EUROOPAN KOMISSIO Strasbourg 2.2.2016 COM(2016) 50 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Toimintasuunnitelma terrorismin rahoituksen torjunnan vahvistamiseksi FI FI
EU:n on toimittava kaikilla politiikanlohkoilla terrorismin ehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Viimeaikaiset iskut Euroopan unionissa ja muualla maailmassa ovat korostaneet tätä tarvetta. Terroristijärjestöt ja yksittäiset terroristit tarvitsevat rahoitusta ylläpitääkseen verkostojaan, värvätäkseen uusia terroristeja, varustaakseen terrorismia ja tehdäkseen iskuja. Terrorismin torjunnassa tehokkaita keinoja ovat rahoituslähteiden katkaiseminen, paljastumisen välttämisen vaikeuttaminen varoja käytettäessä ja rahoitusprosessia koskevien tietojen käyttäminen parhaalla mahdollisella tavalla. Terrorismin rahoittamisen torjunta ei ole haasteena uusi. Sen keskeiset piirteet, kuten läheinen kytkös järjestäytyneen rikollisuuden verkostoihin, ovat olleet tiedossa jo useiden vuosien ajan, ja EU:n rikoslainsäädännöllä, poliisiyhteistyöllä sekä lainsäädännöllä, jolla ehkäistään ja torjutaan rahanpesua, on jo merkittävä vaikutus. On kuitenkin syntynyt uusia ilmiöitä, kuten Daeshin kaltaiset rikollisjärjestöt ja takaisin palaavat terrorismiin osallistuvat vierastaistelijat. Tämän päivän turvallisuushaasteet edellyttävät määrätietoisia, nopeita ja yhtenäisiä toimia asiaa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi, sen täysimääräisen täytäntöönpanon varmistamiseksi, yhteistyön parantamiseksi ja keskeisen tiedon vaihtamiseksi. Tämä edellyttää toimia sekä EU:n tasolla että laajemmin. Euroopan turvallisuusagendassa 1 korostettiin, että tarvitaan toimia, joilla terrorismin rahoitukseen puututaan tuloksellisemmalla ja kattavammalla tavalla. Siinä tuotiin esiin yhteydet järjestäytyneeseen rikollisuuteen, joka ruokkii terrorismia muun muassa toimittamalla aseita, tarjoamalla huumekaupasta peräisin olevaa rahoitusta ja soluttautumalla rahoitusmarkkinoille. Euroopan turvallisuusagenda on saanut myönteisen vastaanoton Euroopan parlamentissa 2. Työn tehostamista entisestään on tuettu myös YOS- ja Ecofinneuvostojen päätelmissä sekä Eurooppa-neuvoston 18. joulukuuta 2015 antamissa päätelmissä. Myös ulkoasiainneuvosto käsitteli asiaa 14. joulukuuta 2015, kun komissio oli aiemmin joulukuussa esittänyt terrorismin torjumista koskevan ehdotuksen direktiiviksi 3, jolla terrorismin rahoittaminen määrätään kattavasti rangaistavaksi. Kansainvälisellä tasolla erityisesti Yhdistyneissä kansakunnissa ja rahanpesunvastaisessa toimintaryhmässä (FATF) 4 käynnissä oleva työ on hyvä perusta, jonka varaan voi rakentaa. YK:n turvallisuusneuvostossa on syvä maailmanlaajuinen yhteisymmärrys siitä, että terrorismin rahoittamista on torjuttava. Se asetti vuonna 2014 lisävelvoitteita, jotka koskevat terrorismin rahoituksen kriminalisointia 5. Tämä johti siihen, että terrorismin ennaltaehkäisyä koskevaan Euroopan neuvoston yleissopimukseen hyväksyttiin lisäpöytäkirja, jonka komissio allekirjoitti lokakuussa 2015. Turvallisuusneuvosto hyväksyi joulukuussa 2015 1 2 3 4 5 COM(2015) 185 final. Euroopan parlamentin päätöslauselma 9. heinäkuuta 2015 Euroopan turvallisuusagendasta (2015/2697(RSP)). COM(2015) 625 final. Rahanpesunvastainen toimintaryhmä (FATF) on hallitustenvälinen elin, jonka tavoitteena on laatia normeja ja edistää sellaisten oikeudellisten, lainsäädännöllisten ja operatiivisten toimenpiteiden tuloksellista toteuttamista, joilla torjutaan rahanpesua, terrorismin rahoitusta ja muita niihin liittyviä kansainvälisen rahoitusjärjestelmän luotettavuuteen liittyviä uhkia. Useat EU:n jäsenvaltiot ovat FATF:n jäseniä, ja myös komissio osallistuu sen toimintaan. Keskeiset normit ovat FATF:n julkaisussa 40 Recommendations on combating money laundering and the financing of terrorism and proliferation (40 suositusta rahanpesun, terrorismin rahoituksen ja aseiden leviämisen torjumiseksi): http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/fatf_recommendations.pdf Päätöslauselma 2178 (2014). 2
päätöslauselman, joka kohdistui erityisesti Daeshin rahoitukseen ja jolla laajennettiin aiempaa Al Qaida -pakotejärjestelmää. Tässä tiedonannossa esitetään toimintasuunnitelma, jolla terrorismin rahoituksen torjuntaa tehostetaan entisestään. Toimintasuunnitelma perustuu EU:n nykyisiin sääntöihin, joita mukautetaan uusiin uhkiin, ja EU:n politiikka ja käytännöt päivitetään kansainvälisten normien mukaisiksi. On myös monia tapoja, joilla jäsenvaltiot voivat jo nyt hyödyntää voimassa olevaa säännöstöä nykyistä paremmin. Kaksi tärkeintä toimintalohkoa ovat seuraavat: Terroristijärjestöjen ja niiden tukijoiden käteisvarojen ja muiden omaisuuserien siirtojen havaitseminen ja estäminen sekä sen varmistaminen, että lainvalvontaviranomaiset voivat missä tahansa jäljittää terroristeja rahaliikenteen avulla ja estää heitä tekemästä rikoksia; Terroristijärjestöjen tulonlähteiden kitkeminen kohdentamalla toimia niiden valmiuksiin alun perinkään kerätä varoja. Jotta toimilla olisi vaikutusta, ne on kohdistettava terroristijärjestöjä laajemmalle. Niiden on kohdistuttava sidosryhmiin, kuten terrorismiin osallistuviin vierastaistelijoihin, taloudellisiin tukijoihin ja varainkerääjiin sekä kaikkiin, jotka tieten auttavat terroritoimintaa. Toimia tarvitaan sekä EU:n sisällä että ulkosuhteissa, ja tässä FATF:n työn hyödyntäminen on erityisen tärkeää. Terrorismin rahoituksen torjunta on ratkaisevan tärkeää kansalaisten turvallisuuden kannalta. Lisätoimet terrorismin rahoitusvaihtoehtojen sulkemiseksi voivat kuitenkin myös vaikuttaa kansalaisten ja yritysten taloudelliseen toimintaan kaikkialla unionissa. Komissio aikoo paremman sääntelyn periaatteiden mukaisesti tehdä tässä toimintasuunnitelmassa esitettyjen säädöstoimien valmisteluun liittyvät vaikutustenarvioinnit. Komissio ottaa huomioon, että tarve lisätä turvallisuutta ja tarve suojella perusoikeuksia (tietosuoja mukaan lukien) ja taloudellisia vapauksia on pidettävä tasapainossa. 