Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2013 Aluehallintovirastojen suorittama toimialansa peruspalvelujen arviointi Pohjois-Suomen aluehallintoviraston julkaisuja 14/2014-1 -
Julkaisija: Pohjois-Suomen aluehallintovirasto Julkaisun nimi: Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2013 Aluehallintovirastojen suorittama toimialansa peruspalvelujen arviointi Pohjois-Suomen aluehallintoviraston julkaisuja ISBN 978-952-5900-17-0 (PDF) ISSN 1799-1072 (PDF) ISSN - L 1798-8152 Oulu 2014-2 -
Kuvailulehti Julkaisija ja julkaisuaika Pohjois-Suomen aluehallintovirasto, maaliskuu 2014 Tekijät Pohjois-Suomen aluehallintovirasto, peruspalvelujen arviointiryhmä, kehittämispäällikkö Olli Aulaskari Julkaisun nimi Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2013 Aluehallintovirastojen suorittama toimialansa peruspalvelujen arviointi Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Asiasanat Julkaisu on saatavissa Internetistä osoitteesta http://www.avi.fi/fi/virastot/pohjoissuomenavi/ajankohtaista/julkaisut/sivut/ default.aspx peruspalvelut, arviointi, kartografia, Patio-tietojärjestelmä Julkaisusarjan nimi ja numero Pohjois-Suomen aluehallintoviraston julkaisuja 14/2014 Julkaisun myynti/jakaja - Painopaikka ja -aika Oulu 2014 ISBN 978-952-5900-17-0 (PDF) ISSN 1799-1072 (PDF) ISSN - L 1798-8152 Sivuja 232 Hinta 20 EUR Kieli Suomi Tiivistelmä Aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten arviointikohteena olevilla peruspalveluilla tarkoitetaan pääasiassa niitä palveluja, jotka koskevat suurta joukkoa ihmisiä ja jotka vaikuttavat kansalaisten jokapäiväiseen elämään ja joiden puuttuminen aiheuttaa merkittäviä ongelmia. Vuotta 2013 koskevan arvioinnin arviointikohteet on jaoteltu aluehallintovirastojen ydinprosessien mukaisesti. Ydinprosessit ovat seuraavat: 1. Tasa-arvoinen yhteiskunta oikeusturvaprosessit 2. Hyvinvoiva yhteiskunta hyvinvointiprosessit 3. Turvallinen yhteiskunta turvallisuusprosessit Arvioinnissa käytetään uusimpia olemassa olevia tilastotietoja, joita täydennetään tarvittaessa omilla sähköisillä kyselyillä. Arvioinnin näkökulmana on peruspalvelujen alueellisen saatavuuden arviointi. Tarkastelun avulla selvitetään ovatko kansalaiset yhdenvertaisessa asemassa peruspalvelujen saatavuuden osalta. Arvioinnin teemana on vanhenevan väestön palvelut. Peruspalvelujen alueellisen saatavuuden arvioinnin tuloksia hyödynnetään säädösvalmisteluissa, taloussuunnittelussa sekä ylipäätään valtakunnallisessa päätöksenteossa. Erityyppistä arviointimateriaalia toimitetaan myös Kunnallistalouden- ja hallinnon neuvottelukunnan arviointijaoston käyttöön. Näillä menettelyillä arviointi sidotaan osaksi keskushallinnon suunnittelu- ja päätöksentekosykliä. Arvioinnissa käytetään karttaesittämistä silloin, kun se tuo lisäarvoa analyysiin. Arvioinnin tulokset esitetään arviointikohteesta riippuen tarkoituksenmukaisimmilla aluejaoilla. Väestön sijaintitieto mahdollistaa palvelujen kysynnän ja tarjonnan samanaikaisen tarkastelun. Johtopäätösten ja toimenpide-ehdotusten vertailtavuuden varmistamiseksi arviointi suoritetaan yhdenmukaisesti kaikissa aluehallintovirastoissa, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa sekä muissa arvioinnissa mukana olevissa organisaatioissa. - 3 -
Presentationsblad Utgivare och datum Regionförvaltningsverket i Norra Finland, mars 2014 Författare Publikationens titel Publikationens andra versioner Nyckelord Publikationsserie och nummer Regionförvaltningsverket i Norra Finland, utvärderingsgruppen för basservice, utvecklingschef Olli Aulaskari Regionförvaltningsverkens centrala bedömningar om läget med basservicen 2013 Regionförvaltningsverkens utvärdering av basservicen inom verksamhetsområdena Publikationen finns på finska på Internet-address http://www.avi.fi/fi/virastot/pohjoissuomenavi/ajankohtaista/julkaisut/sivut/ default.aspx regionförvaltningsverken, utvärdering, tillgänglighet, grundläggande konstundervisning Pohjois-Suomen aluehallintoviraston julkaisuja 14/2014 Beställningar/distribution - Tryckeri/tryckningsort och -år Oulu 2014 ISBN 978-952-5900-17-0 (PDF) ISSN 1799-1072 (PDF) ISSN - L 1798-8152 Pris EUR Språk Finska Sammanfattning De basservicetjänster som åsyftas med de som utvärderas av regionförvaltningsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna är i huvudsak de tjänster som gäller en stor skara människor och som påverkar medborgarnas dagliga liv och vilka, då de fattas, förorsakar betydande problem. De utvärderingsobjekt som gäller för utvärderingen för år 2013 är indelade enligt regionförvaltningsverkens kärnprocesser. Kärnprocesserna är som följer: 1. Ett jämlikt samhälle rättssäkerhetsprocesserna 2. Ett välmående samhälle processerna för välbefinnande 3. Ett säkert samhälle säkerhetsprocesserna I utvärderingen används de nyaste statistikuppgifterna, som kompletteras vid behov med egna elektroniska enkäter. Utvärderingens vinkel är utvärdering av tillgängligheten av basservice regionalt. Med hjälp av kontrollen utreder man huruvida medborgarna är i jämlik ställning beträffande tillgängligheten av basservicetjänster. Temat för utvärderingen är tjänster för den åldrande befolkningen. Resultaten från utvärderingen av tillgängligheten regionalt på basservicen utnyttjas i författningsberedandet, ekonomiplanering samt i riksomfattande beslutsfattande överlag Olika slags utvärderingsmaterial skickas även till utvärderingssektionen på Delegationen för kommunal ekonomi och kommunal förvaltning. Med dessa förfaranden binds utvärderingen till en del av centralförvaltningens cykel av planering och beslutsfattning. I utvärderingen visas på karta då när det bidrar med någonting till analysen. Resultatet från utvärderingen presenteras beroende på utvärderingsobjekt med en ändamålsenlig regionindelning. Geodata på befolkningen möjliggör en samtidig kontroll av efterfrågan och utbud av tjänsterna. För att försäkra att man kan jämföra slutledningarna och åtgärdsförslagen, utförs utvärderingen kongruent i alla regionförvaltningsverk, närings-, trafik- och miljöcentraler samt i andra organisationer som är med i utvärderingen. - 4 -
Description page Publisher and date Regional State Administrative Agency for Northern Finland, March 2013 Author(s) Title of publication Regional State Administrative Agency for Northern Finland, Basic Public Services Assessment Group, Mr Olli Aulaskari Key Evaluations by the Regional State Administrative Agencies on Basic Public Services in 2013 Assessment by the Regional State Administrative Agencies on their Scope of Basic Public Services Parts of publication/ other versions released The publication is available in Finnish at http://www.avi.fi/fi/virastot/pohjoissuomenavi/ajankohtaista/julkaisut/sivut/default. aspx Keywords - Publication series and number Pohjois-Suomen aluehallintoviraston julkaisuja 14/2014 Distribution and sale - Printed by ISBN 978-952-5900-17-0 (PDF) ISSN 1799-1072 (PDF) ISSN - L 1798-8152 Pages 232 Price 20 EUR Language Finnish Abstract The basic services named as the focal point of an evaluation by the Regional State Administrative Agencies and Centres for Economic Development, Transport and the Environment (ELY Centres) are predominantly those services that apply to a large number of people, impact on the public s everyday life and the absence of which causes significant problems. The 2013 evaluation s focal areas have been specified according to the core processes of the Regional State Administrative Agencies. The core processes are as follows: 1. A fair and equal society processes that ensure protection under the law 2. A well-off and healthy society processes that ensure wellbeing 3. A safe society processes that ensure safety The evaluation utilises the newest available statistical data, which, if necessary, will be supplemented with electronic surveys compiled by the evaluators. The key perspective of the evaluation is regional accessibility to basic services. The evaluation will review whether all citizens are of equal standing with regard to access to basic services. The theme of the evaluation is services for the aging population. The results for the evaluation on regional accessibility to basic services will be utilised in preparation of provisions, budget planning and overall decision making on the governmental level. Different types of evaluation materials will also be made available for the use of the Advisory Committee on Local Government Finances and Administration s evaluation sub-committee. These procedures will tie the evaluation in as part of the central administration s planning and decision making cycle. The evaluation utilises map images, when this provides added value to the analysis. Depending on the object of evaluation the most suitable regional divisions will be utilised to present the results of the evaluation. Location data for the population makes it possible to simultaneously review demand and supply of services. In order to ensure the comparability of conclusions and procedure proposals, the evaluation is carried out in an identical manner by all the Regional State Administrative Agencies, ELY Centres and other organisations involved in the evaluation. - 5 -
Sisällysluettelo Kuvailulehti...3 Johdanto...7 1. Toimeksianto ja työn organisointi...8 2. Toimintaympäristö...10 3. Arvioinnin keskeiset tulokset...26 4. Tiedonhankinta- ja arviointimenetelmät...37 5. Tasa-arvoinen yhteiskunta...39 5.1. Vanhuspalvelulakiin liittyvä arviointi... 39 5.2. Perusopetuksen alueellinen saavutettavuus... 39 5.3. Regional tillgänglighet till svenskspråkig grundläggande utbildning... 55 5.4. Toisen asteen koulutuksen alueellinen saavutettavuus... 63 5.5. Regional tillgänglighet till svenskspråkig utbildning på andra stadiet... 75 5.6. Opettajien lomautukset ja niiden vaikutukset... 86 5.7. Viestinnän yleispalvelun alueellinen saatavuus... 91 5.8. Peruspalvelutasoisen joukkoliikenteen tarjonta... 99 5.9. Tieverkon toimivuus... 108 6. Hyvinvoiva yhteiskunta...120 6.1. Liikuntapaikkojen fyysinen saavutettavuus... 120 6.2. Kuntien kulttuuripalvelujen tuottaminen sekä kunnan ja ulkopuolisten kulttuuripalvelujen tuottajien välinen yhteistyö... 133 6.3. Kirjastotoimen henkilöstöresurssien määrän ja laadun kehitys... 147 6.4. Utveckling av personalresursernas omfattning och kvalitet inom biblioteksväsendet... 159 7. Turvallinen yhteiskunta...170 7.1. Poliisitoimi... 170 7.2. Kotona asuvien iäkkäiden turvallisuus... 188 7.3. Lähisuhdeväkivallan ehkäisy osana ikääntyneiden turvallista yhteiskuntaa... 195 7.4. Pelastustoimi... 204 7.5. Paikallinen turvallisuusyhteistyö... 222 8. Kuva- ja taulukkoluettelo...228-6 -
Johdanto Peruspalvelujen valtakunnallinen arviointiraportti on jälleen valmistunut. Arviointiraportissa on tarkasteltu peruspalveluja erityisesti alueellisen yhdenvertaisuuden näkökulmasta. Edellinen arviointi tehtiin kaksi vuotta sitten. Läpikäyvänä teemana on tällä kertaa ikääntyvän väestön palvelut. Raportissa on vertailevaa tietoa ikääntyvälle väestölle suunnattujen palvelujen nykytilasta eri kunnissa ja alueilla. Raportin tuloksia hyödynnetään aluehallintovirastojen omassa perustyössä kuin myös ministeriöiden ja keskusvirastojen asioiden valmistelussa ja lainsäädäntötyössä. Tämänvuotisen arviointiraportin tuloksia käytetään hyväksi myös valtiovarainministeriön Peruspalvelujen tila raportin laadinnassa. Peruspalvelujen saatavuuden valtakunnallisen arviointiraportin pohjalta laaditaan alueelliset raportit, jotka valmistuvat toukokuussa. Niissä syvennetään valtakunnallisia tuloksia ja painotetaan alueellisia erityispiirteitä. Peruspalvelujen arvioinnin vahvuudet ovat alueellisuus, poikkihallinnollisuus ja kansalaislähtöisyys. Peruspalvelujen saatavuuden arvioinnissa seurataan vuosittain osittain samojen peruspalvelujen yleistä toteutumista maan eri osissa ja verrataan alueita keskenään. Nyt toteutetussa arvioinnissa arviointikohteet on jaoteltu aluehallintovirastojen ydinprosessien mukaisesti. Perusopetuksen ja toisen asteen koulutuksen alueellista saavutettavuutta, opettajien lomautuksia, viestinnän yleispalvelua sekä joukkoliikennettä ja tieverkkoa on arvioitu tasa-arvon näkökulmasta. Liikuntapaikkoja, kuntien kulttuuripalveluja ja kirjastotointa on tarkasteltu hyvinvoinnin näkökulmasta. Poliisi- ja pelastustointa kuin myös kotona asuvien iäkkäiden turvallisuutta, ikääntyneiden lähisuhdeväkivaltaa ja paikallista turvallisuusyhteistyötä on arvioitu turvallisuuden näkökulmasta. Toivottavasti arvioinnin tulokset auttavat kehittämään edelleen kaikille tärkeitä peruspalveluja. Lämpimät kiitokset kirjoittajille, kartantekijöille ja kaikille muille arviointiin osallistuneille virkamiehille niin alue- kuin keskushallinnossakin. Ylijohtaja Terttu Savolainen - 7 -
1. Toimeksianto ja työn organisointi Valtiovarainministeriö on määritellyt arviointikohteet vuotta 2013 koskevalle peruspalvelujen saatavuuden arvioinnille (VM:n kirje 19.6.2013, VM/320/00.02.07/2013). Asianomaiset ministeriöt ja keskushallinnon virastot ohjaavat arviointia omalla toimialallaan. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset osallistuvat liikenteen sekä kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen peruspalvelujen alueellisen saatavuuden arviointiin. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto koordinoi valtakunnallisen raportin valmistelua. Aluehallintovirastot valmistelevat aluekohtaiset raportit, joiden pohjana on aluehallintovirastojen toimialue 30.4.2014 mennessä. Kaikki raportit tehdään ainoastaan sähköisinä. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto vastaa karttasovellusten käytön koordinoinnista arviointityössä aluehallintovirastojen kesken sekä paikkatiedon hallinnan kehittämisestä peruspalvelujen saatavuuden arvioinnissa. Aluehallintovirastojen 15.9.2011 allekirjoitetussa strategia-asiakirjassa vuosille 2012-2015 aluehallintovirastoille on asetettu tavoitteeksi seurata, valvoa ja arvioida peruspalvelujen saatavuuden alueellista ja yhdenvertaista toteutumista. Arviointikierroksen teemana ovat vanhenevan väestön palvelut. Arviointikohteet on ryhmitelty aluehallintovirastojen ydinprosessien mukaisesti. Aluehallintovirastojen suorittama valtakunnallinen arviointi tuottaa osaltaan tietoa mm. peruspalvelujen tila raporttiin. Arviointikohteiden taustatiedoiksi valtakunnalliseen arviointiraporttiin ja alueellisiin arviointiraportteihin tulee koota väestötiedot. Peruspalvelujen arvioinnin valtakunnallisen raportin kartta-aineisto, taulukot ja arvioinnin analyysit toimitetaan valtionvarainministeriölle Kunnallistalouden- ja hallinnon neuvottelukunnan arviointijaoston käyttöön 31.1.2014 mennessä sellaisessa muodossa, että tietoa voidaan käyttää peruspalvelujen tila raporttia valmisteltaessa. Valtakunnallinen raportti valmistellaan kokonaisuudessaan valmiiksi 28.2.2014 mennessä. Karttaesittämistä käytetään silloin, kun se tuo lisäarvoa analyysiin. Arvioinnin taustalla oleva väestön sijaintitieto mahdollistaa palvelujen kysynnän ja tarjonnan samanaikaisen tarkastelun. Johtopäätösten ja toimenpide-ehdotusten vertailtavuuden varmistamiseksi arviointi suoritetaan yhdenmukaisesti kaikissa aluehallintovirastoissa ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa. Vertailtavuus pitää sisällään myös yhtenäiset aineistot sekä arviointitulosten esittämistavan. Vuoden 2013 arviointikohteet ovat valtiovarainministeriön ohjauskirjeen mukaan seuraavat: Ikäihmisten palvelut 1. Tasa-arvoinen yhteiskunta - oikeusturvaprosessit Vanhuspalvelulakiin liittyvä arviointi (STM täsmentää kohteen myöhemmin) 2. Hyvinvoiva yhteiskunta - hyvinvointiprosessit Liikuntapaikkojen fyysinen saavutettavuus 3. Turvallinen yhteiskunta - turvallisuusprosessit Ennalta estävä työ (POHA) Kotona asuvien iäkkäiden turvallisuus Lähisuhdeväkivallan ehkäisy osana vanhusten turvallista yhteiskuntaa Yleiset arviointikohteet 1. Tasa-arvoinen yhteiskunta oikeusturvaprosessit Perusopetuksen alueellinen saavutettavuus Regional tillgänglighet till svenskspråkig grundläggande utbildning - 8 -
Toisen asteen koulutuksen alueellinen saavutettavuus Regional tillgänglighet till svenskspråkig utbildning på andra stadiet Opettajien lomautukset ja niiden vaikutukset Opettajien lomautukset ja niiden vaikutukset (ruotsinkielinen) Viestinnän yleispalvelun alueellinen saatavuus Peruspalvelutasoisen joukkoliikenteen tarjonta Tieverkon toimivuus 2. Hyvinvoiva yhteiskunta - hyvinvointiprosessit Kuntien kulttuuripalvelujen tuottaminen, kunnan ja ulkopuolisten kulttuuripalvelujen tuottajien välinen yhteistyö ja tulokset Kirjastotoimi Biblioteksväsendet 3. Turvallinen yhteiskunta - turvallisuusprosessit Nopean avun saanti (POHA) Tutkintapalvelut (POHA) Ennalta estävä toiminta Nopean avun saanti ja saatavuus Paikallinen turvallisuusyhteistyö Arvioinnin kirjoittajat ja karttavastaavat on esitelty kyseisen arviointikohteen yhteydessä. Arviointityöryhmän puheenjohtajana on toiminut kehittämispäällikkö, FM Olli Aulaskari. Aulaskari on toiminut myös karttaryhmän puheenjohtajana. Yhteystiedot: Puhelin 0295 017 500 Sähköposti muotoa: etunimi.sukunimi@avi.fi www.avi.fi/pohjois - 9 -
2. Toimintaympäristö 2.1. Väestö- ja asutusrakenne Suomen väkiluku oli vuoden 2012 lopussa 5 426 674. Edelliseen vuoteen verrattuna lisäystä on muodostunut yli 25 000 henkilöä. Ruotsinkielisten määrä oli noin 291 000 ja muunkielisten lähes 269 000. Kokonaisväestöstä oli ruotsinkielisiä 5,4 %, saamenkielisiä 0,04 % ja muita kieliä puhuvia noin 5 %. Viimeksi mainitun ryhmän puhutuimmat kielet olivat selkeästi venäjä ja viro. Seuraavaksi eniten puhuttiin somalia, englantia ja arabiaa. Kuntien lukumäärä oli vuoden 2012 lopussa 320. Lukumääräisesti eniten (72 kpl) oli kuntia, joiden väkiluku oli välillä 2 000 3 999. Alle 500 asukkaan kuntia oli seitsemän kappaletta ja vähintään 100 000 asukkaan kuntia yhdeksän kappaletta. Kaupunkimaisissa kunnissa asuvien osuus oli 68,6 %, taajaan asutuissa kunnissa asuvien 16,5 % ja maaseutumaisissa kunnissa asuvien 14,9 % koko väestöstä. Kaupunkimaisissa kunnissa asuvien osuus on kasvanut ja maaseutumaisissa kunnissa asuvien osuus puolestaan pienentynyt 2000-luvulla. Puolet Suomen väestöstä asuu Rauma-Imatra linjan eteläpuolella. Kuvasta 2.1. käy yksityiskohtaisemmin selville väestö- ja asutusrakenteen alueellinen jakautuminen vuoden 2012 lopussa. Väestö keskittyy yhä pienemmälle maantieteelliselle alueelle, mikä on nähtävissä aiemmista arviointiraporteista. Väestö on sijoittunut eri alueiden keskuskaupunkeihin ja niiden lähiseuduille, liikennereittien varsille sekä toimiville teollisuus-, kaivos- ja matkailupaikkakunnille. Suomen kaupungistumisaste on vielä muita Pohjoismaita ja Länsi-Eurooppaa alemmalla tasolla minkä vuoksi väestön keskittymiskehityksen arvioidaan jatkuvan edelleen. Syyt tähän monia muita maita myöhemmin tapahtuvaan keskittymiskehitykseen ovat löydettävissä Suomen itsenäisyyden ajan harjoitetusta asutustoiminnasta, jossa väestöä siirtyi syrjäseuduille 1960-saakka. Asutustoiminta oli osa tuolloin harjoitetun talous- ja sosiaalipolitiikan keinovalikoimaa. Väestön sijoittumisen alueellinen muutos osoittaa, että vahvojen keskusten vetovoima ohjaa voimakkaasti väestön muuttoa ja siten koko aluerakenteen muotoutumista. Todennäköisesti vahvoista toiminnallisista keskuksista ja niiden vastakohtana elinvoimaansa menettävistä syrjäseuduista koostuva aluerakennekehitys vahvistuu myös tulevaisuudessa. Poikkeuksen yleisen aluekehityksen suunnasta muodostavat syrjäisille alueille muodostuneet kehittyvät teollisuus-, kaivos- ja matkailupaikkakunnat, joiden kohdalla lisääntynyt taloudellinen toimeliaisuus voi kääntää muuttovirtoja merkittävästikin takaisinpäin. Väestön keskittymisen vuoksi myös koulutetut sijoittuvat yhä pienemmälle maantieteelliselle alueelle. Yleistäen nämä alueet ulottuvat sadan kilometrin säteelle Helsingistä, Tampereelta ja Oulusta. Koulutetun väestönosan muuttoliike on siirtänyt sekä väestön uusiutumista että innovatiivista kehittäjäpotentiaalia maakunnista keskeisten yliopistokaupunkien liepeille ja pääkaupunkiseudulle. Vaikka talouden nousu- ja laskusuhdanteet vaikuttavat ihmisten muuttovalmiuteen, voidaan keskusten vetovoiman sanoa toimivan sen muutoksen moottorina, joka ohjaa väestön muuttovirtoja ja koko aluerakenteen muuttumista. Karkealla tasolla voidaan todeta, että nuoret ikäluokat keskittyvät rannikkoalueelle Vaasan seudulta pohjoiseen, Pohjois-Pohjanmaalle ja keskeisille kaupunkiseuduille. Vanhemmat ikäluokat keskittyivät puolestaan valtakunnan itäosiin sekä keskeisimpien kaupunkiseutujen välisille syrjäisemmille alueille. - 10 -
Kuva 2.1. Suomen väestö neliökilometrin ruuduissa 31.12.2012-11 -
Kuva 2.2. Väkiluvun muutos kunnittain 2008 2012 Kuva 2.3. Syntyneiden enemmyys kunnittain 2010 2012 AlueOnline Kuvasta 2.2. nähdään Suomen väkiluvun kehitys viiden vuoden ajanjaksolta (2008 2012), jona aikana muutos oli +1,9 %. Tumma väri kartalla ilmaisee suhteellista positiivista väkiluvun kehitystä ja vaalea väri puolestaan väestön vähenemistä. Väkimäärä lisääntyi pääasiassa yliopisto- ja teollisuuspaikkakunnilla ja niiden lähialueilla. Näiden alueiden ulkopuolelle sijoittuvat lievemmän negatiivisen väestönkehityksen alueet, jotka sijoittuvat pääasiassa rannikkoseuduille. Pohjoisessa Kittilä erottuu väestömääräänsä kasvattava kuntana. Negatiivisinta väestönkehitys on ollut itäisen ja keskisen Suomen maaseutumaisilla alueilla sekä Pohjois-Satakunnassa. Yksittäisistä kunnista väkiluvun suhteellinen kasvu on ollut suurinta Pirkkalassa (12,2 %), Jomalassa (11,2 %) ja Limingassa (10 %). Suhteellisesti eniten väkimäärä on vähentynyt Sottungassa (-12,2 %) ja Puumalassa (-10,2 %). Luonnollisella väestönlisäyksellä tarkoitetaan AlueOnline elävän syntyneiden ja kuolleiden välistä erotusta. Kuvasta 2.3. käy ilmi syntyneiden enemmyyden alueellinen eriytyminen Suomessa. Voimakkainta luonnollinen väestönlisäys on keskeisillä kaupunkialueilla. Lisäksi Kokkolan tienoilta Kemiin asti ulottuu melko yhtenäinen voimakkaan luonnollisen väestönlisäyksen vyöhyke. Alueet, joilla kuolleisuus on syntyvyyttä suurempaa, sijoittuvat pääasiassa valtakunnan pohjois- ja itäosiin sekä paikoin Keski- Suomeen ja Pohjois-Satakuntaan. Ajanjaksolla 2010 2012 luonnollinen väestönlisäys oli Suomessa 1,7 promillea. Kunnittain tarkasteltuna suurimmat luonnolliset väestönlisäykset olivat Limingassa (17,9 promillea), Luodossa (17 promillea) ja Tyrnävällä (16,2 promillea). Negatiivisimman luonnollisen väestönkasvun kunnat olivat Puumala (-17,3 promillea), Ristijärvi (-16,3 promillea) ja Pelkosenniemi (-15,8 promillea). Tilanne, jossa kunnan tai alueen syntyvyys on pienempi kuin kuolleisuus, aiheuttaa ikärakenteen vanhenemisen, kun muuttoliikkeen mah- - 12 -
dollinen vaikutus jätetään huomioimatta. Kuva 2.4. Muuttotase kunnittain 2010 2012 Muuttoliikettä kuvataan muuttotaseella, joka koostuu kuntien välisestä muutosta sekä siirtolaisuudesta. Se on luonnollisen väestönlisäyksen ohella toinen alueen väestömäärää ja ikärakennetta muokkaava tekijä. Muuttoliike on luonteeltaan valikoivaa, koska muuttamisen syyt liittyvät usein työhön ja opiskeluun. Muuttajat ovat nuorta ja työikäistä väestöä, mikä vaikuttaa negatiivisesti lähtöalueiden väestön uusiutumiskykyyn ja positiivisesti tuloalueiden uusiutumispotentiaaliin. Valikoiva muuttoliike on näin siirtänyt sekä väestön uusiutumista että innovatiivista kehittäjäpotentiaalia maakunnista keskuskaupunkeihin ja pääkaupunkiseudulle. Palvelurakenteen ja -tason yhteensovittaminen eriytyvän väestö- ja aluerakenteen kanssa on vaikeasti hallittava kokonaisuus. Tilannetta vaikeuttaa vielä yleinen väestön ikääntyminen sekä vallitseva taloudellinen tilanne. Lähtömuuttoalueilla ongelmana on palvelujen katoaminen ja tulomuuttoalueilla se, että palvelujen kysyntä kasvaa nopeammin kuin palvelujen ja asuntojen tuotantokapasiteetti. Tämän kehityskulun ilmeisenä vaarana on kansalaisten eriarvoistuminen peruspalvelujen saamisen suhteen. Eriarvoistumiskehitys nähdään yhtenä keskeisimpänä suomalaista yhteiskuntaa kohtaavana uhkana. Muuttoliikkeeseen vaikuttaa myös suhdannetilanne. Taantuman aikana muutetaan vähemmän ja noususuhdanteessa enemmän. Myös muuttoliikkeen luonne on muuttunut ajan kuluessa. Aikaisempina vuosikymmeninä muuttovirrat kulkivat pääasiassa pohjoisesta etelään, maalta kaupunkeihin ja ulkomaille. Näin tapahtuu edelleenkin mutta nyt muutetaan runsaasti myös kuntien, kaupunkien ja seutukuntien sisällä. Myös ihmisten asenteet ovat muuttuneet. Muuttoliikkeen taustalla ei enää ole yhtä vahvasti työ, vaan perusteina ovat yhä enemmän asumiseen, arvoihin, unelmiin ja paikkoihin liitetyt mielikuvat. Monin paikoin aidoin muuttovoitto tuleekin ulkomailta. AlueOnline Kuvassa 2.4. esitetään kunnittainen muuttotase Suomessa vuosina 2010 2012, jona aikana kokonaismuuttotase oli kolmen promillen verran positiivinen. Muuttoliikkeen suuren trendin mukaisesti väestöä on siirtynyt keskusalueille ja kaupunkeihin, jotka ovat pitkälti samoja kuin luonnollisen väestönkasvun alueet. Suurimat positiivisen muuttotaseen kunnat olivat Geta (22,3 promillea), Pirkkala (21 promillea) ja Jomala (19,1 promillea) Toisesta ääripäästä erottuvat erityisesti Sottunga (-59,2 promillea) sekä Kumlinge (-21,7 promillea). Väestön keskittyminen, alueellisesti eriytyvä väestö- ja tulorakenne, yritystoiminnan rakennemuutos sekä vuosia jatkunut talouden alavire muodostavat valtavan haasteen palvelujen tasapuoliselle saamiselle ja saavuttamiselle sekä ylipäätään kohtuullisen palvelutason ylläpitämiselle. Kuntien yhdistymiset ovat yksi keino reagoida vallitsevaan tilanteeseen. Kaik- - 13 -
Kuva 2.5. Suomen asutut ja asumattomat 1 km x 1km karttalehtiruudut 31.12.2012 Kuva 2.6. Väestöennuste kunnittain vuoteen 2020 AlueOnline kien edellä mainittujen tekijöiden muovaaman asutus- ja väestörakenteen nykytila Suomessa havainnollistuu asuttujen ja asumattomien neliökilometriruutujen alueellisen sijoittumisen kautta. (Kuva 2.5.). Vuoteen 2020 ulottuvan väestöennusteen mukaan Suomen väestömäärä kasvaa 4,3 %-yksikköä verrattuna vuoden 2012 väestömäärään (Kuva 2.6). Alueelliset erot ovat suuret vaikka kokonaiskehitys onkin selvästi positiivinen. Väestön kasvualueet sijaitsevat pääasiassa Tampere-Hämeenlinna-Helsinki-Turku -alueella, paikoin länsirannikolla sekä keskeisimmissä yliopistokaupungeissa lähialueineen. Pohjoisessa Rovaniemi ja Kittilä ovat ennusteen mukaan kasvavia kuntia. Suurimpia väestön menettäjiä ovat Itä-Lappi, Kainuu, Pohjois-Karjala, Keski-Suomen syrjäiset maalaiskunnat ja osin Pohjois-Satakunta. Nuorten ikäluokkien sijoittuminen tietyille alueille keskittää myös väestön uusiutumisen näille alueille. Lähtömuuttoalueilla väestön ikääntyminen johtaa väestön luonnolliseen vähenemiseen. Vuoteen 2020 väestömäärän odotetaan kasvavan suhteellisesti eniten Pirkkalassa (26,2 %) ja Jomalassa (22,2 %) ja vähenevän Puumalassa (-18,6 %) ja Kesälahdella (-17,8 %). Ikäryhmittäiset väestöennusteet tarkentavat kuvaa väestön alueellisesta sijoittumisesta. Alle 15-vuotiaat sijoittuvat vuoteen 2030 ulottuvan ennusteen mukaan Pohjanmaan rannikkoseudulle, pääkaupunkiseudulle ja suurimpiin yliopistokaupunkeihin lähialueineen (kuva 2.7.). Alle 15-vuotiaiden osuuden ennustetaan olevan valtakunnassa keskimäärin 16 %. Keskiarvo ei kerro alueellisista eroista, jotka ovat huomattavan suuret. Ikärakenteeltaan nuorimmilla alueilla ikäluokan osuuden ennuste- - 14 -
Kuva 2.7. Väestöennuste alle 15-vuotiaista kunnittain vuoteen 2030 Kuva 2.8. 15-64 vuotiaat kunnittain 2012 AlueOnline AlueOnline taan olevan yli neljännes kokonaisväestöstä. Tyrnävän kunnassa sen ennustetaan olevan 30,9 % ja Limingassa 30,3 %. Suhteellisesti vähiten nuoria ikäluokkia on laajoilla alueilla Itä- ja Pohjois-Suomessa sekä eteläisen Suomen maaseutualueilla. Puumalassa, Kustavissa, Brändö ja Kaskisissa suhteellinen osuus on alle 8 % kokonaisväestöstä. Yli 64-vuotiaiden suhteellisen osuuden väestöstä vuonna 2030 ennustetaan olevan 25,6 %. Tämän ikäryhmän maantieteellinen sijoittuminen on peilikuva alle 15-vuotiaiden sijoittumisesta. Ennusteen mukaan suhteellisesti eniten (yli 50 %) heitä asuu Puumalassa, Kustavissa ja Kaskisissa. Limingassa vastaava luku on alle 12 %. Suomen väestön ikärakenne vanhenee. Viidessä vuodessa (2008 2012) yli 64-vuotiaiden osuus koko väestöstä kasvoi 2 %-yksikköä. Nopeinta suhteellinen vanheneminen oli Itä- Lapissa, Itä-Suomessa ja paikoin Keski-Suomessa. Yksittäisistä kunnista erottuivat Kaskinen, Hailuoto, Lumparland ja Kökar, joissa yli 64-vuotiaiden osuus on yli kolminkertainen maan keskiarvoon verrattuna. Toista ääripäätä edustavat Geta ja Tyrnävä, joissa edellä mainitun ikäryhmän suhteellinen osuus on pienentynyt. Väestön ikärakenteen alueellista eriytymistä voidaan tarkastella myös 15-64-vuotiaiden osalta. Tämä työikäisen väestönosan sijoittuminen on merkityksellinen esimerkiksi huoltosuhdetta tarkasteltaessa. Kuvassa 2.8. näkyy työikäisen väestön suhteellinen osuus koko väestöstä. Valtakunnallinen keskiarvo oli 64,8 %. Suhteellisesti eniten työikäisiä oli suurimmissa kaupungeissa sekä Lapissa. Yksittäisistä kunnista suurimmat osuudet olivat Helsingissä (70,6 %), Tampereella (69,2 %) ja Järvenpäässä (66,6 %). Suhteellisesti vähiten heitä oli Luhangassa (49,5 %). - 15 -
