
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 14 taisiin järjestää tarvittaessa kierrättämällä opettajia ja etäopetuksen keinoin. Useissa keskitettyjen palveluiden tuotantomalleissa tuotantokulut voidaan jyvittää täysin käyttäjämäärien mukaan. Edellisessä esimerkissä kukin kunta maksaisi koulujensa käyttämän opetuksen osuuden, esim. tuntimääräisesti laskettuna. Tämä ajattelu lähtee palveluiden sisällöstä. Johtoajatuksena on tarjota mahdollisimman hyvin käyttäjien tarpeisiin vastaavia palveluita. Tämä edellyttää monissa tapauksissa sekä palveluiden sisällön että organisointitavan arviointia. Käyttäjälähtöisyys ei kyseenalaista kustannustehokkuutta. Päinvastoin, käyttäjälähtöisellä palvelutuotannolla yleensä myös vahvistetaan palveluiden tuotannon taloudellisuutta. Käyttäjälähtöisyyttä ja palvelumuotoilua on käsitelty lisää luvussa 3.2. TAPAUSESIMERKKI Yläkemijoen aluelautakunta Yläkemijoen aluelautakunta on yksi Rovaniemen kaupungin lautakunnista, joka on toiminut jo lähes 20 vuoden ajan. Aluelautakunnalle on määritelty oma tehtäväalue sekä maantieteellinen toiminta alue. Aluelautakunta järjestää Yläkemijoen alueen perusopetuspalvelut, kulttuuripalvelut, liikuntapalvelut, nuorisopalvelut ja terveydenhuoltopalvelut sekä vastaa lapsiperheiden ja ikäihmisten palveluista sekä alueen kehittämistoiminnasta. Lautakunta toimii Rovaniemen kaupungin hallinto organisaation yhtenä tilaajalautakuntana ja toimii tilaaja-tuottaja mallin mukaisesti. Aluelautakunnan budjetti vuonna 2012 oli yhteensä 2,1 miljoonaa euroa, jonka avulla se organisoi järjestämisvastuulleen kuuluvat tehtävät sekä jakaa avustuksia eri tarkoituksiin (mm. yhdistysten toiminta ja liikuntapaikkojen ylläpito). Se on myös pilotoinut paikallista palvelusetelimallia. Kokemukset mallista ovat olleet positiivisia ja Rovaniemen kaupunki on pohtinut aluelautakuntamallin laajentamista myös muihin kyliin. Aktiivinen kuntalaisuus Aktiivinen kansalaisuus on ollut viime vuosina yksi keskeisimmistä vaikuttamiseen ja demokratiaan liittyvistä teemoista. Se on yksi pääteema myös Euroopan kansalaisten teemavuotena 2013. Sanoilla aktiivinen tai demokraattinen kansalaisuus viitataan toimintaan kansalaisena (tai kuntalaisena). Tällaisen aktiivisen roolin ottaminen vaatii usein sekä tietoa että taitoa, mutta myös aktiivisuuden mahdollistavan sekä siihen kannustavan hallintomallin. Aktiivisen kuntalaisen ja kansalaisen näkökulma on noussut keskusteluun viime aikoina erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluiden ennaltaehkäisevän painotuksen vahvistuessa. Yksilölähtöisen vastuun ottamisen nähdään vähentävän kunnallisten sosiaali- ja terveyspalvelujen tarvetta. Kansanterveyden muutokset näkyvät suoraan kunnan terveysmenoissa. Aktiivisen kuntalaisuuden näkökulmaa kannattaisi myös laajentaa sosiaali- ja terveydenhuollon sektorilta käsittämään koko kuntalaisen elinympäristö. Tässä luvussa käsitelläänkin kuntalaisten aktivointia oman hyvinvointinsa ja elinympäristön ja yhteisöjen kehittämiseksi. Tässä ei ole kyse palvelutuotannon vastuiden osittaisesta siirtämisestä kuntalaisille itselleen, vaan aktiivisen kehittämistyön kuntalais- ja yhteisötasoisesta lisäämisestä sen sijaan että kaikki kuntalaisten elämää käsittelevä kehittämistyö ulkoistettaisiin julkiselle sektorille. On kyse myös yhteisöllisyydestä eli eri kuntalaisryhmien keskinäisestä tuesta. On tärkeää pitää mielessä, että käsitettä ei tule tarkastella poliittisesti eikä aktiivisella kuntalaisuudella tavoitella palveluiden vähentämisestä.