1. Varojen liikkumisen estäminen ja terrorismin rahoituksen tunnistaminen Terroristiverkostot toimivat eri maissa ja ovat pitkälti riippuvaisia siitä, että ne pystyvät rahoittamaan toisessa maassa tehtäviä terroritekoja tukikohdastaan. Rahaliikenteen rajoittaminen ja jäljittäminen voi estää terroristien toiminnan rahoittamiseen tarvittavien varojen liikkumisen. Se voi myös auttaa tunnistamaan terroristiverkostoja ja tekemään tutkimuksia iskujen jälkeen terroristien ja heidän tukijoidensa kiinni ottamiseksi. Vaikka rahoituspalveluiden innovointi ja teknologinen muutos kaikkine etuineen luovat uusia mahdollisuuksia, niitä voidaan joskus kuitenkin käyttää väärin terrorismin rahoituksen salaamiseen. Uudet rahoitusvälineet, kuten virtuaalivaluutat, tuovat uusia haasteita terrorismin rahoituksen torjuntaan. Erittäin muuntautumiskykyiset rikolliset siirtyvät nopeasti käyttämään uusia kanavia, jos vanhoista tulee liian riskialttiita. Innovatiivisten rahoitusvälineiden, kuten virtuaalivaluuttojen, nimettömään käyttöön liittyviä riskejä on tärkeää voida hallita. Maksujen muoto ei ole sinänsä ratkaisevaa vaan se, voidaanko niitä tehdä nimettömästi. Tästä syystä komissio on jo alkanut tehdä määräajoin arviointeja rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen 3
liittyvistä tunnetuista ja kehittymässä olevista riskeistä 6. Näin EU voi jatkuvasti arvioida ja vähentää kehittymässä olevia riskejä, jotka vaikuttavat sisämarkkinoiden lisäksi myös EU:n turvallisuuteen. EU:n tasolla ja kansainvälisillä foorumeilla, kuten FATF:ssä, on tehty työtä mahdollisten aukkojen tai puutteiden havaitsemiseksi. Myös tiedot, joita tutkijat ovat keränneet iskujen jälkeen, ovat olleet keskeinen tietolähde. Niiden avulla on voitu määrittää keskeiset äskettäin esiin tulleet osa-alueet, jotka muodostavat mahdollisen riskin. Kun on kyse maksuliikennetapahtumina toteutettavien varojen liikkeiden havaitsemisesta tai terroristiverkostojen tunnistamisesta, sekä rahanpesun selvittelykeskukset että jäljitysjärjestelmät, kuten EU:n ja Yhdysvaltojen välinen terrorismin rahoituksen jäljittämisohjelma (TFTP), ovat keskeisiä välineitä. Nykyisiä valmiuksia voidaan kuitenkin vahvistaa, ja niissä on keskityttävä sekä monimutkaisiin suuren luokan rahoitusoperaatioihin että halpoihin terrorismioperaatioihin, joilla voi kuitenkin olla tuhoisa vaikutus ja joissa käytetään uusia vaikeasti jäljitettäviä maksutapoja. Myös reagointinopeus on tärkeä seikka, koska terroristien on nykyisten rahoituspalvelujen avulla mahdollista siirtää varoja erittäin nopeasti paikasta toiseen, mikä tuo esiin myös tarpeen parantaa yhteistyötä ja rahanpesuun ja lainvalvontaan liittyvien tiedustelutietojen vaihtoa. 1.1 Välittömät toimet, jotka voidaan toteuttaa voimassa olevan lainsäädännön nojalla On olemassa monia tapoja, joilla terrorismin rahoituksen torjuntaa voidaan tehostaa välittömästi nykyisissä oikeudellisissa puitteissa: Neljäs rahanpesun vastainen direktiivi (rahanpesudirektiivi) annettiin 20. toukokuuta 2015. Direktiivillä pyritään estämään unionin rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen. Siksi ensimmäinen keskeinen asia on, että se saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja pannaan täytäntöön nopeasti. Komissio kehottaa jäsenvaltioita sopimaan, että direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä aikaistetaan ja sen soveltaminen alkaa vuoden 2016 loppuun mennessä. Komissio on valmis avustamaan jäsenvaltioita tässä työssä, kuten myös kansainvälisten normien sisällyttämisessä kansalliseen lainsäädäntöön. Komissio nopeuttaa rahanpesudirektiivin nojalla tekemäänsä säädöstyötä, joka koskee sellaisten kolmansien maiden määrittämistä, joilla on strategisia puutteita rahanpesun tai terrorismin rahoituksen torjumisessa 7. Kuten rahanpesudirektiivissäkin säädetään, jäsenvaltioiden olisi sovellettava tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä, kun on kyse näistä maista tulevista ja näihin maihin lähtevistä rahavirroista. Komissio aikoo esittää näistä maista luettelon viimeistään kesäkuussa 8. 6 7 8 Neljännen rahanpesun vastaisen direktiivin puitteissa: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/849, annettu 20 päivänä toukokuuta 2015, rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta (EUVL L 141, 5.6.2015, s. 73). Komissio hyväksyy rahanpesudirektiivin nojalla delegoituja säädöksiä. Tällaisella EU:n mustalla listalla voisi olla käyttöä riskinhallinnassa myös muilla politiikan aloilla, kuten tulliasioissa. 4
Jäsenvaltioiden olisi parannettava EU:n rahanpesun selvittelykeskusten ja kolmansien maiden rahanpesun selvittelykeskusten välistä tiedonvaihtoa sekä rahanpesun selvittelykeskusten ja yksityisen sektorin välistä tiedonvaihtoa, FATF:n suositusten ja parhaiden käytäntöjen mukaisesti. Euroopan komissio on yhteydessä rahanpesun selvittelykeskusten Egmont-ryhmään alan kansainvälisen yhteistyön edistämiseksi. 1.2 Uudet toimet, joilla torjutaan rahoitusjärjestelmän väärinkäyttöä terrorismin rahoittamiseen Komissio aikoo ehdottaa neljänteen rahanpesun vastaiseen direktiiviin seuraavanlaisia muutoksia: EU:n luettelolle suuririskisistä kolmansista maista annetaan konkreettinen vaikutus: Kun kolmas maa on otettu luetteloon maista, joilla on strategisia puutteita rahanpesun tai terrorismin rahoituksen torjumisessa, EU:n velvoittamien yhteisöjen on neljännen rahanpesudirektiivin nojalla jo nyt korotettava kyseisestä maasta tulevien talouden toimijoiden maksuliikennetapahtumien valvonnan laatua ja määrää (eli sovellettava tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä). Tällä hetkellä näiden toimenpiteiden täsmällistä luonnetta ei kuitenkaan ole selkeästi määritelty direktiivissä. Komissio ehdottaa, että tämän velvoitteen selventämiseksi direktiiviin sisällytetään FATF:n normeihin perustuvia yksityiskohtaisia säännöksiä, joissa määritellään, millaisia konkreettisia tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä ja vastatoimia olisi sovellettava. Tällä selvennyksellä varmistettaisiin tehostettujen asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden ja vastatoimien koordinointi ja yhdenmukaisuus EU:n tasolla tasapuolisten toimintaedellytysten varmistamiseksi. Virtuaalivaluutan