Kuva 2.9. Alkutuotannon työllistävyys kunnittain 2011 Kuva 2.10. Jalostuksen työllistävyys kunnittain 2011 AlueOnline AlueOnline 2.2. Elinkeinot Alkutuotannon työllistävyys alenee Suomessa vähitellen. Vuonna 2011 sen osuus oli 3,5 % työllisestä työvoimasta, mikä on 0,2 %-yksikköä vähemmän kuin vuonna 2009. Työllistävyyden alueelliset vaihtelut ovat kuitenkin hyvin suuret, minkä vuoksi sen alueellinen merkitys on paikoin hyvin merkittävä. Alkutuotannon työllistävyyden väheneminen ei tarkoita maataloustuotannon supistumista, koska keskimääräinen yksikkötilakoko kasvaa. Vuonna 2000 keskimääräinen tilakoko oli 28,0 ha ja vuonna 2012 se oli 38,9 ha. Samana ajanjaksona maatilojen lukumäärä väheni vajaasta 80 000 tilasta noin 59 000 tilaan. Maataloustuotanto on paikkasidonnaista toimintaa. Luonteensa vuoksi se on aluerakennetta tasapainottava tekijä, jolla on suuri vaikutus maaseutualueiden asutus- ja työpaikkarakenteeseen. Alkutuotanto työllisti vähintään neljänneksen työllisestä työvoimasta yhdeksässä kunnassa, Savukoskella ja Lestijärvellä yli 30 %. Enintään 1 %:n se työllisti 23 kunnassa. (Kuva 2.9.). Vuonna 2012 yleisimmät tuotantosuunnat olivat kasvituotanto (lähes 70 % tiloista) ja lypsykarjatalous (noin 16 %). Pääasiallinen karjatalous- ja maidontuotantoalue sijoittuu Keski-Suomen pohjoisosista ja Ylä-Savosta Etelä-Lappiin. Läntinen rannikkoseutu ja Etelä-Suomen maaseutu ovat pääasiassa kasvintuotantoalueita. Luonnonolosuhteista johtuen Kainuussa, Koillismaalla ja Lapissa metsätalous painottuu maataloutta voimakkaammin. Jalostus työllisti Suomessa vuonna 2011 keskimäärin 22,1 % työllisestä työvoimasta (Kuva 2.10.). Vuoteen 2009 verrattuna työllistävyys oli pysynyt kutakuinkin samana. Erilaiset yritysjärjestelyt ja irtisanomiset voivat muuttaa työllisten määrää hyvin nopeasti. Myös energian ja raaka-aineiden hinnan muuttuminen voi muuttaa - 16 -
Kuva 2.11. Palvelutoimialojen työllistävyys kunnittain 2011 Kuva 2.12. Työllisyysaste kunnittain 2011 AlueOnline toimialojen toimintaedellytyksiä nopealla aikataululla. Jalostuksen korkeimmat työllistävyysosuudet keskittyvät valtakunnan lounaisosiin ja rannikkoseuduille. Myös sisämaan suurimmissa kaupungeissa jalostuksella on vahva työllistävä vaikutus. Maan pohjois- ja itäosissa teollisuuden osuus työllistäjänä on keskimääräistä alhaisempi ja teollisuuden rakenne on usein keskittynyt. Pohjoisen teollisuus on paljolti metsän ja metallin perusteollisuutta ja keskuksissa myös teknologiateollisuutta. Etelä-Suomen ja suurimpien kaupunkien teollisuuden rakenne on monipuolisempaa ja kansainvälisempää. Viime vuosien aikana kaivostoiminnan merkitys on kasvanut erityisesti Itä- ja Pohjois-Suomessa. Jalostuksen työllistävyys oli suurinta Pyhännällä (43,8 %), Luodossa (43,6 %), Eurassa (43 %), Pyhärannassa (42,) %) ja Raahessa (40,6 %). Viidessä kunnassa jalostus työllisti alle kymmenesosan työllisestä työvoimasta. Matalimmat osuudet olivat Kökarissa (3 %) ja Kumlingessa (3,3 %). AlueOnline Palvelutoimialat työllistivät vuonna 2011 Suomessa keskimäärin 73,1 % työllisestä työvoimasta, missä lukemassa on lisäystä vuoteen 2009 verrattuna 0,2 %-yksikköä. Palvelutoimialat työllistävät suhteellisesti eniten Pohjois- ja Itä-Suomessa sekä pääkaupunkiseudulla ja suurimmissa kaupunkikeskuksissa ympäristöineen (Kuva 2.11). Kaupungeissa painottuvat kaupan ja hallinnon työpaikat. Maaseutumaisemmilla ja syrjäisemmillä alueilla korostuvat terveydenhuollon ja sosiaalialan työpaikat. Suhteellisesti eniten palvelutoimialat työllistivät Kökarissa (89 %), Helsingissä (87,5 %), Maarianhaminassa (87,3 %) ja Kauniaisissa (85,9 %). Matalimmat työllistävyysasteet olivat Pyhännällä (40 %) ja Sievissä (44,7 %). Alueen väestömäärä, ikä- ja elinkeinorakenne, ostovoima ja ihmisten liikkuvuus määrittelevät palveluelinkeinojen työllistävyysasteen reunaehdot. Syrjäisillä alueilla, joilla ei ole merkittävää matkailullista vetovoimaa, palveluelin- - 17 -
Kuva 2.13. Työttömyysaste kunnittain maaliskuussa 2013 Kuva 2.14. Pitkäaikaistyöttömät kunnittain maaliskuussa 2013 AlueOnline keinot hiipuvat väestön ikääntymisen myötä mahdollisesti lukuun ottamatta terveydenhuolto- ja sosiaalipalveluja. Poikkeuksen edellisestä muodostavat matkailupaikkakunnat, joissa joko suoraan tai välillisesti matkailuun liittyvistä palveluluista on muodostunut ratkaisevan tärkeä toimiala alueelle. Matkailuelinkeinolla on suoria ja välillisiä vaikutuksia peruspalvelujen saatavuuteen ja laatuun myös alueen pysyvän väestön kannalta. 2.3. Työvoima ja työllisyys Työllisyysasteella tarkoitetaan 18-64-vuotiaiden työllisten osuutta samanikäisestä väestöstä. Vuonna 2011 keskimääräinen työllisyysaste oli 69,9 %, missä parannusta vuoteen 2011 verrattuna 1,1 %-yksikköä. Korkeimmat työllisyysasteen alueet sijoittuivat pääasiassa Helsinki-Tampere-Turku alueelle sekä rannikkoseudulle. Matalamman työllisyysasteen AlueOnline alueet sijoittuivat Pohjois- ja Itä-Suomeen sekä paikoin maan keskiosiin. (Kuva 2.12.). Matalan työllisyysasteen alueet ovat pitkälti samoja, joita vaivaavat negatiivisen väestönkehityksen ja yleisen elinvoimaisuuden vähenemisen mukanaan tuomat haasteet. Korkeamman työllisyysasteen alueet ovat puolestaan positiivisen väestökehityksen alueita, joita luonnehtii keskimääräistä tasapainoisempi ikärakenne. Kunnittain tarkasteltuna korkeimmat työllisyysasteet olivat Lumparlandissa (86,5 %), Sottungassa (86 %) ja Jomalassa (82,9 %). Matalimman työllisyysasteen kunnat puolestaan olivat Salla (54,1 %), Hyrynsalmi (55,1 %) sekä Lieksa ja Puolanka, joissa molemmissa prosenttilukema oli 55,7. Vuoden 2013 maaliskuussa keskimääräinen työttömyysaste oli 11 %. Vuoteen 2011verrattuna lukema on yleistä talouskehitystä mukaillen kohonnut 1,6 %-yksikköä. Valtaosin korkeimman työttömyyden alueet sijoittuvat Pohjois-, - 18 -
Itä- ja paikoin Keski-Suomeen. Lounais-Suomessa Salo erottuu korkean työttömyyden kuntana. (Kuva 2.13.). Matalimman työttömyyden alueet sijoittuivat Etelä-Suomeen ja läntiselle rannikkoalueelle. Korkeimmat kunnittaiset työttömyysasteet olivat Sallassa (22,2 %) ja Lieksassa (20,7 %) ja matalimmat Föglössa (0,7 %) sekä Vårdössa ja Lumparlandissa (2,1 %). Suurin työttömyysasteen kasvu vuodessa tapahtui Juankoskella (5,8 %-yks.), Uudessakaupungissa (4,6 %-yks.), Juukassa (4,5 %-yks.), Pyhäjoella (4,4, %-yks.), Salossa (4,3 %-yks.) ja Simossa (4,1 %-yks.). Työttömyysaste aleni voimakkaimmin Enonkoskella ja Föglössa (-1,8 %-yks.), Vetelissä ja Virroilla (-1,3 %yks.) sekä Hankasalmella (-1,2 %-yks.). Pitkäaikaistyöttömillä tarkoitetaan yli vuoden työttömänä olleiden osuutta kaikista työttömistä. Heidän osuutensa oli vuoden 2013 maaliskuussa 23,8 %, mikä on 0,6 %-yksikköä enemmän kuin vuonna 2011. Pitkäaikaistyöttömyyden alueellinen kuva poikkeaa osittain työttömyyden alueellisesta jakautumisesta siten, että pitkäaikaistyöttömyys on alueellisesti keskittyneempää. Yleistäen voidaan todeta, että pitkäaikaistyöttömyyden vaikeimmat alueet ovat sijoittuneet etelämmäs kuin korkeimman yleisen työttömyyden alueet. Pitkäaikaistyöttömyys painottui Kaakkois-Suomeen ja Uusimaalle sekä Pirkanmaalle ja Keski-Suomeen. (Kuva 2.14.). Tutkinnon suorittaneiden osuus Suomen 15 vuotta täyttäneestä väestöstä kasvaa. Vuonna 2012 heidän osuutensa oli 68,5 %, missä on kasvua vuoteen 2010 verrattuna 1,5 %-yksikköä. Kuitenkin alueelliset koulutuserot ovat suuret ja selvästi nähtävissä. Tutkinnon suorittaneet ovat selkeästi keskittyneet suurimpiin kaupunkeihin ja niiden lähialueille (Kuva 2.15.). Suhteellisesti eniten tutkinnon suorittaneita oli Kauniaisissa (80,2 %), Pirkkalassa ja Oulussa (75,8 %) sekä Jyväskylässä (75,5 %). Tutkinnon suorittaneiden osuus jäi alle puoleen Luhangalla (49,1 %), Kivijärvellä (49,6 %) ja Föglössa (49,7 %). Taloudellinen huoltosuhde ilmaisee työvoiman ulkopuolella olevien ja työttömien määrän sataa työllistä kohti. Taloudellinen huoltosuhde on merkittävä yleistä kehittämispotentiaalia kuvaava suhdeluku ja alueellisesti käytettynä se kuvaa tietyn alueen yleistä kehittämispotentiaalia. Väestön vanhuspainotteisuus, yksipuolinen elinkeinorakenne, alhainen työhön osallistuvuus ja korkea työttömyys ovat tekijöitä, jotka vaikuttavat huoltosuhteeseen negatiivisesti. Vuonna 2011 keskimääräinen taloudellinen huoltosuhde oli Suomessa 129, mikä on hieman heikompi luku vuoteen 2009 verrattuna. Huoltosuhteeltaan parhaat alueet sijaitsevat Etelä- ja Länsi-Suomessa ja raskaimman taloudellisen huoltosuhteen alueet osin Pohjoisja Itä-Suomeen sekä paikoin maan keskiosiin. (Kuva 2.16.). Kunnittain tarkasteltuna haastavin tilanne oli Kivijärvellä (243), Sallassa (222) ja Luhangalla (220). Positiivisin lukema oli Jomalassa (92), Maarianhaminassa (99) ja Vantaalla (100). 2.4. Peruspalvelujen tuottaminen Suomi on laaja maa, jolle on ominaista pitkät etäisyydet, aluerakenteen keskittyminen, väestön yleinen vanheneminen sekä ikärakenteen alueellinen eriytyminen. Edellä esitetyt seikat ovat niitä, joita joudutaan ottamaan huomioon niin strategia- ja kehittämistyössä kuin erilaisten palvelujen järjestämisessäkin. Julkisten palvelujen toimivuus ja monipuolisuus lisäävät alueellista kilpailukykyä ja muodostavat kokonaisvaltaisen kehittämistoiminnan perustan. Palveluja tuotetaan ja ylläpidetään kuitenkin tilanteessa, jossa alueiden väliset menestyserot kasvavat. Suomen voidaan sanoa jakaantuvan menestyneihin ja häviäviin alueisiin. Alueellisen kehityksen eriytymisestä johtuen kunnilla on hyvin erilaiset lähtökohdat ja voimavarat kehittää palvelurakennettaan ja -toimintaansa. On selvä, että yleisen talouskehityksen vaihtelut vaikuttavat niin alue- ja väestörakenteeseenkin, mutta kokonaismuutoksen suunta ja logiikka on selkeä. - 19 -
Kuva 2.15. Tutkinnon suorittaneet kunnittain 2012 Kuva 2.16. Taloudellinen huoltosuhde kunnittain 2011 AlueOnline Viime aikoina on käyty keskustelua valtion kestävyysvajeesta, jonka keskeisenä syynä on pidetty väestön ikääntymistä. Kun yhä suurempi osa väestöstä on vanhuksia, muun muassa julkisten palvelujen tarve kasvaa, mikä puolestaan kasvattaa julkisia menoja. Julkiset tulot eivät kasva samassa tahdissa, koska kansantalouden kokonaistuotantoa on muodostamassa aiempaa vähemmän ihmisiä. Näin ollen voidaan perustellusti olettaa, että toimintojen tehostamistavoitteet ja palvelutoiminnan rationalisointitoimenpiteet tulevat jatkumaan edelleen. Palvelutuotantoa joudutaan jatkuvasti mitoittamaan ja kohdentaman väestön tarpeista, avoimen talouden vaatimuksista ja elinolojen muuttumisesta muodostuvassa kokonaisuudessa. AlueOnline Palvelujen tuottamisen näkökulmasta sillä, tapahtuuko se metropolialueella, keskeisillä kaupunkiseuduilla vai maaseutualueilla, on merkitystä. Kasvavan väestömäärän alueilla keskeiset palvelutarpeet koskevat paljolti lasten, nuorten ja työikäisten palveluja sekä sosiaalisen muutoksen mukanaan tuomien ongelmien ratkaisemiseen liittyviä palveluja. Väestöään menettävillä alueilla on haasteena kyetä suuntaamaan palvelutuotantoa vanhushuoltoon, logistiikan turvaamiseen ja palvelujen yhteistuotantoon. Palvelujen tehostamistoimenpiteet vaikuttavat voimakkaasti harvaan asuttuihin seutuihin. Asiantuntijaratkaisuja ja johtamista keskitetään suurempiin palvelukeskuksiin, millä tavoitellaan voimavarojen siirtoa itse palvelutuotannon järjestämiseen. Lakisääteisten peruspalvelujen turvaaminen edellyttää yhteispalveluyksiköitä, joissa henkilökunta palvelee asiakkaita useilla eri toimialoilla. Myös sähköinen tiedonsiirto helpottaa asioiden omatoimista vireillepanoa mutta realismia on, että kaikilla ei ole mahdollisuutta tai valmiuksia käyttää sähköisiä palveluja. - 20 -
Kuva 2.17. Valtionveron alaiset tulot kunnittain 2012 Kuva 2.18. Opetustoimen nettokustannukset kunnittain 2012 Lisätietoja: http://tilastokeskus.fi/keruu/kuntien_talous_ja_toiminta.html AlueOnline Kansalaisten lakisääteisiä peruspalveluja tuottavat kunnat ja niiden yhteenliittymät sekä tätä julkista palvelutuotantoa täydentävä kolmas sektori. Peruspalveluihin luetaan kuuluvaksi väestön usein tarvitsemat välttämättömyyspalvelut, joiden toimivuus ja saatavuus ovat hyvän ja turvallisen elämän perusta. Peruspalveluja voidaan ryhmitellä suhteessa ihmisen elinkaaren eri vaiheisiin, jolloin puhutaan äitiys- ja lastenneuvola-, synnytys-, päivähoito-, koulutus-, kirjasto-, liikunta-, nuoriso-, terveyden- ja sairaanhoito-, julkiset liikenne- ja vanhustenhuollonpalvelut. Elinkeinoihin liittyen tarvitaan eläinlääkäri-, ympäristöterveydenhuolto-, elintarviketarkastus-, kuluttajansuoja- ja lupahallinnon palveluja. Toimivan yhteiskunnan perusedellytyksiä ovat erilaiset rekisteripalvelut sekä kuluttaja- ja velkaneuvonta. Pääasiassa valtion vastuulla on turvallisuus-, järjestys- ja lupa- sekä arviointipalveluista muodostuva kokonaisuus. Avoimen sektorin peruspalveluista ovat keskeisiä AlueOnline kaupan, postin, pankin ja apteekin sekä liikenteen palvelut. Valtionveron alaiset tulot tulonsaajaa kohti olivat Suomessa vuonna 2012 keskimäärin 27 184 euroa, mikä on 2 527 euroa enemmän kuin vuonna 2009. Korkeimman tulon alueet sijoittuivat Etelä- ja Lounais-Suomeen sekä suurimpiin kaupunkeihin lähialueineen ja matalimmat Pohjois- ja Itä-Suomeen sekä paikoin valtakunnan keskiosiin (Kuva 2.17.). Suurimmat tulonsaajakohtaiset tulot kunnittain tarkasteltuna olivat Kauniaisissa (54 843 euroa), Espoossa (37 640 euroa) ja Kirkkonummella (35 355). Vastaavat luvut olivat Kivijärvellä (18 583), Rautavaaralla (19 438) ja Rääkkylässä (19 517). Valtaosa kuntien kustannuksista koostuu koulutuksen, terveydenhuollon ja sosiaalitoimen menoista. Menojen suuruus ja jakauma vaihtelevat alueellisesti, mikä johtuu kuntien erilaisesta väestö- ja asutusrakenteesta, palvelujen - 21 -
Kuva 2.19. Sosiaali- ja terveystoimen nettokustannukset kunnittain 2012 Lisätietoja: http://tilastokeskus.fi/keruu/kuntien_talous_ja_toiminta.html AlueOnline tarpeesta sekä niiden toteuttamistavasta. Muuttoliikkeen valikoiva luonne voimistaa edelleen näitä alueellisia eroja. Kunnat ovat jo vuosien ajan joutuneet tinkimään palvelutuotannostaan opetustoimessa sekä terveydenhuollossa ja sosiaalitoimessa. Suomessa väestö ikääntyy nopeammin kuin useimmissa muissa maissa ja ikääntymisen vaikutukset ulottuvat yhteiskunnan kaikille osa-alueille. Pelkästään ikärakenteellisesta näkökulmasta voi arvioida, että esimerkiksi terveydenhuollon menoihin ei ole lähivuosina odotettavissa alenemista. Tässä tilanteessa on pakko miettiä uusia tapoja tuottaa mahdollisimman laadukkaita palveluja kansalaisille. Vuonna 2012 opetustoimen nettokustannukset olivat 1 129 euroa asukasta kohden, missä oli kasvua vuoteen 2010 verrattuna 47 euroa (Kuva 2.18.). Kuntien väliset erot opetustoimen nettokustannuksissa ovat erittäin suuret. Vaihteluväli asukasta kohden oli lähes 1 500 euroa. Kustannustasoon vaikuttavia tekijöitä ovat esimerkiksi harva asutus, pitkät etäisyydet tai vaikeakulkuisuus. Tilanne ei ole kuitenkaan yksiselitteinen, sillä yksittäisiä korkean kustannustason kuntia löytyy myös alueilta, joihin edellä mainitut reunaehdot eivät suoraan päde. Korkeimmat nettokustannukset asukasta kohden olivat Kökarissa (2 273 euroa/asukas) ja Kauniaisista (2 103 euroa/asukas). Matalimman kustannustason kunnat puolestaan olivat Marttila (781 euroa/as.) ja Taivassalo (800 euroa/as.). Yleisesti voidaan todeta, että sosiaali- ja terveystoimen kustannusrakenteeseen vaikuttavat alueelliset väestötekijät ja palvelujen organisointitapa. Sosiaali- ja terveystoimen nettokustannukset muodostuvat lasten päivähoidosta, perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon ja muista kustannuksista (esimerkiksi vanhusten ja vammaisten laitos- ja muut palvelut). Sosiaali- ja terveystoimen nettokustannukset olivat vuonna 2012 asukasta kohti 3 398 euroa, mikä on 336 euroa enemmän kuin vuonna 2010. Sosiaali- ja terveystoimen nettokustannukset eroavat voimakkaasti alueellisesti (Kuva 2.19.). Keskimäärin korkeimmat asukaskohtaiset nettokustannukset ovat Pohjois-, Itä- ja Keski-Suomessa. Etelä-Suomessa ja läntisellä rannikkovyöhykkeellä nettokustannukset ovat pääsääntöisesti matalimmat. Kunnittain tarkasteltuna korkeimmat asukaskohtaiset nettokustannukset olivat Pelkosenniemellä (5 277 euroa), Savukoskella (5 053 euroa) ja Sallassa (4 967 euroa). Taipalsaari (2 718 euroa), Kontiolahti (2 723 euroa) ja Rusko (2 734 euroa) edustivat nettokustannusten toista ääripäätä. Vuosikatteella kuvataan kunnan tulojen ja menojen erotusta, joka jää käytettäväksi investointien rahoittamiseen. Vaikka vuosikate ei suoraan indikoikaan yksittäisen kunnan taloudellista tilaa, on asukasta laskettu vuosikate pienentynyt merkittävästi parin viime vuoden aikana samaan aikaan kun taloudellinen tilanne on kiristynyt. Vuonna 2012 keskimääräinen - 22 -
vuosikate kuntien talousarvioissa oli 249 euroa/ asukas, mikä oli 212 euroa vähemmän kuin vuonna 2010. Vuosikatteiden jakautumisen kohdalla ei ole havaittavissa samantyyppistä alueellista säännönmukaisuutta kuin esimerkiksi väestön ikärakenteen kohdalla, vaan positiivisten ja negatiivisten katteiden kunnat ovat sijoittuneet mosaiikkimaisesti eri puolille maata. Positiivisimmat vuosikatteet olivat Eurajoella (1 115 euroa/asukas) ja Getassa (954 euroa/ as.). Negatiivisimmat katteet olivat Sottungassa (-970 euroa/as) ja Savukoskella (-712 euroa/as.). 2.5. Teemana vanhenevan väestön palvelut Väestön ikärakenteelliset muutokset ovat ennustettavissa olevia pitkäkestoisia prosesseja, joihin muuttoliike luo vaihtelua. Väestön ikääntyminen on koko Suomea koskeva ilmiö, joka vielä korostuu alueellisesti. Kyse on siis sekä valtakunnallisesta että alueellisesti eriytyneestä haasteesta. Ikääntyneiden hyvinvoinnin ja palvelujen turvaaminen edellyttävät laaja-alaista hyvinvointipolitiikkaa. Ikääntyneiden palveluja on tarkasteltava osana laajempaa yhteiskunnallista rakennemuutosta. Yhteiskunnan on kyettävä turvaamaan mahdollisimman terve ja toimintakykyinen ikääntyminen. Mahdollisimman pitkään säilyvä toimintakyky parantaa ikääntyneiden elämänlaatua, vähentää sosiaali- ja terveyspalvelujen tarvetta ja hillitsee hoitokustannusten kasvua. Kansalaisten lakisääteisiä peruspalveluja tuottavat kunnat ja niiden yhteenliittymät sekä tätä julkista palvelutuotantoa täydentävä kolmas sektori. Palvelutuotannon volyymiä ja tuottamistapoja arvioidaan ja mitoitetaan toimintaympäristön jatkuvasta muutoksesta johtuen. Niin ikääntyneille suunnattuja palveluja kuin palveluja yleisemmin tuotetaan tilanteessa, jossa alueiden väliset menestyserot ovat suuret ja kasvavat edelleen. Pitkät etäisyydet, väestön alueellinen keskittyminen sekä ikärakenteen alueellinen eriytyminen ovat realismia. Moniulotteisesta alueellisen kehityksen erisuuntaisuudesta johtuen kunnilla on hyvin erilaiset voimavarat kehittää palvelutuotantoaan. Tämä on asettanut myös eri alueiden väestön eriarvoiseen tilanteeseen suhteessa palvelujen saatavuuteen. Terveyden- ja hyvinvoinnin käyttämän laitoksen luokittelun mukaan ikääntyvien palvelut voidaan ryhmitellä esimerkiksi kotihoito- ja kotipalveluihin, tavalliseen ja tehostettuun palveluasumiseen, laitos- ja omaishoitoon, perhe- ja osavuorokautiseen hoitoon. Seuraavaan taulukkoon on koottu joitakin väestöön ja palveluihin liittyviä muuttujia. Taulukko 2.1. kattaa vain pienen osan ikääntyville suunnatuista palveluista eikä se pyrikään tuomaan palvelutarjontaa kokonaisuudessaan esille. Keskeisempi näkökulma onkin tuoda esille väestön ikärakenteen ja ikääntyneiden palvelujen käytön välistä suhdetta. Laajemman viitekehyksen valituille indikaattoreille antaa tietysti väestön yleinen ikääntymiskehitys. Edellä mainittuun taulukkoon on koottu sukupuolen mukaan muuttujia, jotka liittyvät ikääntyneiden käyttämiin palveluihin. Vuonna 2012 Suomen väestöstä oli vähintään 65 vuotta täyttäneitä noin viidennes, vähintään 75 -vuotiaita lähes yhdeksän prosenttia ja 85 -vuotiaita ja vanhempiakin yli kaksi prosenttia. Tavallisen palveluasumisen piirissä oli 65 vuotta täyttäneistä keskimäärin 0,6 % vastaavanikäisestä väestöstä. Tehostetun palveluasumisen kohdalla vastaava luku oli 3,3 %. Vanhainkodeissa asuvien 65 vuotta täyttäneiden osuus oli 1,2 % ja säännöllisen kotihoidon piirissä olevien osuus 6,7 % vastaavan ikäisestä väestöstä. Terveyskeskusten pitkäaikaisasiakkaiden kohdalla prosenttiluku oli 0,7. Kyse on näin ollen suurta väestönosaa koskevista palveluista. Sukupuolten välinen ero palvelujen käyttämisessä näkyi naisten miehiä suuremmissa prosenttiosuuksissa taulukkoon valikoituneissa muuttujissa. - 23 -
Taulukko 2.1. Koonnos ikääntyneiden käyttämistä palveluista vuonna 2012 Alue 65 vuotta täyttäneet, % väestöstä 75 vuotta täyttäneet, % väestöstä 85 vuotta täyttäneet, % väestöstä Ikääntyneiden tavallisen palveluasumisen 65 vuotta täyttäneet asiakkaat 31.12., % vastaavanikäisestä väestöstä Ikääntyneiden tehostetun palveluasumisen 65 vuotta täyttäneet asiakkaat 31.12., % vastaavanikäisestä väestöstä Vanhainkotien 65 vuotta täyttäneet asiakkaat 31.12., % vastaavanikäisestä väestöstä Säännöllisen kotihoidon piirissä 30.11. olleet 65 vuotta täyttäneet asiakkaat, % vastaavanikäisestä väestöstä Terveyskeskusten 65 vuotta täyttäneet pitkäaikaisasiakkaat 31.12., % vastaavanikäisestä väestöstä Etelä-Suomen AVI yhteensä 17,2 7,2 1,9 0,6 2,9 1,4 5,4 0,5 naiset 19,6 9,1 2,8 0,8 3,6 1,7 6,6 0,5 miehet 14,7 5,3 1,1 0,4 1,8 0,9 3,8 0,4 Itä-Suomen AVI yhteensä 22,1 10,3 2,8 0,7 3,7 0,8 6,8 0,8 naiset 25 12,9 3,9 0,8 4,6 0,9 8,3 0,9 miehet 19,2 7,7 1,6 0,5 2,5 0,5 4,9 0,6 Lapin AVI yhteensä 20,3 9,4 2,3 0,6 3,6 0,6 7,4 1,0 naiset 22,7 11,4 3,1 0,7 4,6 0,7 8,8 1,1 miehet 18 7,3 1,4 0,4 2,3 0,4 5,7 0,8 Lounais-Suomen AVI yhteensä 20,8 9,5 2,7 0,6 3,1 1,6 6,4 0,6 naiset 23,4 11,7 3,8 0,8 3,9 1,9 7,8 0,8 miehet 18,1 7,1 1,5 0,4 2,0 1,0 4,7 0,4 Länsi- ja Sisä-Suomen AVI yhteensä 19,5 9 2,5 0,6 3,0 1,4 6,3 0,7 naiset 22 11,2 3,6 0,8 3,9 1,8 7,7 0,8 miehet 16,8 6,7 1,4 0,4 1,8 1,0 4,6 0,5 Pohjois-Suomen AVI yhteensä 16,9 7,6 2 0,4 3,4 1,2 7,7 0,4 naiset 19,1 9,5 2,8 0,5 4,3 1,4 9,2 0,4 miehet 14,6 5,8 1,2 0,3 2,2 1,0 5,8 0,3 Koko maa yhteensä 19,5 8,8 2,4 0,6 3,3 1,2 6,7 0,7 naiset 22 11 3,3 0,7 4,2 1,4 8,1 0,8 miehet 16,9 6,7 1,4 0,4 2,1 0,8 4,9 0,5 Â ; THL, Tilasto- ja indikaattoripankki SOTKAnet 2005-2013 Vanhenevan väestön palvelut pitävät sisällään laajan kirjon erilaista palvelutoimintaa alkaen jokapäiväistä elämää helpottavista palveluista ja päättyen hyvin intensiivisiin hoitoihin elämänkaaren loppupuolella. Väestön ikääntyminen, lääketieteen ja eri hoitomuotojen kehittyminen sekä taloudel- linen taantuma ovat niitä reunaehtoja, joiden puitteissa laadukasta palvelutuotantoa on kyettävä tuottamaan. Tulevaisuudessa yhteiskunnassa on välttämätöntä käydä peripohjaista keskustelua palvelujen tuottamisesta ja eri hoitomuodoista myös vahvasti eettisestä näkökulmasta. - 24 -
Tietolähteet Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2011, 10/2012 Helsingin Sanomat (28.11.2013) Tilastokeskus Tilastokeskus, AlueOnline palvelu www.kunnat.net www.sotkanet.fi www.taloussanomat/tilastokeskus (13.1.2014) www.vrk.fi - 25 -
3. Arvioinnin keskeiset tulokset 5.2. Perusopetuksen alueellinen saavutettavuus Koulujen määrä on vähentynyt vuosittain ja erityisesti pieniä kouluja on lakkautettu ja yhdistetty. Lakkauttamistahti on kuitenkin hidastunut ja kouluja poistui tilastoista enää noin 70 koulun vuosivauhdilla. Positiivisten oppilasennusteiden perusteella koulujen lakkauttaminen vähenee. Eteläisen ja läntisen Suomen väkirikkaiden kuntien painoarvo vaikutti siten, että saavutettavuus oli valtakunnallisesti varsin hyvä ja pysyi lähes entisellä tasolla. Keskimäärin 93 prosenttia 7 12-vuotiaista ja 80 prosenttia 13 15-vuotiaista asui enintään viiden kilometrin etäisyydellä ikäluokkansa perusopetusta antavasta koulusta. Edelliseen arviointiin verrattuna tilanne oli monella alueella, monessa maakunnassa ja kunnassa kuitenkin heikentynyt. Mitä pienempinä aluekokonaisuuksina saavutettavuutta tarkastellaan, sitä selvemmin alueet eroavat toisistaan ja sitä enemmän saavutettavuus poikkeaa valtakunnallisesta keskiarvosta. Maan eri osissa asuvat perusopetuksen oppilaat eivät ole saavutettavuuden näkökulmasta tasa-arvoisessa asemassa suurten kuntakohtaisten erojen vuoksi. Manner-Suomen peruskoululaisista vajaa neljännes oli kuljetusedun piirissä. Kuljetusoppilaiden määrä on hieman lisääntynyt, mutta osuus kaikista oppilaista oli seurantavuoteen 2011 verrattuna samalla tasolla. Suhteellisesti eniten kuljetusoppilaita oli Itä-Suomessa, yli kolmannes kaikista perusopetuksen oppilaista. Erityisen tuen päätöksen saaneista oppilaista lähes puolet sai kuljetusedun. Kuljettavien osuus kasvoi, vaikka erityisen tuen päätöksen saaneita oppilaita oli aiempaa vähemmän. Päiväkotien esiopetus on lähempänä lasten kotia kuin koulujen esiopetus ja kuljetusta tarvitaan selvästi vähemmän. Kodin ulkopuolella asui ja kävi koulua lähes 770 perusopetuksen oppilasta. Suurin osa heistä oli kansanopistojen tai muun oppilaitoksen sisäoppilaitosmuotoisessa majoituksessa olevia oppilaita. Erityiskoulujen ja valtion koulukotien majoitettuja oppilaita oli pienempi määrä, parisen sataa oppilasta. Oman kunnan alueelle koulumatkan pituuden takia majoitettuja oppilaita on koko maassa vain muutama. Käynnissä oleva kuntauudistus ja muutoksen hallinta edellyttävät kunnilta suunnitelmallisuutta ja ennakkoluulotonta uusien toimintatapojen etsimistä sekä tarvittaessa kuntarajat ylittävää yhteistyötä. On huolehdittava perusopetuspalvelujen järjestämisestä niin, että kunnan eri osissa asuvilla oppilailla tasapuoliset mahdollisuudet perusopetukseen lähipalveluna säilyvät. Kouluverkkoratkaisuissa on turvattava ainakin nuorimpien oppilaiden koulunkäynti mahdollisimman lähellä kotia. Keskushallinnon on omilla toimenpiteillään tuettava laadukkaiden perusopetuspalvelujen säilymistä. Koulukuljetukset on järjestettävä siten, että perusopetuslaissa säädetyt enimmäisajat eivät ylity ja oppilaiden hyvinvointi tulee huomioon otetuksi. Vaihtoehtoisesti oppilaille on tarjottava perusopetuslain edellyttämä maksuton majoitus ja täysihoito. 5.3. Regional tillgänglighet till svenskspråkig grundläggande utbildning Under de två senaste åren har fyra svenskspråkiga skolor med årskurserna 1-6 dragits in. Tre av de indragna skolorna var belägna i Österbotten och en i Nyland. Elevantalet i årskurserna 1-6 har ökat och beräknas framöver att årligen öka. Elevantalet i årskurserna 7-9 har tillsvidare fortsatt att minska. Inom de närmaste - 26 -
åren kommer dock det totala elevantalet i årskurserna 1-9 att årligen åter öka. Den geografiska tillgängligheten till svenskspråkig grundläggande utbildning mätt i andelen svenskspråkiga barn i läropliktsåldern som bor inom en fem kilometers radie från svenskspråkig skola har på Fastlandsfinland i genomsnitt inte nämnvärt förändrats jämfört med två år innan. Av 7-12 åringarna bodde 87 procent och av 13-15 åringarna 55 procent inom fem kilometer från svenskspråkig skola för respektive åldersgrupp. Tillgängligheten i förhållande till riksmedeltalet varierar dock regionalt. Alla elever skall ha jämbördig tillgång till grundläggande utbildning av hög kvalitet oberoende av bostadsort, språk och kommunens ekonomiska situation. Avgöranden som gäller servicestrukturen bör stöda såväl den geografiska tillgängligheten till som kvaliteten på utbildningstjänsterna. Utbildningen skall i första hand ordnas som närservice så att eleverna kan gå i skola inom rimligt avstånd från hemmet. Samarbete över kommungränserna bör vidare utvecklas för att ur elevens synvinkel ordna så ändamålsenliga lösningar som möjligt. Det geografiska avståndet till skolan som mått på tillgängligheten till grundläggande utbildning bör kompletteras med indikatorer, som även beskriver verksamhetsförutsättningar och utbildningens kvalitet. Den officiella statistikföringen och statistiska uppföljningar som grundar sig på administrativa indelningar bör på grund av kommunsammanslagningar med allt större kommunenheter kompletteras för att bättre beskriva och beakta frågor som berör kommunens såväl tätorter som olika former av landsbygdsförhållanden. Den officiella statistikföringen bör fortgående utarbetas på språklig grund. 5.4. Toisen asteen koulutuksen alueellinen saavutettavuus Manner-Suomessa on 86 prosentille peruskoulun päättäneistä tarjolla lukiokoulutusta vähintään 10 kilometrin etäisyydellä asuinpaikasta. Lukiokoulutuksen saavutettavuus on heikentynyt hieman verrattuna edellisiin vuosiin, poikkeuksena Itä-Suomen ja Lapin alueet. Itä-Suomen ja Lapin alueen nuorilla on edelleen heikoin tilanne. Lukiokoulutuksen saavutettavuus on edelleen keskimäärin hyvä. Myös ammatillisen koulutuksen saavutettavuus on heikentynyt hieman. Koko maassa noin 78 prosenttia peruskoulun päättäneistä asuu enintään 10 kilometrin etäisyydellä ammatillisen koulutuksen opetuspisteestä. Alueelliset saavutettavuuserot vaihtelevat Etelä-Suomen 88 prosentista Itä-Suomen alueen 63 prosenttiin. Manner-Suomessa lähes 70 prosenttia peruskoulun päättäneistä asuu enintään 10 kilometrin etäisyydellä vähintään kolmen ammatillisen koulutusalan opetuspisteestä, osuus on jonkin verran kasvanut. Heikoin tilanne on Itä-Suomen sekä Länsi- ja Sisä-Suomen alueiden nuorilla. Eteläisessä Suomessa asuvien valinnanmahdollisuudet ovat edelleen varsin hyvät. Lukiokoulutukseen hakeminen on valtakunnallisesti suositumpaa kuin haku ammatilliseen koulutukseen, selkeimmin se näkyy Etelä- Suomen alueella. Ammatilliseen koulutukseen hakee edelleen suurempi määrä hakuvuotta aiemmin peruskoulun suorittaneita kuin suoraan peruskoulusta. Lukiokoulutuksen opiskelupaikan vastaanottaneista lähes 60 prosenttia on tyttöjä. Ammatillisessa koulutuksessa tyttöjen osuus on noin 48 prosenttia. Nuorille on oltava tarjolla riittävä määrä toisen asteen koulutuksen aloituspaikkoja. Mitoituksessa on otettava huomioon suoraan peruskoulusta hakevat sekä aiemmin peruskoulunsa päättäneiden määrä. Harvaan asuttujen alueiden toisen asteen koulutuksen tarjonnan säilymistä on tuettava, erityisesti pienten lukioiden olemassaoloa, sillä se vaikuttaa laadukkaan perusopetuksen saatavuuteen. On panostettava sekä perusopetuksen ja toisen asteen koulutuksen opinto-ohjaukseen että - 27 -