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 15 Tämän hankkeen kuntalaisten aktivointia käsittelevässä työpajakeskustelussa nostettiin yhdeksi tavoitteeksi siirtyminen valittamisesta vapaaehtoishommiin. Tällä viitattiin siihen, että aktivoimalla kuntalaisia osallistumaan esim. oman asuinalueensa hoitamiseen tai jonkin väestöryhmän hyvinvoinnin tukemiseen lisää yhteisöllisyyttä. Osallisuus taas lisää omaa hyvinvointia ja vastuun tunnetta yhteisöstä sekä aktiivista kehittämistyötä oman yhteisön hyväksi. Osallistuminen voi kanavoitua kunnan toimintojen tai järjestöjen kautta. Järjestötoimintaan osallistumisen kynnys on usein matalampi kuin kunnan lähidemokratian kanavien tai esim. palvelutuotannon suunnittelun tai toteutuksen kautta. Kunnan palvelutuotantoon tai sitä koskevaan päätöksentekoon osallistuminen vähentää myös kuntahallinnon ja kuntalaisten välillä usein koettua kuilua, ikään kuin kuntalaiset ja hallinnon edustajat olisivat eri puolilla. Aktiivinen osallisuus myös vahvistaa hallinnon läpinäkyvyyttä ja avoimuutta. Osallistuessaan kunnassa tehtäviin päätöksiin tai palveluiden suunnitteluun ja toteutukseen kynnys lähestyä hallintoa muissakin ajankohtaisissa asioissa madaltuu. Ajatus omasta roolista aktiivisena kuntalaisena on kuitenkin useimmiten vieras eikä aktiivisuus synny yleensä itsestään. Samoin luottamus siihen, että aiemmin ehkä etäiseltä tuntuneen kunnan hallinnon kanssa tekisi yhteistyötä, ei välttämättä synny hetkessä. Näiden vahvistamiseksi tarvitaan ajattelun muutosta ja toimenpiteitä. TAPAUSESIMERKKI Sähköinen terveyskortti Lähtökohta ja tavoitteet Kannustaa ihmisiä seuraamaan omaa terveyttään ja hyvinvointiaan täyttämällä tietokoneella täytettäväksi kehitettyä terveyskorttia. Toteutus ja toiminta Terveyskortin täyttämisessä auttavat ja ohjaavat vertaisohjaajat. Ikäihmisille on järjestetty viikoittainen mahdollisuus opiskella tietokoneen käyttöä vertaisohjaajien opastuksella. Samalla on kerrottu terveyskortista ja opastettu sen käyttöön. Resurssit ja muut reunaehdot Vertaistoimijat, tila ja mahdollisuus tietokoneen käytön neuvontaan, yhteistyö terveydenhuollon toimijoiden kanssa (terveydenhoitajat)
PIRKANMAAN KUNTATOIMINTOJEN KEHITTÄMINEN 16 TAPAUSESIMERKKI Terveysliikunnan palvelujen järjestäminen (Jyväskylä) Lähtökohta ja tavoitteet Aktivoida säännöllisen liikunnan pariin kuntalaisia, jotka liikkuvat terveytensä kannalta riittämättömästi. Poikkihallinnollinen toimintamalli terveysliikuntaan. Toteutus ja toiminta Terveyttä edistävää liikuntatoimintaa kehittämään ja siinä tehtävää yhteistyötä koordinoimaan on perustettu yhteistyöelin, jossa mukana terveysliikunnan kehittämistyön kannalta olennaiset liikuntapalvelujen, terveydenhuollon, sosiaalipalvelujen, nuorisotoimen ja kansalaisopiston toimijat. Tiivistä yhteistyötä mm. paikallisten liikuntaseurojen, kansanterveysyhdistysten sekä kylien vertaisohjaajien kanssa. Resurssit ja muut reunaehdot Toimintaa suunnittelee ja koordinoi kunnan liikuntasuunnittelija, jonka palkkauksesta vastaavat liikuntatoimi sekä kansalaisopisto yhdessä. 