vaihtopalvelut 9 : On olemassa vaara, että terroristijärjestöt käyttävät virtuaalivaluuttaa salatakseen varojen siirtojaan, sillä maksuliikennetapahtumat virtuaalivaluutoilla kyllä kirjataan, mutta epäilyttävän toiminnan tunnistamiseksi ei ole olemassa vastaavaa raportointimekanismia kuin tavanomaisessa pankkijärjestelmässä 10. Virtuaalivaluuttoja koskevaa EU:n tason sääntelyä ei ole. Ensimmäisenä askeleena komissio ehdottaa anonyymin rahanvaihdon saattamista toimivaltaisten viranomaisten valvontaan laajentamalla rahanpesudirektiivin soveltamisalaa niin, että se koskee myös virtuaalivaluutan vaihtopalveluja 11. Näin niitä valvottaisiin kansallisella tasolla rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastaisen 9 10 11 Virtuaalivaluutan vaihtopalveluja voidaan pitää sähköisinä rahanvaihtotoimistoina, jotka vaihtavat virtuaalivaluuttaa tavalliseen, takaukseen perustuvaan rahaan. Virtuaalilompakkopalvelun tarjoajat pitävät virtuaalivaluuttatilejä asiakkaidensa lukuun. Virtuaalivaluuttamaailmassa ne ovat verrattavissa pankkiin, joka tarjoaa asiakkailleen käyttötiliä, jolle voidaan tallettaa tavallista, takauksen perustuvaa rahaa. Ne säilyttävät virtuaalivaluuttoja ja mahdollistavat siirrot muihin lompakoihin tai muille virtuaalivaluuttatileille. IHS Consulting Terrorism Financing Assessment (terrorismin rahoituksen arviointi), 15. syyskuuta 2015; Euroopan pankkiviranomaisen lausunto virtuaalivaluutoista, 4. heinäkuuta 2014; FATF:n ohje virtuaalivaluuttoja koskevasta riskilähtöisestä lähestymistavasta, kesäkuu 2015. Tarjoavat vaihtopalveluja virtuaalivaluuttojen ja tavallisten, takaukseen perustuvien valuuttojen välillä. 5
lainsäädännön nojalla. Lisäksi maksupalveludirektiivin 12 toimilupa- ja valvontasääntöjen soveltaminen virtuaalivaluutan vaihtopalveluihin parantaisi markkinoiden valvontaa ja tuntemusta. Komissio tarkastelee tätä vaihtoehtoa lähemmin. Komissio aikoo myös tutkia, sisällytetäänkö virtuaalilompakkopalvelun tarjoajat 13 direktiivin soveltamisalaan. Ennalta maksamiseen perustuvat välineet (esim. ennalta maksetut kortit): Terroristit ovat käyttäneet ennalta maksettuja kortteja, joilla terrori-iskujen logistiikkaa on rahoitettu anonyymisti 14. Tähän haasteeseen on vastattava asianmukaisella ja tasapainoisella tavalla, sillä ennalta maksetuilla maksuvälineillä on myös sosiaalinen arvo. Ennalta maksettujen korttien ansiosta taloudellisesti haavoittuvilla tai taloudellisesti syrjäytyneillä on maksuväline, jota voidaan käyttää yhteydettömästi (kuten käteistä) ja mikä tärkeintä verkossa tavaroiden ja palveluiden ostamiseen internetissä. Jotkut käyttävät ennalta maksettuja kortteja vähentääkseen petosten vaaraa internetostosten yhteydessä rajoittamalla riskinsä ainoastaan kortilla olevaan sähköisen rahan määrään. Joissakin jäsenvaltioissa tällaisia välineitä käytetään sosiaalietuuksien maksamiseen. Jotkut myös pitävät tiettyjen ennalta maksettujen korttien tarjoamaa nimettömyyttä etuna yksityisyytensä suojaamisessa, mikä on kasvava ongelma verkkoliikenteen yhteydessä. Nimettömyyteen on pyritty tai sitä on käytetty väärin myös laittoman toiminnan toteuttamiseen. Ennalta maksettujen korttien aiheuttama terrorismin rahoittamisen riski liittyy olennaisesti nimettömänä käytettäviin (ladattaviin tai ei-ladattaviin) kortteihin, joita käytetään kotimaisissa tai kansainvälisissä järjestelmissä. Keskeinen kysymys on, miten tällaisten yleisiin tarkoituksiin luotujen korttien nimettömyyden aiheuttamat ongelmat voidaan ratkaista pyyhkimättä pois etuja, joita nämä välineet tarjoavat tavanomaisessa käytössä. Ennalta maksettujen maksuvälineiden liikkeeseenlaskijoihin sovelletaan nytkin EU:n lainsäädäntöä, kuten rahanpesun vastaista lainsäädäntöä. Edellä mainittujen ongelmien ratkaisemiseksi komissio aikoo esittää rahanpesudirektiiviin lisämuutoksia, joilla voitaisiin erityisesti vähentää olemassa olevia poikkeuksia, kuten kynnysarvoja, joiden alittuessa ei vaadita henkilöllisyyden esittämistä. Tämä koskee erityisesti kortteja, joita käytetään asioitaessa kasvokkain ja jotka edellyttävät asiakkaan tunnistamista ja henkilöllisyyden todentamista, kun kortti aktivoidaan verkossa. Komissio selvittää parhaillaan, millaisia tällaiset toimenpiteet voisivat tarkkaan ottaen olla, ottaen huomioon niiden vaikutukset ja oikeasuhteisuuden tarve. Keskitetyt pankki- ja maksutilirekisterit ja keskitetyt tiedonhakujärjestelmät: Lainvalvontaviranomaisten mukaan kansallisen tason keskusrekisterit, joista löytyvät kaikki tietyn henkilön kansalliset pankkitilit, ja muut joustavat mekanismit, kuten keskitetyt hakujärjestelmät, helpottavat talousrikostutkintaa, johon myös mahdollinen 12 13 14 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/2366, annettu 25 päivänä marraskuuta 2015, maksupalveluista sisämarkkinoilla, direktiivien 2002/65/EY, 2009/110/EY, 2013/36/EU ja asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta sekä direktiivin 2007/64/EY kumoamisesta (EUVL L 337, 23.12.2015, s. 35). Lompakkopalvelun tarjoaja on yhteisö, joka tarjoaa välineet (ohjelmistosovellus tai muu mekanismi/väline) bitcoinien tai muun virtuaalivaluutan hallussapitoon, varastointiin ja siirtoon (FATF:n raportti virtuaalivaluutoista). Esimerkiksi terroristien, jotka tekivät Pariisin hyökkäykset 13. marraskuuta 2015, kerrotaan käyttäneen ennalta maksettuja kortteja hotellihuoneidensa maksamiseen. 6