oppilas- ja opiskelijahuollon saatavuuteen. Nuoria on kannustettava punnitsemaan myös omalle sukupuolelle ei-tyypillisiä oppiaine- ja koulutusvalintoja. Toisen asteen koulutuksen verkostoitumista ja teknologian hyödyntämistä on edistettävä sekä eri oppilaitosten ja oppilaitosmuotojen välistä yhteistyön kehittämistä. Varsinkin haja-asutusalueilla on julkisen liikenteen toimivuus varmistettava, jotta koulutuksen saavutettavuus turvataan. Oppilaitosverkko on toistaiseksi pysynyt melko muuttumattomana. Manner-Suomessa peruskoulun päättäneitä oli vuonna 2013 yhteensä 61 506, mikä on 1 803 oppilasta vähemmän kuin vuonna 2012. Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan vuodesta 2012 alkaen 16-vuotiaiden ikäluokka pienenee selkeästi vuoteen 2018 asti. Pienimmillään 16-vuotiaiden ikäluokka on vuosina 2016 2018. 5.5 Regional tillgänglighet till svenskspråkig utbildning på andra stadiet Det svenskspråkiga skolnätet har hållits rätt så oförändrat sedan motsvarande utvärdering gjordes år 2011. De regionala skillnaderna är fortsättningsvis stora på svenskt håll och tillgängligheten till utbildning på andra stadiet är sämre för de svenskspråkiga 16-åringarna än för landets 16-åringar överlag. Av de svenskspråkiga 16-åringarna hade 73,9 % under 10 km till närmaste gymnasium. Då det gäller grundläggande yrkesutbildning hade 56 % av de svenskspråkiga 16-åringarna mindre än 10 km till närmaste utbildningsenhet. 43 % av dessa ungdomar hade tillgång till minst tre utbildningsalternativ inom en radie på 10 km från sitt hem. Sammanfattningsvis är gymnasieutbildning avståndsmässigt mer tillgänglig för de svenskspråkiga 16-åringarna än grundläggande yrkesutbildning. Utvärderingen visar att utbildningens tillgänglighet inverkar på val av studieinriktning bland de unga. Gymnasiet är fortsättningsvis det mest populära valet efter den grundläggande utbildningen. 60 % av de svenskspråkiga 16-åringarna hade gymnasiet som första val i den gemensamma ansökan. Flickor söker sig i större utsträckning till gymnasiet medan den grundläggande yrkesutbildningen lockar fler pojkar. Majoriteten av eleverna söker sig vidare till andra stadiets utbildning direkt efter att ha avlutat den grundläggande utbildningen, och 90 % av dem väljer därefter att motta sin studieplats. Mottagandeprocenten är betydligt högre bland dem som söker sig till andra stadiets utbildning direkt efter avslutad grundläggande utbildning än bland dem som söker i ett senare skede. Sökande till gymnasiet mottar i aningen högre grad sin studieplats än sökande till grundläggande yrkesutbildning. Av de elever som avslutat den grundläggande utbildningen tidigare söker sig endast 6,5 % till gymnasiet, resten söker sig till den grundläggande yrkesutbildningen. Med tanke på ungdomsgarantin, och förändringarna i antagningsgrunderna och poängsättningen i gemensam ansökan från och med år 2014, är det värt att uppmärksamma är att hela 35 % av samtliga förstahandssökande till den svenskspråkiga grundläggande yrkesutbildningen 2013 inte hade erhållit avgångsbetyg från den grundläggande utbildningen samma år. 5.6. Opettajien lomautukset keskeiset tulokset Opettajien lomautuksia toteutettiin tarkasteluvuosien 2010 2012 aikana yhteensä kahdessatoista kunnassa ja yhdessä kuntayhtymän omistamassa ammattioppilaitoksessa. Eniten lomautuksia oli vuonna 2010, jolloin yhteensä 10 kuntaa lomautti opettajia. Lomautukset kestivät 1-2 viikkoa. Oppilaiden työpäiviin kohdistuvia lomautuspäiviä oli enimmillään 10. Lomautusten vaikutus opetukseen vaihteli - 28 -
huomattavasti lomautustavasta ja oppilaiden työpäiviin kohdistuvien lomautuspäivien määrästä riippuen. Pitkät lomautukset ja suurten koulujen lomautusjaksojen suuri määrä heikensi eniten oppilaiden oikeutta saada opetussuunnitelman mukaista opetusta, oppilashuoltoa ja muita tukipalveluja. Oppilaiden oikeus opetussuunnitelman mukaiseen opetukseen toteutui pääosin, mutta opettajan antama ohjaus oppilaille jäi normaalitilannetta vähäisemmäksi, eikä opettajan ja oppilaiden vuorovaikutus toteutunut pedagogisesti tarkoituksenmukaisella tavalla. Koulujen opetusryhmät olivat lomautusten aikana paikoin hyvinkin suuria, mutta ryhmäkoot eivät kuitenkaan ole ylittäneet perusopetuslaissa ja -asetuksessa säädettyjä ryhmäkokoja. Suurissa opetusryhmissä tai kahden ryhmän ollessa yhden opettajan vastuulla oppilaiden oikeus opetussuunnitelman mukaiseen opetukseen heikentyi, eikä oppilaiden oikeus turvalliseen opiskeluympäristöön aina toteutunut. Opetuksesta vastanneella opettajalla ei ollut tosiasiallista mahdollisuutta antaa opetusta kaikille oppilaille vuorovaikutuksellisesti ja heitä riittävästi ohjaten. Koulun työpäiviä lyhennettiin. Taito- ja taideaineiden oppitunteja jäi pitämättä tai niiden opetus järjestettiin teoriaopetuksena. Oppilaiden oikeus opetussuunnitelman mukaisen opetukseen ei tällöin toteutunut. Oppilaiden työpäivien lukumääriin, opetuksen päivittäisiin ja viikoittaisiin tuntimääriin ei lomautuksilla ollut muutoin vaikutuksia. Oppilaita kuitenkin vapautettiin lomautusten vuoksi ainakin yhdessä kunnassa lainvastaisesti opetuksesta. Lukion toimintaan lomautusten vaikuttivat vähemmän kuin perusopetukseen. Opiskelijoiden itsenäisen työskentelyn osuus kasvoi, jolloin opiskelijoiden oikeus saada opetussuunnitelman mukaista opetusta ja ohjausta heikentyi. Lomautuspäivinä osa opiskelijoista ei tullut lainkaan lukiotiloihin opiskelemaan. Lukion opiskelijat joutuivat myös keskenään eriarvoiseen asemaan, koska samoja kursseja on eri jaksoissa ja lomautusjaksossa olevissa kursseissa itsenäistä opiskelua toisin kuin muissa vastaavissa kursseissa. Kokonaisuutena arvioiden lomautusten vaikutus oppilashuoltoon oli vähäistä. Opintososiaaliset edut tarjottiin kuten normaalitilanteessa. Pidemmät lomautukset kuitenkin heikensivät oppilaiden mahdollisuuksia oppilashuollon palvelujen käyttöön. Erityisesti silloin, kun oppilaille on myönnetty tilapäinen vapautus koulutyöstä lomautusten vuoksi, heiltä on tavallisesti jäänyt käyttämättä oikeus oppilashuollon palveluihin. Lomautusten vaikutusta tuen tarpeessa olevien oppilaiden opetukseen lievensi se, että heidän opetuksestaan vastaavat opettajat rajattiin joissakin kunnissa lomautusten ulkopuolelle. Tuen tarpeeseen pyrittiin vastaamaan myös lomauttamalla koulunkäyntiavustajia kesällä ja muina oppilaiden loma-aikoina. Tukiopetuksen antaminen oli monissa kunnissa mahdollista myös lomautusten aikana ja sitä annettiin pääsääntöisesti ryhmätukiopetuksena. Toisaalta lomautuksista aiheutui lisääntynyttä tukiopetuksen tarvetta lomautusten päätyttyä niillä oppilailla, joiden oppimisen tuki jäi lomautusten aikana puutteelliseksi. 5.7. Viestinnän yleispalvelun alueellinen saatavuus Viestintävirasto on arvioinut viestinnän lakiin perustuvien peruspalvelujen saatavuuden koko maassa. Sellaisille alueille, joilla ei ole riittävän kattavia verkkoja tai riittävästi tarjontaa, on nimetty yleispalveluvelvollinen yritys tarjoamaan yleispalvelua kaikille sitä tarvitseville. Postin viisipäiväinen jakelu toteutuu koko maassa lain edellyttämällä tavalla ja toimipisteverkko täyttää lainsäädännön vaatimukset. Lakisääteisten esteettömien viestintäpalvelujen saatavuus koko maassa on varmistettu nimeämällä palvelujen tarjontaan yleispalveluyritys. Yleispalvelun saatavuus tulee varmistaa asettamalla yleispalveluvelvoitteet alueille, joilla palvelujen saatavuus ei muutoin ole riittävästi turvattu. Viestinnän yleispalvelun saatavuutta tulee seurata jatkuvasti ja säännöllisesti. Yleispalvelun saatavuuden valvontaa varten tulee kehittää systemaattinen ja säännöllinen - 29 -
valvontamalli, jolla varmistetaan yleispalvelun tehokas toteutuminen. Oikeudesta viestinnän peruspalveluihin tulee viestiä tehokkaasti, jotta oikeudet myös käytännössä toteutuvat. 5.8. Joukkoliikenteen peruspalvelutaso Liikennepalvelujen arviointikohteena oli joukkoliikenteen peruspalvelutason toteutuminen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY -keskusten) tekemissä joukkoliikenteen palvelutasomäärittelyissä. Määrittelyissä kuvattiin joukkoliikenteen nykytila ja tulevaisuuden tahtotila. Palvelutason määrittäminen on lakisääteinen tehtävä ja se koskee joukkoliikennelaissa mainittuja toimivaltaisia viranomaisia. Peruspalvelutasoisen liikenteen tukeminen ja hankkiminen on yksi ELY -keskusten perustehtävistä. Peruspalvelutasoisella liikenteellä tarkoitetaan yhteyksiä, jotka mahdollistavat ihmisten jokapäiväiset liikkumistarpeet työskentely-, opiskelu- ja asiointimatkojen osalta. Tavoitteena on turvata arjen liikkumistarpeet ja tarjota mahdollisuus käyttää joukkoliikennettä. Palvelutasomäärittelyt osoittivat, että peruspalvelutasoisessa joukkoliikennetarjonnassa on puutteita kaikkialla Suomessa. On olemassa yhteysvälejä, joille ei taloudellisten resurssien takia ole järjestetty tarvittavia joukkoliikennepalveluja, vaikka liikkumistilastoista nähdään, että potentiaalista kysyntää on. Toisaalta on myös olemassa yhteysvälejä, joilla kysyntää ei ole tarpeeksi ja palvelujen järjestäminen olisi kohtuuttoman kallista. Varsinkin harvaan asutuilla alueilla säännönmukaista joukkoliikennettä tulisi täydentää kutsu- ja palveluliikenteillä. Palvelutasomäärittelyt tulevat ohjaamaan joukkoliikenteen suunnittelua ja hankintaa lähivuosina. Tunnistetut peruspalvelutason puutteet huomioidaan ja ne pyritään korjaamaan mahdollisten liikennöintimuutosten yhteydessä tai viimeistään siirtymäajan jälkeisen liikenteen hankinnoissa. 5.9. Tieverkon toimivuus Tienpitoviranomaisen mahdollisuudet säädösten edellyttämään toimintaan tasa-arvoiseen palveluun voivat vaarantua, jos toimintaa ohjaavat ja valvovat organisaatiot eivät vastaa määrän ja osaamisen osalta hyvän hallintotavan edellytyksiä. Tästä johtuen henkilöstön määrä ja osaamisen taso tulee pitää riittävänä tehtävien laajuuteen ja vaativuuteen nähden. Tierakenteiden ikääntymisen johdosta niin sanottu korjausvelka koko ajan kasvaa, kun riittämättömällä rahoituksella korjausta edellyttäviä kohteita ei saada vähenemään. Tämä on jo vuosia heikentänyt erityisesti harvaanasuttujen alueiden tiestön palvelevuutta. Huonokuntoisten päällysteiden määrä lisääntyy merkittävästi. Vilkkaillakin teillä huonokuntoisuus alkaa näkyä yleisemmin. Ajoneuvojen painorajoitusten nosto vuoden 2013 syksyllä on lisännyt rahoituksen kohdentamistarvetta erityisesti siltojen korjauksiin. Näin panostamismahdollisuudet esimerkiksi liikenneturvallisuutta parantaviin tienpitotoimiin ovat jatkuvasti vähentyneet. Erityisesti on varmistettava, että pelastustoimen tehtävät eivät häiriinny liiaksi tiestön huonokuntoisuuden vuoksi. Myös liikennöitävyyden varmuutta lisääviä korjaus- ja parannustoimenpiteitä tulisi voida tehdä nykyistä enemmän, jotta äkkiarvaamattomien toimenpiteiden määrä pysyy hallinnassa. Poikkeukselliset luonnonolosuhteet voivat tilapäisesti estää liikennettä tai hidastaa sitä. Siksi valmiutta poikkeuksellisten olosuhteiden hoitamiseen tulee lisätä mm. pelastus- ja yhteistoimintaharjoitusten avulla sekä lisätä valmiutta liikenteen ohjaamiselle varareiteille. Pidentyvät etäisyydet palvelukeskuksiin lisäävät tiestön kunto- ja hoitotason merkitystä. Palveluiden keskittämisen vaikutuksia tulee arvioida myös liikenteellisestä näkökulmasta. Yhteystarpeet muuttuvat, joten palveluiden saavutettavuudella täytyy olla merkitystä sille, - 30 -
miten tienpidon keinoin mukaudutaan muuttuneisiin olosuhteisiin. 6.1. Liikuntapaikkojen fyysinen saavutettavuus Keskeisimmät liikuntapaikat ovat sijoittuneet erittäin hyvin suhteessa väestön sijaintiin, mutta alueelliset erot saavutettavuudessa ovat suuria. Kaikki kolme liikuntapaikkatyyppiä uimahallit, jäähallit ja lähiliikuntapaikat, joiden saavutettavuus arvioitiin Oulun yliopiston saavutettavuusanalyysissä, kattoivat varsin hyvin Oulu-Kajaani-linjan eteläpuolen asutut alueet. Linjan pohjoispuolen liikuntapaikkapalveluverkko oli selvästi harvempi. Näillä alueilla on myös väestöä vähemmän ja harvemmassa, mutta ero oli silti suuri. Ikäryhmittäin tarkasteltuna lapsilla ja nuorilla saavutettavuus oli usein liikuntapaikkojen lähialueilla koko väestöä ja iäkkäitä hieman huonompi, kun taas kauemmaksi siirryttäessä iäkkäät jäävät saavutettavuudessa muuta väestöä huonommaksi. Samalla se lasten ja nuorten osalta vastaavasti parani. Uimahallin ja jäähallin saavutettavuus kevyen liikenteen väyliä myöten oli hyvä. Noin 60 prosentilla väestöstä oli alle 5 km matka kevyen liikenteen väyliä myöten lähimpään uimahalliin ja 58 prosentilla väestöstä oli vastaava matka jäähalliin. Lähiliikuntapaikan osalta arviointiryhmä määritti hyvän saavutettavuuden rajaksi kaksi kilometriä ja saavutettavuus analysointiin vain kevyen liikenteen väyliä myöten. Puolella suomalaisista oli kaksi kilometriä tai lyhyempi matka kevyeen liikenteen väylää myöten lähimmälle lähiliikuntapaikalle. Alueelliset erot saavutettavuudessa ovat suuria. Kyselyyn vastanneista kunnista 35 prosentilla oli liikuntapaikkasuunnitelma, johon pohjautuen kunta toteuttaa liikuntapaikkarakentamista. Hieman yli puolella kunnista ei ollut suunnitelmaa. Liikuntapaikkojen määrä ja sijainti on tällä hetkellä Suomessa hyvä. Tulevina vuosina uusien liikuntapaikkojen rakentamisen määrä vähenee ja painopiste siirtyy olemassa olevien liikuntapaikkojen peruskorjaukseen ja kunnossapitoon. Liikuntapaikkaverkon ylläpito kuntaliitosten lisääntyessä ja kuntatalouden kiristyessä vaatii selkeää suunnittelua, toimenpiteiden perustelua ja priorisointia. Kunnat olivat tehneet hyvin vähän esteettömyyssuunnitelmia liikuntapaikoille. Liikuntapaikkojen esteettömyyssuunnitelmia oli tehty alle viidenneksessä vastanneista kunnista. Eniten suunnitelmia oli tehty Lounais-Suomessa (24 % kunnista) ja heikoin tilanne oli Etelä-Suomessa (15 %). Liikuntapaikoittain tarkasteltuna eniten esteettömyyssuunnitelmia oli tehty uimahalleille. Esteettömyyden turvaaminen liikuntapaikoille vaatii suunnitelmallista työtä. Esteettömyys tulee ottaa huomioon liikuntapaikkojen uudisrakennus- ja peruskorjaushankkeissa kaikissa suunnittelun vaiheissa. Kunnallisille liikuntapaikoille tulee tehdään esteettömyyskartoitus, joka on työkalu olemassa olevan kohteen esteettömyyden tarkasteluun. 6.2. Kuntien kulttuuripalvelujen tuottaminen Kuntien kulttuuripalvelujen järjestämisen tavat ovat moninaiset, mikä kytkeytyy käytettävissä oleviin resursseihin. Palvelujen järjestämiseen osallistuu kuntien itsensä lisäksi mm. kolmannen ja yksityisen sektorin toimijoita. Kolmannen sektorin osuus kuntien kulttuuritoiminnassa oli kuntien arvioiden mukaan keskimäärin noin neljäsosa ja yritysten vajaa kymmenesosa. Muiden toimijoiden osuus oli noin kymmenesosa. Muita toimijoita ovat muun muassa taiteilijat ja muut yksityishenkilöt, seurakunnat, oppilaitokset sekä muut kunnat. Kokonaistarkastelua hankaloittavat tiedon puute ja epätasaisuus: esimerkiksi kustannustiedot eivät ole suoraan vertailtavissa eikä henkilöstötietoja koota valtakunnallisesti. Palvelujen järjestämisen kokonaisuudesta tarvittaisiin lisää tietoa. Kulttuuritoimintaan tai kulttuuripalveluihin liitty- - 31 -
viä sopimuksia on tehnyt kunnista noin puolet kolmannen sektorin kanssa ja noin kolmasosa yritysten kanssa. Valtaosa kuntien sopimuksista sekä ostetuista palveluista liittyi tapahtumien ja esiintymisten tuotantoon. Kuntien kulttuuritoiminnan järjestämiseen myöntämien avustusten kokonaismäärästä valtaosa suuntautuu kolmannelle sektorille. Kunnat myönsivät avustuksia myös esimerkiksi yrityksille ja taiteilijoille. Keskimäärin viisi eniten avustuksia saanutta toimijaa sai noin puolet vastanneiden kuntien kulttuuritoiminnan järjestämiseen kokonaisuudessaan myöntämistä avustuksista. Kulttuuripalveluihin kuntien peruspalveluina liittyy tasa-arvo palvelujen saatavuudessa. Kunnat ovat resursoinnillaan pyrkineet tavoitteeseen. Kunnilta avustusta sai noin 8 000 kulttuuritapahtumaa eli vajaa puolet kaikista kunnissa järjestetyistä kulttuuritapahtumista. Ikäihmisille suunnatusta monimuotoisesta toiminnasta noin kolmasosa järjestettiin hoiva- ja hoitolaitoksissa. Valtaosa ikäihmisille suunnatusta toiminnasta ja kuntien kulttuuritoiminnasta keskittyy keskustaajamiin. 6.3. Kirjastotoimen henkilöstöresurssien määrän ja laadun kehitys Kirjastoasetuksen mukainen kelpoinen johtaja puuttui yhdeksästä prosentista kuntia. Lisääntynyt kirjastotoimen organisointi kuntien välisenä yhteistyönä sekä kuntarakenteen muutokset olivat vähentäneet kelpoista johtajaa vailla olevien kirjastojen ja ostopalvelusopimusten osuutta. Suurimmassa osassa kuntia kirjastoammatillisen henkilöstön osuus kirjastohenkilöstöstä oli kirjastoasetuksen mukainen. Kirjastoasetuksen mukainen korkeakoulutetun henkilöstön osuus oli pienin Itä-Suomessa, Lapissa ja Etelä-Suomessa. Maakunnittain ja kunnittain tilanne vaihteli huomattavasti. Paras tilanne oli Länsi- ja Sisä-Suomessa sekä Lounais-Suomessa, minne myös kirjastoalan korkea-asteen koulutus sijoittui. Kirjastolaitosten johtajista neljännes ja korkeakoulutetuista kirjastoammattilaisista viidennes on jäämässä eläkkeelle vuoteen 2018 mennessä. Tämä asettaa haasteita johtajien ja muiden korkeakoulutettujen kirjastoammattilaisten rekrytoinnille sekä henkilöstösuunnitteluun. Kirjastoasetuksen voimaantulon jälkeen korkeakoulutetun kirjastohenkilöstön rekrytointeja ja asetuksenmukaiseen koulutusrakenteeseen tähtääviä toimenpiteitä oli toteutettu kunnissa vähän. Henkilöstösuunnitteluun ei oltu panostettu kirjastoissa riittävästi. Kirjastoissa oli keskimäärin riittävästi henkilökuntaa, mutta tilanne vaihteli alueittain. Täydennyskoulutuksen määrä jäi edelleen huomattavasti alle tavoitetason (kuusi päivää vuodessa/henkilö) eikä koulutussuunnittelua ole toteutettu kirjastoissa järjestelmällisesti. 6.4. Utveckling av personalresursernas omfattning och kvalitet inom biblioteksväsendet Alla kommuner har inte en direktör i ledningen för biblioteksväsendet med den behörighet som förordningen om bibliotek förutsätter. Det ökade samarbetet mellan organisationerna för biblioteken och förändringarna i kommunstrukturen har minskat andelen bibliotek som saknar behörig ledning och även andelen köpavtal om direktörstjänster. Efter att den reviderade biblioteksförordningen trädde i kraft 1.1.2010 har bara en liten del av kommunerna förverkligat det som förutsätts om utbildningsstruktur och rekrytering av högskoleutbildad personal. Största delen av kommunerna har tillräckligt med biblioteksutbildad personal, men andelen högskoleutbildade enligt biblioteksförordningen är fortfarande för låg och varierar märkbart mellan landskapen och kommunerna. Minsta andelen finns i Lappland samt södra och östra Finland, medan största - 32 -
andelen i landskap där högskoleutbildningen inom biblioteksområdet är belägen. De högskolor som arrangerar utbildning inom området för biblioteks- och informationstjänster borde erbjuda utbildning samt utveckla tillvägagångssätten och medlen med beaktande av hela landets behov. En fjärdedel av biblioteksdirektörerna och en femtedel av de högskoleutbildade uppnår pensionsålder före utgången av 2017, vilket medför utmaningar för rekryteringen och personalplaneringen. Biblioteken förutsätts delta aktivt i kommunens personalplanering, så att åldersstrukturen samt stadgandena om behörighet och utbildning i förordningen beaktas. Det är ytterst viktigt att upprätthålla och utveckla personalens yrkeskunskap, så att biblioteken kan svara mot de utmaningar och förväntningar som uppkommer när samhället förändras. Antalet fortbildningsdagar är emellertid fortfarande långt under undervisnings- och kulturministeriets kvalitetsrekommendation och systematisk utbildningsplanering saknas i de flesta kommuner. Kompetenskartläggning borde upptas som en väsentlig del av utvärderingen av biblioteksverksamheten, den strategiska utvecklingen av ledarskapet och uppdateringen av personalplanerna. 7.1. Poliisitoimi Ennalta estävä toiminta on poliisin tärkeimpiä tehtäviä. Tämä korostuu muun muassa lähipoliisitoiminnan strategiassa vuodelta 2010. Lisäksi poliisissa on valmisteltu ennalta estävän toiminnan strategiaa, jonka toimeenpano tapahtuu 2014. Tämän strategian jalkauttamisella terävöitetään poliisin ennalta estävää toimintaan entisestään. Kaikessa poliisitoiminnassa korostuu ennalta estävää toiminta. Erilaisten asioiden ja rikosten yhteydessä se tarkoittaa sitä, että kun asia tulee poliisin tietoon, poliisin pitää rikosvastuun toteutumisen lisäksi ohjata asiakasta asiaa korjaavien palvelujen pariin. Näiden palveluiden toimivuus esimerkiksi perheväkivaltaan liittyen on yhteiskunnan, perheiden ja etenkin lasten edun mukaista. Perheväkivalta on lisääntynyt vuoteen 2012 verrattuna reilut 7 prosenttia poliisin kotihälytystehtävien lukumäärän perusteella arvioituna. Väkivaltarikoksen kohteeksi joutuneiden lasten ja nuorten määrä on kuitenkin poliisin tilastojen mukaan vähentynyt reilulla 10 prosentilla vuodesta 2012. Alle 21-vuotiaiden osalta pahoinpitelyrikoksista epäillyt ovat noin 80 prosenttisesti miehiä, suhde on ollut sama useita vuosia. Samoin suurin osa pahoinpitelyrikosten uhreista on miehiä. Valtakunnallisesti arvioiden palvelutaso on hieman heikentynyt vuoteen 2012 verrattuna kun tarkastellaan asiaa kiireellisten ja viipymättä hoidettavien hälytystehtävien osalta. Vuoden 2013 valtakunnan keskiarvo toimintavalmiuden osalta on 22,2 minuuttia, kun vuoden 2012 keskiarvo oli 21,4 minuuttia. Prosentuaalinen ero on kuitenkin vain alle neljä prosenttia. Rikosten (pois lukien liikennerikokset) määrä on vuodesta 2012 noussut 0,13 prosenttia, mutta jos rikosten määrää verrataan suhteessa asukaslukuun, niin rikosten määrä on laskenut 0,34 prosenttia. Muutokset ovat siis vähäisiä. Merkityksellistä on henkeen ja terveyteen kohdistuneiden rikosten vähentyminen noin 7,5 prosenttia ja huumausainerikosten nousu yli 10 prosenttia. Poliisi on puuttunut matalalla kynnyksellä muun muassa perhe- ja läheisväkivaltaan johon liittyen nopea toimintavalmius voi johtaa siihen, että poliisi pääsee puuttumaan uhkatilanteisiin niin varhain, että uhka ei ole ehtinyt muuttua fyysiseksi väkivallaksi ja sen myötä rikosilmoitukseksi. Huumausainerikollisuus on piilorikollisuutta, joka täytyy kaivaa esiin tutkinnallisin keinoin. Huumausainerikosten määrän nousu voi liittyä huumausaineiden käytön määrään, mutta se voi olla myös osoitus poliisin tutkintatoimien tehokkuudesta. - 33 -
Rikosten selvitysaste on heikentynyt reilun prosentin. Poliisilaitosten osalta on eroja, ääripäitä edustavat Jokilaaksot, jossa selvitysprosentti on heikentynyt yli 12 prosenttia ja Kainuu, jossa selvitysprosentti on noussut 17,5 prosenttia. Tämän tyyppiset erot voivat selittyä esimerkiksi laajoilla rikossarjoilla, jotka ovat tapahtuneet aikaisemmin, mutta tilastoituvat selvitettyinä vasta seuraavalle vuodelle. Kokonaistarkastelussa kehitys on ollut kuitenkin varsin yhtenäistä. Tiettyjen rikosten vähentyminen on myönteistä ja siihen liittyviä syitä on analysoitava ennalta estävän toiminnan edelleen kehittämiseksi. Poliisi jatkaa edelleen perhe- ja läheisväkivaltaan puuttumista matalalla kynnyksellä yhteistyössä muiden viranomaisten sekä alueella olevien yhteisöjen ja alueen asukkaiden kanssa sekä kehittää paljastavaa rikostorjuntaa. 7.2. Kotona asuvien iäkkäiden turvallisuus Kotona asuvien iäkkäiden turvallisuutta voidaan lisätä ennalta ehkäisemällä kotitapaturmia ja onnettomuuksia. Hyvinvointia edistävillä kotikäynneillä kiinnitetään erityistä huomiota turvallisuuteen mm. arvioimalla riskitekijöitä. Sisäisen turvallisuuden ohjelmassa esitetään, että hyvinvointia edistävillä kotikäynneillä kuntien sosiaali- ja terveystoimi kiinnittäisi erityistä huomiota turvallisuuteen ja tekisi yhteistyötä alueellisen pelastustoimen kanssa. Ikääntyneiden väestöosuus tulee kasvamaan tulevina vuosina. Kotona tapahtuvien matalalta putoamis- ja kaatumistapaturmien riski kasvaa iän myötä. Iäkkäiden tapaturmista 80 prosenttia on kaatumisia, liukastumisia ja putoamisia. Kaatuminen on myös tavallisin tapaturmaisen kuoleman syy yli 65-vuotiailla. Kaatumistapaturmat ovat lähitulevaisuuden merkittävä kansanterveydellinen ja -taloudellinen haaste, koska iäkkäästä väestöstä erityisesti 80-vuotiaiden ja sitä vanhempien henkilöiden määrä kaksinkertaistuu nykyisestä vuoteen 2030 mennessä. Laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista (980/2013) eli nk. Vanhuuspalvelulain 12 mukaan kunnan on järjestettävä ikääntyneen väestön hyvinvointia, terveyttä, toimintakykyä ja itsenäistä suoriutumista tukevia neuvontapalveluja. Lisäksi kunnan on tarjottava hyvinvointia, terveyttä, toimintakykyä ja itsenäistä suoriutumista tukevia terveystarkastuksia, vastaanottoja tai kotikäyntejä erityisesti niille ikääntyneeseen väestöön kuuluville, joiden elinoloihin tai elämäntilanteeseen arvioidaan tutkimustiedon tai yleisen elämänkokemuksen perusteella liittyvän palveluntarvetta lisääviä riskitekijöitä. Aluehallintovirastoille annettiin tehtäväksi arvioida huomioivatko kunnat ja kuntayhtymät toteuttamiensa iäkkäille suunnattujen hyvinvointia edistävien kotikäyntien yhteydessä turvallisuusseikkoja. Koska arviointiin ei ollut saatavilla valmista tilasto- tai muuta vastaavaa mitattavaa aineistoa, suunnattiin kunnille kysely. Kunnille tehdyn kyselyn tulosten pohjalta voidaan päätellä, että yli puolet vastanneista kunnista ja sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymistä arvioi systemaattisesti turvallisuusseikkoja iäkkäille suunnattujen hyvinvointia edistävien kotikäyntien yhteydessä. Arviointia tulee edelleen systematisoida. Tämä tullee myös toteutumaan, sillä lähes viidennes kunnista aikoo kehittää arviointiaan. Noin neljännes kunnista arvioi turvallisuusseikkoja vielä satunnaisesti. Vain hieman yli prosentti vastanneista ilmoitti, ettei turvallisuusseikkoja arvioida. Henkilökunnan suunnitelmallisella ja säännöllisellä koulutuksella luodaan edellytykset iäkkäiden turvallisuuden ja asumisen riskien systemaattiselle arvioinnille. Osalla kuntia on käytettävissä hyviä käytänteitä ja toimintamalleja työntekijöiden sekä muiden vanhusten parissa työskentelevien koulutukseen, jota toteutetaan yhteistyössä pelastusalan ja muiden asiantuntijoiden kanssa. Koulutusta tulee antaa suunnitelmallisesti ja säännöllisemmin. Riskien arvioinnin dokumentointia ja ilmoitusmenette- - 34 -
lyä tulee edelleen kehittää. Ongelmien ja riskien havaitsemisen jälkeen on tärkeää, että niistä myös ilmoitetaan taholle, joka pystyy tukemaan ikäihmistä ongelmien ratkaisussa. 7.3. Lähisuhdeväkivallan ehkäisy osana ikääntyneiden turvallista yhteiskuntaa Ikääntyneiden kokema väkivalta lähisuhteessa tai perheessä ei ole marginaalinen, mutta kylläkin vaiettu ilmiö. Lähisuhdeväkivalta on yhä piilossa oleva ongelma kuntien peruspalveluissa. Lähisuhdeväkivallan ehkäisytyön rakenteet vaihtelevat suuresti kunnittain. Vain pienessä osassa kuntia lähisuhdeväkivallan ehkäisyn toiminta on suositusten mukaisesti järjestetty ja nivottu osaksi kunnan rakenteita. Lähisuhdeväkivallan ja ikääntyneisiin kohdistuneen väkivallan erityispiirteiden ja riskitekijöiden tunnistaminen ja siihen puuttuminen on heikkoa. Lähisuhdeväkivaltaa kokeneiden palvelun tarve on vielä näkymätön tieto sekä valtakunnallisissa että paikallisissa tietovarannoissa. Ikääntyneiden avun ja tuen saaminen lähisuhdeväkivaltatilanteissa on sattumanvaraista ja asuinkunnasta riippuvaista. Suosituksilla ja kehittämisohjelmilla ei ole pystytty varmistamaan lähisuhdeväkivaltaa kokeneen tai sen uhan alla elävän iäkkään henkilön turvallisuutta sekä avun ja tuen tarvetta peruspalveluissa. Ikääntyneisiin kohdistuva lähisuhdeväkivalta on tehtävä näkyväksi toiminnan kaikilla tasoilla, jotta kansalaisten yhdenvertaisuus suhteessa peruspalveluiden saatavuuteen toteutuisi. Ikääntyneiden lähisuhdeväkivallan tunnistaminen, vähentäminen ja palveluiden parantaminen vaativat moninaisia toimenpiteitä. Työlle tarvitaan lainsäädännöllistä tukea. Lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisy ja tarvittavat palvelut ikääntyneiden erityistarpeet huomioiden on sisällytettävä sosiaali- ja terveyspalveluiden rakennelainsäädäntöön. Uudistuvaan sosiaalihuollon lainsäädäntöön on samoin sisällytettävä lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisy ja tarvittavat palvelut. Ikääntyneisiin kohdistuvan väkivallan ehkäiseminen ja avun tarjoaminen on muodostettava tiiviiksi osaksi kunnan vanhuspalveluiden/ sosiaali- ja terveyspalveluiden kokonaisuutta. Ikääntyneisiin kohdistuva lähisuhdeväkivalta ja tarvittavat toimenpiteet tulee kirjata osaksi kunnassa laadittavaa lain mukaista ikäpoliittista suunnitelmaa. Kunnissa tulisi olla selvitettynä eri tilanteisiin tarjolla olevat palvelut, akuutista kriisitilanteesta avopalveluun ja pitkäaikaiseen tukeen. Lähisuhdeväkivallan osaamista on vahvistettava, mutta myös keskitettävä, jotta apua ja tukea tarvitsevat asiakkaat saavat oikea-aikaista ja asianmukaista apua. Eliniän pidentymisen myötä ikääntyneen väestön määrä kasvaa nopeasti. Ikääntyneiden muisti-, mielenterveys- ja päihdeongelmien esiintyvyys ovat kasvussa ja sen seurauksena kasvavat myös väkivallan riskit. 7.4. Pelastustoimi ENNALTA EHKÄISEVÄ TYÖ Pelastustoimen valistustyön valtakunnallinen tulostavoite saavutettiin puolella pelastustoimen alueista. Järjestettyjen valistus- ja neuvontatilaisuuksien tai niiden yhteydessä tavoitetun väestön määrässä ei viime vuosina ole tapahtunut oleellisia muutoksia. Pelastustoimen alueiden ja kuntien välillä on suuria eroja sekä valistuksella ja neuvonnalla tavoitetun väestön että järjestettyjen valistustilaisuuksien asukaslukuun suhteutetulla määrällä tarkasteltuna. Myös valistus- ja neuvontatyön toteutustapojen painotukset vaihtelevat yhä pelastustoimen alueittain merkittävästi. Pelastuslaitosten välinen vertailu turvallisuus- - 35 -