3.2 Palvelutuotannon organisointi ja toteutus Käyttäjälähtöisyys ja osallisuus palvelutuotannossa Vaikka asiakaslähtöisyys on ohjannut julkishallinnon palvelutuotantoa jo pitkää, on tämä pääasiassa vielä pinnallista ja osin sattumanvaraista. Valtaosa palveluista tuotetaan monissa kunnissa organisaatiolähtöisesti eikä kunnan hallinnonalojen rajoja, kuntien välisistä rajoista puhumattakaan juuri vielä ylitetä 9. Aito käyttäjälähtöisyys edellyttäisi palvelutuotannon tarkastelua asiakkaan tarpeista nykyisen tuotantolähtöisyyden sijaan. Käyttäjälähtöisyyden vahvistaminen ei ole kuitenkaan helppoa, koska se monissa palveluissa kyseenalaistaa koko nykyisen palvelutuotannon mallin. Käyttäjälähtöisyys ei tarkoita vain asiakkaiden näkemysten kartoittamista vaan useissa tapauksissa koko palveluiden tuotantomallin muutosta. Tarpeiden ymmärtäminen vaatii syvällistä tarvekartoitusta. Käyttäjälähtöisyyttä vahvistaa palveluiden käyttäjien osallistaminen niiden suunnitteluun. Asiakkaiden osallisuus palvelutuotannossa voi ulottua eri tasoille, aiemmassa luvussa käsitellystä päätöksenteosta palvelutuotannon suunnitteluun ja edelleen palveluntuotantoon. Kuntapalveluiden käyttäjien osallistaminen ei edellytä kaikkien mainittujen osallisuuden tasojen käyttämistä vaan tämä voi kohdistua vain valittuun osaan palveluntuotannon kokonaisprosessia. Kuntalaisten osallistumista palveluntuotantoa koskevaan päätöksentekoon voidaan vahvistaa lukuisilla tavoilla 10. Jo monissa paikoissa käytössä olevia malleja ovat asukkaiden erilaiset keskustelufoorumit tai parlamentit. Nämä voivat perustua maantieteelliseen alueeseen tai rajattuun kohderyhmään. Ensin mainittu alueellisuus voidaan toteuttaa kaupunginosittain tai tätä isompina alueellisina foorumeina. Kohderyhmittäinen lähidemokratia taas kokoaa esim. nuorison omaan keskusteluareenaan. Pelkkä keskustelufoorumi ei kuitenkaan riitä, vaan ryhmille tulee antaa mahdollisuuksien mukaan ja rajatusti myös päätäntävaltaa. Samoin ryhmien tuotosten ja päätösten kytkennän kunnalliseen päätöksentekoprosessiin tulee olla ennalta määritetty ja kaikille osapuolille selvä. 9 Kuntaorganisaatioissa on kuitenkin tapahtunut paljon kehitystä tässä suhteessa muun muassa tilaaja-tuottajamallin yleistyessä 10 On kuitenkin syytä muistaa, että kokonaisuuksien osalta varsinainen päätöksenteko kuuluu aina edustukselliselle demokratialle. Päätöksentekoon liittyy julkisella sektorilla aina myös tilivelvollisuus ja vastuullisuus. Kuntalaisilla tulisi kuitenkin olla samaan aikaan laajemmat mahdollisuudet (mutta myös vastuu) palveluiden asiakkaina olla mukana omiin asioihinsa liittyvässä päätöksenteossa.