terrorismin rahoitus kuuluu. Tällä hetkellä kaikissa jäsenvaltioissa ei ole tällaista rekisteriä, eikä niillä EU:n lainsäädännön nojalla tarvitsekaan olla 15. Jos kaikissa jäsenvaltioissa olisi tällainen keskitetty rekisteri tai keskitetty hakujärjestelmä, siitä olisi rahanpesun selvittelykeskuksille suoraa operatiivista tukea. Tästä on alun perin keskusteltu monissa jäsenvaltioissa osana laajempaa tietojen keräämiseen ja säilyttämiseen liittyvää keskustelua, mutta viimeaikaiset kuulemiset osoittavat, että nyt tällaista välinettä kannatetaan yleisemmin. Siksi komissio aikoo ehdottaa, että rahanpesudirektiiviä muuttamalla perustetaan keskitetyt pankki- ja maksutilirekisterit tai sähköiset tiedonhakujärjestelmät, joiden avulla rahanpesun selvittelykeskukset ja muut toimivaltaiset viranomaiset saavat tietoa pankki- ja maksutileistä. Komissio tutkii samalla mahdollisuutta antaa erillinen itsenäinen säädös, jolla pääsyä tällaisiin keskitettyihin pankki- ja maksutilirekistereihin laajennetaan. Tällaisella säädöksellä mahdollisuus tutustua näihin rekistereihin voitaisiin antaa myös muiden tutkimusten yhteydessä (esim. lainvalvontaan liittyvät tutkimukset, mukaan lukien varojen takaisin periminen ja verorikokset) ja muille viranomaisille (esim. veroviranomaiset, varallisuuden takaisin hankinnasta vastaavat toimistot, muut lainvalvontaviranomaiset ja korruptiontorjuntaviranomaiset). Mahdollisiin aloitteisiin olisi liitettävä asianmukaiset takeet, erityisesti tietosuojan ja tiedonsaantiedellytysten osalta. Rahanpesun selvittelyä koskevan yhteistyön parantaminen Euroopan turvallisuusagendassa esitetään toimia, joilla helpotetaan yhteistyötä rahanpesun selvittelykeskusten välillä. Näiden toimien toteuttamista voidaan nopeuttaa eri osa-alueilla: Ensin saatetaan rahanpesun selvittelykeskusten tiedonsaantia koskevat säännöt uusimpien kansainvälisten normien mukaisiksi: Rahanpesun selvittelykeskuksilla on tärkeä rooli valtioiden rajat ylittävien terroristiverkostojen rahoitustoimien havaitsemisessa ja verkostojen tukijoiden paljastamisessa. Kansainvälisissä normeissa pidetään nyt tärkeänä, että rahanpesun selvittelykeskusten saatavilla olevaa tietomäärää ja niiden pääsyä tietoihin laajennetaan (tällä hetkellä sitä on rajoitettu tietyissä jäsenvaltioissa niin, että ensin on tehtävä ilmoitus epäilyttävästä liiketoimesta). Näin voidaan tehdä muuttamalla rahanpesudirektiiviä. Sitten määritetään ja poistetaan esteitä, joita merkityksellisen tiedon saantiin, tietojen vaihtoon ja käyttöön sekä operatiiviseen yhteistyöhön liittyy: Rahanpesun selvittelykeskusten foorumilla on käynnissä tiedon saantia, vaihtoa ja käyttöä koskevien käytännön esteiden sekä operatiivisen yhteistyön kartoitus, josta on määrä saada tuloksia vuoden 2016 loppuun mennessä. Rahanpesun selvittelykeskusten olisi myös toimittava tiiviissä vuorovaikutuksessa muiden lainvalvontaviranomaisten kanssa. Tähän liittyen komissio aikoo myös tarkastella keinoja, joilla voitaisiin tukea rahanpesun selvittelykeskusten yhteistä analyysitoimintaa rajat ylittävissä tapauksissa ja parantaa rahanpesun selvittelyn tasoa. Kuten kansainvälisellä tasolla parhaillaan keskustellaan, rahanpesun selvittelykeskusten on ehkä tarpeen siirtyä epäilyyn 15 Monet jäsenvaltiot ovat jo ottaneet käyttöön tällaisen rekisterin tai tällaisten keskitettyjen mekanismien hyväksymisprosessi on parhaillaan käynnissä. 7
perustuvasta selvitysjärjestelmästä järjestelmään, joka perustuu suuremmassa määrin tiedonhankintaan. Tämän kartoituksen tuloksista riippuen komissio päättää, tarvitaanko toimenpiteitä, joilla puututaan rahanpesun selvittelykeskusten organisatorisen aseman eroavaisuuksiin ja poistetaan tehokkaan yhteistyön ja tietojenvaihdon mahdolliset esteet, ja millaisia nämä toimenpiteet olisivat. Tämän lisäksi komissio laatii ylikansallista arviointia rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskeistä, kuten rahanpesudirektiivissä säädetään. Säännölliset riskiarviot antavat yleiset puitteet havaita katvealueita ja reagoida terrorismin rahoituksen kehitykseen ja siihen liittyviin riskeihin toimenpiteillä, jotka ovat sekä näyttöön perustuvia että todellisiin riskeihin räätälöityjä. Tällaiset toimenpiteet voivat olla sekä jäsenvaltioille annettavia suosituksia ( noudata tai selitä ) tai uusia EU:n tason politiikka-aloitteita. Jäsenvaltioiden poliittinen sitoutuminen tähän prosessiin on erityisen tärkeää erityisesti jäsenvaltioille suosituksina osoitettavien toimenpiteiden yhteydessä. Yhteistyötä terrorismin rahoituksen jäljittämiseksi ja jäädyttämiseksi YK:n luetteloihin perustuvien varojenjäädytystoimenpiteiden tehokkuuden parantaminen on keskeinen osa-alue terrorismin rahoituksen torjunnassa. YK:n luetteloja (yleisesti ja myös nimettyjen järjestöjen, kuten Al-Qaidan ja Daeshin, osalta) on sovellettava niin pian kuin mahdollista, jotta voidaan maksimoida niiden vaikutus ja minimoida riski, että luetteloon sisältyvät henkilöt ja yhteisöt voivat nostaa varoja ennen rajoittavien toimenpiteiden voimaantuloa. YK:n tasolla päätetyt rajoittavat toimenpiteet on saatettava osaksi EU:n lainsäädäntöä EU:n säädöksillä, jotka antavat luetteloon sisältyville henkilöille tiettyjä menettelytakeita ja joihin liittyy komission päätöksentekoa koskevia velvoitteita. Komissio saattaa Al-Qaidaa ja Daeshia koskevat YK:n luettelot osaksi EU:n lainsäädäntöä muuttamalla 27. toukokuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen N:o 881/2002 16 luetteloja. Kun komissio on saanut tiedon päätöslauselmalla 1267 perustetun pakotekomitean päättämistä uusista luettelomerkinnöistä ja tarkastanut, että tiettyjä olennaisia menettelytakeita noudatetaan, suoritetaan pakollinen prosessi, johon kuuluu muutossäädöksen laatiminen, sisäinen lausuntokierros ja kääntäminen kaikille EU:n virallisille kielille, ennen kuin pakotteet hyväksytään ja julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tässä vaiheessa niitä aletaan EU:n säädöksinä soveltaa suoraan EU:n henkilöihin, rahoituslaitoksiin ja talouden toimijoihin. Tällä hetkellä tämä prosessi kestää noin viisi työpäivää. Vaikka menettelyä on jo virtaviivaistettu, FATF on arvostellut sen kestoa. Komission on mahdollista olla EU:n ja YK:n tasolla toteutettavien lisätoimien, kuten paremman koordinoinnin ja etukäteistiedotuksen, ansiosta valmiina käynnistämään menettelyt välittömästi, kun uusista luettelomerkinnöistä päätetään, mikä nopeuttaa täytäntöönpanoprosessia. Tähän liittyen komissio aikoo lisätoimenpiteenä varmistaa, että YK:n uudet luettelot ovat EU:n rahoituslaitosten ja talouden toimijoiden saatavilla välittömästi niiden julkaisemisen jälkeen ennen kuin ne on saatettu osaksi EU:n lainsäädäntöä, ja helpottaa rahanpesudirektiivin mukaisia asiakkaan tunnistamismenettelyjä jo ennen kuin EU:n säädökset tulevat voimaan. Tämä edellyttää, että YK:n uudet luettelomerkinnät ladataan EU:n talouspakotetietokantaan, 16 Neuvoston asetus (EY) N:o 881/2002, annettu 27 päivänä toukokuuta 2002, tiettyihin Osama bin Ladenia, al- Qaida-verkostoa ja Talebania lähellä oleviin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä sekä Afganistaniin suuntautuvan tiettyjen tavaroiden ja palvelujen viennin kieltämisestä, Afganistanin Talebania koskevien lentokiellon ja varojen sekä muiden taloudellisten resurssien jäädyttämisen laajentamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 467/2001 kumoamisesta (EYVL L 139, 29.5.2002, s. 9) 8