viestinnän toteuttamisen osalta edellyttää kuitenkin yksityiskohtaisempaa tarkastelua. Tässä yhteydessä väestön ja toiminnanharjoittajien asemaa pelastustoimen turvallisuusviestinnän palvelujen saajana tulee tarkastella tasapuolisuuden näkökulmasta. Samassa yhteydessä tulee kiinnittää huomiota palvelujen toteutumiseen tunnistettujen onnettomuusriskien mukaisesti. Onnettomuusriskeihin voidaan vaikuttaa usealla eri pelastustoimen palvelulla. Pelastustoimen toteuttaman onnettomuuksia ehkäisevän työn menetelmien ja kohdistamisen tueksi tarvitaan tietoa eri toimenpiteiden vaikuttavuudesta. NOPEAN AVUN SAANTI Pelastustoimella oli edeltänyttä vuotta enemmän hälytystehtäviä lähes kaikkialla maassa. Tehtävämäärän kasvu on seurausta myrskyjen aiheuttamien vahingontorjuntatehtävien suuresta määrästä. Vahingontorjuntatehtävien määrä ja sen pelastustoimelle aiheutuva kuormitus vaihtelee vuosittain erittäin paljon. Erheellisten paloilmoitusten vähentämiseksi asetettu hanke on vaikuttanut ja automaattisen paloilmoittimien tarkistustehtävien määrä vähentyi jo kolmatta vuotta peräkkäin. Myös rakennuspalojen ja pelastustoimen suorittamien ensivastetehtävien määrät jatkoivat laskuaan. Vuonna 2013 vähentyi oleellisesti myös liikenneonnettomuuksien määrä. Pelastuslaitosten tulee erheellisten paloilmoitusten vähentämiseksi käyttää tähän liittyviä pelastuslain mahdollistamia ja muita toimiviksi havaittuja menettelyjä kaikilla pelastustoimen alueilla. Pelastustoimen tuottaman nopean avun toimintavalmiusajat toteutuvat pääsääntöisesti valtakunnallisesti asetetuin tavoittein. Onnettomuuskohteen tavoittamiseen kuluva aika ja kohteeseen saatavat voimavarat vaihtelevat alueen ja vuorokaudenajan mukaan huomattavasti. Hälytyspalvelujen toimintavalmiuden arvioimiseksi tarvitaan perusteellisempaa tarkastelua, ja se tulee ulottaa toimintavalmiusaikojen lisäksi toimintavalmiuden kokonaisuuteen. Seurattavaksi ja arvioitavaksi tulee ottaa myös uudistuneen pelastustoimen toimintavalmiuden suunnitteluohjeen tuomat vaikutukset palvelujen tasoon. 7.5. Paikallinen turvallisuusyhteistyö Paikallisen turvallisuusyhteistyön tuloksena laaditut turvallisuussuunnitelmat on lähes poikkeuksetta laadittu ja niissä on huomioitu valtakunnalliset turvallisuussuunnittelulle asetetut painopisteet. Alle puolet suunnitelmista on valmistumisen jälkeen päivitetty. Kuntien hyvinvointityön ja turvallisuussuunnittelun yhdistäminen on lisääntymässä, ja sähköinen hyvinvointikertomus on muodostumassa myös turvallisuussuunnittelun työvälineeksi. Turvallisuusyhteistyö on voimakkaasti kuntavetoista, mutta työn organisoitumisessa ja aktiivisuudessa on suuria eroja. Eroja on myös kuntalaisten osallistumismahdollisuuksissa. Paikallista turvallisuusyhteistyötä tulee aktivoida alueilla, joilla työ on pysähtynyt. Kuntien työtä tulee tukea tarjoamalla ja mahdollistamalla uusia byrokratiaa vähentäviä ja voimavarojen tehokasta käyttöä tukevia menettelyitä. Keskeistä on hyvinvointi- ja turvallisuustyön yksinkertaistaminen, päällekkäisen työn välttäminen ja turvallisuussuunnittelun sitominen osaksi kunnan toiminnan ja talouden suunnittelua. Myös aluehallintovirastojen toimintaa paikallisen turvallisuusyhteistyön edistämisessä ja seurannassa tulee yhtenäistää. - 36 -
4. Tiedonhankinta ja arviointimenetelmät Peruspalvelujen saatavuuden arvioinnissa on käytetty valtaosin vuotta 2013 koskevaa tilastoja muuta materiaalia. Väestöruutuaineisto on vuodelta 2012 (31.12.2012 tilanne). Valtakunnallisen arvioinnin valmistuminen jo helmikuun loppuun mennessä saattaa joissakin tapauksissa vaikuttaa tilastotiedon ajantasaisuuteen. Arviointi perustuu pääasiassa määrälliseen arviointiin. AVIen ja ELYjen eri alojen substanssiasiantuntijat tekevät analyysit näiden aineistojen pohjalta. Arviointimenetelmänä käytetään pääasiassa suoria jakaumia ja niistä laskettuja prosenttiosuuksia. Saavutettavuusanalyysia käytetään määritettäessä palvelupisteiden sijainnin ja väestön alueellisen sijoittumisen välistä suhdetta. Aikasarja-analyyseilla kuvataan ilmiöiden kehityssuuntia ja tämä tarkastelu pohjautuu usean perättäisen vuoden aineistojen käyttöön. Kartta-analyysi on keskeinen arviointimenetelmä, joka perustuu ilmiöiden alueellistamiseen esimerkiksi teemakarttojen avulla. Menetelmä on osoittanut käyttökelpoisuutensa arviointitulosten keskeisenä esittämistapana. Arvioinnin määrälliset aineistot hankitaan pääasiassa olemassa olevista tietolähteistä, pääasiassa Tilastokeskuksesta, sekä AVIen ja ELYjen omista rekistereistä. Niissä tapauksissa, joissa arvioinnin kannalta relevanttia tietoa ei ole edellä mainituista lähteistä saatavilla, se hankitaan omatoimisesti sähköisten kyselyjen avulla. Myös nämä valtakunnalliset aineistot ovat alueellisesti vertailukelpoisia. Kuntien yhdistyminen ja siitä johtuva keskimääräisen kuntakoon kasvu on tiedon alueellistamisen näkökulmasta selkeä ongelma. Kuntien yhdistyessä kunnan keskiarvotiedon käyttöarvo ja merkitys vähenee. Ei ole toivottavaa, että nopeasti muuttuvassa yhteiskunnassa tehdään päätöksiä aiempaa puutteellisemman tiedon pohjalta. On välttämätöntä, että tulevaisuudessa hyödynnetään kunnan osa-aluetasolle kohdistuvaa tietoa. Asian varmistaminen edellyttää pohdintaa siitä millä perusaluetasolla tietoa käsitellään kunnan sisällä ja kuinka tätä tietoa yhdistetään suuremmiksi aluetasoiksi. Tulevaisuudessa on yhä enenevässä määrin hyödynnettävä palvelujen kysyntään liittyvää alueellista (esimerkiksi neliökilometrille paikallistettu tieto) ja tarjonnan koordinaatteihin sidottua tietoa. Paikkatietopohjaisen tarkastelun kehittäminen edellyttää palvelujen tarjontaan liittyvien ominaisuustietojen monipuolistumista nykyisestä. Koordinaatti- tai kilometriruutupohjainen tieto ei ole sidoksissa hallinnollisiin rajoihin, mikä mahdollistaa arvioitavien asioiden tarkastelun itse ilmiön eikä hallinnonrajojen näkökulmasta. Patio 2.0 -kehittämishanke on Valtiovarainministeriön rahoittama, Pohjois-Suomen aluehallintoviraston yhdessä tietohallintoyksikön kanssa toteuttama valtakunnallinen kehittämishanke. Käyttöliittymä tulee palvelemaan ministeriöiden, keskusvirastojen ja aluehallinnon tietojohtamista ja asiantuntijatyötä. Patio antaa mahdollisuudet monipuolisiin analyyseihin helppokäyttöisellä, paikkatieto-ominaisuudet tarjoavalla käyttöliittymällä. Julkisista tai omista tietovarannoista tilastotaulukkoon haettavia tietoja on helppo jalostaa ja esittää tuloksia kartalla. Joustava luokittelujen muuttaminen omiin tarpeisiin sopivaksi mahdollistaa teemakarttojen tekemisen sekä valtakunnallisiin että eri aluetason tarpeisiin. Tuotokset voidaan julkaista omilla kotisivuilla tai kopioida dokumentteihin. Pation toisena keskeisenä toimintona on helposti muokattava sähköinen raportointialusta. - 37 -
Se tulee mahdollistamaan helpon tavan tehdä raportteja hyvin erilaisiin tarpeisiin. Raportit voivat olla laajoja katsauksia, perusraportointia tai esimerkiksi johtamista palvelevia tilannekuvia eri yhteiskunnan ilmiöistä. Raporttiin voidaan määritellä paikka joko Patio Karttaikkunassa tai muualla tehdyn kartan, grafiikan tai taulukon näyttämiseksi tai vaikka äänitai videodokumenttien esittämiseen. Jalostetun tiedon perusteella raportointipohjalle kirjoitetaan analyysi valittujen indikaattorien pohjalta yhdistäen se esim. alueellisessa raportissa alueelliseen asiantuntemukseen. Valmis raportti voidaan julkaista sähköisesti luettavaksi tai haluttaessa tulostaa erilliseksi dokumentiksi. Vuotta 2013 koskevassa arvioinnissa arviointiraportti tuotetaan aiempien arviointien tapaan. Sen ohella Pohjois-Suomen aluehallintovirasto pilotoi arvioinnin tekemistä ja julkaisemista arviointikierroksen oikealla materiaalilla. Jatkossa Peruspalvelujen arviointiraportti tullaan tuottamaan Patio-käyttöliittymän sähköisellä raportin muodostamisalustalla. Arvioinnin taustatiedot ja tulokset julkaistaan Patio-käyttöliittymän kautta. Vuotta 2013 koskevalla arviointikierroksella kiinnitetään erityistä huomiota keskeisten tulosten ja toimenpide-ehdotusten selkeyteen sekä tiiviiseen kirjoittamistyyliin. Edellä mainituilla painotuksilla pyritään lisäämään raportin luettavuutta ja käyttökelpoisuutta. - 38 -
5. Tasa-arvoinen yhteiskunta 5.1. Vanhuspalvelulakiin liittyvä arviointi Vanhuspalvelulakiin liittyvää arviointikohdetta käsitellään mahdollisesti alueellisissa peruspalvelujen saatavuuden arviointiraporteissa, jotka valmistuvat 30.4.2014 mennessä. 5.2. Perusopetuksen alueellinen saavutettavuus Arviointiasetelma Kriteerit Arviointikysymykset Mittarit Palvelutavoitteet Alueellinen saavutettavuus Mitä muutoksia perusopetuksen saavutettavuudessa on tapahtunut vuodesta 2011? Miten perusopetuksen koulujen ja oppilaiden määrä on muuttunut vuodesta 2011? Miten ikäluokkien on ennustettu muuttuvan? Mitä muutoksia esi- ja perusopetuksen kuljetus- ja majoitusoppilaiden määrissä on tapahtunut? Koulusta 5 km etäisyydellä asuvien 7 12- ja 13 15-vuotiaiden osuus ko. ikäluokasta ja muutos. Tarkasteluvuodet 2011 ja 2013 Koulujen lukumäärä (1 6 koulut, 7 9 koulut ja 1 9 koulut), koulujen koko, oppilasmäärät, muutos. Tarkasteluvuodet 2011 ja 2013 Ikäluokkien ennustettu muutos 2013 2025 Kuljetus- ja majoitusoppilaiden määrä ja osuus oppilaista (esiopetus, yleisopetus, erityisen tuen opetus), tarkasteluvuodet 2011 ja 2013 Saavutettavuus on säilynyt edellisvuosien tasolla tai parantunut Johdanto Aluehallintovirastojen suorittamat peruspalvelujen arvioinnit on sovittu vuodesta 2012 lähtien tehtäväksi joka toinen vuosi. Edellisen kerran arviointi tehtiin vuoden 2011 tilanteesta. Tämä perusopetuksen alueellisen saavutettavuuden arviointi tarkasteli vuoden 2013 tilannetta verrattuna vuoden 2011 tilanteeseen. Maksuton perusopetus on Suomen perustuslain (731/1999) määrittämä perusoikeus ja jul- - 39 -
Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Suomenkielisten peruskoulujen määrän väheneminen on pysynyt edellisen arvioinnin tasolla ja kouluja poistui tilastoista enää noin 70 koulun vuosivauhdilla. Positiiviset oppilasennusteet tukevat koulujen vähenemistahdin hidastumista. Kuntaliitosten myötä koulujen lakkautukset ja yhdistämiset tulevat kuitenkin jatkumaan maan eri osissa ja yhtenäiskoulujen määrä lisääntyy. Lähes kaikki vuosina 2011 2013 lakkautetut ja yhdistetyt koulut olivat 1 6-luokkien kouluja ja suurimmaksi osaksi alle 50 oppilaan kouluja. Yhtenäiskoulujen määrä lisääntyi aiempien vuosien tapaan. Eteläisen ja läntisen Suomen väkirikkaiden kuntien painoarvo vaikutti siten, että saavutettavuus oli valtakunnallisesti varsin hyvä ja pysyi lähes entisellä tasolla. Keskimäärin 93 prosenttia 7 12-vuotiaista ja 80 prosenttia 13 15-vuotiaista asui enintään viiden kilometrin etäisyydellä ikäluokkansa perusopetusta antavasta koulusta. Edelliseen arviointiin verrattuna tilanne oli monella alueella, monessa maakunnassa ja kunnassa kuitenkin heikentynyt. Mitä pienempinä aluekokonaisuuksina saavutettavuutta tarkastellaan, sitä selvemmin alueet eroavat toisistaan ja sitä enemmän saavutettavuus poikkeaa valtakunnallisesta keskiarvosta. Maan eri osissa asuvat perusopetuksen oppilaat eivät ole saavutettavuuden näkökulmasta tasa-arvoisessa asemassa suurten kuntakohtaisten erojen vuoksi. Koulutuksen järjestäjien on pyrittävä säilyttämään kouluverkko sellaisena, että ainakin vuosiluokkien 1 6 oppilaat voivat käydä koulua mahdollisimman lähellä kotia ja myös harvimmin asutuilla alueilla kotona asuen. Esiopetuspalvelujen tulee olla kohtuullisesti kaikkien oppilaiden saavutettavissa. Kuntien on yhteistyössä suunniteltava niiden raja-alueilla asuvien lasten opetuspalvelujen järjestämistä. Valtion keskushallinnon tulee omilla toimenpiteillään tukea kuntia sellaisten ratkaisumallien kehittämisessä, joilla perusopetuspalvelut voidaan turvata lähipalveluna myös haja-asutusalueilla. Käsite lähipalvelu esi- ja perusopetuksen järjestämisessä on tarkennettava pitkän aikavälin suunnitelmien lisäksi säädöstasolla. Kuljetukset ja oppilaiden työjärjestykset on pyrittävä suunnittelemaan niin, ettei päivittäinen tai viikoittainen työmäärä ja ajankäyttö koulumatkoineen muodostu oppilaan hyvinvoinnin kannalta liian pitkäksi. Vaihtoehtoisesti oppilaille on tarjottava perusopetuslain edellyttämä majoitus ja täysihoito. Manner-Suomen peruskoululaisista vajaa neljännes oli kuljetusedun piirissä. Kuljetusoppilaiden määrä on hieman lisääntynyt, mutta osuus kaikista oppilaista oli seurantavuoteen 2011 verrattuna samalla tasolla. Erityisen tuen päätöksen saaneista oppilaista lähes puolet sai kuljetusedun. Kuljettavien osuus kasvoi, vaikka erityisen tuen päätöksen saaneita oppilaita oli aiempaa vähemmän. Päiväkotien esiopetus on lähempänä lasten kotia kuin koulujen esiopetus ja kuljetusta tarvitaan selvästi vähemmän. Kodin ulkopuolella asui ja kävi koulua lähes 770 perusopetuksen tai perusopetuksen lisäopetuksen oppilasta. Suurin osa heistä oli kansanopistojen tai muun oppilaitoksen sisäoppilaitosmuotoisessa majoituksessa olevia oppilaita. Erityiskoulujen ja valtion koulukotien majoitettuja oppilaita oli pienempi määrä, parisen sataa oppilasta. Oman kunnan alueelle koulumatkan pituuden takia majoitettuja oppilaita on koko maassa vain muutama. - 40 -
kisen vallan on turvattava jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus opetuksen saamiseen kykyjensä ja erityistarpeidensa mukaisesti. Perusopetuslaki (628/1998) velvoittaa kunnan järjestämään perusopetusta alueellaan asuville oppivelvollisuusikäisille. Kunta voi järjestää palvelut itse, yhdessä muiden kuntien kanssa tai hankkia ne muulta koulutuksen järjestäjältä. Kunnat päättävät itsenäisesti kouluverkostaan. Opetus kunnassa tulee kuitenkin järjestää siten, että oppilaiden matkat ovat asutuksen, koulujen ja muiden opetuksen järjestämispaikkojen sijainti sekä liikenneyhteydet huomioon ottaen mahdollisimman turvallisia ja lyhyitä. Jos oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Perusopetuslain mukaan oppilaan päivittäinen koulumatka odotuksineen saa kestää enintään kaksi ja puoli tuntia. Jos oppilas on lukuvuoden alkaessa täyttänyt 13 vuotta, saa koulumatka kestää enintään kolme tuntia. Jos oppilaan kuljetusta ei voida järjestää säädetyllä tavalla, on oppilaalla oikeus maksuttomaan majoitukseen ja täysihoitoon. Viime vuosina on kaikissa keskeisissä koulutuspoliittisissa strategia-asiakirjoissa ja hallitusohjelmissa korostettu esi- ja perusopetuksen säilymistä lähipalveluna. Myös pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelma ja valtioneuvoston 15.12.2011 hyväksymä Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelma 2011 2016 painottavat koulu- ja oppilaitosverkon sopeuttamista pienentyviin ikäluokkiin kuitenkin turvaten koulutuksen saatavuus maan kaikissa osissa. Oikeus turvalliseen ja laadukkaaseen opetukseen lähikoulussa taataan kaikille lapsille, ja perusopetuksen tavoitteena on turvata yhdenvertaisuus koulutuksessa koko maan alueella. Tämän selvityksen arviointiaineistona käytettiin Tilastokeskuksen koulu- ja väestötietoja sekä kuljetus- ja majoitusoppilaiden määrää koskevia tietoja. Kukin aluehallintovirasto kokosi Tilastokeskuksen aineistosta koulujensa lukumäärä- ja kokotiedot sekä laski alueensa perusopetuksen saavutettavuusluvut. Arvioinnin koordinoijana Lapin aluehallintovirasto kokosi muut tarvittavat tiedot ja taulukot. Alueellista saavutettavuutta arvioitiin käyttämällä karttamenetelmää. Menetelmällä kuvattiin kuntakohtaisesti laskien, kuinka suuri osuus 7 12- ja 13 15-vuotiaista asui enintään viiden kilometrin etäisyydellä ikäluokkansa opetusta antavasta oman kuntansa peruskoulusta. Laskelmissa olivat mukana kuntien, valtion ja yksityisten ylläpitämät koulut (Tilastokeskuksen oppilaitostyypit 11 ja 19) lukuun ottamatta peruskouluasteen erityiskouluja. Käytetty laskentatapa ottaa mukaan kunnan rajojen sisällä olevat 7 12- ja 13 15-vuotiaat, mutta ei erottele toisessa kunnassa koulua käyviä tai kotiopetuksessa olevia oppilaita. Raportti on laadittu vuoden 2010 alussa voimaan tulleiden aluehallintovirastojen aluejaon sekä vuoden 2013 maakunta- ja kuntajakojen mukaisesti. Vuosina 2011 2013 on tapahtunut useita kuntien yhdistymisiä, mikä on vaikeuttanut kuntatason tietojen vertailua aiempiin vuosiin. Lähitulevaisuuden näkymät Lasten ja nuorten ikäluokat ovat pienentyneet 2010-luvun alkuvuosiin asti, mikä on heijastunut koulutuspalvelujen toteuttamiseen. Perusopetuksen kouluverkko on harventunut viime vuosien aikana merkittävästi ja harvenee myös tulevina vuosina, joskin hitaammin kuin aiemmin. Tilastokeskuksen vuoden 2012 väestöennusteen mukaan perusopetusikäisten määrä on kääntymässä kasvuun vuoden 2012 jälkeen. Alueiden väliset erot perusopetusikäisten määrän kehityksessä ovat kuitenkin varsin suuria. Maan itä- ja pohjoisosissa sekä koko maassa haja-asutusalueilla ikäluokat pienenevät vielä senkin jälkeen, kun ne muualla kasvavat. Harvaan asutuissa kunnissakin väestö keskittyy taajamiin, jonne myös palvelut sijoittuvat. - 41 -
Alueilla joudutaan entistä tarkemmin arvioimaan käytettävissä olevien voimavarojen kohdentamista ja julkisen rahoituksen mahdollisuuksia palvelujen järjestämisessä ja turvaamisessa kaikilla toimialoilla. Koulutuspalvelujen tasapuolinen turvaaminen haja-asutusalueilla asuville lapsille ja nuorille on haasteellista niin pienissä kuin pinta-alaltaan suurissa kunnissa. Kasvualueille syntyy uusia asutusalueita ja sitä kautta tarve palveluihin, joiden oikea-aikainen mitoittaminen on myös osattava ennakoida palveluverkkosuunnitelmissa. Oman haasteensa niin opetuspalvelujen kuin muiden peruspalvelujen toteuttamiseen ja tasapuoliseen järjestämiseen tuo käynnissä oleva kuntauudistus sekä siihen liittyvä valtionosuusjärjestelmän uudistus. Kuntauudistuksella uusitaan rakenteita ja vahvistetaan peruskuntia siten, että ne kykenevät nykyistä paremmin ja pitkäjänteisimmin vastaamaan 2020-luvun tarpeisiin. Osana valtionosuusjärjestelmän uudistamista selvitetään perusopetuksen valtionosuuden perusteet tavoitteena tasa-arvoisen ja tasalaatuisen perusopetuksen varmistaminen myös jatkossa. Uudistuksen tavoitteena on perustaa rahoitus nykyistä enemmän perusopetuksen toimintaympäristöä kuvaaviin indikaattoreihin, esimerkiksi maahanmuuttajien väestöosuuteen, aikuisväestön koulutustasoon sekä työttömyysasteeseen. Kuntaliitosten seurauksena muodostuneissa ja muodostuvissa aiempaa suuremmissa kunnissa esi- ja perusopetuksen koulutuspalveluja on mahdollista toteuttaa ottaen huomioon koulujen alueellinen saavutettavuus. Kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet käyttämiinsä palveluihin tulevat lisääntymään tietoverkkojen tarjoamien osallistumiskanavien kautta. Fyysinen oppimisympäristö tulee muuttumaan ja tätä kautta monipuolisten opetuspalvelujen tasa-arvoinen saavutettavuus paranee. Perusopetukseen muodostuu lisää yhtenäiskouluja ja kyläkouluja yhdistyy keskustan kouluihin. Kuntien välinen yhteistyö perusopetuspalvelujen järjestämisessä kasvaa. Koulujen oppilaat ovat yhä useammin taustaltaan monikulttuurisia.? Mitä muutoksia perusopetuksen saavutettavuudessa on tapahtunut vuodesta 2011? Perusopetuksen saavutettavuus oli keskimäärin entisellä tasolla. Edelliseen arviointiin nähden tilanne oli monella alueella, monessa maakunnassa ja kunnassa kuitenkin heikentynyt jonkin verran. Perusopetuksen alueellinen saavutettavuus pysyi vuonna 2013 valtakunnallisesti kokonaislukuina tarkastellen edellisten vuosien tasolla. Keskimäärin 93 prosenttia 7 12-vuotiaista ja 80 prosenttia 13 15-vuotiaista asui enintään viiden kilometrin etäisyydellä ikäluokkansa perusopetusta antavasta koulusta. Desimaalit mukaan otettuna tilanne heikkeni kuitenkin Manner-Suomessa lähes prosenttiyksikön verran vuodesta 2011 alaluokkien oppilaiden osalta, mutta pysyi yläluokkien osalta ennallaan. Edelliseen arviointiin verrattuna useammalla alueella ja useammassa maakunnassa 7 12-vuotiaiden perusopetuksen saavutettavuus hieman laski, joissakin maakunnissa useamman prosenttiyksikön verran. Myös 13 15-vuotiaiden perusopetuksen saavutettavuus heikkeni monessa maakunnassa useita prosenttiyksiköitä edellisestä arvioinnista, vaikka keskimäärin Manner-Suomen tilanne pysyi entisenlaisena. (Taulukko 5.2.1.) - 42 -
Taulukko 5.2.1. Saavutettavuus maakunnittain 2013, muutos vuoteen 2011, suomenkielinen perusopetus 7-12-vuotiaat 13-15-vuotiaat Muutos 2011/2013 %-yksikköä Alue/Maakunta 2011 2013 2011 2013 7-12 v. 13-15 v. Etelä-Suomi 96,8 95,9 86,7 87,1-0,9 0,4 Uusimaa 98,5 97,9 91,1 91,1-0,6 0,0 Kanta-Häme 94,0 87,9 76,0 75,8-6,1-0,2 Päijät-Häme 94,0 93,3 78,9 78,3-0,7-0,6 Kymenlaakso 92,8 93,8 81,0 83,2 1,0 2,2 Etelä-Karjala 91,8 91,6 78,5 78,7-0,2 0,2 Lounais-Suomi 94,6 91,9 78,4 75,0-2,7-3,4 Varsinais-Suomi 94,9 92,4 77,5 73,8-2,5-3,7 Satakunta 94,0 90,9 79,8 77,3-3,1-2,5 Itä-Suomi 85,1 84,7 66,1 64,9-0,4-1,2 Etelä-Savo 84,5 84,0 68,5 64,6-0,5-3,9 Pohjois-Savo 85,7 85,4 69,9 69,6-0,3-0,3 Pohjois-Karjala 84,7 84,4 58,3 58,1-0,3-0,2 Länsi- ja Sisä-Suomi 92,1 91,6 76,8 76,7-0,5-0,1 Pirkanmaa 94,6 94,4 83,2 82,7-0,2-0,5 Keski-Suomi 89,7 88,6 74,2 75,0-1,1 0,8 Etelä-Pohjanmaa 91,1 90,6 67,1 67,1-0,5 0,0 Pohjanmaa 89,1 88,6 76,7 73,5-0,5-3,2 Keski-Pohjanmaa 91,7 91,4 74,6 76,3-0,3 1,7 Pohjois-Suomi 90,3 91,0 77,3 77,7 0,7 0,4 Pohjois-Pohjanmaa 91,9 92,3 78,8 79,4 0,4 0,6 Kainuu 80,4 82,2 69,2 67,9 1,8-1,3 Lappi 86,7 86,4 72,3 73,1-0,3 0,8 Lappi 86,7 86,4 72,3 73,1-0,3 0,8 Manner-Suomi 93,2 92,5 79,5 79,5-0,7 0,0 Lähde: Aluehallintovirastojen laskemat saavutettavuusluvut 2011 ja 2013 Opetus- ja kulttuuriministeriö piti toiminta- ja taloussuunnitelmassaan 2012 2015 perusopetuksen alueellisen saatavuuden tavoitteena sen säilymistä edellisten vuosien tasolla; tavoitteen ollessa 94 prosenttia 7 12-vuotiaiden ja 79 prosenttia 13 15-vuotiaiden ikäluokan opetuksessa. Valtakunnallisesti tavoitteisiin tai lähelle näitä tavoitteita päästiin edelleen, vaikka alue-, maakunta- ja kuntatasolla oli selviä eroja maan eri osien kesken. Kuntien väliset saavutettavuuserot olivat edelleen suuria kaikilla alueilla, vaihteluvälin ollessa alaluokkien osalta 19 100 ja yläluokkien osalta 23 100 prosenttia. Mitä suurempiin aluekokonaisuuksiin mennään, sitä selvemmin erot tasoittuvat. Etelä-, Lounais- sekä Länsi- ja Sisä-Suomen väkirikkaiden ja tiheästi asuttujen kuntien painoarvo on niin suuri, että valtakunnallisesti saavutettavuus on varsin hyvä ja se pysynyt lähes samalla tasolla useita vuosia niin vuosiluokkien 1 6 kuin 7 9 opetuksen osalta. Kuntien yhdistymiset ja kuntien maantieteellinen laajentuminen ovat vaikeuttaneet ja tulevat vaikeuttamaan saavutettavuuden vertailua eri vuosien kesken. Vuosiluokkien 1 6 opetusta antavien koulujen määrä on vähentynyt vuosittain. Vuodesta 2011 vuoteen 2013 koko suomenkielinen peruskouluverkko harventui lähes 140 koululla eli keskimäärin noin 70 koulun vuosivauhdil- - 43 -
Kuva 5.2.1. Suomenkielisen perusopetuksen vuosiluokkien 1-6 koulujen saavutettavuus kunnittain 2013 Kuva 5.2.2. Suomenkielisen perusopetuksen vuosiluokkien 7-9 koulujen saavutettavuus kunnittain 2013 la (Taulukko 5.2.2.). Koulujen vähenemisestä huolimatta Manner-Suomessa 7 12-vuotiaiden ikäluokasta keskimäärin vajaa 93 prosenttia asui edelleen enintään viiden kilometrin etäisyydellä vuosiluokkien 1 6 koulusta. Vuoteen 2011 verrattuna saavutettavuus laski lähes prosenttiyksikön verran. Aluehallintovirastojen alueilla saavutettavuusluvut sijoittuivat 7 12-vuotiaiden osalta Etelä-Suomen 96 prosentin ja Itä-Suomen 85 prosentin välille. Ainoastaan Etelä-Suomessa saavutettavuus oli selvästi parempi kuin koko maassa keskimäärin. Maakunnittain saavutettavuus vaihteli Uudenmaan 98 prosentista Kainuun 82 prosenttiin. Vain neljässä maakunnassa keskimääräinen saavutettavuus oli sama tai parempi kuin koko maan keskiarvo, kun vuonna 2011 näitä maakuntia oli seitsemän. Saavutettavuus oli lähes ennallaan vuoteen 2011 verrattuna puolessa maakunnista (muutosta alle 0,5 prosenttiyksikköä). Muutokset maakuntien keskimääräisissä saavutettavuusluvuissa olivat nyt suurempia kuin edellisellä arviointikerralla. Mitä pienempinä aluekokonaisuuksina tarkastelua tehdään, sitä suuremmiksi alueiden väliset erot muodostuvat. Suurimmat saavutettavuuserot koko maassa olivat kuntien välillä. (Kuva 5.2.1.). Vuosiluokkien 7 9 opetusta antavien koulujen kokonaismäärä on pysynyt varsin vakiona yh- - 44 -
Taulukko 5.2.2. Suomenkieliset perusopetuksen koulut vuosina 2011 ja 2013 aluehallintovirastojen aluejaon mukaan Vuosiluokat 1-6 Vuosiluokat 7-9 Vuosiluokat 1-9 Kouluja yhteensä Muutos Alue 2011 2013 2011 2013 2011 2013 2011 2013 2011/2013 Etelä-Suomi 574 538 116 109 126 130 816 777-39 Lounais-Suomi 256 240 48 46 37 38 341 324-17 Itä-Suomi 229 208 37 33 51 53 317 294-23 Länsi- ja Sisä-Suomi 482 445 95 87 50 56 627 588-39 Pohjois-Suomi 192 181 31 26 48 54 271 261-10 Lappi 81 73 9 8 30 31 120 112-8 Alueet yhteensä 1814 1685 336 309 342 362 2492 2356-136 Lähde: Tilastokeskus, peruskoulutilastot tenäiskoulujen lisääntymisen myötä (Taulukko 5.2.2.). Näin ollen 13 15-vuotiaiden ikäryhmässä opetuksen saavutettavuudessa ei ole juurikaan tapahtunut muutosta, vaan se on pysynyt Manner-Suomessa aiempien vuosien tasolla ollen keskimäärin 80 prosenttia. Saavutettavuus vaihteli Etelä-Suomen 87 prosentista Itä-Suomen 65 prosenttiin. Vain Etelä-Suomessa saavutettavuus ylitti koko maan keskiarvon. Maakuntien väliset saavutettavuuserot olivat suuremmat kuin 7 12-vuotiaiden ikäryhmässä. Vaikka saavutettavuus valtakunnallisesti oli vuoden 2011 tasolla, ja vaikka monella aluehallintoviraston alueella oli tilanne pysynyt ennallaan tai jopa parantunut aiemmasta arvioinnista, oli myös heikennystä tapahtunut erityisesti Lounais-Suomessa ja Itä-Suomessa. Kaikkiaan seitsemässä maakunnassa keskimääräinen saavutettavuus oli heikentynyt ainakin puoli prosenttiyksikköä, osassa useita prosenttiyksiköitä. Lisäksi muutamien kymmenyksien heikennyksiä oli muutamissa maakunnissa. (Taulukko 5.2.1.) Kuntien väliset erot olivat vuosiluokkien 7 9 opetuksen saavutettavuudessa suuria (Kuva 5.2.2.). Heikointa saavutettavuus oli maaseutumaisissa kunnissa. Vuonna 2013 koko maassa oli neljä kuntaa Länsi- ja Sisä-Suomen alueella Pohjanmaalla, joissa ei ollut suomenkielistä perusopetusta antavaa koulua. Lisäksi 15 kunnassa ei ollut omaa vuosiluokkien 7 9 opetusta antavaa koulua. Kuntien yhdistymisten myötä näiden kuntien määrä on vuosittain vähentynyt.? Miten perusopetuksen koulujen ja oppilaiden määrä on muuttunut vuodesta 2011? Koulujen määrä on edelleen vähentynyt, pieniä kouluja on entistä vähemmän. Peruskoulujen oppilasmäärä ei enää juuri vähene. Koulujen määrä ja koko Syksyllä 2013 Manner-Suomessa oli kaikkiaan lähes 2 400 suomenkielistä perusopetuksen koulua. Luvussa ovat mukana peruskoulujen lisäksi myös koulut, joissa on sekä perusopetusta (vuosiluokat 7-9 tai 1-9) että lukio-opetusta (Tilastokeskuksen oppilaitostyyppiluokituksen - 45 -
Taulukko 5.2.3. Suomenkieliset perusopetuksen vuosiluokkien 1-6 alle ja yli 50 oppilaan koulut vuosina 2011 ja 2013 Vuosiluokat 1-6, alle 50 oppilasta Alue 2011 2013 Muutos 2011/2013 Vuosiluokat 1-6, 50 oppilasta tai enemmän 2011 2013 Muutos 2011/2013 Etelä-Suomi 105 84-21 469 454-15 Lounais-Suomi 71 60-11 185 180-5 Itä-Suomi 93 72-21 136 136 0 Länsi- ja Sisä-Suomi 163 144-19 319 301-18 Pohjois-Suomi 54 51-3 138 130-8 Lappi 39 37-2 42 36-6 Alueet yhteensä 525 448-77 1289 1237-52 Lähde: Tilastokeskus, peruskoulutilastot Taulukko 5.2.4. Suomenkieliset perusopetuksen vuosiluokkien 7-9 ja 1-9 alle ja yli 300 oppilaan koulut vuosina 2011 ja 2013 aluehallintovirastojen aluejaon mukaan Alue Vuosiluokat 7-9, alle 300 opp. Vuosiluokat 7-9, 300 tai enemmän opp. 2011 2013 muutos 2011/2013 2011 2013 muutos 2011/2013 Etelä-Suomi 38 39 1 78 70-8 Lounais-Suomi 22 26 4 26 20-6 Itä-Suomi 21 16-5 16 17 1 Länsi- ja Sisä-Suomi 46 45-1 49 42-7 Pohjois-Suomi 15 12-3 16 14-2 Lappi 5 4-1 4 4 0 Manner-Suomi 147 142-5 189 167-22 Alue Vuosiluokat 1-9, alle 300 opp. Vuosiluokat 1-9, 300 tai enemmän opp. 2011 2013 muutos 2011/2013 2011 2013 muutos 2011/2013 Etelä-Suomi 26 27 1 100 103 3 Lounais-Suomi 15 15 0 22 23 1 Itä-Suomi 28 28 0 23 25 2 Länsi- ja Sisä-Suomi 28 30 2 22 26 4 Pohjois-Suomi 17 22 5 31 32 1 Lappi 25 26 1 5 5 0 Manner-Suomi 139 148 9 203 214 11 Lähde: Tilastokeskus, peruskoulutilastot perus- ja lukioasteen koulut), mutta eivät perusopetuksen erityiskoulut. Suomenkielisiä perusopetuksen kouluja oli noin 140 vähemmän kuin vastaavana ajankohtana kaksi vuotta aikaisemmin. Koulujen kokonaismäärää on lisäksi vähentänyt koulun yhdistäminen hallinnollisesti toiseen kouluun. Tällä lailla yhdistyi vuonna 2013 yhteensä 30 peruskoulua. Kou- - 46 -
lujen hallinnollinen yhdistyminen ei kuitenkaan ole välttämättä muuttanut oppilaan koulunkäyntipaikkaa, vaan yhdistynyt koulu on voinut jäädä toimimaan entisissä toimipisteissä. Vaikka kouluja on lakkautettu ja yhdistetty, niin myös joitakin uusia kouluja on perustettu vuosittain. Vuosina 2012 2013 perustettiin seitsemän uutta suomenkielistä peruskoulua. Tilastoista poistuneet koulut olivat enimmäkseen vuosiluokkien 1 6 kouluja, joiden määrä väheni seurantavuosina 2011 2013 kaikkiaan 129 koululla. Vuosiluokkien 7 9 koulujen määrästä poistui 27 koulua, kun taas vuosiluokkien 1 9 koulujen määrä kasvoi 20 koululla. Koulujen määrä on vähentynyt kaikilla alueilla vaihdellen Lapin kahdeksasta koulusta Etelä- Suomen ja Länsi- ja Sisä-Suomen 39 kouluun. (Taulukko 5.2.2.) Suomenkielisiä vuosiluokkien 1 6 kouluja oli syksyllä 2013 lähes 1 700, joista yli 70 prosentissa oli enemmän kuin 50 oppilasta. Tilastoista poistuneista alakouluista 60 prosenttia oli pieniä alle 50 oppilaan kouluja. Lukumääräisesti eniten pieniä kouluja oli Länsi- ja Sisä-Suomen alueella ja suhteellisesti eniten Lapissa, jossa puolet vuosiluokkien 1-6 kouluista oli alle 50 Taulukko 5.2.5. Ala- ja yläkoulujen oppilaat AVI-alueittain ja maakunnittain vuosina 2011 ja 2013 (20.9.) Alue/Maakunta Vuosiluokilla 1-6 oppilaita Vuosiluokilla 7-9 oppilaita Oppilaita yhteensä 2011 2013 Muutos 2011 2013 Muutos 2011 2013 Muutos Etelä-Suomi 142 052 144 735 2 683 73 271 71 648-1 623 215 323 216 383 1 060 Uusimaa 99 156 102 081 2 925 50 237 49 495-742 149 393 151 576 2 183 Kanta-Häme 11 668 11 653-15 6 095 5 951-144 17 763 17 604-159 Päijät-Häme 12 591 12 634 43 6 630 6 379-251 19 221 19 013-208 Kymenlaakso 10 970 10 713-257 5 978 5 788-190 16 948 16 501-447 Etelä-Karjala 7 667 7 654-13 4 331 4 035-296 11 998 11 689-309 Lounais-Suomi 43 055 42 748-307 22 941 22 354-587 65 996 65 102-894 Varsinais-Suomi 29 101 28 886-215 15 342 15 043-299 44 443 43 929-514 Satakunta 13 954 13 862-92 7 599 7 311-288 21 553 21 173-380 Itä-Suomi 34 137 33 605-532 18 641 17 847-794 52 778 51 452-1 326 Etelä-Savo 8 833 8 672-161 4 999 4 676-323 13 832 13 348-484 Pohjois-Savo 15 478 15 383-95 8 250 7 926-324 23 728 23 309-419 Pohjois-Karjala 9 826 9 550-276 5 392 5 245-147 15 218 14 795-423 Länsi- ja Sisä-Suomi 78 896 80 578 1 682 40 687 39 428-1 259 119 583 120 006 423 Pirkanmaa 30 886 31 863 977 15 709 15 437-272 46 595 47 300 705 Keski-Suomi 17 615 17 972 357 9 274 8 714-560 26 889 26 686-203 Etelä-Pohjanmaa 13 450 13 464 14 6 912 6 766-146 20 362 20 230-132 Pohjanmaa 11 926 12 140 214 6 236 6 051-185 18 162 18 191 29 Keski-Pohjanmaa 5 019 5 139 120 2 556 2 460-96 7 575 7 599 24 Pohjois-Suomi 36 182 37 217 1 035 18 094 17 865-229 54 276 55 082 806 Pohjois-Pohjanmaa 31 398 32 519 1 121 15 405 15 361-44 46 803 47 880 1 077 Kainuu 4 784 4 698-86 2 689 2 504-185 7 473 7 202-271 Lappi 11 083 10 914-169 6 088 5 884-204 17 171 16 798-373 Lappi 11 083 10 914-169 6 088 5 884-204 17 171 16 798-373 Manner-Suomi 345 405 349 797 4 392 179 722 175 026-4 696 525 127 524 823-304 Koko maa 347 245 351 663 4 418 180 715 176 008-4 707 527 960 527 671-289 Ahvenanmaa 1 840 1 866 26 993 982-11 2 833 2 848 15 Lähde: Tilastokeskus, peruskoulutilastot - 47 -
oppilaan kouluja. Etelä-Suomessa alakoulut olivat keskimäärin suurempia kuin muilla alueilla. (Taulukko 5.2.3.) Vaihteluväli vuosiluokkien 1 6 koulujen koossa oli Paraisten Utön koulun kuudesta oppilaasta Kauhajoen koulukeskuksen 972 oppilaaseen. Syksyllä 2013 suomenkielisiä vuosiluokkien 7 9 kouluja oli 309 ja vuosiluokat 1 9 käsittäviä kouluja 362. Suurin osa näistä kouluista oli vähintään 100 oppilaan kouluja. Vain 59 koulussa oli alle sata oppilasta. Yli puolet 7 9-luokkien kouluista ja lähes 60 prosenttia 1 9-luokkien kouluista oli yli 300 oppilaan kouluja. (Taulukko 5.2.4.) Vaihteluväli 7 9 vuosiluokkien kouluissa oli Ulvilan Auroran koulun 22 oppilaasta Tampereen Juhannuskylän koulun 922 oppilaaseen ja vuosiluokkien 1 9 kouluissa Sodankylän Lokan koulun viidestä oppilaasta Liminganlahden yhtenäiskoulun 1 073 oppilaaseen. Taulukko 5.2.4. Suomenkieliset perusopetuksen 7 9 ja 1 9 luokkien alle ja yli 300 oppilaan koulut vuosina 2011 ja 2013 aluehallintovirastojen aluejaon mukaan Oppilasmäärä Peruskoulujen oppilasmäärän tarkastelussa ovat mukana vuosiluokkien 1 9 oppilaat kaikista kieliryhmistä erityisoppilaat mukaan lukien. Syksyllä 2013 Manner-Suomessa oli lähes 525 000 peruskoululaista, joista noin 350 000 oppilasta oli vuosiluokilla 1 6 ja noin 175 000 oppilasta vuosiluokilla 7 9. Erityisen tuen päätöksen saaneita oppilaita heistä oli yhteensä noin 39 500. Alakoulujen oppilasmäärä lisääntyi vuodesta 2011 lähes 4 400 oppilaalla, kun taas yläkoulujen oppilasmäärä väheni noin 4 700 oppilaalla. Syksyn 2011 tilanteeseen verrattuna Manner-Suomen peruskoulujen vuosiluokkien 1 9 oppilasmäärä pysyi lähes samana ja kokonaisoppilasmäärän vähennys oli vain kolmisen sataa oppilasta. Oppilaista 49 prosenttia oli tyttöjä ja 51 prosenttia poikia. Alakoulujen oppilasmäärän kasvu johtui lähinnä Uudenmaan, Pohjois-Pohjanmaan ja Pirkanmaan alakoulujen oppilasmäärän kasvusta. Yläkoulujen oppilasmäärä väheni kaikissa maakunnissa. (Taulukko 5.2.5.)? Miten ikäluokkien on ennustettu muuttuvan? Perusopetusikäisten määrä on kääntynyt kasvuun. Manner-Suomessa oli perusopetusikäisiä (7 15-vuotiaat) vuoden 2012 lopussa hieman alle 525 000, mikä oli noin 1 400 vähemmän kuin vuotta aiemmin ja yli 5 200 vähemmän kuin vuonna 2010. Tilastokeskuksen vuoden 2012 väestöennusteen mukaan 7 15-vuotiaiden määrä vähenee koko maassa vuoteen 2012 saakka, minkä jälkeen suunta kääntyy nousuun. (Taulukko 5.2.6.) Väestöennusteen perusteella nykyisten aluehallintovirastojen alueilla 7 12-vuotiaiden mää- rä alkaa kasvaa vuoden 2012 jälkeen, kun taas 13 15-vuotiaiden määrä vähenee vuoden 2015 tienoille asti. Suhteellisesti eniten alakouluikäisten määrä kasvaa vuoteen 2025 mennessä Länsi- ja Sisä-Suomen ja Etelä-Suomen alueilla ja yläkouluikäisten määrä Länsi- ja Sisä-Suomen sekä Pohjois-Suomen alueilla. Ikäluokkien kehityksessä on maakuntien kesken eroja. Ennusteen mukaan vuoteen 2025 mennessä alakouluikäisten määrä kasvaa kaikissa maakunnissa Kymenlaaksoa, Etelä-Savoa ja Kainuuta lukuun ottamatta, eniten Pohjanmaal- - 48 -
Taulukko 5.2.6. Ennuste peruskouluikäisten määrän kehittymisestä aluehallintovirastojen aluejaon mukaan maakunnittain 2013-2025, vertailu vuoteen 2012 Alue/Maakunta 7-15-vuotiaiden ikäluokat yhteensä Muutos % 2012 2013 2014 2015 2016 2020 2025 2012-2025 Etelä-Suomi 217 007 217 907 219 953 221 866 224 110 232 506 238 043 9,7 Uusimaa 152 208 153 387 155 339 157 354 159 493 167 089 172 184 13,1 Kanta-Häme 17 626 17 697 17 856 17 932 18 113 18 641 18 942 7,5 Päijät-Häme 18 989 18 991 19 068 19 132 19 187 19 489 19 665 3,6 Kymenlaakso 16 632 16 371 16 243 16 057 15 987 15 828 15 831-4,8 Etelä-Karjala 11 552 11 461 11 447 11 391 11 330 11 459 11 421-1,1 Lounais-Suomi 64 872 64 800 64 723 64 552 64 738 66 344 67 045 3,3 Varsinais-Suomi 44 033 43 822 43 833 43 823 43 966 45 275 45 959 4,4 Satakunta 20 839 20 978 20 890 20 729 20 772 21 069 21 086 1,2 Itä-Suomi 52 097 51 410 50 964 50 489 50 335 50 452 50 697-2,7 Etelä-Savo 13 413 13 140 12 926 12 759 12 633 12 295 12 078-10,0 Pohjois-Savo 23 474 23 258 23 114 22 975 22 986 23 085 23 247-1,0 Pohjois-Karjala 15 210 15 012 14 924 14 755 14 716 15 072 15 372 1,1 Länsi- ja Sisä-Suomi 119 146 119 843 120 993 122 467 124 209 129 689 132 993 11,6 Pirkanmaa 46 832 47 177 47 844 48 535 49 367 51 928 53 333 13,9 Keski-Suomi 26 494 26 662 26 908 27 231 27 567 28 681 29 176 10,1 Etelä-Pohjanmaa 20 239 20 154 20 130 20 232 20 369 20 863 21 374 5,6 Pohjanmaa 18 073 18 344 18 552 18 865 19 170 20 204 20 912 15,7 Keski-Pohjanmaa 7 508 7 506 7 559 7 604 7 736 8 013 8 198 9,2 Pohjois-Suomi 54 405 54 802 55 475 56 036 56 801 58 924 59 381 9,1 Pohjois-Pohjanmaa 47 121 47 612 48 369 48 992 49 757 51 922 52 471 11,4 Kainuu 7 284 7 190 7 106 7 044 7 044 7 002 6 910-5,1 Lappi 17 106 16 957 16 857 16 901 16 919 17 430 17 740 3,7 Lappi 17 106 16 957 16 857 16 901 16 919 17 430 17 740 3,7 Manner-Suomi 524 633 525 719 528 965 532 311 537 112 555 345 565 899 7,9 Koko maa 527 458 528 600 531 852 535 229 540 046 558 392 569 032 7,9 Ahvenanmaa 2 825 2 881 2 887 2 918 2 934 3 047 3 133 10,9 Lähde: Tilastokeskus, Väestöennuste 2012-2040, vuosi 2012 väestönmuutos ikäryhmittäin (toteuma) la (16 %). Yläkouluikäisten määrä vähenee seitsemässä maakunnassa: suuruusjärjestyksessä Etelä-Savo, Kainuu, Kymenlaakso, Pohjois-Karjala, Pohjois-Savo, Etelä-Karjala ja Satakunta. Muissa maakunnissa 13 15-vuotiaiden määrä kasvaa. (Taulukot 5.2.7. ja 5.2.8.) - 49 -
Taulukko 5.2.7. Ennuste alakouluikäisten määrän kehittymisestä aluehallintovirastojen aluejaon mukaan maakunnittain 2013-2025, vertailu vuoteen 2012 Alue/Maakunta 7-12-vuotiaiden ikäluokat yhteensä Muutos 2012-2025 2012 2013 2014 2015 2016 2020 2025 % Etelä-Suomi 144 282 145 905 147 786 150 055 151 856 156 012 158 866 10,1 Uusimaa 101 870 103 429 105 163 107 165 108 711 112 621 115 254 13,1 Kanta-Häme 11 575 11 726 11 927 12 090 12 247 12 441 12 626 9,1 Päijät-Häme 12 533 12 553 12 618 12 742 12 865 12 883 13 039 4,0 Kymenlaakso 10 811 10 654 10 568 10 533 10 517 10 487 10 438-3,5 Etelä-Karjala 7 493 7 543 7 510 7 525 7 516 7 580 7 509 0,2 Lounais-Suomi 42 470 42 599 42 838 43 117 43 503 44 445 44 349 4,4 Varsinais-Suomi 28 833 28 787 28 976 29 263 29 555 30 448 30 407 5,5 Satakunta 13 637 13 812 13 862 13 854 13 948 13 997 13 942 2,2 Itä-Suomi 33 779 33 608 33 297 33 278 33 348 33 562 33 594-0,5 Etelä-Savo 8 687 8 571 8 452 8 361 8 286 8 111 7 977-8,2 Pohjois-Savo 15 350 15 315 15 121 15 178 15 296 15 386 15 432 0,5 Pohjois-Karjala 9 742 9 722 9 724 9 739 9 766 10 065 10 185 4,5 Länsi- ja Sisä-Suomi 79 424 80 492 81 519 83 021 84 444 87 502 88 791 11,8 Pirkanmaa 31 340 31 857 32 360 33 167 33 843 35 012 35 678 13,8 Keski-Suomi 17 618 17 904 18 193 18 464 18 733 19 287 19 452 10,4 Etelä-Pohjanmaa 13 425 13 408 13 354 13 501 13 663 14 107 14 230 6,0 Pohjanmaa 12 020 12 264 12 505 12 747 12 972 13 658 13 949 16,0 Keski-Pohjanmaa 5 021 5 059 5 107 5 142 5 233 5 438 5 482 9,2 Pohjois-Suomi 36 591 37 090 37 764 38 279 38 822 39 591 39 668 8,4 Pohjois-Pohjanmaa 31 871 32 419 33 118 33 644 34 174 34 963 35 090 10,1 Kainuu 4 720 4 671 4 646 4 635 4 648 4 628 4 578-3,0 Lappi 11 136 11 034 11 076 11 193 11 342 11 745 11 755 5,6 Lappi 11 136 11 034 11 076 11 193 11 342 11 745 11 755 5,6 Manner-Suomi 347 682 350 728 354 280 358 943 363 315 372 857 377 023 8,4 Koko maa 349 509 352 624 356 206 360 918 365 301 374 860 379 099 8,5 Ahvenanmaa 1 827 1 896 1 926 1 975 1 986 2 003 2 076 13,6 Lähde: Tilastokeskus, Väestöennuste 2012-2040, vuosi 2012 väestönmuutos ikäryhmittäin (toteuma) - 50 -
Taulukko 5.2.8. Ennuste yläkouluikäisten määrän kehittymisestä aluehallintovirastojen aluejaon mukaan maakunnittain 2013-2025, vertailu vuoteen 2012 Alue/Maakunta 13-15-vuotiaiden ikäluokat yhteensä Muutos 2012-2025 2012 2013 2014 2015 2016 2020 2025 % Etelä-Suomi 72 725 72 002 72 167 71 811 72 254 76 494 79 177 8,9 Uusimaa 50 338 49 958 50 176 50 189 50 782 54 468 56 930 13,1 Kanta-Häme 6 051 5 971 5 929 5 842 5 866 6 200 6 316 4,4 Päijät-Häme 6 456 6 438 6 450 6 390 6 322 6 606 6 626 2,6 Kymenlaakso 5 821 5 717 5 675 5 524 5 470 5 341 5 393-7,4 Etelä-Karjala 4 059 3 918 3 937 3 866 3 814 3 879 3 912-3,6 Lounais-Suomi 22 402 22 201 21 885 21 435 21 235 21 899 22 696 1,3 Varsinais-Suomi 15 200 15 035 14 857 14 560 14 411 14 827 15 552 2,3 Satakunta 7 202 7 166 7 028 6 875 6 824 7 072 7 144-0,8 Itä-Suomi 18 318 17 802 17 667 17 211 16 987 16 890 17 103-6,6 Etelä-Savo 4 726 4 569 4 474 4 398 4 347 4 184 4 101-13,2 Pohjois-Savo 8 124 7 943 7 993 7 797 7 690 7 699 7 815-3,8 Pohjois-Karjala 5 468 5 290 5 200 5 016 4 950 5 007 5 187-5,1 Länsi- ja Sisä-Suomi 39 722 39 351 39 474 39 446 39 765 42 187 44 202 11,3 Pirkanmaa 15 492 15 320 15 484 15 368 15 524 16 916 17 655 14,0 Keski-Suomi 8 876 8 758 8 715 8 767 8 834 9 394 9 724 9,6 Etelä-Pohjanmaa 6 814 6 746 6 776 6 731 6 706 6 756 7 144 4,8 Pohjanmaa 6 053 6 080 6 047 6 118 6 198 6 546 6 963 15,0 Keski-Pohjanmaa 2 487 2 447 2 452 2 462 2 503 2 575 2 716 9,2 Pohjois-Suomi 17 814 17 712 17 711 17 757 17 979 19 333 19 713 10,7 Pohjois-Pohjanmaa 15 250 15 193 15 251 15 348 15 583 16 959 17 381 14,0 Kainuu 2 564 2 519 2 460 2 409 2 396 2 374 2 332-9,0 Lappi 5 970 5 923 5 781 5 708 5 577 5 685 5 985 0,3 Lappi 5 970 5 923 5 781 5 708 5 577 5 685 5 985 0,3 Manner-Suomi 176 951 174 991 174 685 173 368 173 797 182 488 188 876 6,7 Koko maa 177 949 175 976 175 646 174 311 174 745 183 532 189 933 6,7 Ahvenanmaa 998 985 961 943 948 1 044 1 057 5,9 Lähde: Tilastokeskus, Väestöennuste 2012-2040, vuosi 2012 väestönmuutos ikäryhmittäin (toteuma)? Mitä muutoksia esi- ja perusopetuksen kuljetus- ja majoitusoppilaiden määrissä on tapahtunut? Kuljetusoppilaiden määrä on lisääntynyt, osuus kaikista oppilaista on ennallaan. Kuljetettavien esiopetusoppilaiden määrä väheni. Majoitettavia peruskoululaisia on yhä vähemmän. Vuonna 2013 kuljetusedun sai Manner-Suomessa lähes 124 900 perusopetuksen oppilasta esiopetuksen, lisäopetuksen ja erityisen tuen päätöksen saaneet oppilaat mukaan lukien. Vastaava perusopetuksen kokonaisoppilasmäärä oli noin 537 600 eli kuljetusedun sai - 51 -
Taulukko 5.2.9. Kuljetusedun saavien oppilaiden osuus oppilaista vuosina 2011 ja 2013 aluehallintovirastojen aluejaon mukaan Alue Perusopetus yhteensä Yleisopetuksen oppilaat Erityisen tuen päätöksen saaneet osuus oppilaista % Muutos osuus oppilaista % Muutos osuus oppilaista % Muutos 2011 2013 % 2011 2013 % 2011 2013 % Etelä-Suomi 17,6 17,7 0,1 15,0 15,3 0,3 42,6 44,5 1,9 Lounais-Suomi 24,6 25,3 0,7 21,7 22,4 0,7 55,4 56,6 1,2 Itä-Suomi 33,0 34,2 1,2 31,5 32,8 1,3 48,9 52,2 3,3 Länsi- ja Sisä-Suomi 25,7 25,9 0,2 23,9 24,2 0,3 50,2 52,8 2,6 Pohjois-Suomi 25,7 24,8-0,9 24,1 23,4-0,7 50,6 50,3-0,3 Lappi 28,2 27,4-0,8 26,9 26,1-0,8 46,4 48,7 2,3 Manner-Suomi 23,1 23,2 0,1 20,9 21,2 0,3 47,1 49,2 2,1 Lähde:Tilastokeskus, kuljetusoppilastilastot ja perusopetuksen oppilastilastot Taulukko 5.2.10. Päivähoidon yhteydessä järjestetyn esiopetuksen kuljetuksen piirissä olevat oppilaat vuosina 2011 ja 2013 Alue Esiopetusoppilaat päiväkodin yhteydessä Kuljetusedun saavia yhteensä Kuljetusedun saavien osuus (%) 2011 2013 2011 2013 2011 2013 Etelä-Suomi 20 356 21 536 1 066 1 062 5,2 4,9 Lounais-Suomi 6 088 6 243 673 629 11,1 10,1 Itä-Suomi 4 144 4 210 627 633 15,1 15,0 Länsi- ja Sisä-Suomi 9 897 9 811 986 923 10,0 9,4 Pohjois-Suomi 4 277 4 578 398 375 9,3 8,2 Lappi 1 457 1 517 197 184 13,5 12,1 Manner-Suomi 46 219 47 895 3 947 3 806 8,5 7,9 Lähde: Tilastokeskus, kuljetusoppilastilastot ja oppilastilastot vajaa neljännes oppilaista. Vuodesta 2011 kuljetettavien määrä lisääntyi lähes 500 oppilaalla, kun perusopetuksen oppilaiden kokonaismäärä väheni vastaavana ajanjaksona lähes 1 500 oppilaalla. Kuljetusoppilaiden osuus oppilaista pysyi kuitenkin molempina vuosina samana (23 %). Suhteellisesti eniten kuljetusoppilaita oli Itä-Suomessa, yli kolmannes kaikista perusopetuksen oppilaista. Siellä oli myös kuljetettavien osuus kasvanut eniten vuodesta 2011. Vuonna 2013 ainoastaan Etelä-Suomessa kuljetusoppilaiden osuus jäi alle Manner-Suomen keskiarvon. (Taulukko 5.2.9.) Erityisen tuen päätöksen saaneista oppilaista oli kuljetusedun piirissä noin 19 400 oppilasta, mikä oli noin 1 300 oppilasta vähemmän kuin vuonna 2011. Vähennyksestä huolimatta kuljetettavien osuus kasvoi Manner-Suomessa lähes 50 prosenttiin, nousua vuodesta 2011 oli kaksi prosenttiyksikköä. Suhteellisesti eniten erityisen tuen päätöksen saaneita kuljetusoppilaita oli Lounais-Suomessa ja vähiten, alle Manner-Suomen keskitason, Etelä-Suomessa ja Lapissa. Eniten kasvua vuodesta 2011 oli Itä-Suomessa, Länsi- ja Sisä-Suomessa sekä Lapissa, yli Manner-Suomen keskiarvon. (Taulukko 5.2.9.) Päivähoidossa järjestettyä esiopetusta sai Manner-Suomessa lähes 50 000 lasta. Heistä kuljetusedun sai noin 3 800 lasta eli noin - 52 -
kahdeksan prosenttia. Suhteellisesti eniten päivähoidon esiopetusoppilaita kuljetettiin Itä- Suomessa ja vähiten Etelä-Suomessa. (Taulukko 5.2.10.) Koulun yhteydessä järjestetyssä esiopetuksessa oli Manner-Suomessa yhteensä 11 775 lasta, joista kuljetusedun sai 4 277 eli 36 prosenttia esiopetusoppilasta. Vuodesta 2011 vuoteen 2013 kuljetettavien esiopetuksen oppilaiden määrä päivähoidon esiopetus mukaan lukien laski parisen prosenttiyksikköä (15 %:sta 13,5 %:iin). Majoitus Ylipitkien koulumatkojen välttämiseksi kunnat voivat tarjota oppilaille majoitusta koulun läheisyydestä. Tätä mahdollisuutta on käytetty viime vuosina varsin vähän. Tilastokeskuksen ennakkotietojen mukaan syksyllä 2013 Manner-Suomessa oli 227 majoitusedun saavaa perusopetuksen tai perusopetuksen lisäopetuksen oppilasta. Majoitusedun saaviin sisältyvät myös kunnan korvaamassa yksityismajoituksessa olevat oppilaat. Vuoteen 2011 verrattuna majoitusoppilaiden kokonaismäärä väheni 38 oppilaalla. Majoitetut olivat 98 prosenttisesti erityisen tuen päätöksen saaneita ja lähes 30 prosenttia heistä oli 11-vuotisen oppivelvollisuuden piiriin kuuluvia muita kuin vaikeimmin kehitysvammaisia oppilaita. Sisäoppilaitosmuotoisessa majoituksessa olevia perusopetuksen tai perusopetuksen lisäopetuksen oppilaita oli lisäksi 537. Nämä olivat etupäässä oppilaitoksissa, joiden opetuksen järjestäjille on järjestämisluvassa myönnetty lupa sisäoppilaitosmuotoisen majoituksen järjestämiseen. Tällaisia oppilaitoksia ovat esimerkiksi monet yleissivistävää koulutusta järjestävät kansanopistot ja yksityinen perusasteen sisäoppilaitos Anna Tapion koulu. Arviointiryhmä Erikoissuunnittelija, KM Marjatta Tarkiainen, puh. 0295 017 386, marjatta.tarkiainen@avi.fi Sivistystoimen ylitarkastaja, FM Markku Huttunen, puh.0295 016 895, markku.huttunen@avi.fi Erikoissuunnittelija, KTM Raija Kinnunen, puh. 0295 018 078, raija.l.kinnunen@avi.fi Johtaja, KM Veijo Kosola, puh. 0295 017 570, veijo.kosola@avi.fi Erikoissuunnittelija, KM Tiina Mäkitalo, puh. 0295 016 173, tiina.makitalo@avi.fi Opetustoimen ylitarkastaja, KM Pentti Nikkinen, puh.0295 018 570, pentti.nikkinen@avi.fi - 53 -
Tietolähteet Perusopetuslaki (628/1998 ja muutos 642/2010). Suomen perustuslaki (731/1999). Koulujen määrät 20.9.2013, ennakkotieto. Tilastokeskus 2013 Kuljetusoppilaiden määrät 2013, ennakkotieto. Tilastokeskus 2013 Majoitusedun saavat oppilaat, ennakkotieto. Tilastokeskus 2013 Peruskoulutilastot vuosilta 2011 ja 2013. Tilastokeskus Väestöennuste iän mukaan 2012 2040. Tilastokeskus 2012 Väestöruutuaineisto L03v2012 (31.12.2012). Tilastokeskus 2013 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalveluiden tilasta 2011, Pohjois-Suomen aluehallintovirasto 2012 Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelma 2011 2016, Opetus- ja kulttuuriministeriö 2011 Opetus- ja kulttuuriministeriön toiminta- ja taloussuunnitelma 2012 2015, Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2011:1 Opetus- ja kulttuuriministeriön toiminta- ja taloussuunnitelma 2014 2017, Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2013:1 Osaava ja luova Suomi, Opetus- ja kulttuuriministeriön tulevaisuuskatsaus, Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2010:15 Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelma 22.6.2011, Valtioneuvoston kanslia - 54 -
5.3 Regional tillgänglighet till svenskspråkig grundläggande utbildning Slutsatser Åtgärdsförslag Under de två senaste åren har fyra svenskspråkiga skolor med årskurserna 1-6 dragits in. Tre av de indragna skolorna var belägna i Österbotten och en i Nyland. Elevantalet i årskurserna 1-6 har ökat och beräknas framöver att årligen öka. Elevantalet i årskurserna 7-9 har tillsvidare fortsatt att minska. Inom de närmaste åren kommer dock det totala elevantalet i årskurserna 1-9 att årligen åter öka. Den geografiska tillgängligheten till svenskspråkig grundläggande utbildning mätt i andelen svenskspråkiga barn i läropliktsåldern som bor inom en fem kilometers radie från svenskspråkig skola har på Fastlandsfinland i genomsnitt inte nämnvärt förändrats jämfört med två år innan. Av 7-12 åringarna bodde 87 procent och av 13-15 åringarna 55 procent inom fem kilometer från svenskspråkig skola för respektive åldersgrupp. Tillgängligheten i förhållande till riksmedeltalet varierar dock regionalt. Alla elever skall ha jämbördig tillgång till grundläggande utbildning av hög kvalitet oberoende av bostadsort, språk och kommunens ekonomiska situation. Avgöranden som gäller servicestrukturen bör stöda såväl den geografiska tillgängligheten till som kvaliteten på utbildningstjänsterna. Utbildningen skall i första hand ordnas som närservice så att eleverna kan gå i skola inom rimligt avstånd från hemmet. Samarbete över kommungränserna bör vidare utvecklas för att ur elevens synvinkel ordna så ändamålsenliga lösningar som möjligt. Begreppet närservice bör preciseras på nationell nivå. Det geografiska avståndet till skolan som mått på tillgängligheten till grundläggande utbildning bör kompletteras med indikatorer, som även beskriver verksamhetsförutsättningar och utbildningens kvalitet. Den officiella statistikföringen och statistiska uppföljningar som grundar sig på administrativa indelningar bör på grund av kommunsammanslagningar med allt större kommunenheter kompletteras för att bättre beskriva och beakta frågor som berör kommunens såväl tätorter som olika former av landsbygdsförhållanden. Den officiella statistikföringen bör fortgående utarbetas på språklig grund. Inledning Alla har grundlagsenlig rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning. Kommunerna är skyldiga att ordna grundläggande utbildning för alla barn i läropliktsåldern, som bor på kommunens område. En kommun som har såväl finsk- som svenskspråkiga invånare är skyldig att ordna grundläggande utbildning separat för vardera språkgruppen. Enligt lagen om grundläggande - 55 -
Utvärderingsuppdrag Kriterier Frågeställningar Indikatorer Mål för servicenivån Tillgänglighet till grundläggande utbildning Har det skett förändringar i tillgängligheten till grundläggande utbildning? Har det skett förändringar i skolnätet och elevunderlaget? Hur kommer åldersgrupperna i läropliktsåldern att utvecklas? Andelen 7-12 åringar och 13-15 åringar av hela åldersgruppen, som är bosatt inom en fem kilometers radie från skola inom grundläggande utbildning för respektive åldersgrupp åren 2011 och 2013 Förändringar i antalet skolor och antalet elever åren 2011-2013.Beräknat antal barn i grundskolåldern åren 2013-2019 Tillgängligheten till grundläggande utbildning har bibehållits på samma nivå eller förbättrats. utbildning skall undervisningen ordnas så att elevernas skolresor med hänsyn till bebyggelsen, skolornas och undervisningsplatsernas placering samt kommunikationerna är så trygga och korta för eleverna som möjligt. Enligt centrala utbildningspolitiska strategidokument såväl enligt gällande regeringsprogram som den av statsrådet år 2011 fastställda utvecklingsplanen för utbildning och forskning 2011-2016 utgår man från barnets rätt till en trygg närskola av hög kvalitet. Nätet av läroanstalter skall anpassas till befolkningsutvecklingen så att tillgängligheten till utbildning och den bildningsmässiga jämlikheten tryggas i landets alla delar. Den geografiska tillgängligheten till svenskspråkig grundläggande utbildning har mätts i andelen svenskspråkiga 7-12 åringar och 13-15 åringar, som bodde inom en fem kilometers radie från svenskspråkig skola för respektive åldersgrupp. Statistikcentralens uppgifter om befolkning och grundläggande utbildning har använts som grund. Utredningen omfattade inte specialskolorna. Förändringar i verksamhetsmiljön Att säkra tillgängligheten till grundläggande utbildning och tryggandet av en utbildning av hög kvalitet även i kommuner med en ogynnsam befolkningsutveckling och -struktur är en utmaning på såväl nationell som lokal nivå. Förändringarna i befolkningsstrukturen kan förorsaka problem inom regioner med flyttningsförlust, men också i tätorter och i tillväxtcentra. Skillnaderna mellan skolor har ökat kraftigt under 2000-talet. Enligt centrala utbildningspolitiska strategidokument skall utmaningarna i verksamhetsmiljön beaktas. Ambitionen är att minska skillnaderna mellan skolor och områden, skillnaderna i inlärningsnivån mellan könen samt den sociala och etniska bakgrundens korrelation med inlärningsresultaten. Målet med förnyandet av grunderna för statsandelssystemet är att säkra en jämlik tillgång till grundläggande utbildning av hög kvalitet. Avsikten är att finansieringen av den grundläggande utbildningen framöver i högre grad än nu ska grunda sig på indikatorer, som beskriver grundutbildningens verksamhetsmiljö, såsom andelen invandrare i kommunen, den vuxna befolkningens utbildningsnivå och graden av arbetslöshet. En kommunstruktureform är avsedd att utgå från skapandet av en sådan livskraftig och funktionell kommunstruktur som bättre än nu kunde trygga ordnandet av den grundläggande servicen. I motiveringarna framhävs framför allt - 56 -
faktorer som hänför sig till den demografiska utvecklingen och kommunernas ekonomi. I samband med reformen av kommunstrukturen skall områdenas olikheter, såsom särdragen för tillväxtcentrum, glesbygd, långa avstånd, skärgårdsförhållanden och språkliga rättigheter beaktas. Undervisningsmiljöer, som kombinerar olika former av närundervisning och informationsoch kommunikationstekniska lösningar utvecklas vidare även som ett led i säkerställandet av en jämlik tillgång till utbildning i alla delar av landet. Beredskap för en mera mångkulturell skola utvecklas.? Har det skett förändringar i det svenskspråkiga skolnätet och elevunderlaget? Hur kommer åldersgrupperna i grundskolåldern att förändras? Under de två senaste åren har fyra svenskspråkiga skolor dragits in. Elevantalet i årskurserna 1-6 har ökat och beräknas framöver att årligen öka. Elevantalet i årskurserna 7-9 har tillsvidare fortsatt att minska. Inom de närmaste åren kommer dock det totala elevantalet i årskurserna 1-9 att årligen åter öka. Tabell 5.3.1. Svenskspråkiga skolor inom grundläggande utbildning åren 2011 och 2013 enligt regionförvaltningsverkens verksamhetsområden på Fastlandsfinland Region åk 1-6 åk 7-9 åk 1-9 Skolor sammanlagt 2011 2013 2011 2013 2011 2013 2011 2013 Södra Finland 89 88 14 14 8 8 111 110 Sydvästra Finland 13 13 3 3 5 5 21 21 Västra och Inre Finland 91 88 11 11 3 3 105 102 Övriga regioner sammanlagt 1 1 0 0 1 1 2 2 Fastlandsfinland 194 190 28 28 17 17 239 235 Källa: Statistikcentralen Hösten 2013 bodde 99 procent av Fastlandsfinlands svenskspråkiga barn i grundskolåldern inom verksamhetsområdena för regionförvaltningsverken i Södra, Sydvästra samt Västra och Inre Finland. I dessa regioner förmedlades svenskspråkig grundläggande undervisning för årskurserna 1-6 i 207 skolor i 45 kommuner och i årskurserna 7-9 i 45 skolor i 30 kommuner. I två av dessa kommuner förmedlades undervisningen i svenskspråkiga undervisningsgrupper i finskspråkig skola. Därutöver fanns en svenskspråkig skola med årskurserna 1-6 i Östra Finland och en med årskurserna 1-9 i Norra Finland. Specialskolorna ingår inte i det totala antalet skolor. Under åren 2012-2013 har antalet svenskspråkiga skolor inom grundläggande utbildning minskat med sammanlagt fyra skolor. Samtliga indragna skolor var skolor med årskurserna 1-6. I Österbotten indrogs Björkö skola i Korsholm och Dagsmark skola i Kristinestad - 57 -
Tabell 5.3.2. Antal svenskspråkiga skolor med årskurserna 1-6 inom grundläggande utbildning med under och över 50 elever enligt regionförvaltningsverkens verksamhetsområden på Fastlandsfinland åren 2011 och 2013 Region Skolor med åk 1-6 under 50 elever över 50 elever 2011 2013 Förändring 2011 2013 Förändring Södra Finland 23 24 1 66 64-2 Sydvästra Finland 5 6 1 8 7-1 Västra och Inre Finland 34 33-1 57 55-2 Övriga regioner sammanlagt 1 1 0 0 0 0 Fastlandsfinland 63 64 1 131 126-5 Källa : Statistikcentralen Tabell 5.3.3. Antal svenskspråkiga skolor med årskurserna 7-9 inom grundläggande utbildning med under och över 300 elever enligt regionförvaltningsverkens verksamhetsområden på Fastlandsfinland åren 2011 och 2013 Region Skolor med åk 7-9 under 300 elever över 300 elever 2011 2013 Förändring 2011 2013 Förändring Södra Finland 11 12 1 3 2-1 Sydvästra Finland 1 2 1 2 1-1 Västra och Inre Finland 7 8 1 4 3-1 Övriga regioner sammanlagt 0 0 0 0 0 0 Fastlandsfinland 19 22 3 9 6-3 Källa: Statistikcentralen Tabell 5.3.4. Antal svenskspråkiga skolor med årskurserna 1-9 inom grundläggande utbildning med under och över 300 elever enligt regionförvaltningsverkens verksamhetsområden på Fastlandsfinland åren 2011 och 2013 Region Skolor med åk 1-9 under 300 elever över 300 elever 2011 2013 Förändring 2011 2013 Förändring Södra Finland 4 4 0 4 4 0 Sydvästra Finland 5 5 0 0 0 0 Västra och Inre Finland 1 2 1 2 1-1 Övriga regioner sammanlagt 1 1 0 0 0 0 Fastlandsfinland 11 12 1 6 5-1 Källa: Statistikcentralen år 2012 samt Komossa skola i Vörå år 2013. I Nyland upphörde Mårtensby skola i Sibbo från och med hösten 2012. År 2013 hade skolorna med årskurserna 1-6 i genomsnitt knappt 100 elever. Skolornas medelstorlek hade ökat med några elever jämfört med år 2011 (Tabeller 5.3.1 och 5.3.2). På Fastlandsfinland verkade år 2013 sammanlagt 28 svenskspråkiga skolor med årskurserna 7-9 och 17 skolor med årskurserna 1-9. Antalet skolor var detsamma som år 2011. Skolornas medelstorlek och andelen skolor med över 300 elever har minskat något jämfört med år 2011 (Tabeller 5.3.3 och 5.3.4) - 58 -
Tabell 5.3.5. Förändringar i elevantalet i årskurserna 1-6 och 7-9 inom svenskspråkig grundläggande utbildning enligt regionförvaltningsverkens verksamhetsområden på Fastlandsfinland åren 2011 och 2013 Region Elever i åk 1-6 Elever i åk 7-9 År Förändr. 2011-2013 År Förändr. 2011-2013 2011 2013 n % 2011 2013 n % Södra Finland 10082 10224 142 1,4 5082 4917-165 -3,2 Sydvästra Finland 1870 1875 5 0,3 991 950-41 -4,1 Västra och Inre Finland 7525 7579 54 0,7 4053 3955-98 -2,4 Övriga regioner sammanlagt 119 125 6 5,0 40 46 6 15,0 Fastlandsfinland 19596 19803 207 1,1 10166 9868-298 -2,9 Källa: Statistikcentralen Figur 5.3.1 Förändringar i elevantalet i årskurserna 1-9 inom svenskspråkig grundläggande utbildning enligt regionförvaltningsverkens verksamhetsområden på Fastlandsfinland åren 2011-2013 16000 14000 12000 10000 8000 6000 15164 15141 11578 11534 2011 2013 4000 2000 0 Södra Finland (n=-23; -0,2%) Västra och Inre Finland (n=-44; -0,4%) 2861 2825 Sydvästra Finland (n=-36; -1,3%) 159 171 Övriga regioner sammanlagt (n=12; 7,5%) Hösten 2013 hade de svenskspråkiga skolorna inom grundläggande utbildning på Fastlandsfinland sammanlagt 29671 elever i årskurserna 1-9. Här ingår inte antalet elever i specialskolorna. Eleverna i årskurserna 1-6 var drygt 200 fler (1 %) än år 2011. I årskurserna 7-9 hade elevantalet fortsatt att minska med knappt 300 elever (-3 %) jämfört med år 2011. Eleverna i årskurserna 1-9 var sammanlagt 91 färre (-0,3 %) jämfört med år 2011 (Tabell 5.3.5 och Figur 5.3.1). Enligt Statistikcentralens befolkningsstatistik fanns år 2012 sammanlagt 27 200 svenskspråkiga barn i grundskolåldern på Fastlandsfinland. Från och med år 2012 ökar årligen antalet svenskspråkiga 7-12 åringar. Antalet 13-15 åringar fortsätter sammanlagt att minska fram till år 2015 men kommer därefter att åter öka. Denna trend överensstämmer även med Statistikcentralens icke språkuppdelade befolkningsprognos, enligt vilken antalet 7-15 åringar inom verksamhetsområdena för Södra, Sydvästra och Västra och Inre Finlands regionförvaltningsverk kommer att öka med i genomsnitt drygt nio procent fram till år 2025 Antalet barn i grundskolåldern ökar i alla dessa regioner. Som regel skrivs årligen flere barn in i de svenskspråkiga skolorna än motsvarande antal barn, som är registrerade med svenska som modersmål. Elevtillskottet i de svenskspråkiga skolorna, d.v.s. andelen barn registrerade med finska eller övrigt språk som modersmål har årligen varierat mellan 8-11 procent i genomsnitt, med variationer regioner och kommuner emellan. Eleverna i de svenskspråkiga skolorna i årskurserna 1-9 beräknas öka med drygt fem procent (ca 1 500 elever) ca 1 500 elever (ca 5 %) fram till år 2019 (Tabell 5.3.6 och Figur 5.3.2). - 59 -