jotta ne ovat välittömästi EU:n rahoituslaitosten ja talouden toimijoiden käytettävissä 17. Keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä komissio tekee YK:n sidosryhmien kanssa yhteistyötä yhteisen tiedonjakojärjestelmän kehittämiseksi. Tarkoituksena on, että uudet luettelomerkinnät voitaisiin julkaista ladattavassa muodossa, joka on yhteensopiva EU:n tietokannan kanssa. Näin voitaisiin tukea EU:n rahoituslaitoksia rahanpesudirektiivin vaatimusten mukaisissa asiakkaiden tunnistamismenettelyissä ja lieventää riskiä, että varat karkaavat ennen kuin EU:n säädökset tulevat voimaan. Toimet: Jäsenvaltioita kehotetaan - saattamaan neljäs rahanpesudirektiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä ja aloittamaan sen soveltaminen säädettyä aiemmin eli viimeistään vuoden 2016 viimeisellä neljänneksellä Kuten rahanpesudirektiivissä säädetään, komissio - laatii EU:n mustan listan sellaisten suuririskisten kolmansien maiden määrittämiseksi, joilla on strategisia puutteita rahanpesun tai terrorismin rahoituksen torjumisessa: viimeistään vuoden 2016 toisella neljänneksellä - julkaisee kertomuksen rahanpesua ja terrorismin rahoitusta koskevasta ylikansallisesta riskiarviosta ja antaa jäsenvaltioille suosituksia sopivista toimenpiteistä riskien torjumiseksi: vuoden 2017 toisella neljänneksellä Komissio tekee viimeistään vuoden 2016 toisella neljänneksellä säädösehdotuksen, jolla on tarkoitus muuttaa rahanpesudirektiiviä seuraavien seikkojen osalta: - suuririskisiä kolmansia maita koskevat tehostetut asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevat toimenpiteet ja vastatoimenpiteet - virtuaalivaluutan vaihtopalvelut - ennalta maksetut maksuvälineet - keskitetyt pankki- ja maksutilirekisterit tai sähköiset tiedonhakujärjestelmät - rahanpesun selvittelykeskusten tiedonsaanti ja tietojen vaihto Komissio aikoo viedä eteenpäin seuraavia aloitteita: - tehostetaan YK:n varojenjäädytystoimenpiteiden saattamista osaksi EU:n lainsäädäntöä muun muassa lisäämällä tiedotusta EU:n ja YK:n välillä: viimeistään vuoden 2016 toisella neljänneksellä - vahvistetaan jäsenvaltioiden, komission, Euroopan ulkosuhdehallinnon ja talouden toimijoiden valmiuksia vaihtaa tietoa rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanoon liittyvistä haasteista sekä vaihtaa YK:n pakoteluetteloja koskevaa tietoa talouspakotetietokannan välityksellä: viimeistään vuoden 2016 toisella neljänneksellä - tutkitaan mahdollisuutta antaa itsenäinen säädös, joka mahdollistaa pankki- ja maksutilirekisterien käytön sallimisen muihin tutkimuksiin ja muiden viranomaisten 17 Komissio aikoo tutkia teknisiä mahdollisuuksia parantaa talouspakotetietokannan avulla jäsenvaltioiden ja rahoituslaitosten välistä tietojenvaihtoa kansallisista varojenjäädytystoimenpiteistä. 9
toimesta rahanpesudirektiivin soveltamisalaa laajemmin: viimeistään vuoden 2016 toisella neljänneksellä - vahvistetaan rahanpesun selvittelykeskusten välistä yhteistyötä toteuttamalla asianmukaisia toimenpiteitä: viimeistään vuoden 2017 toisella neljänneksellä 1.3 Muut aloitteet nykyisen oikeudellisen kehyksen täydentämiseksi Rahanpesurikosten tunnusmerkistön ja niistä määrättävien seuraamusten yhdenmukaistaminen Terroristit rahoittavat toimintaansa usein rikosten tuotolla ja käyttävät rahanpesujärjestelyjä vaihtaakseen rikoksella saadut varat laillisiin tai salatakseen niitä. EU:n lainsäädännön vahvistaminen rahanpesun torjumiseksi auttaa torjumaan terrorismin rahoitusta tuloksellisemmin. Vaikka sekä FATF:n suosituksessa että rikoksen tuottaman hyödyn rahanpesua, etsintää, takavarikkoa ja menetetyksi tuomitsemista sekä terrorismin rahoittamista koskevassa Euroopan neuvoston yleissopimuksessa nro 198 edellytetään rahanpesun määräämistä rangaistavaksi, tämä ei vielä näy kattavasti EU:n lainsäädännössä. Kaikki jäsenvaltiot ovat kriminalisoineet rahanpesun, mutta jäsenvaltioiden välillä on eroja rahanpesun määrittelyssä ja sovellettavissa seuraamuksissa. Nämä erot luovat esteitä rahanpesun torjumiseksi tehtävälle rajat ylittävälle poliisiyhteistyölle ja oikeudelliselle yhteistyölle, ja niillä on välitöntä merkitystä terrorismin rahoituksen torjuntatoimien kannalta. Komissio aikoo SEUT-sopimuksen 83 artiklan nojalla ehdottaa direktiiviä rahanpesurikoksista ja niistä määrättävistä seuraamuksista. Tavoitteena on ottaa käyttöön (terrorismirikoksiin ja muihin vakaviin rikoksiin sovellettavaa) rahanpesurikoksen määrittelyä koskevat vähimmäissäännöt ja lähentää seuraamuksia. Laittoman käteisrahaliikenteen torjunta Terrorismin rahoittamiseen käytetään laajalti käteismaksuja 18. EU:n asetuksessa säädetään valvonnasta, joka kohdistuu EU:n alueelle tuleviin tai EU:n alueelta poistuviin henkilöihin, joilla on mukanaan käteisrahaa vähintään 10 000 euroa 19. Komission tekemässä arvioinnissa 20 tuli ilmi tarve laajentaa asetuksen soveltamisalaa niin, että siihen sisällytetään postitse ja rahtina lähetetty käteinen ja annetaan viranomaisille mahdollisuus toimia myös pienempien käteismäärien suhteen, jos on syytä epäillä laitonta toimintaa. Asetuksen soveltamisalaan voitaisiin sisällyttää myös jalometallit ja mahdollisesti muita erittäin likvidejä arvotavaroita. Tässä yhteydessä voitaisiin tutkia myös käteismaksujen mahdollisten enimmäismäärien merkitystä. Tietyn kynnysarvon ylittävät käteismaksut ovat useissa jäsenvaltioissa kiellettyjä. 18 19 20 https://www.europol.europa.eu/content/why-cash-still-king-strategic-report-use-cash-criminal-groupsfacilitator-money-laundering Asetus (EU) N:o 1889/2005, 25.11.2005, EUVL L 309. Asetukseen ja tärkeimpiin politiikkavaihtoehtoihin liittyvät ongelmat on jo määritetty arviointiasiakirjassa, ja palautetta on kerätty avoimella julkisella kuulemisella: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/consultations/customs/cash_survey_sum mary_report_en.pdf 10
Lainvalvontaviranomaisten mukaan suurien seteleiden, erityisesti 500 euron seteleiden, käyttö on ongelma 21. Suuren arvonsa ja pienen kokonsa vuoksi nämä setelit ovat käteistä fyysisesti kuljettavien rikollisten piirissä hyvin kysyttyjä. Komissio aikoo tehdä tässä asiassa yhteistyötä Euroopan keskuspankin, Europolin ja muiden sidosryhmien kanssa. Terroristien varojen jäljittämistä ja jäädyttämistä koskevan EU:n puitekehyksen viimeistely Käytössä on useita YK:n järjestelyjä terrorismiin yhteydessä olevien henkilöiden varojen jäädyttämiseksi. Tällaiset jäädyttämistoimenpiteet pannaan tällä hetkellä EU:ssa täytäntöön yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ja SEUT-sopimuksen 215 artiklan nojalla. SEUTsopimuksen 75 artiklassa määrätään myös mahdollisuudesta toteuttaa tietyin edellytyksin hallinnollisia toimenpiteitä sopimuksen 67 artiklan tavoitteiden saavuttamiseksi siltä osin kuin on kyse terrorismin ehkäisemisestä ja torjumisesta. Tällaisten hallinnollisten toimenpiteiden tavoitteena olisi terroristien rahoituksen katkaiseminen sekä tukijoiden ja varainkerääjien toiminnan estäminen toimenpiteillä, joilla on EU:n laajuinen vaikutus. Tällaisilla toimenpiteillä luotaisiin yhteiset normit varojen jäädyttämiseen ja määritettäisiin, mitkä toimijat ovat mukana ja mitä muutoksenhakukeinoja ja takeita sovelletaan erityisesti perusoikeuksien osalta. EU:lla on jo toimivat YK:n järjestelmän mukaiset varojen jäädytysjärjestelyt, jotka koskevat henkilöitä, joilla on yhteyksiä kansainväliseen terrorismiin, joten SEUT-sopimuksen 75 artikla tarjoaisi oikeusperustan, joka kattaisi myös henkilöt, joilla on yhteyksiä terrorismiin YK:n luettelemien kansainvälisten ryhmien ulkopuolella. Vuonna 2013 tehdyssä alustavassa 75 artiklan soveltamista koskevassa vaikutustenarvioinnissa arvioitiin useita vaihtoehtoja, joita olivat muun muassa kansallisia järjestelmiä täydentävä EU:n luettelointi- ja jäädytysjärjestelmä, mahdollisuus velvoittaa jäsenvaltiot perustamaan kansallinen varojenjäädytysjärjestelmä sekä erilaiset tavat tällaisten luetteloiden ja jäädytysmääräysten vastavuoroisen tunnustamisen varmistamiseksi. Komissio aikoo käydä viimeaikaisen kehityksen ja haasteiden valossa läpi tämän arvioinnin ottaen huomioon nykyisten YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmiin perustuvien varojenjäädytysjärjestelmien soveltamisalan, SEUT-sopimuksen 75 artiklaan perustuvan EU:n järjestelmän soveltamisalan, lisäarvon ja sen mahdollisuudet täydentää nykyisiä EU:n tason ja kansallisen tason järjestelmiä sekä tarpeen löytää tasapaino perusoikeuksien suojan ja tuloksellisuuden välillä. Arvioidessaan mahdollista EU:n järjestelmää terroristien varojen jäädyttämiseksi SEUT-sopimuksen 75 artiklan nojalla, komissio tutkii parhaillaan myös toimenpiteitä, joilla kansallisten varojenjäädytyspäätösten vastavuoroinen tunnustaminen voitaisiin toteuttaa (esim. eurooppalainen varojenjäädytysmääräys). Lisäksi tuomioiden ja oikeusviranomaisten päätösten vastavuoroinen tunnustaminen rikosasioissa on myös keskeinen tekijä turvallisuuskehyksessä 22. Terrorismin rahoituksen torjumisen onnistuminen edellyttää erinäisiä toisiaan täydentäviä lähestymistapoja. Sen lisäksi, että komissio arvioi mahdollista EU:n järjestelmää terroristien varojen jäädyttämiseksi SEUT-sopimuksen 75 artiklan nojalla, se pyrkii varmistamaan, että terrorismia rahoittavat rikolliset menettävät varansa. Terrorismia rahoittavan järjestäytyneen rikollistoiminnan kitkemiseksi on tärkeää, että rikolliset menettävät rikoksen tuottaman hyödyn. Rikoksella saadun omaisuuden menetetyksi tuomitseminen on seuraamus, mutta samalla se on myös ennalta ehkäisevä väline. Siksi komissio haluaa varmistaa, että kaikentyyppiset määräykset, 21 Ks. edellä mainittu Europolin raportti, jonka mukaan se, että 500 euron setelit eivät ole yleisesti käytettyjä maksuvälineitä, mutta niiden arvo on kuitenkin kolmannes kaikkien kierrossa olevien seteleiden arvosta, saa kysymään, mihin niitä käytetään. 22 COM(2015) 185 final. 11
joilla varoja jäädytetään ja tuomitaan menetetyiksi jäsenvaltioissa vakavien rikosten yhteydessä, pannaan täytäntöön mahdollisimman laajasti koko EU:n alueella soveltamalla SEUT-sopimuksen 82 artiklassa määrättyä vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta. Vastavuoroisen tunnustamisen välineissä otetaan asianmukaisesti huomioon varojen jäädyttämisen ja menetetyksi tuomitsemisen kohteena olevien henkilöiden perusoikeudet. Kansainvälisten liiketoimien jäljittäminen EU:n ja Yhdysvaltojen välisen terrorismin rahoituksen jäljittämisohjelman avulla on osoittautunut toimivaksi. Marraskuussa 2013 annetussa komission tiedonannossa todetaan vaikutustenarvioinnin perusteella, että EU:n järjestelmän (terrorismin rahoituksen jäljittämisjärjestelmä, TFTS) perustaminen TFTP:n rinnalle ei olisi oikeasuhteista eikä toisi lisäarvoa. Kannattaisi kuitenkin analysoida, tarvitaanko TFTP:tä täydentäviä mekanismeja täyttämään mahdollisia aukkoja (esim. rahaliikenne, joka ei kuulu EU:n ja Yhdysvaltojen välisen TFTP-sopimuksen piiriin erityisesti euromääräiset EU:n sisäiset maksut ja jota ei ehkä ole mahdollista jäljittää muulla tavoin). Toimet: Komissio aikoo viedä eteenpäin seuraavia aloitteita: - säädösehdotus, jolla yhdenmukaistetaan rahanpesurikosten tunnusmerkistö ja seuraamukset: viimeistään vuoden 2016 viimeisellä neljänneksellä - säädösehdotus laittoman rahaliikenteen torjumiseksi: viimeistään vuoden 2016 viimeisellä neljänneksellä - SEUT-sopimuksen 75 artiklaan perustuva EU:n järjestelmä terroristien varojen jäädyttämiseksi: saatetaan arviointi päätökseen viimeistään vuoden 2016 viimeisellä neljänneksellä - rikoksella saadun omaisuuden jäädytystä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien määräysten vastavuoroisen tunnustamisen vahvistaminen: viimeistään vuoden 2016 viimeisellä neljänneksellä - mahdollinen eurooppalainen järjestelmä, joka täydentäisi nykyistä EU:n ja Yhdysvaltojen välistä TFTP-sopimusta jäljittämällä mainitun sopimuksen piiriin kuulumatonta rahaliikennettä: saatetaan arviointi päätökseen viimeistään vuoden 2016 viimeisellä neljänneksellä 2. Rahoituslähteisiin kohdistuvat toimet Terrorismin rahoitustavat ovat hyvin moninaisia. Rahoitus voi olla peräisin laillisten voittoa tavoittelemattomien järjestöjen, kuten hyväntekeväisyysjärjestöjen, laillisten yritysten tai keräysten, väärinkäytöstä 23. Se voi olla peräisin myös rikollisesta toiminnasta, terrorismia tukevilta valtioilta, toiminnasta toimintakyvyttömässä valtiossa tai kansainvälisen kaupan järjestelmän väärinkäytöstä 24. Daeshin luoma uhka on tuonut korostetusti esiin tiettyjä kysymyksiä, vaikkakaan ne eivät ole uusia. Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän mukaan Daeshin ensisijaiset tulonlähteet ovat laittomia tuloja, joita se saa valtaamiltaan alueilta. Tulot ovat peräisin pankkien ryöstelystä, kiristyksestä, öljykenttien ja öljynjalostamoiden 23 24 http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/bpp-combating-abuse-non-profit-organisations.pdf http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/trade%20based%20money%20laundering.pdf 12
haltuunotosta, taloudellisten varojen ryöstöstä, kidnappauksista lunnasvaatimuksineen, käteisrahan salakuljetuksesta ja ruohonjuuritason rahoituksesta. Vaikka nykyisessä terrorismin rahoituksen torjuntakehyksessä joka on vahvistettu YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmissa ja kirjattu terrorismin torjuntaa koskevaan direktiiviehdotukseen kielletään luovuttamasta taloudellisia resursseja luetteloiduille henkilöille ja yhteisöille, yhtenä puutteena on, että olemassa olevat EU:n välineet eivät anna tulliviranomaisille mahdollisuutta toimia itse tehokkaasti terrorismin rahoituksen torjunnassa. Terroristit voivat saada tuloja sekä lainvastaisin keinoin (esim. salaamalla liiketoimia, ilmoittamalla tavaroiden arvo väärin, käyttämällä tekaistuja laskuja tai harjoittamalla salakuljetusta) että laillisella tavarakaupalla. Komissio aikoo harkita, olisiko säädettävä täsmällinen oikeusperusta, joka mahdollistaisi tavaroiden alustavan haltuunoton ja tarvittavien tutkimusten tekemisen, erityisesti rahanpesun selvittelykeskusten toimesta. Kuvat Daeshin tuhoamista arkeologisista kohteista ovat tuttu näky tiedotusvälineissä. Monet pitävät niitä kulttuuriperintöön kohdistuvina sotarikoksina. Sen lisäksi, että vahingot ovat valtavat, on olemassa selvää näyttöä siitä, että Daesh käyttää arkeologisten kohteiden laittomista kaivauksista saatuja kulttuuriesineitä 25 tulonlähteenä. Irakista ja Syyriasta laittomasti viedyt kulttuuriesineet voivat olla terroristeille merkittävä tulonlähde. Jos tämä tulo perustuu Euroopan markkinoilta saatavan tuottoon, kaupan tunnistamisella ja kitkemisellä voisi olla todellista vaikutusta tähän merkittävään terroritoiminnan rahoituslähteeseen. Irakista ja Syyriasta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden kauppaa rajoitetaan tällä hetkellä kahdella asetuksella 26, jotka ovat oikeusperusta tuonnin valvonnalle. Niillä saadut tulokset ovat kuitenkin vähäisiä. Nämä kaupan rajoitukset ovat riippuvaisia pakotejärjestelmistä, ja ne tarjoavat vain osittaisen ratkaisun. Tavaroiden alkuperän näyttäminen toteen muodostaa tullille raskaan todistustaakan. Jotta joitakin näistä ongelmista voidaan ratkaista, komissio aikoo harkita laajempaa ratkaisua laittomalla kulttuuriesineiden kaupalla hankittavan terrorismin rahoituksen torjumiseksi esineiden alkuperämaasta riippumatta. Tarkasteltaviin vaihtoehtoihin kuuluu EU:hun tuotavien kulttuuriesineiden sertifiointijärjestelmä ja sidosryhmien, kuten museoiden ja taidemarkkinoiden, opastaminen. Myös luonnonvaraisten eläinten ja kasvien laiton kauppa on yhä useammin terrorismin ja siihen liittyvän toiminnan rahoituslähteenä. Komissio esittää lähiaikoina EU:n toimintasuunnitelman luonnonvaraisten eläinten ja kasvien laittomaan kauppaan liittyvän laittoman rahaliikenteen torjumiseksi. Toimet: Komissio aikoo viedä eteenpäin seuraavia aloitteita: - säädösehdotus, jolla vahvistetaan tullin valtuuksia ja yhteistyötä ja puututaan tavarakauppaan liittyvään terrorismin rahoitukseen: viimeistään vuoden 2017 toisella 25 26 Määritelty kulttuuriesineiden viennistä 18 päivänä joulukuuta 2008 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 116/2009 (EYVL L 39, 10.2.2009, s. 1). Neuvoston asetus (EU) N:o 36/2012, annettu 18 päivänä tammikuuta 2012, Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä ja asetuksen (EU) N:o 442/2011 kumoamisesta (EUVL L 16, 19.1.2011) ja neuvoston asetus (EY) N:o 1210/2003, annettu 7 päivänä heinäkuuta 2003, tietyistä Euroopan yhteisön ja Irakin talous- ja rahoitussuhteita koskevista erityisrajoituksista ja asetuksen (EY) N:o 2465/96 kumoamisesta (EUVL L 169, 8.7.2003, s. 6). 13
neljänneksellä - säädösehdotus kulttuuriesineiden laittoman kaupan torjumiseksi: viimeistään vuoden 2017 toisella neljänneksellä - luonnonvaraisten eläinten ja kasvien laitonta kauppaa koskeva EU:n toimintasuunnitelma: viimeistään vuoden 2016 ensimmäisellä neljänneksellä 3. Ulkoinen ulottuvuus Nykyinen terroristiuhka on luonteeltaan sellainen, että on usein vaikeaa tehdä eroa kotimaasta kasvaneen terrorismin ja kansainvälisten ryhmien organisoiman terrorismin välillä, vaikkakin edelleen on myös ryhmiä, jotka toimivat yksinomaan EU:ssa 27. Erityisesti rahoitukseen sekä aseiden hankintaan liittyy usein kansainvälinen ulottuvuus. Sen vuoksi on tärkeää, että EU toimii aktiivisesti terrorismin rahoituksen torjunnassa kansainvälisellä tasolla, erityisesti kansainvälisten järjestöjen kautta. EU tukee aktiivisesti YK:n maailmanlaajuista terrorisminvastaista strategiaa ja terrorismiin liittyvien YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmien täytäntöönpanoa. EU on aktiivinen osallistuja myös maailmanlaajuisella terrorisminvastaisella foorumilla (GCTF), joka toimii myös