Tabell 5.3.6. Beräknat antal svenskspråkiga 7-15 åringar och beräknat antal elever i svenskspråkiga skolor inom grundläggande utbildning på Fastlandsfinland åren 2013-2019 Åldersgrupp/elevantal 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2012-2019 (%) 7-12 åringar 17976 18122 18439 18740 19095 19286 19352 19302 7,4 13-15 åringar 9216 9058 8972 8809 8829 9022 9167 9293 0,8 7-15 åringar 27192 27180 27411 27549 27924 28308 28519 28595 5,2 Beräknat elevantal i åk 1-9 * 29762 29671 30014 30162 30575 30997 31227 31303 5,2 Källor: Statistikcentralen: Befolkning 2012, Grundläggande utbildning 2012 och 2013 Figur 5.3.2. Beräknat antal elever i svenskspråkiga skolor inom grundläggande utbildning på Fastlandsfinland åren 2013-2019 33000 30000 Svenskspråkiga 7-15 åringar 27000 24000 21000 18000 Svenskspråkiga 7-12 åringar 15000 12000 9000 Svenskspråkiga 13-15 åringar 6000 3000 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Beräknat elevantal i svenskspråkiga skolor åk 1-9 *)? Har tillgängligheten till svenskspråkig grundläggande utbildning förändrats under de senaste åren? Tillgängligheten till svenskspråkig grundläggande utbildning har i genomsnitt inte nämnvärt förändrats under de två senaste åren. Regionala variationer i förhållandet till riksmedeltalet förekommer. Den geografiska tillgängligheten till svenskspråkig grundläggande utbildning mätt i andelen svenskspråkiga 7-12 åringar och 13-15 åringar, som hösten 2013 bodde inom en fem kilometers radie från svenskspråkig skola för respektive åldersgrupp har på hela Fastlandsfinland i genomsnitt inte nämnvärt förändrats jämfört med år 2011. Av 7-12 åringarna bodde 87 procent och av 13-15 åringarna 55 procent inom fem kilometer från svenskspråkig skola för respektive åldersgrupp. Tillgängligheten i förhållande till riksmedeltalet varierar dock regionalt. - 60 -
Tabell 5.3.7. Tillgänglighet till svenskspråkig grundläggande utbildning åren 2011 och 2013. Andelen svenskspråkiga 7-12 åringar och 13-15 åringar inom 5 km från svenskspråkig skola för respektive åldersgrupp enligt landskap och regionförvaltningsverkens verksamhetsområden (%) Landskap 7-12 åringar 13-15 åringar Förändring 2011-2013, %-enhet 2011 2013 2011 2013 7-12 år. 13-15 år. Nyland 89,9 89,4 62,5 63,0-0,5 0,5 Egentliga Finland 72,4 74,9 63,1 59,2 2,5-3,9 Österbotten 92,6 91,1 44,3 45,4-1,5 1,1 Mellersta Österbotten 92,9 93,2 75,3 73,4 0,3-1,9 övriga landskap sammanlagt 29,5 32,4 24,7 19,0 2,9-5,7 Fastlandsfinland 87,6 87,0 55,4 55,5-0,6 0,1 Region Södra Finland 88,7 88,2 61,5 62,0-0,5 0,5 Sydvästra Finland 72,2 74,6 62,7 59,0 2,4-3,7 Västra och Inre Finland 91,0 89,5 46,1 46,8-1,5 0,7 Fastlandsfinland 87,6 87,0 55,4 55,5-0,6 0,1 Källa: Regionförvaltningsverken I landskapen Nyland, Egentliga Finland, Österbotten och Mellersta Österbotten bodde år 2013 sammanlagt 97 procent av Fastlandsfinlands svenskspråkiga barn i grundskolåldern. I dessa landskap bodde i genomsnitt 89 procent av 7-12 åringarna och 55 procent av 13-15 åringarna inom fem kilometer från svenskspråkig skola för respektive åldersgrupp. I Mellersta Österbotten och Österbotten var tillgängligheten till grundläggande utbildning för 7-12 åringarna något större och i Egentliga Finland något mindre än i dessa fyra landskap i genomsnitt. I Österbotten bodde under hälften av 13-15 åringarna inom fem kilometer från skola med årskurserna 7-9. Drygt hälften av Fastlandsfinlands svenskspråkiga barn i grundskolåldern bodde hösten 2013 i landskapet Nyland, knappt tio procent i Egentliga Finland och 37 procent i Österbotten och Mellersta Österbotten. Sammanlagt hade den genomsnittliga tillgängligheten till svenskspråkig grundläggande utbildning inte nämnvärt förändrats jämfört med år 2011 (Tabell 5.3.7). I övriga landskap förmedlades svenskspråkig grundläggande undervisning även i tre skolor i landskapet Kymmenedalen och i en skola i landskapen Egentliga Tavastland, Päijänne- Tavastland, Satakunta, Birkaland, Mellersta Finland, Norra Savolax och Norra Österbotten. I dessa landskap förmedlades svenskspråkig grundläggande undervisning i sammanlagt tio skolor i årskurserna 1-6 och i fyra skolor i årskurserna 7-9. I dessa landskap bodde hösten 2013 knappt tre procent av fastlandsfinlands samtliga svenskspråkiga barn i grundskolåldern. Av de svenskspråkiga 7-12 åringarna bodde i genomsnitt en knapp tredjedel av 7-12 åringarna inom en fem kilometers radie från svenskspråkig skola med årskurserna 1-6 och en femtedel av 13-15 åringarna inom fem kilometer från svenskspråkig skola med årskurserna 7-9 (Tabell 5.3.7). Jämförelsevis har tillgängligheten till finskspråkig grundläggande utbildning på Fastlandsfinland i genomsnitt inte heller nämnvärt förändrats under de två senaste åren. Regionala variationer i tillgängligheten är dock märkbara. Vid beräkningar av den geografiska tillgängligheten till finskspråkig grundläggande utbildning har förutom finskspråkiga barn i läropliktsåldern även inkluderats barn med övrigt språk. Hösten 2013 bodde i genomsnitt 93 procent av dessa 7-12 åringar och 80 procent av 13- - 61 -
15 åringarna inom en fem kilometers radie från finskspråkig skola. Variationer regioner, landskap och kommuner emellan är dock märkbara. Antalet finskspråkiga skolor var 136 färre än två år innan. I undervisnings- och kulturministeriets verksamhets- och ekonomiplan för åren 2012-2015 formulerade man målsättningen att tillgängligheten till grundläggande utbildning i landet i genomsnitt skall hållas på samma nivå eller förbättras. En elev, som har längre än fem kilometer till skolan har lagenlig rätt till fri transport. En elev i grundläggande utbildning har rätt till fri transport också när skolvägen med beaktande av elevens ålder eller andra omständigheter är alltför svår, ansträngande eller farlig. Officiell statistik om antalet elever med transportförmån fanns inte tillgänglig på språklig grund. Enligt uppgifter, som inkluderar alla språkgrupper på Fastlandsfinland hade drygt en fjärdedel av eleverna transportförmån år 2013, samma andel som år 2011. Antalet elever med transportförmån hade ökat samtidigt som det totala elevantalet minskat. Utvärderingsgrupp Specialplanerare, PM Marita Lindqvist-Lagerbohm, marita.lindqvist-lagerbohm(at)avi.fi, tfn 0295 018 615 Assistent, PM Staffan Storfors, (tillgänglighetsberäkningar) Källor Finlands grundlag 731/1999 Lag om grundläggande utbildning 628/1998 Befolkning enligt ålder 2012. Statistikcentralen Befolkningsprognos enligt ålder 2012-2040. Statistikcentralen Befolkningsrutor L03v2012 (31.12.2012) Statistikcentralen 2013 Grundläggande utbildning 2011 och 2013. Statistikcentralen Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2011. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto 2012 Opetus- ja kulttuuriministeriön toiminta- ja taloussuunnitelma 2012 2015, Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2011:1 Opetus- ja kulttuuriministeriön toiminta- ja taloussuunnitelma 2014 2017, Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2013:1 Osaava ja luova Suomi; Opetus- ja kulttuuriministeriön tulevaisuuskatsaus, Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2010:15 Regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering 22.6.2011, Utbildning och forskning 2011-2016. Utvecklingsplan. Undervisningsministeriet 201110-62 -
5.4. Toisen asteen koulutuksen alueellinen saavutettavuus Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Manner-Suomessa on 86 prosentille peruskoulun päättäneistä tarjolla lukiokoulutusta vähintään 10 kilometrin etäisyydellä asuinpaikasta. Lukiokoulutuksen saavutettavuus on heikentynyt hieman verrattuna edellisiin vuosiin, poikkeuksena Itä-Suomen ja Lapin alueet. Itä-Suomen ja Lapin alueen nuorilla on edelleen heikoin tilanne. Lukiokoulutuksen saavutettavuus on edelleen keskimäärin hyvä. Myös ammatillisen koulutuksen saavutettavuus on heikentynyt hieman. Koko maassa noin 78 prosenttia peruskoulun päättäneistä asuu enintään 10 kilometrin etäisyydellä ammatillisen koulutuksen opetuspisteestä. Alueelliset saavutettavuuserot vaihtelevat Etelä-Suomen alueen 88 prosentista Itä- Suomen 63 prosenttiin. Manner-Suomessa lähes 70 prosenttia peruskoulun päättäneistä asuu enintään 10 kilometrin etäisyydellä vähintään kolmen ammatillisen koulutusalan opetuspisteestä, osuus on jonkin verran kasvanut. Heikoin tilanne on Itä-Suomen sekä Länsi- ja Sisä-Suomen alueiden nuorilla. Eteläisessä Suomessa asuvien valinnanmahdollisuudet ovat edelleen varsin hyvät. Lukiokoulutukseen hakeminen on valtakunnallisesti suositumpaa kuin haku ammatilliseen koulutukseen, selkeimmin se näkyy Etelä-Suomen alueella. Ammatilliseen koulutukseen hakee edelleen suurempi määrä hakuvuotta aiemmin peruskoulun suorittaneita kuin suoraan peruskoulusta. Lukiokoulutuksen opiskelupaikan vastaanottaneista lähes 60 prosenttia on tyttöjä. Ammatillisessa koulutuksessa tyttöjen osuus on noin 48 prosenttia. Opetus- ja kulttuuriministeriön on huolehdittava, että nuorille on tarjolla riittävä määrä toisen asteen koulutuksen aloituspaikkoja. Mitoituksessa on otettava huomioon suoraan peruskoulusta hakevat sekä aiemmin peruskoulunsa päättäneiden määrä. Valtion on tuettava harvaan asuttujen alueiden toisen asteen koulutuksen tarjonnan säilymistä. Erityisesti on tuettava pienten lukioiden olemassaoloa, sillä se vaikuttaa laadukkaan perusopetuksen saatavuuteen. Kuntien on huolehdittava perusopetuksen ja toisen asteen koulutuksen opinto-ohjauksen saatavuudesta ja riittävyydestä. Kuntien on panostettava oppilas- ja opiskelijahuollon yhdenvertaiseen saatavuuteen. Koulutuksen järjestäjien on edistettävä toisen asteen koulutuksen verkostoitumista ja teknologian hyödyntämistä. Eri oppilaitosten ja oppilaitosmuotojen välistä yhteistyön kehittämistä on syytä jatkaa. Varsinkin haja-asutusalueilla on julkisen liikenteen toimivuus varmistettava, jotta koulutuksen saavutettavuus turvataan. Koulutuksen järjestäjien on tarjottava asuntolapalveluja kodin ulkopuolella asuville. Opinto-ohjaajien on kannustettava nuoria punnitsemaan myös omalle sukupuolelle eityypillisiä oppiaine- ja koulutusvalintoja. - 63 -
Arviointiasetelma Kriteerit Arviointikysymykset Indikaattorit Palvelutavoitteet Toisen asteen koulutuksen alueellinen saavutettavuus Määrällinen saavutettavuus Millä etäisyydellä alueen 16-vuotiaille on tarjolla lukiokoulutusta? Millä etäisyydellä alueen 16-vuotiaille on tarjolla ammatillista koulutusta? Millä etäisyydellä alueen 16-vuotiaille on tarjolla ammatillista koulutusta vähintään kolmella eri koulutusalalla? Kuinka moni yhteishaussa hakeneista sai opiskelupaikan? Kuinka opiskelupaikat jakaantuivat sukupuolen mukaan? Enintään 10 km ja 30 km etäisyydellä lähimmästä lukion opetuspisteestä asuvien 16-vuotiaiden osuus maakunnittain. Enintään 10 km ja 30 km etäisyydellä lähimmästä ammatillisen oppilaitoksen opetuspisteestä asuvien 16-vuotiaiden osuus maakunnittain. Niiden 16-vuotiaiden osuus, joille on tarjolla vähintään kolme ammatillisen koulutuksen koulutusalaa 10 km ja 30 km etäisyydellä maakunnittain. Yhteishaussa opiskelupaikan saaneiden osuus suoraan perusopetuksesta ja sen ulkopuolelta hakeneista. Sukupuolijakauma. Saavutettavuus on säilynyt edellisvuosien tasolla tai parantunut Saavutettavuus on säilynyt edellisvuosien tasolla tai parantunut Saavutettavuus on säilynyt edellisvuosien tasolla tai parantunut Saavutettavuus on säilynyt edellisvuoden tasolla tai parantunut Sukupuolten väliset erot tasaantuvat Johdanto Aluehallintovirastojen tehtävänä oli arvioida toisen asteen koulutuksen saavutettavuutta. Arviointi koski nuorten lukiokoulutusta ja toisen asteen ammatillisiin perustutkintoihin johtavaa koulutusta. Ammatilliset erityisoppilaitokset eivät olleet arvioinnissa mukana. Perustuslain (731/1999) mukaan julkisen vallan on turvattava jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisesti tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta ja kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Lukiolain (629/198) ja ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää koulutuksen järjestämisluvan. Koulutustarjonnasta päättää koulutuksen järjestäjä vuosittain koulutustehtävänsä mukaisesti. Laki koulumatkatuesta (48/1997) määrittelee, että tukea voidaan myöntää vähintään 10 kilometrin ja enintään 100 kilometrin matkalle. Toisen asteen koulutuksen järjestäjällä ei ole velvollisuutta järjestää opiskelijoille kuljetusta eikä majoitusta. Harvaan asutuilla alueilla jotkut koulutuksen järjestäjät kuitenkin tarjoavat opiskelijoille asuntolapalveluita sekä kuljetustukea pitkämatkalaisille. Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelman mukaan tavoitteena on nostaa suomalaiset maailman osaavimmaksi kansaksi vuoteen 2020 mennessä. Tavoitteena on myös kaventaa sukupuolten välisiä eroja osaamistuloksissa, koulutukseen osallistumisessa ja koulutuksen suorittamisessa. Jokaiselle peruskoulun päättäneelle taataan koulutuspaikka lukioissa, ammatillisissa oppilaitoksissa, oppisopimuksessa, työpajassa, kuntoutuksessa tai muulla tavoin. Peruskoulun päättäneet ja ilman toisen asteen tutkintoa ja opiskelupaikkaa olevat hakijat valitaan ensin toisen asteen opiskelijavalinnassa. Kyseessä on nuorisotakuun toteuttaminen. Nuorisotakuu tuli voimaan vuoden 2013 alusta ja sen tavoitteena on varmistaa, että - 64 -
nuoret löytävät polun koulutukseen ja työhön ja pääsevät siten osalliseksi yhteiskuntaan. Sen yhtenä lähtökohtana on, että jokainen nuori tarvitsee ohjausta ja sopivia toimenpiteitä, nuoria kuunnellen. Hallituksen tavoitteena on, että kuluvan vuosikymmenen loppuun mennessä 20 24-vuotiaista yli 90 prosentilla on perusasteen jälkeinen tutkinto. Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelman vuosille 2011 16 mukaan perusopetuksen jälkeistä koulutusta on tarjolla riittävästi, mutta haasteena on kuitenkin koulutuspaikkojen alueellinen jakautuminen. Ammatillisesti suuntautuneen koulutuksen alueellisessa saavutettavuudessa on tällä hetkellä huomattavia eroja. Opetus- ja kulttuuriministeriön Toimintaja taloussuunnitelmassa vuosille 2014 2017 on arvioitu, että vuonna 2013 peruskoulusta suoraan lukiokoulutukseen sijoittuu 52 prosenttia ja ammatilliseen perustutkintoon johtavaan koulutukseen 42 prosenttia nuorista. Tässä raportissa alueellista saavutettavuutta arvioitiin tarkastelemalla kuinka suurelle osalle alueen 16-vuotiaista oli tarjolla lukiokoulutusta sekä ammatillista koulutusta vähintään yhdellä ja vähintään kolmella eri koulutusalalla 10 kilometrin ja 30 kilometrin etäisyydellä nuoren asuinpaikasta. Arviointiaineistona käytettiin Tilastokeskuksen karttaruuduttaista väestöaineistoa ja aluehallintovirastojen toisen asteen koulutuksen opetuspisteiden koulutustarjonta- ja paikkatietoja. Maantieteellistä saavutettavuutta arvioitiin mittaamalla peruskoulun päättävän ikäluokan eli 16-vuotiaiden asuinpaikan etäisyys toisen asteen koulutuksen opetuspisteisiin. Mittaaminen suoritettiin muodostamalla jokaisen opetuspisteen ympärille pyöreät 10 ja 30 kilometrin säteiset puskurit ja niiden sisään sijoittuneiden nuorten määrää verrattiin ulkopuolelle jääneiden määrään. Nuorten asuinpaikan etäisyys opetuspisteistä laskettiin suorina etäisyyksinä, jolloin todellinen matka opetuspisteeseen oli jonkin verran pitempi ja tämä aiheutti hieman todellista paremman saavutettavuuden. Arvioinnissa vuoden 2013 saavutettavuuslukuja verrattiin vuosien 2009 ja 2011 lukuihin niin, että kaikkien vuosien tiedot noudattivat vuoden 2013 kuntarajoja. Laitoksissa asuvat henkilöt on sijoitettu väestöaineistoon laitoksen koordinaattien mukaan, mikäli ne olivat tiedossa. Nämä henkilöt ovat mukana saavutettavuuslaskelmissa, mutta ilman osoitetietoja olevat laitoksissa asuvat henkilöt eivät sisälly laskentaan, mikä aiheuttaa tilastoharhaa erityisesti suuremmissa kaupungeissa. Yhteishakuun liittyvään arviointikysymykseen otettiin mukaan sukupuolivaikutusten arviointi eli suvaus, jolla tarkoitetaan sukupuolinäkökulman sisällyttämistä kaikkeen suunnitteluun, toimintaan ja päätöksentekoon. Suvauksen ensisijainen hyöty on toiminnan ja palvelujen laadun ja vaikuttamisen parantamisessa ottamalla eri asiakas- ja kohderyhmien tarpeet paremmin huomioon. Lähtökohtana on sukupuolijaotellun tiedon hankkiminen sekä toimintojen ja palvelujen tai esimerkiksi arvioitavan kohteen sukupuolirelevanssin arviointi. Lähitulevaisuuden näkymät Manner-Suomessa peruskoulun päättäneitä oli vuonna 2013 yhteensä 61 506, mikä oli 1 803 oppilasta vähemmän kuin vuonna 2012. Poikien osuus päättöluokkalaisista oli 50,7 ja tyttöjen osuus 49,3 prosenttia. Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan vuodesta 2012 alkaen 16-vuotiaiden ikäluokka pienenee selkeästi vuoteen 2018 asti, jolloin ikäluokka on 6,5 prosenttia pienempi kuin vuonna 2012. Ennusteen mukaan ikäluokan koko kasvaa tasaisesti vuoden 2018 jälkeen. Pienimmillään 16-vuotiaiden ikäluokka on vuosina 2016 2018. Alueellisia eroja on; ennusteen mukaan useimmissa maakunnissa näyttää 16-vuotiaiden ikäluokka olevan pienimmillään vuosina 2017 2019 ja eräissä maakunnissa - 65 -
on pienin ikäluokka jo 2014 2015. Ikäluokkien koon muutokset vaikuttavat tehtäviin koulutusratkaisuihin. Oppilaitosverkko on toistaiseksi pysynyt melko muuttumattomana. Vuoteen 2011 verrattuna ammatillisia oppilaitoksia on vähentynyt enemmän kuin lukiota. Oppilaitosten lakkauttamis- ja yhdistymispaineet johtunevat osin ikäluokkien koon pienenemisestä, kuntien yhdistymisistä sekä koulutuksen järjestäjien taloudellisesta tilanteesta. Kiinnostus ammatillista koulutusta kohtaan on viime vuosina kasvanut suhteessa lukiokoulutukseen. Vuonna 2013 suurempi osa ensisijaisista hakijoista valitsi kuitenkin lukiokoulutuksen. Etelä-Suomen nuoret valitsivat useimmin lukiokoulutuksen kun taas muiden alueiden nuoret luottivat ammatillisen koulutuksen voimaan, näin oli myös vuonna 2011. Valtiovarainministeriön sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelman (SADe-ohjelma) yhtenä osana ovat oppijan verkkopalvelut. Oppijan verkkopalvelut tukevat opiskelua ja siihen hakeutumista sekä urasuunnittelua. Ne auttavat suunnittelemaan ja toteuttamaan yksilöllisiä urapolkuja, edistävät elinikäistä oppimista ja lisäävät koulutuksen järjestäjien tuottavuutta. Opintopolku.fi palvelu otettiin käyttöön syksyllä 2013. Työn luonne ja työelämän vaatimukset sekä työmarkkinatilanne muuttuvat kaiken aikaa. Ammatteja katoaa ja uusia ammatteja syntyy. Työ- ja arkielämän tieto-, taito- ja osaamisvaatimukset kasvavat entistä nopeammin. Tarvitaan laaja-alaista sivistystä, kansalais- ja elämänhallintataitoja sekä monipuolista ammattiosaamista ja työelämätaitoja. Laaja-alaisuuden ohella tarvitaan vahvaa ja syvällistä ammattialakohtaista ammattitaitoa.? Millä etäisyydellä alueen 16-vuotiaille on tarjolla lukiokoulutusta? Lukiokoulutuksen maantieteellinen saavutettavuus oli edelleen melko hyvä. Itä-Suomen ja Lapin alueiden nuorilla tilanne oli heikoin. Taulukko 5.4.1. Lukiokoulutuksen saavutettavuus enintään 10 ja 30 kilometrin etäisyydellä alueittain vuosina 2009, 2011 ja 2013 Alue Lukio 10 Lukio 30 16-vuotiaat 2009 2011 2013 2009 2011 2013 2009 2011 2013 Etelä-Suomen AVI 92,6 92,4 92,1 98,6 98,5 98,3 26 820 26 189 24 800 Lounais-Suomen AVI 84,5 84,8 84,5 98,2 98,3 97,7 8 098 8 094 7 573 Länsi- ja Sisä-Suomen AVI 83,3 83,4 83,1 99,3 99,1 99,2 14 701 14 254 13 553 Itä-Suomen AVI 75,8 75,3 76,1 98,4 98,5 98,5 6 812 6 653 6 296 Pohjois-Suomen AVI 81,9 83,1 81,7 97,0 97,3 97,1 6 607 6 512 6 027 Lapin AVI 76,9 76,9 79,5 93,0 92,5 93,7 2 410 2 134 2 043 Manner-Suomi 86,1 86,2 86,0 98,3 98,3 98,2 65 448 63 836 60 292 Lähde: Tilastokeskus - 66 -
Taulukko 5.4.2. Ammatillisen koulutuksen saavutettavuus enintään 10 ja 30 kilometrin etäisyydellä alueittain vuosina 2009, 2011 ja 2013 Alue Ammatillinen 10 Ammatillinen 30 16-vuotiaat 2009 2011 2013 2009 2011 2013 2009 2011 2013 Etelä-Suomen AVI 89,4 88,7 88,2 97,6 97,2 97,0 26 820 26 189 24 800 Lounais-Suomen AVI 73,3 75,0 75,6 97,2 97,6 96,9 8 098 8 094 7 573 Länsi- ja Sisä-Suomen AVI 70,8 71,3 71,4 96,6 96,3 96,2 14 701 14 254 13 553 Itä-Suomen AVI 63,3 62,3 63,0 90,7 91,0 91,1 6 812 6 653 6 296 Pohjois-Suomen AVI 70,0 70,5 68,7 94,5 94,5 95,4 6 607 6 512 6 027 Lapin AVI 71,0 71,0 72,8 85,6 85,8 86,2 2 410 2 134 2 043 Manner-Suomi 77,9 77,9 77,7 95,8 95,7 95,7 65 448 63 836 60 292 Lähde: Tilastokeskus Manner-Suomen lukiokoulutuksen saavutettavuus 10 kilometrin etäisyydellä laski vain hieman verrattuna aiempiin tarkasteluvuosiin. Käytettäessä 30 kilometrin etäisyyttä saavutettavuus pysyi lähes samana. Manner-Suomessa 86 prosenttia peruskoulun päättäneistä asui korkeintaan 10 kilometrin etäisyydellä lukiokoulutuksen opetuspisteestä (Taulukko 5.4.1.). Verrattuna aiempiin vuosiin lukiokoulutuksen 10 kilometrin saavutettavuus parani lähes yhden prosenttiyksikön Itä-Suomen alueella ja lähes kolme prosenttiyksikköä Lapin alueella. Itä-Suomen alueen saavutettavuus oli kuitenkin 10 prosenttiyksikköä alle maan keskiarvon. Etelä-Suomen alueen lukiokoulutuksen saavutettavuus oli hyvä ja ylitti ainoana maan keskimääräisen arvon. Lukiokoulutuksen saavutettavuuserot tasaantuivat kun tarkasteluetäisyys oli 30 kilometriä. Vuonna 2013 Lounais-Suomen, Pohjois-Suomen ja Lapin alueiden lukiokoulutuksen saavutettavuus jäi alle maan keskiarvon. Aiemmin vain pohjoisten alueiden saavutettavuus jäi alle maan keskiarvon. Lukiokoulutuksen saavutettavuus pysyi ennallaan ja sitä voidaan edelleen pitää melko hyvänä lähes koko Manner-Suomessa. Runsasväkisimmillä alueilla lukiot olivat helposti nuorten saavutettavissa ja haja-asutusalueilla lukioita oli edelleen pienemmissäkin kunnissa. Vuonna 2013 oli 16-vuotiaiden ikäluokka koko maassa noin 3 500 nuorta pienempi kuin vuonna 2011.? Millä etäisyydellä alueen 16-vuotiaille on tarjolla ammatillista koulutusta? Ammatillisen koulutuksen saavutettavuus heikkeni hieman. Alueelliset erot olivat edelleen suuria enintään 10 kilometrin etäisyydellä. Itäsuomalaisilla nuorilla oli huonoin tilanne. Manner-Suomessa lähes 78 prosenttia peruskoulun päättäneistä asui enintään 10 kilometrin etäisyydellä ammatillisen koulutuksen opetuspisteestä (Taulukko 5.4.2.). Alueelliset erot ammatillisen koulutuksen saavutettavuudessa olivat edelleen suuret. Etelä-Suomen alue ainoana ylitti maan keskiarvon. Lounais-Suomen alue pääsi lähelle alueiden keskiarvoa. Itä- - 67 -
Suomen nuorilla oli lähes 15 prosenttiyksikköä heikompi ammatillisen koulutuksen saavutettavuus enintään10 kilometrin etäisyydellä kuin Manner-Suomessa keskimäärin, eroa eteläsuomalaisiin nuoriin kertyi yli 25 prosenttiyksikköä. Vuoteen 2011 verrattuna itäsuomalaisten nuorten ammatillisen koulutuksen saavutettavuus 10 kilometrin etäisyydellä oli hieman parantunut. Pohjois-Suomen alueen ammatillisen koulutuksen saavutettavuus 10 kilometrin etäisyydellä laski verrattuna vuoteen 2011. Tarkasteltaessa ammatillisen koulutuksen saavutettavuutta 30 kilometrin etäisyydellä alueelli- set erot tasaantuivat. Keskimäärin 95,7 prosenttia peruskoulun päättäneistä asui korkeintaan 30 kilometrin etäisyydellä ammatillisen koulutuksen opetuspisteestä. Maan keskiarvon alle jäivät Pohjois-Suomen, Itä-Suomen ja Lapin alueet. Pohjois-Suomen ja Lapin alueilla saavutettavuus hieman parani verrattuna vuoteen 2011. Alhaisin saavutettavuusprosentti oli Lapin alueella, eroa eteläsuomalaisten nuorten saavutettavuuteen oli lähes 11 prosenttiyksikköä ja koko maan keskimääräiseen arvoon lähes 10 prosenttiyksikköä. Korkein saavutettavuus oli eteläsuomaisilla nuorilla.? Millä etäisyydellä alueen 16-vuotiaille on tarjolla toisen asteen ammatillista koulutusta vähintään kolmella eri koulutusalalla? Ammatillisen koulutuksen vähintään kolmen koulutusalan saavutettavuus parani hieman lähes kaikilla alueilla. Itäsuomalaisilla nuorilla tilanne oli edelleen heikoin. Taulukko 5.4.3. Ammatillisen koulutuksen saavutettavuus vähintään kolmen koulutusalan tarjonnalla 10 ja 30 kilometrin etäisyydellä alueittain vuosina 2009, 2011 ja 2013 Alue Kolme alaa 10 Kolme alaa 30 16-vuotiaat 2009 2011 2 013 2009 2011 2013 2009 2011 2 013 Etelä-Suomen AVI 83,0 82,9 82,6 96,5 96,5 96,3 26 820 26 189 24 800 Lounais-Suomen AVI 63,9 67,3 67,5 95,7 96,7 96,0 8 098 8 094 7 573 Länsi- ja Sisä-Suomen AVI 56,5 58,3 59,4 92,3 92,5 92,1 14 701 14 254 13 553 Itä-Suomen AVI 52,0 52,6 53,6 81,3 81,8 82,1 6 812 6 653 6 296 Pohjois-Suomen AVI 59,0 60,1 60,4 86,7 87,2 88,6 6 607 6 512 6 027 Lapin AVI 61,3 59,6 62,4 73,2 71,9 73,2 2 410 2 134 2 043 Manner-Suomi 68,3 69,2 69,5 92,0 92,3 92,3 65 448 63 836 60 292 Lähde: Tilastokeskus Ammatillisen koulutuksen saavutettavuus edellyttää hyvän maantieteellisen sijainnin lisäksi riittävän monta koulutusalavaihtoehtoa. Tässä arvioinnissa riittävän valinnanmahdollisuus oli, kun nuorella oli valittavana koulutusta vähintään kolmelta eri koulutusalalta. Manner-Suomessa 69,5 prosenttia peruskoulun päättäneistä asui enintään 10 kilometrin etäisyydellä vähintään kolmen ammatillisen koulutusalan tarjonnasta, osuus oli kasvanut vähän verrattuna aikaisempiin tarkasteluvuosiin (Taulukko 5.4.3.). Heikoin tilanne oli Itä- Suomen sekä Länsi- ja Sisä-Suomen alueiden nuorilla, edellisillä oli lähes 16 prosenttiyksikköä ja jälkimmäisillä 10 prosenttiyksikköä hei- - 68 -
Kuva 5.4.1. Enintään 10 kilometrin etäisyydellä lukion, ammatillisen koulutuksen ja kolmen eri ammatillisen koulutusalan opetuspisteestä asuvien 16-vuotiaiden osuus (%) ikäluokasta vuonna 2013. Vasen ylä: Lukio max. 10 km Oikea ylä: Ammatillinen koulutus max. 10 km Oikea ala: 3 eri ammatillista koulutuspistettä max. 10 km - 69 -
kompi saavutettavuus kuin maassa keskimäärin. Etelä-Suomen alueen nuorten ammatillisen koulutuksen saavutettavuus vähintään kolmella alalla oli ainoana yli maan keskiarvon. Lapin nuorten saavutettavuus parani lähes kolme prosenttiyksikköä verrattuna vuoteen 2011. Manner-Suomen nuorista 92,3 prosenttia asui enintään 30 kilometrin etäisyydellä kolmen eri koulutusalan opetuspisteestä, osuus oli yhtä suuri vuonna 2011. Etelä-Suomen ja Lounais-Suomen alueilla kolmen koulutusalan saavutettavuus ylitti maan keskiarvon. Lapin alueella saavutettavuus oli heikoin, lähes 20 prosenttiyksikköä alle maan keskimääräisen saavutettavuuden ja 23 prosenttiyksikköä alle Etelä-Suomen alueen saavutettavuuden. Verrattuna vuoteen 2011 Pohjois-Suomen ja Lapin alueiden nuorten ammatillisen koulutuksen saavutettavuustilanne vähintään kolmella eri koulutusalalla parani runsaan prosenttiyksikön verran. Manner-Suomen kartoilla (Kuva 5.4.1.) havainnollistetaan toisen asteen koulutuksen maantieteellistä saavutettavuutta 10 kilometrin etäisyydellä nuoren asuinpaikasta. Suomessa oli 30 kuntaa, joissa ainoallakaan kunnan 16-vuotiaalla nuorella ei ollut lukiokoulutusta 10 kilometrin etäisyydellä kodistaan. Vuonna 2011 vastaava luku oli 38 kuntaa. Koko maassa 67 kunnassa oli 16-vuotiailla hyvät mahdollisuudet tavoittaa lukiokoulutus. Ammatillisen koulutuksen kartassa oli 100 kuntaa, joissa yhdelläkään 16-vuotiaalla ei ollut alle 10 kilometrin etäisyydellä ammatillisen koulutuksen opetuspistettä. Vuonna 2011 tällaisia kuntia oli 109. Ammatillisen koulutuksen hyvä saavutettavuus oli 49 kunnassa. Suomessa oli 156 kuntaa, joissa 16-vuotiaalla hakijalla ei ollut tarjolla alle 10 kilometrin etäisyydellä kolmen eri ammatillisen koulutusalan opetuspistettä. Tilanne oli kahdessa vuodessa parantunut, sillä vuonna 2011 vastaava luku oli 166 kuntaa.? Kuinka suuri osa yhteishaussa hakeneista sai opiskelupaikan? Lukiokoulutukseen haettiin enemmän kuin ammatilliseen koulutukseen. Ammatilliseen koulutukseen haki jälleen suuri joukko aiemmin kuin hakuvuonna peruskoulun suorittaneita. Opetushallituksen ylläpitämä KOULUTA eli ammatillisen koulutuksen ja lukiokoulutuksen yhteishakurekisteri sisältää yhteishaku- ja valintatietojärjestelmän ja oppilastietojärjestelmän päivitetyt tiedot. Vuodesta 2008 koulutuksen järjestäjät ovat tallentaneet opiskelupaikan vastaanottamista koskevat tiedot. Arvioinnissa käytettiin vuonna 2013 alkanutta koulutusta ja siinä vain varsinaisen haun tuloksia. Vertailuaineistona käytettiin vuoden 2011 yhteishaun tietoja. Jokainen hakija ja paikan vastaanottanut on luvuissa vain yhden kerran viimeisimmän hyväksymis- tai vastaanottotietonsa perusteella. Manner-Suomessa oli vuonna 2013 peruskoulun päättäneitä kaikkiaan 61 506, mikä on 1 803 vähemmän kuin 2012. Vuonna 2011 peruskoulun päättäneitä oli 65 469. Lähes kaikki peruskoulun hakuvuonna 2013 päättäneet hakivat jatko-opintoihin. Peruskoulusta suoraan nuoret hakivat melko tasaisesti lukiokoulutukseen ja ammatilliseen koulutukseen. Ensisijaisia hakijoita oli enemmän lukiokoulutukseen kuin ammatilliseen koulutukseen (Taulukko 5.4.4.). Vuonna 2011 ammatillinen koulutus oli suositumpaa. Suoraan peruskoulusta vuonna 2013 lukiokoulutukseen hake- - 70 -