terrorismin rahoituksen torjumiseksi 28, ja on kannustanut G20-maita korostamaan työssään terrorismiin liittyvän rahaliikenteen katkaisemisen tärkeyttä 29. Komissio on rahanpesunvastaisen toimintaryhmän (FATF) jäsen ja osallistuu aktiivisesti sen työhön sekä sen suositusten täytäntöönpanon EU:ssa. Siitä on selvää hyötyä, että Eurooppa puhuu yhtenäisellä äänellä FATF:ssä. Tässä yhteydessä YK:n päätöslauselmilla ja Euroopan neuvoston välineillä, kuten rikoksen tuottaman hyödyn rahanpesua, etsintää, takavarikkoa ja menetetyksi tuomitsemista sekä terrorismin rahoittamista koskevalla Euroopan neuvoston yleissopimuksella nro 198 30, on tärkeä rooli, ja komissio antaa tukensa niiden täytäntöönpanolle EU:n jäsenvaltioissa. Kuten edellä kerrottiin, myös EU:n ja YK:n välistä tiedottamista varojen jäädyttämisestä tullaan kehittämään. Tämän lisäksi on olemassa vahva tarve sille, että EU tukee kumppaneitaan, erityisesti naapurimaita, joita uhkaavat samat ryhmät, jotka ovat iskeneet EU:ssa. Terrorismin rahoituksen torjunta voisi olla osa laajempaa pyrkimystä tukea kolmansien maiden hallituksia Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmien ja FATF:n suositusten noudattamisessa, jotta niiden valmiuksia torjua terrorismin rahoitusta ja tehdä yhteistyötä EU:n jäsenvaltioiden ja virastojen kanssa voitaisiin parantaa 31. EU voi auttaa myös tukemalla 27 27 Ks. erityisesti Europolin selvitys terrorismin tilanteesta ja suuntauksista Euroopan unionissa TE-SAT: https://www.europol.europa.eu/content/european-union-terrorism-situation-and-trend-report-2015 28 https://www.thegctf.org/focus-areas 29 http://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2015/11/16-g20-summit-antalya-communique/ 30 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/cop198/ 31 Apuun voisi kuulua rikosoikeudellisten ja laajemmin rahoitusalan sidosryhmien valmiuksien kehittäminen, kumppanimaiden avustaminen lainsäädännön muuttamisessa ja päivittämisessä parhaiden kansainvälisten käytäntöjen mukaiseksi ja alueellisen yhteistyön edistäminen. EU on toteuttanut tätä lähestymistapaa terrorismin rahoituksen torjumiseen pääasiassa Afrikan sarvessa ja sen lähialueilla (Djibouti, Etiopia, Eritrea, Kenia, Somalia, Etelä-Sudan, Sudan, Uganda ja Jemen). EU on nyt kehittämässä maailmanlaajuista ohjelmaa vakautta ja rauhaa edistävän välineen puitteissa terrorismin rahoituksen ja rahanpesun torjumiseksi (suunniteltu 16 miljoonan euron määrärahoja). Maantieteellisesti toimet kohdennettaisiin Lähi-itään ja Pohjois-Afrikkaan sekä Kaakkois-Aasian maihin. 14
kumppanimaiden pyrkimyksiä torjua vakavaa rikollisuutta, kuten huume- ja asekauppaa terrorismin rahoituksen lähteenä. Tähän liittyen komissio ja korkea edustaja syventävät kolmansien maiden kanssa tehtävää yhteistyötä, joka koskee terroristiyhteisöjen luettelointia ja luetteloiden ylläpitämistä, silloin kun kolmansien maiden toimivaltaisten kansallisten viranomaisten luettelot ovat perustana terroristiyhteisöjen luetteloinnille EU:n tasolla. Lisäksi tämä työ tulee kattamaan jatkuvan yhteydenpidon kolmansien maiden kanssa terrorismin torjumiseen tähtäävien rajoittavien toimenpiteiden yhdenmukaistamiseksi. Terrorisminvastainen vuoropuhelu kumppaneiden kanssa tarjoaa kaikkein tuloksellisimmat puitteet rajoittavien toimenpiteiden yhdenmukaistamisesta tai täytäntöönpanosta käytävälle keskustelulle. Kolmansia maita voitaisiin myös auttaa torjumaan kulttuuriesineiden laitonta kauppaa ja sen käyttöä terrorismin rahoitukseen. Tämä voisi tarkoittaa valmiuksien kehittämiseen tarkoitetun tuen (esim. Lähi-idässä ja Pohjois-Afrikassa (MENA-alue)) painopisteen muuttamista niin, että kiinnitetään erityistä huomiota kulttuuriperinnön suojeluun ja kulttuuriesineiden laitonta kauppaa koskevan kansainvälisen poliisiyhteistyön lisäämiseen. Tarvitaan maailmanlaajuista näkökulmaa, jossa turvallisuus on yksi EU:n ulkoisen toiminnan tärkeimpiä painopisteitä. Siitä, että on toimittava yhdessä, on laaja maailmanlaajuinen yksimielisyys. EU:n olisi asetuttava johtoon ja pyrittävä varmistamaan, että maailmanlaajuiset aloitteet terrorismin rahoituksen torjumiseksi ovat tuloksellisia ja että EU:n toimenpiteet viimeisimmän kehityksen tasalla. Komissio ja korkea edustaja aikovat - käynnistää hankkeita teknisen avun antamiseksi Lähi-idän ja Pohjois-Afrikan maille kulttuuriesineiden laittoman kaupan torjumiseksi: viimeistään vuoden 2016 viimeisellä neljänneksellä - vahvistaa tukea kolmansille maille YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmien oikeudellisten vaatimusten ja FATF:n suositusten noudattamisessa: käynnissä - tukea MENA-alueen ja Kaakkois-Aasian maita terrorismin rahoituksen seuraamisessa, kitkemisessä ja kieltämisessä: viimeistään vuoden 2016 viimeisellä neljänneksellä - syventää työtä tietojen vaihtamiseksi EU:n ulkopuolisten kumppanimaiden kanssa ja luetteloiden tekemiseksi/ylläpitämiseksi EU:n yksipuolisten toimenpiteiden puitteissa terrorismin torjumiseksi: käynnissä 4. Tulevat toimet Euroopan turvallisuusagendassa korostetaan, että EU:n sisäisen turvallisuuden korkean tason turvaamisen on oltava kaikkien toimijoiden yhteinen pyrkimys. Siihen sisältyy EU:n toimielinten, jäsenvaltioiden ja EU:n virastojen toimia, mutta myös yhteistyön parantamista ja erityisesti tietojen vaihtoa viranomaisten kesken. Jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä kaikkia käytössään olevia välineitä ja varmistettava, että EU:n toimet pannaan nopeasti täytäntöön. Komissio kehottaa myös EU:n lainsäätäjiä viemään tulevia komission ehdotuksia koskevaa työtään ajoissa eteenpäin. 15
Lisäksi EU:n ja sen jäsenvaltioiden on yhteistyössä syvennettävä EU:n rahoituslaitosten ja talouden toimijoiden kanssa tekemäänsä työtä, jotta ne ymmärtäisivät terrorismin rahoittamisen torjumista koskevien kansainvälisten normien soveltamiseen liittyvät haasteet, ja arvioitava, miten politiikkoja ja käytäntöjä voidaan nopeasti kehittyvässä ympäristössä vahvistaa riskien varalta. Komissio aikoo seurata toimintasuunnitelman toteutumista ja tiedottaa säännöllisesti edistymisestä Euroopan parlamentille ja neuvostolle. 16