Taulukko 5.4.4. Yhteishaussa vuonna 2013 lukiokoulutukseen suoraan perusopetuksesta ja hakuvuotta aiemmin peruskoulun päättäneet hakijat sekä paikan vastaanottaneet alueittain Alue Suoraan perusopetuksesta Muualta Perusopetuksen päättäneet Paikan vastaanottaneet Vastaanottaneiden osuus hakijoista % Ensisijaiset hakijat Paikan vastaanottaneet Vastaanottaneiden osuus hakijoista % Ensisijaiset hakijat Etelä-Suomi 14 072 12 787 90,9 666 197 29,6 25 316 Lounais-Suomi 3 802 3 583 94,2 125 40 32,0 7 695 Länsi- ja Sisä-Suomi 6 779 6 304 93,0 230 74 32,2 13 889 Itä-Suomi 2 980 2 746 92,1 108 30 27,8 6 360 Pohjois-Suomi 2 878 2 670 92,8 140 85 60,7 6 228 Lappi 826 731 88,5 39 13 33,3 2 018 Manner-Suomi 31 337 28 821 92,0 1 308 439 33,6 61 506 Lähde: Opetushallitus, KOULUTA-tilastoraportit Taulukko 5.4.5. Yhteishaussa vuonna 2013 ammatilliseen koulutukseen suoraan perusopetuksesta ja hakuvuotta aiemmin peruskoulun päättäneet hakijat sekä paikan vastaanottaneet alueittain Alue Suoraan perusopetuksesta Muualta Perusopetuksen päättäneet Paikan vastaanottaneet Vastaanottaneiden osuus hakijoista Ensisijaiset hakijat Paikan vastaanottaneet Vastaanottaneiden osuus hakijoista Ensisijaiset hakijat Etelä-Suomi 11 188 9 336 83,4 17 736 7 010 39,5 25 316 Lounais-Suomi 3 813 3 369 88,4 4 943 2 013 40,7 7 695 Länsi- ja Sisä-Suomi 6 956 6 036 86,8 9 166 3 918 42,7 13 889 Itä-Suomi 3 309 2 880 87,0 4 698 2 138 45,5 6 360 Pohjois-Suomi 3 251 2 608 80,2 4 471 1 725 38,6 6 228 Lappi 1 184 1 031 87,1 1 770 833 47,1 2 018 Manner-Suomi 29 701 25 242 85,0 42 784 17 637 41,2 61 506 Lähde: Opetushallitus, KOULUTA-tilastoraportit neista nuorista 92 prosenttia vastaanotti opiskelupaikanpaikan. Vastaava luku vuonna 2011 oli 94 prosenttia. Vuonna 2013 peruskoulun päättäneistä lähes 47 prosenttia vastaanotti lukiokoulutuksen paikan, mikä oli viisi prosenttiyksikköä vähemmän kuin ministeriön arvio. Ammatilliseen koulutukseen meni 41 prosenttia peruskoulun päättäneistä, ministeriön arvio oli 42 prosenttia. Aiemmin peruskoulun päättäneistä (taulukoissa muualta ) lukioon haki 1 308, joista vajaa 34 prosenttia pääsi koulutukseen. Pohjois- Suomen alueelta heitä pääsi lukiokoulutukseen selvästi suurempi osuus kuin muilla alueilla. Ammatillisen koulutuspaikan suoraan peruskoulusta hakeneista vastaanotti 85 prosenttia. (Taulukko 5.4.5.) Vastaava luku vuonna 2011 oli 82 prosenttia. Lounais-Suomessa pääsi ammatilliseen koulutukseen muuta maata helpommin, vaikeinta koulutukseen pääsy oli Pohjois- Suomen ja Etelä-Suomen alueilla. Huomion arvoista oli, että aiemmin peruskoulun päättäneistä haki ammatilliseen koulutukseen lähes 43 000, mikä oli yli 1 500 hakijaa - 71 -
enemmän kuin vuonna 2011. Heistä koulutuspaikan vastaanotti kuitenkin vain 41 prosenttia eli vähemmän kuin joka toinen. Lapin alueella heistä lähes joka toinen sai opiskelupaikan. Lukiokoulutukseen haki kaikkiaan 32 653 hakijaa. Vastaavasti ammatilliseen koulutukseen hakijoita oli kaikkiaan 72 485.? Kuinka opiskelupaikat jakaantuivat sukupuolen mukaan? Lukiokoulutus oli tyttöjen ja ammatillinen koulutus oli poikien juttu, vieläkin. Taulukko 5.4.6. Yhteishaussa vuonna 2013 toisen asteen koulutukseen hakeneet alueittain ja sukupuolen mukaan Alue Osuus lukiokoulutuksen opiskelupaikan vastaanottaneista Osuus toisen asteen ammatillisen koulutuksen opiskelupaikan vastaanottaneista Peruskoulun päättäneet 2013 Poikia Tyttöjä Poikia Tyttöjä Yht. Poikia Tyttöjä Poikia% Tyttöjä% Etelä-Suomen AVI 43,1 56,9 52,3 47,7 25 316 12 737 12 579 50,3 49,7 Lounais-Suomen AVI 40,8 59,2 52,4 47,6 7 695 3 896 3 799 50,6 49,4 Länsi- ja Sisä-Suomen AVI 40,8 59,2 51,8 48,2 13 889 7 067 6 822 50,9 49,1 Itä-Suomen AVI 40,9 59,1 52,4 47,6 6 360 3 272 3 088 51,4 48,6 Pohjois-Suomen AVI 41,5 58,5 52,1 47,9 6 228 3 204 3 024 51,4 48,6 Lapin AVI 39,7 60,3 51,3 48,7 2 018 1 038 980 51,4 48,6 Manner-Suomi 41,9 58,1 52,1 47,9 61 506 31 214 30 292 50,7 49,3 Lähde: Opetushallitus, KOULUTA-tilastoraportit Peruskoulun päättöluokkalaisista oli vuonna 2013 poikia 50,7 prosenttia. Myös alueittain tarkasteltuna poikia oli peruskoulun päättäneistä enemmistö. Lukiopaikan vastaanottaneista poikia oli vain 41,9 prosenttia ja 58,1 prosenttia tyttöjä. Alueittain tarkasteltuna poikien osuus vaihteli Etelä-Suomen 43,1 prosentin ja Lapin 39,7 prosentin välillä. Lukio on siis yhä tyttöjen koulu, Lapin alueen tyttöjen 60,3 prosentin osuus oli suurin. (Taulukko 5.4.6.). Ammatilliseen koulutukseen meni lukiota tasaisemmin tyttöjä ja poikia, eroja tulisi todennäköisesti esiin koulutusalakohtaisissa tarkasteluissa. Ammatilliseen koulutukseen sijoittuneista poikien osuus oli koko maassa 52,1 prosenttia ja tyttöjen 47,9 prosenttia. Myös kaikilla alueilla poikien osuus oli tyttöjen osuutta suurempi ammatilliseen koulutukseen menijöistä. Lapin ja Länsi- ja Sisä-Suomen alueilla olivat tyttöjen ja poikien osuudet lähimpinä toisiaan. - 72 -
Arviointiryhmä Erikoissuunnittelija, KM Tiina Mäkitalo, puh. 0295 016 173, tiina.makitalo(at)avi.fi Erikoissuunnittelija, HM Aune Kina, puh. 0295 016 366, aune.kina(at)avi.fi Erikoissuunnittelija, KTM Raija Kinnunen, puh. 0295 018 078, raija.l.kinnunen(at)avi.fi Tarkastaja, YTM Matti Koskela, puh. 0295 016 913, matti.koskela(at)avi.fi Opetustoimen ylitarkastaja, KT Tuomo Laitila, puh. 0295 018 553, tuomo.laitila(at)avi.fi Projektipäällikkö, KM Seppo Suorsa, puh. 0295 017 593, seppo.suorsa(at)avi.fi Tietolähteet Laki ammatillisesta koulutuksesta (630/1998) Laki lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen opiskelijoiden koulumatkatuesta (48/1997) Lukiolaki (629/1998) Suomen perustuslaki (731/1998) Aluehallintovirastot. Lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten opetuspisteiden paikkatiedot (20.8.2013) Aluehallintovirastot. Lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten opetuspisteiden määrien muutokset (5.2.2014) Opetushallitus. KOULUTA -tilastoraportti, Ammatillisen ja lukiokoulutuksen yhteishakurekisteri: Hakijan kotialueen mukaan hakeneet, hyväksytyt ja paikan vastaanottaneet koulutusaloittain sekä Perusopetuksen päättöluokkalaisten määrät. (22.1.2014) Tilastokeskus. Karttaruuduttainen väestöaineisto, (31.12.2012) Tilastokeskus 2013. Väestöennuste 2012 iän ja sukupuolen mukaan alueittain 2012 2040. Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2011. Aluehallintovirastojen suorittama toimialansa peruspalvelujen arviointi. Pohjois-Suomen aluehallintoviraston julkaisuja. 2012 Aluehallintovirastojen suorittama peruspalvelujen saatavuuden arviointi - 73 -
2013. Arvioinnin käsikirja. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto (21.1.2014) Hyvää palvelua, tehokasta hallintoa. Sähköisen asioinnin ja demokratian vauhdittamisohjelma (SADe-ohjelma). www.vm.fi/sade. Valtiovarainministeriö. Koulutus ja tutkimus vuosina 2011 2016. Kehittämissuunnitelma. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2012:1 Opintopolku-uutiskirje, 1/2014, http://www.oph.fi/oppijanpalvelut/yhteystiedot/uutiskirje, http://www.minedu.fi/opm/koulutus/artikkelit/oppijanpalvelut/index.html Osaava ja luova Suomi. Opetus- ja kulttuuriministeriön tulevaisuuskatsaus. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2010:15 Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma, 22.6.2011 Toiminta- ja taloussuunnitelma 2014 2017. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2013:1-74 -
5.5. Regional tillgänglighet till svenskspråkig utbildning på andra stadiet Slutsatser Åtgärdsförslag Det svenskspråkiga skolnätet har hållits rätt så oförändrat sedan motsvarande utvärdering gjordes år 2011. Såväl antalet gymnasier som antalet yrkesläroanstalter är oförändrat. Fortsättningsvis är dock tillgängligheten till utbildning på andra stadiet sämre för de svenskspråkiga 16-åringarna än för landets 16-åringar överlag. 73,9 % av de svenskspråkiga 16-åringarna har under 10 km till närmaste gymnasium, och 96,2 % har tillgång till motsvarande utbildning inom 30 km från sitt hem. Då det gäller grundläggande yrkesutbildning har 56 % av de svenskspråkiga 16-åringarna mindre än 10 km till närmaste utbildningsenhet och 91 % mindre än 30 km. 43 % av dessa ungdomar har tillgång till minst tre utbildningsalternativ inom en radie på 10 km från sitt hem och 83,3 % inom 30 km. Sammanfattningsvis är gymnasieutbildning avståndsmässigt mer tillgänglig för de svenskspråkiga 16 åringarna än grundläggande yrkesutbildning. Vid språköarna är tillgången till gymnasieutbildning rimlig, men svenskspråkig grundläggande yrkesutbildning saknas helt inom dessa områden. Även i Mellersta Österbotten saknas tillgång till grundläggande yrkesutbildning på svenska. Detta gör att gymnasiebenägenheten inom dessa landskap är rätt hög, och att få elever söker sig till grundläggande yrkesutbildning i första hand. På så sätt inverkar utbildningens tillgänglighet på val av utbildning inom andra stadiet. Gymnasiet är fortsättningsvis det mest populära valet efter den grundläggande utbildningen. 60 % av de svenskspråkiga 16-åringarna Ungdomsgarantin som trädde i kraft i början av år 2013 har som mål att förhindra utslagning bland unga bland annat genom att få in fler ungdomar till utbildning efter den grundläggande utbildningen. Därigenom är det värt att uppmärksamma att mottagandeprocenten för tillfället är låg bland dem som inte söker sig till andra stadiets utbildning genast efter den grundläggande utbildningen. Förändringarna i antagningsgrunderna och poängsättningen i gemensam ansökan från och med år 2014 medför även ett större behov av vägledning och stödtjänster för unga, då det härefter kan bli svårare att erhålla studieplats i ett senare skede än direkt efter den grundläggande utbildningen och det är av större vikt att den studerande genast gör rätt studieval. Behovet av påbyggnadsundervisning eller motsvarande utbildningsalternativ bör således ses över. Övergången från den grundläggande utbildningen till andra stadiets utbildning utgör en risk för utslagning och förutsätter därför ett starkt samarbete mellan såväl de regionala som lokala aktörerna. Tillgängligheten till svenskspråkig utbildning på andra stadiet bör säkerställas inom alla landskap. Målsättningarna inom samtliga regioner bör vara att tillgängligheten fortsättningsvis hålls oförändrad eller förbättras. För att attrahera de studerande behöver såväl tillgängligheten till som kvaliteten på den svenskspråkiga utbildningen vara god. Målsättningarna gällande servicenivån är förutom att tillgängligheten bör hållas på samma nivå som tidigare år eller förbättrats även att könsbundna mönster gällande studieplatserna bör utjämnas. Fortsättningsvis har flickor - 75 -
hade gymnasiet som första val i den gemensamma antagningen. Flickor söker sig i större utsträckning till gymnasiet medan den grundläggande yrkesutbildningen lockar fler pojkar. Majoriteten av eleverna söker sig vidare till andra stadiets utbildning direkt efter att ha avlutat den grundläggande utbildningen, och 90 % av dem väljer därefter att motta sin studieplats. Av de elever som avslutat den grundläggande utbildningen tidigare söker sig endast 6,5 % till gymnasiet, resten till den grundläggande yrkesutbildningen. Värt att uppmärksamma är att hela 35 % av samtliga sökande till den svenskspråkiga grundläggande yrkesutbildningen 2013 inte hade erhållit avgångsbetyg från den grundläggande utbildningen samma år. en större tendens att söka sig till gymnasiet medan pojkarna oftare söker sig till den grundläggande yrkesutbildningen. Studievägledningen bör därigenom vara uppmärksam på att inte reproducera stereotypier eller förväntningar bundna till könsroller. Mottagandeprocenten är betydligt högre bland dem som söker sig till andra stadiets utbildning direkt efter avslutad grundläggande utbildning än bland dem som söker i ett senare skede. Sökande till gymnasiet mottar i aningen högre grad sin studieplats än sökande till grundläggande yrkesutbildning. Flickor mottar i större utsträckning sin gymnasieplats, medan pojkar oftare mottar sin plats vid en grundläggande yrkesutbildning. Inledning Frågeställningarna för utvärderingen av den regionala tillgängligheten till svenskspråkig utbildning på andra stadiet var detta år ungefär desamma som för år 2011. Inom utvärderingen har en granskning gjorts över vilket avstånd de svenskspråkiga 16-åringarna har till gymnasieutbildning respektive grundläggande yrkesutbildning, samt på vilket avstånd samma målgrupp har tillgång till grundläggande yrkesutbildning inom minst tre utbildningsområden. Avståndsmätningar har gjorts på en radie på 10 respektive 30 kilometer från elevernas hem. Observera att avståndet räknas fågelvägen vilket kan tänkas göra resultaten gällande tillgängligheten missvisande gällande glesbygd och skärgårdskommuner. Förutom att utvärdera avståndet har en utvärdering även gjorts över hur stor andel av de sökande som via gemensam ansökan erhöll studieplats samt hur studieplatserna fördelades enligt kön. Målsättningarna gällande servicenivån är att tillgängligheten är på samma nivå som tidigare år eller har förbättrats samt att könsbundna mönster gällande studieplatserna utjämnas. I utvärderingen för andra stadiets utbildningar ingick svenskspråkiga gymnasieskolor och grundläggande yrkesutbildning för ungdomar. - 76 -
Utvärderingsuppdrag Kriterier Frågeställningar Indikatorer Mål för servicenivån Utbildningens regionala tillgänglighet Tillgänglighet enligt dimensionering av utbildning På vilket avstånd har svenskspråkiga 16-åringar tillgång till gymnasieutbildning? På vilket avstånd har svenskspråkiga 16-åringar tillgång till grundläggande yrkesutbildning? På vilket avstånd har svenskspråkiga 16-åringar tillgång till grundläggande yrkesutbildning inom minst tre utbildningsområden? Hur stor andel av de sökande via gemensam ansökan erhöll studieplats? Hur fördelades studieplatserna enligt kön? Andelen svenskspråkiga 16-åringar som har tillgång till gymnasium på högst 10 respektive 30 kilometers avstånd. Andelen svenskspråkiga 16-åringar som har tillgång till en enhet med grundläggande yrkesutbildning på högst 10 respektive 30 kilometers avstånd. Andelen svenskspråkiga 16-åringar som har tillgång till grundläggande yrkesutbildning inom minst tre utbildningsområden på högst 10 respektive 30 kilometers avstånd. Andelen som mottagit studieplats av sökande direkt från grundskolan och av sökande som avslutat grundskolan tidigare. Könsfördelningen. Tillgängligheten är på samma nivå som tidigare år eller har förbättrats. Tillgängligheten är på samma nivå som tidigare år eller har förbättrats. Tillgängligheten är på samma nivå som tidigare år eller har förbättrats. En utjämning av könsbundna mönster. Varken specialyrkesläroanstalterna eller vuxenutbildningen beaktades. Utvärderingen är sammanställd och presenteras enligt landskap där svenskspråkig utbildning erbjuds. Åland ingick inte i utvärderingen. Uppgifterna om antalet 16-åringar samt avståndet till närmaste utbildningsenhet har hämtats från Statistikcentralen och sammanställts av Regionförvaltningsverket i Östra Finland. Statistik gällande antalet sökande via gemensam antagning har hämtats från Utbildningsstyrelsens utbildningsdatasystem ANDATAS. Förändringar i det svenskspråkiga skolnätet har utretts och sammanställts av Regionförvaltningsverkens svenska enhet för bildningsväsendet. Det svenskspråkiga skolnätet har hållits rätt så oförändrat sedan senaste utvärdering gjordes år 2011, och bestod år 2013 av sammanlagt 35 gymnasieskolor, nio yrkesläroanstalter, tre folkhögskolor och ett idrottsinstitut. Se tabell 5.5.1. Liksom antalet gymnasier är även antalet yrkesläranstalter oförändrat jämfört med år 2011. Yrkesakademin i Österbotten har däremot minskat sin verksamhet med en enhet, då de valt att koncentrera sin utbildning inom kultur till Jakobstad. Således har det sammanlagda antalet utbildningsenheter på svenska i Finland sjunkit från 25 till 24, och en liten försämring i tillgängligheten geografiskt sett torde ha skett. Detta går ändå inte att skönja i statistiken för 2013. Några andra förflyttningar till nya utrymmen har även skett inom Axxells enheter i Karis och Åbo, men detta har i sin tur varken påverkat utbildningsutbudet eller tillgängligheten geografiskt sett inom dessa landskap. Tillgängligheten till utbildning är sämre för landets svenskspråkiga 16-åringar än för landets 16-åringar överlag. Detta gäller såväl gymnasieutbildning som grundläggande yrkesutbildning. Tillgången till gymnasieutbildning är bättre än tillgången till yrkesutbildning för båda språkgrupperna. - 77 -
Tabell 5.5.1. Antalet svenskspråkiga gymnasier och anordnare av grundläggande yrkesutbildning för ungdomar år 2013 Yrkesläroanstalter Enheter Gymnasier Antal Axxell 7 Nyland 16 Finlands fiskeri- och miljöinstitut 1 Egentliga Finland 3 Optima 4 Österbotten 11 Porvoo International College 1 Mellersta Österbotten 1 Vasa yrkesinstitut 1 Övriga landskap 4 Yrkesakademin i Österbotten (YA) 5 (Björneborg, Kotka, Tammerfors Yrkesinstitutet Prakticum 2 Uleåborg) Åbo yrkesinstitut 1 Östra Nylands yrkesinstitut Inveon 2 (Totalt 9 yrkesläroanstalter) Enheter totalt 24 Totalt 35 Folkhögskolor Antal Idrottsinstitut Antal Fria Kristliga Folkhögskolan 1 Solvalla idrottsinstitut 1 Kristliga folkhögskolan i Nykarleby 1 Norrvalla folkhögskola 1 Totalt 3 Totalt 1 Framtidsutsikter Antalet 16-åringar i vårt land minskar. År 2013 hade vi nästan 270 svenskspråkiga 16-åringar färre än år 2011. Detta fenomen gäller för samtliga landskap i Svenskfinland, och trenden pekar fortsättningsvis nedåt. Det minskade antalet 16-åringar är inte enbart något som berör de svenskspråkiga, utan gäller hela landet. År 2013 var antalet 16-åringar i Finland över 3500 färre än år 2011 och över 5 500 färre än år 2010. Enligt statistikcentralens befolkningsprognos kommer antalet 16-åringar i vårt land att minska ytterligare fram till år 2018. Åldersklassens minskning bör eventuellt beaktas vid differentieringen av utbildningsplatser. Med tanke på den regionala tillgängligheten till svenskspråkig utbildning på andra stadiet är det däremot viktigt att man uppfattar minskningen av åldersklassen som tillfällig. Genom förändringarna i antagningsgrunderna och poängsättningen i gemensam ansökan till andra stadiets utbildningar från och med år 2014, kommer behovet av vägledning och stödtjänster för unga att öka. Även tillgängligheten till alternativa utbildningsval, såsom påbyggnadsundervisning, kommer att ha en större betydelse. De unga förlorar de fördelaktiga poäng de erhåller i den gemensamma antagningen ifall de söker till andra stadiets utbildning i ett senare skede än genast efter den grundläggande utbildningen. Att byta inriktning inom andra stadiets utbildning blir således svårare än tidigare, vilket ställer krav på de unga att genast välja rätt studieplats. - 78 -
? Inom vilket avstånd har de svenskspråkiga 16-åringarna tillgång till gymnasieutbildning? Tillgängligheten till gymnasieutbildning för svenskspråkiga är fortsättningsvis sämre än för landets 16-åringar överlag. Läget är sämst vid språköarna och i skärgårdskommunerna i Egentliga Finland. Tabell 5.5.2. Andelen (%) svenskspråkiga 16-åringar, som åren 2010, 2011 och 2013 bodde högst 10 km respektive 30 km från ett svenskspråkigt gymnasium Landskap Andel 16-åringar som bor högst 10 km från ett gymnasium Andel 16-åringar som bor högst 30 km från ett gymnasium Antal 16-åringar År 2010 År 2011 År 2013 År 2010 År 2011 År 2013 År 2010 År 2011 År 2013 Nyland 83,8 81,2 81,7 98,7 98,4 98,3 1 707 1 651 1578 Egentliga Finland 65,8 67,9 68,6 92,7 92,5 89,2 316 318 277 Österbotten 63,2 63,9 65,6 97,4 97,1 97,9 1 261 1 243 1106 Mellersta Österbotten 90,4 91,9 85,9 98,9 97,7 97,6 94 86 85 Övriga landskap 37,4 29,0 41,0 53,5 47,0 55,4 99 100 83 Hela landet svenskspr 73,6 72,4 73,9 96,4 95,9 96,2 3 477 3 398 3129 Hela landet 85,9 86,2 86,0 98,3 98,3 98,2 65 795 63 836 60292 Tillgängligheten till gymnasieutbildning har aningen förbättrats sedan senaste utvärderingsperiod. Se tabell 5.5.2. År 2011 hade 72,4 % av de svenskspråkiga 16-åringarna i landet tillgång till gymnasieutbildning på ett avstånd av 10 km från hemmet. År 2013 var motsvarande siffra 73,9 %. Tillgängligheten har förbättrats i samtliga lanskap förutom i Mellersta Österbotten där tillgängligheten aningen försämrats. Mellersta Österbotten är ändå fortsättningsvis det landskap där tillgängligheten till gymnasieutbildningen är som bäst. 85,9 % av 16-åringarna hade år 2013 mindre än 10 km till närmaste gymnasium. Den största förbättringen gällande tillgängligheten ser vi i kategorin övriga landskap, de s.k. språköarna vilka innefattar de svenskspråkiga gymnasierna i Björneborg, Kotka, Tammerfors och Uleåborg. Där hade 41 % av de svenskspråkiga 16-åringarna tillgång till gymnasieutbildning på sitt modersmål på ett avstånd av 10 km från hemmet. År 2011 var motsvarande siffra 29 %. Denna märkbara förbättring beror troligen på det minskade elevunderlaget i dessa områden. 96,2 % av de svenskspråkiga 16-åringarna har tillgång till gymnasieutbildning inom 30 kilometers avstånd från hemmet. Motsvarande siffra för år 2011 var 95,9. Även här ser vi en förbättring gällande tillgängligheten. Eftersom antalet utbildningsenheter samt deras placering är oförändrade beror denna förbättring enbart på 16-åringarnas antal samt deras position. Sämst är läget i skärgården och vid språköarna, d.v.s. i Egentliga Finland och i kategorin Övriga landskap. I Egentliga Finland har över 10 % av de svenskspråkiga 16-åringarna mer än 30 km till närmaste gymnasium. - 79 -
? Inom vilket avstånd har de svenskspråkiga 16-åringarna tillgång till grundläggande yrkesutbildning? Tillgängligheten är rätt oförändrad sedan senaste utvärdering genomfördes. Variationerna mellan landskapen är fortsättningsvis stor. Sämst är läget vid språköarna och i Mellersta Österbotten där tillgång till grundläggande yrkesutbildning på svenska inom ett avstånd på 10 km saknas så gott som helt. Tabell 5.5.3. Andelen (%) svenskspråkiga 16-åringar, som åren 2010, 2011 och 2013 bodde högst 10 km respektive 30 km från en yrkesutbildningsenhet med svenskspråkig utbildning Landskap Andel 16-åringar som bor högst 10 km från en yrkesutbildningsenhet Andel 16-åringar som bor högst 30 km från en yrkesutbildningsenhet Antal 16-åringar År 2010 År 2011 År 2013 År 2010 År 2011 År 2013 År 2010 År 2011 År 2013 Nyland 69,5 57,5 57,5 96,0 92,9 93,5 1 707 1 651 1578 Egentliga Finland 64,2 67,3 68,6 92,4 91,5 89,5 316 318 277 Österbotten 58,5 59,5 59,2 94,8 96,3 96,2 1 261 1 243 1106 Mellersta Österbotten 0,0 0,0 1,2 76,6 66,3 69,4 94 86 85 Övriga landskap 0,0 0,0 0,0 5,1 2,0 1,2 99 100 83 Hela landet svenskspr 61,2 56,0 56,0 92,2 90,7 91,0 3 477 3 398 3129 Hela landet 77,5 77,9 77,7 95,7 95,7 95,7 65 795 63 836 60292 Medan en klar försämring gällande tillgängligheten till yrkesutbildning skedde mellan åren 2010 och 2011, har däremot ingen större förändring skett fram till år 2013. 56 % av de svenskspråkiga 16-åringarna har tillgång till grundläggande yrkesutbildning inom 10 km från sitt hem, och 91 % inom 30 km från sitt hem. Sämst är tillgängligheten vid språköarna, där endast en 16-åring av 83 bor inom en 30 kilometers radie från närmaste yrkesutbildningsenhet. Se tabell 5.5.3. Även i Mellersta Österbotten är tillgängligheten till yrkesutbildning låg. Tillgängligheten är relativt likställd i landskapen Nyland, Egentliga Finland och Österbotten, där har runt 60 % av 16-åringarna tillgång till grundläggande yrkesutbildning inom 10 km från sitt hem, och runt 90 % har 30 km till närmaste yrkesutbildningsenhet. Tillgång till grundläggande yrkesutbildning är ungefär densamma som tillgången till gymnasieutbildning i såväl Egentliga Finland som Österbotten. I Nyland, Mellersta Österbotten och vid språköarna har de svenskspråkiga 16-åringarna betydligt bättre tillgänglighet till gymnasieutbildning än till grundläggande yrkesutbildning. - 80 -
? Inom vilket avstånd har de svenskspråkiga 16-åringarna tillgång till grundläggande yrkesutbildning inom tre olika utbildningsområden? Fortsättningsvis är variationen mellan regionerna mycket stor. Tillgängligheten för svenskspråkiga är sämre än för landets 16-åringar överlag. Tabell 5.5.4. Andelen (%) svenskspråkiga 16-åringar, som under åren 2010, 2011 och 2013 hade tillgång till svenskspråkig grundläggande yrkesutbildning inom minst tre utbildningsområden högst 10 km respektive 30 km från hemmet Landskap Andel 16-åringar med tillgång till yrkesutbildning inom minst tre utb.områden högst 10 km från hemmet Andel 16-åringar med tillgång till yrkesutbildning inom minst tre utb.områden högst 30 km från hemmet Antal 16-åringar År 2010 År 2011 År 2013 År 2010 År 2011 År 2013 År 2010 År 2011 År 2013 Nyland 40,9 42,7 41,6 92,1 92,2 86,9 1 707 1 651 1578 Egentliga Finland 58,5 57,2 61,0 78,2 81,5 80,1 316 318 277 Österbotten 44,6 46,2 47,0 87,5 89,6 86,5 1 261 1 243 1106 Mellersta Österbotten 0,0 0,0 0,0 73,4 62,8 62,4 94 86 85 Övriga landskap 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0 1,2 99 100 83 Hela landet svenskspr 41,6 43,0 43 86,1 86,8 83,3 3 477 3 398 3129 Hela landet 68,6 69,2 69,5 91,3 92,3 92,3 65 795 63 836 60292 43 % av de svenskspråkiga 16-åringarna i landet har tillgång till yrkesutbildning i minst tre olika utbildningsområden inom en radie på 10 km från hemmet. Detta jämfört med landets samtliga 16-åringar av vilka 69,5 % har tillgänglighet till motsvarande. Se tabell 5.5.4. Bäst är tillgängligheten för de svenskspråkiga i Egentliga Finland där 61 % av 16-åringarna har mindre än 10 km till yrkesutbildning inom tre olika utbildningsområden. I Egentliga Finland får man däremot räkna med att tillgängligheten kan vara aningen missvisande med tanke på att avståndet mäts fågelvägen och landskapet består av flera skärgårdskommuner. I de övriga landskapen har över hälften av alla 16-åringar längre än 10 km till yrkesutbildning inom tre olika utbildningsområden. I Mellersta Österbotten och vid språköarna har ingen 16-åring tillgänglighet till motsvarande. Då man höjer avståndet till 30 km ser det betydligt bättre ut. Då har 83,3 % av landets svenskspråkiga 16-åringar tillgång till tre utbildningsalternativ inom den grundläggande yrkesutbildningen. Bäst är läget på svenskt håll i Nyland och Österbotten. Sämst är läget vid språköarna, där tillgängligheten till gymnasieutbildning är avsevärt bättre. I Nyland har läget ändå aningen försämrats jämfört med år 2011. Detta trots att antalet utbildningsalternativ i landskapet har hållits relativt oförändrat. - 81 -
? Hur stor andel av de sökande via gemensam ansökan erhöll studieplats? Över 90 % av 16-åringarna väljer att ta emot den studieplats de erhållit via den gemensamma ansökan. Mottagandeprocenten är däremot betydligt lägre bland dem som inte söker sig vidare direkt efter den grundläggande utbildningen. Detta är värt att uppmärksamma då dessa sökande utgör en betydande andel av samtliga sökande till den grundläggande yrkesutbildningen. Tabell 5.5.5. Antalet elever som avslutade den grundläggande utbildningen 2013, samtliga sökandes förstahandsval av studieplats via gemensam ansökan samt könsfördelningen av de som mottog sina studieplatser Landskap Avslutat den grundläggande utbildningen år 2013 Antal Flickor % Pojkar % Förstahandssökande till gymn. Förstahandssökande till yrkesutb. % % Flickor % Fördelning av de som mottog gymnasieplats Pojkar % Fördelning av de som mottog yrkesutbildningsplats Flickor % Nyland 1 722 49,4 50,6 65,1 30,8 54,3 45,7 43,0 57,0 Egentliga Finland 279 42,7 57,3 56,6 42,7 52,2 47,8 36,3 63,7 Österbotten 1 243 47,5 52,5 51,9 46,5 58,1 41,9 38,6 61,4 Mellersta Österbotten 107 45,8 54,2 64,5 21,5 48,6 51,4 34,8 65,2 Övriga landskap 76 48,7 51,3 84,2 3,9 50,0 50,0 Hela landet svenskspr 3 427 48,0 52,0 60,0 36,6 55,0 45,0 40,3 59,7 Pojkar % Totalt 3427 svenskspråkiga elever avslutade den grundläggande utbildningen år 2013. 48 % av dem var flickor och 52 % var pojkar. Majoriteten av dessa kommer ifrån Nyland eller Österbotten. Knappa 500 av dessa är fördelade mellan landskapen Egentliga Finland, Mellersta Österbotten samt inom kategorin Övriga landskap som innefattar språköarna. Observera att Åland inte ingår i denna utvärdering. Av dessa svenskspråkiga elever sökte sig 60 % i första hand till gymnasiet, medan 36,6 % sökte sig till en yrkesutbildning. Se tabell 5.5.5. Tabell 5.5.5 I samtliga landskap var gymnasiet det populäraste valet efter den grundläggande utbildningen. I Österbotten dock med knapp marginal. Där sökte sig 51,9 % av de svenskspråkiga 16-åringarna till gymnasiet. Vid språköarna sökte sig hela 84,2 % till gymnasiet, vilket kan förklaras med att tillgängligheten till grundläg- gande yrkesutbildning är betydligt sämre inom dessa områden. Av samtliga elever som avslutade den grundläggande utbildningen år 2013 lät 117 elever eller 3,4 % bli att söka till fortsatt svenskspråkig utbildning genom gemensam ansökan. Här finns stora regionala skillnader. I Egentliga Finland var det endast 0,7 % av eleverna som genast efter avslutad grundläggande utbildning lät bli att söka till fortsatt svenskspråkig utbildning genom den gemensamma ansökan. I Mellersta Österbotten var motsvarande andel 14 % och vid språköarna 11,8 %. Hur stor andel av dessa elever som sökt sig till en finskspråkig läroanstalt och hur stor andel som inte alls sökt sig till fortsatt utbildning framkommer inte i de statistiska uppgifter som finns att tillgå. Majoriteten av eleverna söker sig ändå vidare till andra stadiets utbildning direkt efter att ha avlutat den grundläggande utbildningen. Detta visar tabellerna 5.5.6 och 5.5.7. Över 90 % av - 82 -
Tabell 5.5.6. Antalet förstahandssökande till gymnasium direkt efter den grundläggande utbildningen och senare, samt andelen som fått och mottagit sin studieplats Landskap Direkt från den grundl. utb. till gymnasium Övriga sökande Förstahandssökande Mottog av de sökande Förstahandssökande Mottog av de sökande Pojkar % Flickor % Elever totalt % Pojkar % Flickor % Antal Pojkar % Flickor % Elever totalt % Pojkar % Flickor % Antal Nyland 1 121 53,3 46,7 94,4 96,2 92,4 26 53,8 46,2 26,9 21,4 33,3 Egentliga Finland 158 52,5 47,5 98,1 97,6 98,7 6 33,3 66,7 33,3 50,0 25,0 Österbotten 645 58,3 41,7 93,8 93,1 94,8 10 60,0 40,0 40,0 66,7 0,0 Mellersta Österbotten 69 47,8 52,2 100,0 100,0 100,0 0 Övriga landskap 64 56,3 43,8 5 80,0 20,0 Hela landet svensksp 2 057 54,7 45,3 94,7 95,4 93,9 47 53,3 44,7 31,0 36,4 25,0 Tabell 5.5.7. Antalet förstahandssökande till grundläggande yrkesutbildning direkt efter den grundläggande utbildningen och senare, samt andelen som fått och mottagit sin studieplats Landskap Direkt från den grundl. utb. till yrkesutbildning Övriga sökande Förstahandssökande Mottog av de sökande Förstahandssökande Mottog av de sökande Pojkar % Flickor % Elever totalt % Pojkar % Flickor % Antal Pojkar % Flickor % Elever totalt % Pojkar % Flickor % Antal Nyland 530 40,0 60,0 95,5 93,4 96,9 274 59,1 40,9 56,6 53,1 61,6 Egentliga Finland 119 28,6 71,4 94,1 100,0 91,8 86 41,9 58,1 65,1 75,0 58,0 Österbotten 578 36,5 63,5 87,4 81,5 90,7 274 52,6 47,4 63,1 62,5 63,8 Mellersta Österbotten 23 26,1 73,9 87,0 100,0 82,4 8 37,5 62,5 37,5 66,7 20,0 Övriga landskap 3 33,3 66,7 100,0 100,0 100,0 34 70,6 29,4 41,2 22,2 33,3 Hela landet svensksp 1 253 37,0 63,0 91,5 88,1 93,0 676 54,6 45,4 59,3 58,4 60,6 dessa väljer därefter att motta sin studieplats. Uppgifter gällande hur stor andel av de sökande som mottagit sin studieplats saknades i utbildningsstatistiken från flera gymnasier under kategorin övriga landskap då uppgifternas samlades in. Därigenom presenteras inga siffror rörande språköarna i tabellen 5.5.6. eftersom det skulle ge en för stor avvikelse från verkligheten och således inte vara jämförbart med uppgifter från tidigare utvärderingar eller från de andra landskapen. Under kategorin Övriga sökande i tabellerna 5.5.6 och 5.5.7 faller de unga som inte avslutat den grundläggande utbildningen samma år som de söker en studieplats via gemensam ansökan. Av de sammanlagda sökande till gymnasiet utgör dessa enbart 2,2 %, medan dessa till yrkesutbildningen utgör en betydligt större andel. Hela 35 % av samtliga sökande till yrkesutbildning 2013 hade inte erhållit avgångsbetyg från den grundläggande utbildningen samma år. Mottagandeprocenten till andra stadiets utbildningar är betydligt lägre för personer som söker studieplats i ett senare skede än direkt efter den grundläggande utbildningen. Detta gäller såväl gymnasieutbildningen som den grundläggande yrkesutbildningen, trots att utbildningsalternativet för dessa personer varit första prioritet i den gemensamma ansökan. Dessutom - 83 -
har antalet personer som sökt studieplats i ett senare skede än direkt efter den grundläggande utbildningen ökat något sedan år 2011. Med utgångspunkt i Ungdomsgarantin som trädde i kraft från och med ingången av 2013 är det värt att uppmärksamma detta faktum för att minska risken för marginalisering.? Hur fördelades studieplatserna enligt kön? Gymnasiebenägenheten är fortsättningsvis högre bland flickor, medan den grundläggande yrkesutbildningen lockar fler pojkar. Av de elever som avslutat den grundläggande utbildningen år 2013 utgjorde pojkarna 52 % och flickorna 48 %. I samtliga landskap var pojkarna i majoritet. Gymnasiebenägenheten är aningen högre bland flickor, medan yrkesutbildningen lockar fler pojkar. Av de förstahandssökande till ett gymnasium direkt efter den grundläggande utbildningen var i genomsnitt 55 % flickor och 45 % pojkar. Bland de förstahandsökande till grundläggande yrkesutbildning utgjorde flickorna i genomsnitt 37 % och pojkarna 63 %. Se tabellerna 5.5.6 och 5.5.7. Överlag i landet är det aningen fler flickor som söker sig till andra stadiets utbildning senare än direkt efter avslutad grundläggande utbildning. Se kategorin övriga sökande i dessa tabeller. Variationer mellan regionerna finns. I Egent- liga Finland och i Mellersta Österbotten är situationen motsatt. Där är pojkarna i majoritet som förstahandssökande under kategorin övriga sökande. Medan könsfördelningen i Mellersta Österbotten enbart gäller sökande till den grundläggande yrkesutbildningen, gäller detta i Egentliga Finland både sökande till gymnasiet och grundläggande yrkesutbildning. I tabell 5.5.5 beskrivs fördelningen av de som mottog sin gymnasie- respektive yrkesutbildningsplats hur könsfördelningen utfaller i den påbörjade klassen vid dessa utbildningar. Vid gymnasiet förblev fördelningen 55 % flickor och 45 % pojkar, medan det vid den grundläggande yrkesutbildningen blev fördelningen i genomsnitt 40 % flickor och 60 % pojkar. Utvärderingsgrupp Specialplanerare, PeM Yanna Nyberg, tfn 0295 018 813, yanna.nyberg@avi.fi Källor Gymnasielagen (629/1998) Lagen om grundläggande utbildning (628/1998) - 84 -
Lagen om yrkesutbildning (630/1998) Ungdomslagen (72/2006) Statistikcentralen. www.stat.fi (7.1.2014) Utbildningsstyrelsen. Utbildningsstatistik. www.sinfo.fi (18.12.2013) Ungdomsgarantins mål och innehåll Brev till regionala och lokala aktörer inom ungdomsgarantin. Aluehallintovirastojen suorittama peruspalvelujen saatavuuden arviointi 2013. Arvioinnin käsikirja. Pohjois-Suomen Aluehallintovirasto 21.1.2014. Grunderna för gymnasiets läroplan. Grunderna för läroplanen i gymnasieutbildning för ungdomar. Utbildningstyrelsen, föreskrift 33/011/2003. www.oph.fi (30.1.2014) Grunderna för yrkesinriktade grundexamina. Utbildningstyrelsen. www.oph.fi (30.1.2013) Regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering. Statsrådets kansli. 22.6.2011. Utbildning och forskning 2011-2016. Utvecklingsplan. Undervisnings- och kulturministeriet 15.12.2011. Utbildningsguiden 2013. Svenskspråkig utbildning för unga och vuxna. Utbildningsstyrelsen. - 85 -
5.6. Opettajien lomautukset ja niiden vaikutukset Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Opettajien lomautusten vaikutukset oppilaiden oikeuteen saada opetusta, oppilashuoltoa ja muita tukipalveluja riippuu lomautusten pituudesta ja niiden kohdistamisesta oppilaiden varsinaisiin työpäiviin. Pidemmät lomautukset heikentävät tosiasiallisesti merkittävästi oppilaiden oikeuksia, vaikka lomautukset olisi toteutettu lainmukaisesti. Opetuksen vuorovaikutuksellisuus ja opettajan mahdollisuus yksittäisten oppilaiden ohjaamiseen ei lomautusten aikana toteudu pedagogisesti tarkoituksenmukaisella tavalla. Myös oppilaiden oikeus turvalliseen opiskeluympäristöön vaarantuu. Oikeuteen saada oppilashuoltoa lomautuksilla ei ole kovin suurta merkitystä, mutta pitkissä lomautuksissa oppilaiden mahdollisuudet käyttää oppilashuollon palveluja heikkenevät. Opetushenkilöstön lomautukset tulee estää pitkäjänteisillä ratkaisuilla kunta- ja palvelurakenteessa. Tavoitteeksi tulee asettaa kuntien palvelukyvyn ja talouden vahvistaminen niin, että julkisen vallan vastuu ihmisten perusoikeuksien toteuttamisesta perustuslain 22 :n edellyttämällä tavalla kunnissa voidaan toteuttaa niin, etteivät kuntien talousvaikeudet johda äkillisiin korjausliikkeisiin kuten lomautuksiin. Mikäli lomautuksia ei saada kestävillä kokonaisratkaisuilla estettyä ja lomautusten määrä kuntien talousvaikeuksien vuoksi kasvaa, tulee arvioida lainmuutosten tarvetta oppilaiden oikeuksien täsmentämiseksi ja vahvistamiseksi. Valtion opetushallintoviranomaisten mahdollisuuksia puuttua nopeasti lainvastaisiin opetusjärjestelyihin tulee vahvistaa. Muiden tukimuotojen saamiseen, kuten oikeuteen saada tukiopetusta, tehostettua tukea ja erityistä tukeen, lomautusten vaikutus riippuu paitsi lomautusten pituudesta myös siitä, onko lomautusten ulkopuolelle rajattu tuen antamisesta vastaavia opettajia ja koulunkäyntiavustajia. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tulee tehdä perusteellisempi, pidemmälle aikavälille ulottuva arvio lomautusten vaikutuksista oppilaiden oikeuksiin ja oppimistuloksiin. Johdanto Aluehallintovirastojen tehtävänä oli arvioida vuosina 2010 2012 toteutettujen opettajien lomautusten vaikutusta oppilaan oikeuteen saada perusopetuslain mukaista opetusta, oppilashuoltoa ja muita tukipalveluja. Perusopetuslain 30 :n mukaan opetukseen osallistuvalla on työpäivinä oikeus saada opetussuunnitelman mukaista opetusta, oppilaanohjausta sekä riittävää oppimisen ja koulunkäynnin tukea heti tuen tarpeen ilmetessä. Opetusryhmät tulee - 86 -
Arviointiasetelma Arviointikriteerit Arviontikysymykset Arviointimittarit Palvelutavoitteet Opettajien lomautusten vaikutukset Miten lomautukset vaikuttivat oppilaan oikeuteen saada opetusuunnitelman mukaista opetusta? Miten lomatukset vaikuttivat oppilaan oikeuteen saada oppilashuoltoa? Miten lomautukset vaikuttivat oppilaan oikeuteen saada muita tukipalveluja? Lomautuksia totetuttaneiden kuntien määrä Lomautusjaksojen kokoonaismäärä Lomautusjaksojen kokonaispituus Oppilaiden työpäiviin kohdistuneiden lomautusten määrä Lomautettujen opettajien määrä Lomautettujen oppilaiden määrä koulumuodoittain perusopetuslain mukaan muodostaa siten, että opetuksessa voidaan saavuttaa opetussuunnitelmassa asetetut tavoitteet. Oppilaan oikeudesta saada tukea kolmiportaisesti oppimiseensa on säädetty perusopetuslain 16-17a :ssä. Lukiolain 22 :n ja ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 29 :n nojalla opiskelijalla on oikeus saada opetussuunnitelman mukaista opetusta ja opinto-ohjausta. Arviointijakson aikaan voimassa olleen perusopetuslain 31 :n mukaan oppilaalla on oikeus saada maksutta opetukseen osallistumisen edellyttämä tarvittava oppilashuolto. Lukiolaisten ja ammattikoululaisten oikeudesta opiskelijahuoltoon säädettiin lukiolain 29 a :ssä ja ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 37 a :ssä. Arviointiaineistona käytettiin kuntien aluehallintovirastoille toimittamia koulukohtaisia lomautussuunnitelmia ja lomautuksista tehtyjä hallintokanteluja. Lomautuksia toteutettiin tarkasteluvuosien 2010 2012 aikana yhteensä kahdessatoista kunnassa ja yhdessä kuntayhtymän omistamassa ammattioppilaitoksessa. Eniten lomautuksia oli vuonna 2010, jolloin Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston toi- mialueella lomautti viisi kuntaa, Etelä-Suomen aluehallintoviraston alueella kaksi kuntaa ja Pohjois-Suomen aluehallintoviraston toimialueella yksi kunta sekä Lounais-Suomen alueella kaksi kuntaa. Itä-Suomen aluehallintovirastoon alueella lomautti vuonna 2011 yksi kunta ja Lounais-Suomessa vuonna 2012 yksi kunta. Lapin aluehallintoviraston toimialueella lomautuksia ei toteutettu tarkasteluvuosina lainkaan. Etelä-Suomen sekä Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastojen alueella yksi lomauttanut kunta kummassakin oli kaksikielinen. Tässä arvioinnissa on otettu huomioon myös kaksikielisten kuntien ruotsinkielisten oppilaiden opetuksen järjestäminen. Lähitulevaisuuden näkymät Kuntatalouden heikkenemisestä johtuen useat kunnat ovat jatkaneet lomautuksia arvioinnin tarkasteluvuosien 2010 2012 jälkeen. Todennäköistä on, että valtion ja kuntien säästötavoitteet johtavat lomautuksiin ja oppilaiden oikeuksien vaarantumiseen edelleen lähivuosina. Lomautusten jatkumisella on todennäköisesti vaikutusta myös oppimistulosten heikkenemiseen ja koulun työrauhaongelmien kasvuun. - 87 -
? Miten lomautukset vaikuttivat oppilaan oikeuteen saada opetussuunnitelman mukaista opetusta? Pääosin oppilaiden oikeus opetussuunnitelman mukaiseen opetukseen toteutui, mutta opettajan antama ohjaus oppilaille jäi normaalitilannetta vähäisemmäksi, eikä opettajan ja oppilaiden vuorovaikutus toteutunut pedagogisesti tarkoituksenmukaisella tavalla. Koulujen opetusryhmät olivat olleet lomautusten aikana paikoin yli 50 oppilasta. Ryhmäkoot eivät kuitenkaan ole ylittäneet perusopetusasetuksen 2 :ssä säädettyjä ryhmäkokoja. Ilmeistä kuitenkin on ollut, että suurennetuissa ryhmissä tai kahden ryhmän ollessa yhden opettajan vastuulla oppilaiden oikeudet perusopetuslain 30 :n mukaiseen opetukseen heikentyivät, eivätkä perusopetuslain 29 :n tarkoittamat turvallisen opiskeluympäristön minimivaatimukset aina toteutuneet. Opetuksesta vastanneella opettajalla ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta antaa opetusta kaikille oppilaille vuorovaikutuksellisesti ja heitä riittävästi ohjaten. Oppilailla oli yhden opettajan vastuulla yhdistetyissä ryhmissä itsenäistä työskentelyä, jolloin heillä ei ollut mahdollisuutta riittävään opettajan ohjaukseen ja neuvoihin. Pahimmillaan tämä merkitsi oppilaiden sijoittamista koulun auditorioon suuropetusryhmään, jossa lisätehtävinä tehtiin sudoku- ja sanaristikkotehtäviä kahden tai kolmen aikuisen valvonnassa ilman, että oppilaat saivat opettajan antamaa opetusta ja ohjausta. Monissa kouluissa jäi pitämättä lähinnä taitoja taideaineiden oppitunteja ja koulun työpäiviä lyhennettiin. Pitämättä jääneiden tuntien korvaamisesta myöhemmin ei ole tarkempaa tietoa. Turvallisuusmääräysten vuoksi ei tekstiili- ja teknisen työn ryhmille voitu määrätä kunnollisia oppilastöitä tehtäväksi. Useita taito- ja taideaineiden tunteja jouduttiin pitämään teoriaopetuksena. Oppilaiden oikeus opetussuunnitelman mukaiseen opetukseen jäi näiden oppituntien osalta toteutumatta. Oppilaiden työpäivien lukumääriin, opetuksen päivittäisiin ja viikoittaisiin tuntimääriin ei lomautuksilla ollut muutoin vaikutuksia. Ainakin yhdessä kunnassa oppilaita kuitenkin, erityisesti yläkouluissa, vapautettiin opetuksesta lomautusten vuoksi, mitä ei voida pitää perusopetuslain 35 :n mukaisena perusteltuna syynä oppilaan tilapäiseksi vapauttamiseksi opetuksesta. Lukion toimintaan lomautusten vaikutukset olivat vähäisempiä kuin perusopetukseen. Opiskelijoiden itsenäisen työskentelyn osuus on kasvanut, jolloin opiskelijoiden oikeudet saada opetussuunnitelman mukaista opetusta ja ohjausta ovat heikentyneet. Lomautuspäivinä osa opiskelijoista ei tullut lainkaan lukiotiloihin opiskelemaan. Lukion opiskelijat joutuivat myös keskenään eriarvoiseen asemaan, koska samoja kursseja on eri jaksoissa ja lomautusjaksossa olevissa kursseissa itsenäistä opiskelua toisin kuin muissa vastaavissa kursseissa. Tarkastelujaksolla, vuonna 2012, toteutui yksi lomautus ruotsinkielisessä ammatillisessa oppilaitoksessa Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston alueella, mutta tietoja sen toimeenpanosta ei ole saatavilla. - 88 -
? Miten lomautukset vaikuttivat oppilaiden oikeuteen saada oppilashuoltoa? Lomautusten vaikutus oppilashuoltoon oli vähäistä. Kuntien arvioiden mukaan opintososiaaliset edut tarjotaan kuten normaalitilanteessa. Oppilashuollon kuraattori- ja ohjauspalveluihin lomautukset vaikuttivat hyvin vähän. Kouluterveydenhuollosta, kouluruokailuista ja koulumatkoista on huolehdittu myös lomautusten aikana. Pidemmät, yli viiden työpäivän, lomautukset ovat aluehallintoviraston arvion mukaan tosiasiallisesti heikentäneet oppilaiden mahdol- lisuuksia oppilashuollon palvelujen käyttöön. Erityisesti silloin, kun oppilaille on myönnetty tilapäinen vapautus koulutyöstä lomautusten vuoksi, heiltä on tavallisesti jäänyt käyttämättä oikeus oppilashuollon palveluihin. Kokonaisuutena arvioiden lomautusten vaikutus oppilashuoltoon oli kuitenkin vähäistä ja oppilaiden/ opiskelijoiden oikeudet eivät mainittavasti vaarantuneet.? Miten lomautukset vaikuttivat oppilaiden oikeuteen saada muita tukipalveluja? Tukea tarvitsevien oppilaiden opetusjärjestelyihin kiinnitettiin usein erityistä huomiota lomautusten aikana, mutta toisaalta lomautukset lisäsivät tuen tarvetta lomautusten jälkeen. Taulukko 5.6.1. Opettajien lomautukset vuosina 2010-2012 Vuosi 2010 2011 2012 Koulutuksen järjestäjät (kunnat) 10 1 1 Lomatusjaksojen kokonaismäärä 72 5 250 Lomautusten kokonaispituus 100 14 14 Oppilaiden varsinaisiin koulupäiviin kohdistuneet lomautukset 60 10 10 Lomautettujen opettajien yhteismäärä 1 328 50 368 Oppilaat joita lomautukset koskivat Perusopetus 18 466 570 5 382 Lukio 1 683 120 630 Muun kuin luokkamuotoisen erityisopetuksen osalta oppilaita oli integroitu muihin luokkiin sinä aikana, kun erityisopettaja oli lomautettuna. Lisäksi erityisluokanopettajia, jotka olivat lomautusten ulkopuolella, oli käytetty lomautettujen yleisopetuksen ryhmien opettajina eli he eivät kyenneet tällöin täyspäiväisesti opettamaan omia erityisoppilaitaan. Myös koulu- avustajia käytettiin paikkaamaan lomautettujen erityisopettajien työtä. Oppilaiden oikeus perusopetuslain 17 :n ja perusopetuslain 30 :n tarkoittamaan opetussuunnitelman mukaiseen erityisopetukseen ja sen edellyttämään riittävään henkilökohtaiseen ohjaukseen ei tällaisissa opetusjärjestelyissä toteutunut. - 89 -
Lomautusten vaikutusta tuen tarpeessa olevien oppilaiden opetukseen lievensi se, että heidän opetuksestaan vastaavat opettajat rajattiin joissakin kunnissa lomautusten ulkopuolelle. Tuen tarpeeseen pyrittiin vastaamaan myös lomauttamalla koulunkäyntiavustajia kesällä ja muina oppilaiden loma-aikoina. Tukiopetuksen antaminen oli monissa kunnissa mahdollista myös lomautusten aikana ja sitä annettiin pääsääntöisesti ryhmätukiopetuksena. Toisaalta lomautuksista aiheutui lisääntynyttä tukiopetuksen tarvetta lomautusten päätyttyä niillä oppilailla, joiden oppimisen tuki jäi lomautusten aikana puutteelliseksi. (Taulukko 5.6.1.). Arviointiryhmä Johtaja, OTK Esko Lukkarinen Sivistystoimen ylitarkastaja, FM Markku Huttunen Johtaja, KM Veijo Kosola Opetustoimen ylitarkastaja, KM Pentti Nikkinen Lakimies, OTM Thomas Sundell Lakimies, OTM Ira Vanne Opetustoimen ylitarkastaja, FK Helena Väinämö Tietolähteet Laki ammatillisesta koulutuksesta Lukiolaki Perusopetuslaki ja asetus Suomen perustuslaki Lomautuksia toteuttaneiden kuntien lomautussuunnitelmat, opetussuunnitelmat ja opetussuunnitelmaan perustuvat vuosittaiset työsuunnitelmat Lomautuksista aluehallintovirastoihin tehdyt hallintokantelut - 90 -
5.7. Viestinnän yleispalvelun alueellinen saatavuus Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Viestintävirasto on arvioinut viestinnän lakiin perustuvien peruspalvelujen saatavuuden koko maassa. Sellaisille alueille, joilla ei ole riittävän kattavia verkkoja tai riittävästi tarjontaa, on nimetty yleispalveluvelvollinen yritys tarjoamaan yleispalvelua kaikille sitä tarvitseville. Postin viisipäiväinen jakelu toteutuu koko maassa lain edellyttämällä tavalla ja toimipisteverkko täyttää lainsäädännön vaatimukset. Lakisääteisten esteettömien viestintäpalvelujen saatavuus koko maassa on varmistettu nimeämällä palvelujen tarjontaan yleispalveluyritys. Yleispalvelun saatavuus tulee varmistaa asettamalla yleispalveluvelvoitteet alueille, joilla palvelujen saatavuus ei muutoin ole riittävästi turvattu. Viestinnän yleispalvelun saatavuutta tulee seurata jatkuvasti ja säännöllisesti. Yleispalvelun saatavuuden valvontaa varten tulee kehittää systemaattinen ja säännöllinen valvontamalli, jolla varmistetaan yleispalvelun tehokas toteutuminen. Oikeudesta viestinnän peruspalveluihin tulee viestiä tehokkaasti, jotta oikeudet myös käytännössä toteutuvat. Arviointiasetelma Kriteerit Arviointikysymykset Mittarit Palvelutasotavoitteet Laisssa määritellyn yleispalvelun (puhelin-, laajakaista-, posti) alueellinen saatavuus Toteutuuko laissa säädetyn yleispalvelun taso? 1. Postin viisipäiväinen jaleku ja sen poikkeukset 2. Postitoimipisteet 3. Erityisryhmien viestintäpalvelut 4. Kiinteän- ja matkaviestinverkkojen väestöpeitot 5. Laajakaistaliittymien (yleispalvelu 1 Mbit/s ja nopeammat) määrä ja verkkojen väestöpeitto Perustasoisen posti- puhelin- ja laajakaistapalvelun toteutuminen koko maassa Johdanto Viestinnän peruspalvelut on määritelty postilaissa ja viestintämarkkinalaissa sekä niiden nojalla annetuissa alemmanasteisissa säädöksissä. Postipalvelun yleispalveluun kuuluvat enintään 2 kg:n painoiset kirjelähetykset ja enintään 10 kg:n painoiset kotimaasta lähetettävät pakettilähetykset, jotka maksetaan tavanomaisilla käteismaksutavoilla. Lisäksi yleispalveluun kuuluvat edellä mainittujen postilähetysten kirjaamis- ja vakuuttamispalvelut sekä enintään 20 kg:n painoiset maahan saapuvat pakettilähetykset. Postilaki ja sen nojalla annettu valtioneuvoston - 91 -
asetus sisältävät säännökset toimipisteiden sijainnista ja toimipisteverkon valtakunnallisesta kattavuudesta. Valtioneuvoston asetuksen mukaan 82 prosentilla postipalvelujen käyttäjistä on toimipisteen etäisyys vakituisesta asunnosta enintään kolme kilometriä ja 97 prosentilla enintään kymmenen kilometriä. Asetuksen mukaan myös muu kuin ns. täyden palvelun toimipiste voidaan ottaa huomioon etäisyyksiä laskettaessa sillä edellytyksellä, että toimipisteverkon kokonaisuus muodostaa kuluttajan kannalta yhtenäisen kohtuullisen asiointimatkan päässä olevan palvelupisteiden verkon, josta kuluttajan tarvitsemat yleispalveluun kuuluvat tuotteet ja palvelut ovat saatavilla. Toimipiste voi lain mukaan olla yleispalvelun tarjoajan itse ylläpitämä toimipiste, yhteispalvelupiste tai asiamiesposti. Viestintävirasto arvioi toimipisteverkon kattavuutta puolivuosittain keräämiensä tietojen perusteella. Väestöpeitot lasketaan Viestintävirastossa karttaohjelman avulla. Karttaohjelmaan syötetään tiedot Itellan toimipisteistä, noutopisteistä ja SmartPost -pakettiautomaateista. Laskelmien pohjana käytetään viimeisimpiä käytössä olevia Tilastokeskuksen väestötietoja. Postilain mukaan yleispalveluun kuuluvat lähetykset tulee jakaa viitenä arkipäivänä viikossa. Viisipäiväisestä jakelusta voidaan poiketa enintään 300 talouden kohdalla, kun kysymyksessä on esimerkiksi vaikeakulkuisella saaristoalueella sijaitseva talous. Postin jakelussa on otettava huomioon postin saajan iästä tai terveydentilasta johtuvat henkilökohtaiset erityistarpeet. Viestintäviraston määräyksen mukaan liikuntaesteisillä tai vähintään 75-vuotiailla henkilöillä on pyynnöstä oikeus saada postinsa jaetuksi tontin rajalle tai kulkuliittymään. Viestintävirasto kerää vuosittain tiedot poikkeavan jakelun piirissä olevien talouksien määrästä ja sijainnista. Puhelin- ja laajakaistapalveluiden yleispalvelusta säädetään viestintämarkkinalaissa ja useissa alemmanasteisissa säännöksissä. Yleispalvelun tarjoaja on velvollinen tarjoamaan liittymän yleiseen puhelinverkkoon käyttäjän vakituisessa asuin- tai sijaintipaikassa. Liittymän tulee olla sellainen, että kaikki käyttäjät, myös vammaiset käyttäjät, voivat käyttää hätäpuheluita, soittaa ja vastaanottaa koti- ja ulkomaanpuheluita ja käyttää tavanomaisia puhelinpalveluita. Liittymän on mahdollistettava lisäksi tarkoituksenmukainen internet-yhteys, jonka yhteysnopeuden tulee liikenne- ja viestintäministeriön asetuksen mukaan olla 1 Mbit/ sek. Valtioneuvoston asetuksessa on taattu kuuloja puhevammaisille henkilöille puhelinpalveluja vastaavien video- ja etätulkkauspalvelun käyttämistä varten symmetrinen internetyhteys. Yhteysnopeuden tulee olla saapuvassa ja lähtevässä liikenteessä vähintään 512 Mbit/ sek. Lisäksi liittymällä tulee voida hätäpalveluiden käyttämistä varten lähettää ja vastaanottaa tekstiviestejä Näkövammaisen henkilön on saatava liittymää koskeva lasku ja laskuerittely esteettömässä muodossa. Sekä postipalveluissa että telepalveluissa yleispalveluvelvoitteet asetetaan Viestintäviraston päätöksellä, joka perustuu markkinoiden arviointiin. Yleispalveluvelvoite on asetettava, jos se on markkinoiden arvioinnin perusteella välttämätöntä palveluiden turvaamiseksi. Viestintävirasto arvioi postipalvelujen yleispalvelun saatavuuden alueellisesti vuoden 2011 aikana. Arvioinnin perusteella Itella Posti Oy nimettiin yleispalvelun tarjoajaksi. Viestintävirasto arvioi puhelin- ja internetpalveluiden saatavuuden alueellisesti vuoden 2012 aikana. Tarkastelu tehtiin pääosin kuntakohtaisesti, kuntaliitoksissa syntyneiden suurkuntien osalta tarkastelu on tehty kunnan osa-alueittain. Yleispalvelun saatavuutta tarkasteltiin alueellisesti yhteensä 390 kunnan tai kunnan osan alueella. Tarkastelu perustui pääosin teleyrityksiltä kerättyihin tietoihin. Mikäli alueella ei ole yhtä kattavaa viestintäverkkoa, on alueelle nimetty yleispalveluvelvollinen yritys. Lisäksi tarkasteltiin kilpailevaa palveluntarjontaa. Mi- - 92 -
käli tarkastellulla alueella ei ole vähintään kolmea kilpailevaa palveluntarjoajaa, on alueelle nimetty yleispalveluvelvollinen teleyritys. Lisäksi tarkasteltiin tosiasiallista saatavuutta sopimusehtojen, hinnoittelun ja asiakasvalitusten valossa. Lähitulevaisuuden näkymät Postipalveluja tarjoavien perinteisten toimipisteiden määrä on vähentynyt viime vuosien aikana selvästi. Samalla uusien palveluiden määrä on selvästi kasvanut. Perinteisten toimipisteiden määrä ei todennäköisesti kasva myöskään lähitulevaisuudessa, vaan kasvu keskittynee uusiin palveluihin, kuten pakettiautomaatteihin. Haja-asutusalueilla todennäköistä on myös kotiin toimitettavien palvelujen lisääntyminen perinteisten toimipaikkojen sijaan. Toimipaikkaverkko kuitenkin täyttänee lainsäädännön vaatimukset myös jatkossa, koska uusien palvelumuotojen muodostama verkosto on mahdollista ottaa huomioon palvelujen valtakunnallista saatavuutta koskevassa arviossa. Nopeiden laajakaistaliittymien (yli 30 M) tarjonta on selvässä kasvussa. Nopeiden yhteyksien saatavuus parantui vuoden 2013 aikana n. 5 prosenttia. Valokuitutekniikalla toteutettujen liittymien määrä kasvoi vielä nopeammin, n. 11 prosenttia. Valtion tuet (Laajakaista 2015 -hanke) on vaikuttanut merkittävästi nopean laajakaistan saatavuuden paranemiseen erityisesti harvemmin asutuissa maaseutukunnissa. Mobiililaajakaistaverkkojen kattavuus on parantunut vuodesta 2012 noin kymmenellä prosentilla. Vuoden 2013 aikana on myönnetty uusia taajuuksia mobiililaajakaistan tarjontaan ja uusien mobiiliverkkojen rakentaminen parantaa nopeiden mobiililaajakaistayhteyksien tarjontaa selvästi lähitulevaisuudessa.? Toteutuuko laissa säädetyn yleispalvelun taso? Postin viisipäiväinen jakelu toteutuu lainsäädännössä edellytetyllä tavalla ja toimipisteverkko täyttävät lainsäädännön vaatimukset. Yleispalvelun saatavuus on varmistettu nimeämällä yleispalveluvelvollinen yritys alueille, joilla ei ole riittävän kattavaa viestintäverkkoa tai yleispalvelun tarjonta ei muutoin ole riittävää. Postin viisipäiväinen jakelu ja sen poikkeukset Vuonna 2013 viisipäiväisestä jakelusta poikettiin keskimäärin 157 kotitalouden kohdalla. Taloudet sijaitsevat pääosin saaristoalueilla. Lukumäärä vaihtelee jonkin verran mm. yhteysaluksien aikataulujen mukaan. Poikkeavan jakelun piirissä olevien kotitalouksien lukumäärä on ollut alle 200 jo pitkään. Postitoimipisteet Vuoden 2013 lopussa enintään kolmen kilometrin etäisyydellä toimipisteistä, noutopisteistä ja SmartPost-pakettiautomaateista oli 82 prosenttia väestöstä ja enintään kymmenen kilometrin etäisyydellä oli 97 prosenttia väestöstä. Jokaisessa kunnassa oli postilain edellyttämä toimipiste. Itellan omien toimipisteiden sekä asiamiespostien määrä on edelleen vähentynyt, mutta samalla noutopisteiden ja SmartPost -automaattien määrä on voimakkaasti kasvanut. (Taulukko 5.7.1.). Erityisryhmien viestintäpalvelut Postinjakelussa on huomioitu yli 75-vuotiaat ja liikuntarajoitteiset henkilöt. Niiden talouksien määrä, joiden jakelupalvelussa on huomioitu henkilökohtaiset erityistarpeet, oli vuonna 2013 keskimäärin 19 524 taloutta (v. 2012 17 100). - 93 -
Taulukko 5.7.1. Postipalveluja tarjoavien toimipisteiden määrä vuosina 2011-2013 Toimipisteet/Vuosi 2011 2012 2013 omat toimipisteet 132 kpl 103 kpl 101 kpl asiamiestoimipisteet 835 kpl 819 kpl 788 kpl pakettien noutopisteet 11 kpl 40 kpl 102 kpl SmartPost-pakettiautomaatit 50 kpl 131 kpl 307 kpl Kuva 5.7.1. Yleispalvelualueet kuulo- ja näkövammaisille tarkoitettu internetyhteys Kuulo- ja näkövammaisille tarkoitettujen videopuhelu- ja etätulkkauspalvelujen toteuttamiseksi tarvittavan symmetrisen internetyhteyden saatavuuden tarkastelussa arvioitiin symmetriseen 512/512 kbit/s nopeuteen kykenevien laajakaistaverkkojen peittoaluetiedot ja mahdolliset tulevat muutokset. Vaadittua nopeustasoa ei voida toteuttaa GSM-matkaviestinverkossa, joten tarkasteltavien verkkojen kattavuus oli pienempi kuin koko matkaviestinverkon peittoalue yhteensä. Riittävä lähtevä nopeus matkaviestinverkossa voidaan saavuttaa pääsääntöisesti vain HSPA-verkon avulla. Kiinteä verkko mahdollistaa 512/512 Mbit/s -nopeustason laajakaistaliittymien tarjonnan esimerkiksi xdsl- tai valokuitutekniikalla. Viestintäviraston yleispalveluanalyysin mukaan 141 kunnan tai kunnan osan alueella ei ole lainkaan yleispalveluun kuuluvan symmetrisen 512/512 kbit/s -internetyhteyden tarjontaan soveltuvaa kattavaa viestintäverkkoa. Tämän lisäksi 163 kunnan tai kunnanosan alueella ei ole riittävästi yleispalveluun kuuluvan 512/512 kbit/s -internetyhteyspalveluiden tarjontaa. Tästä syystä näille alueille nimettiin yleispalveluyritys. (Kuva 5.7.1.). Kuulo- ja puhevammaisille tarkoitetut tekstiviestipalvelut voidaan toteuttaa vain matkaviestinverkossa. Pääosin puhelinpalveluiden tarjonta Suomessa perustuu matkapuhelinverkkoihin ja matkaviestinverkot ovat lähes kaikkialla kiinteitä puhelinverkkoja kattavammat. Tästä johtuen yleispalveluyrityksen nimeä- - 94 -
Kuva 5.7.2. Yleispalvelualueet kuulo- ja näkövammaisille tarkoitetut tekstiviestipalvelut mistarve on tekstiviestipalvelujen osalta lähes sama kuin puhelinpalveluissa. (Kuva 5.7.2.). Viestintäviraston yleispalveluanalyysin mukaan 93 kunnan tai kunnan osan alueella ei ole riittävästi yleispalveluun kuuluvien tekstiviestipalveluiden tarjontaa. Tästä syystä näille alueille nimettiin yleispalvelun tarjoaja. Viestintäviraston yleispalveluanalyysin mukaan näkövammaisille tarkoitettu esteetön laskutus ja asiakaspalvelu ovat tarjolla koko maassa. Kiinteän- ja matkaviestinpalvelujen peitto Puhelinpalvelujen saatavuuden tarkastelussa selvitettiin teleyrityksiltä kiinteän verkon osalta erikseen tiedot perinteisen piirikytkentäisen puhelinverkon, kiinteän laajakaistaverkon (xdsl ja valokuitu, mukaan lukien kiinteistöliittymät) sekä kaapeli-tv-verkon kattavuudesta. Kunkin kiinteän verkon peittoalue määriteltiin tässä yhteydessä kyseessä olevan viestintäverkon saatavuutena vakituisista asuin- tai sijaintipaikoista tietyn kunnan tai kunnan osan alueella. Matkaviestinverkkojen kattavuus on hyvä lähes koko Suomen alueella. Useassa Suomen kunnassa on kolme kattavaa keskenään kilpailevien toimijoiden rakentamaa ja ylläpitämää puhelinpalvelujen tarjontaan kykenevää viestintäverkkoa. Useassa kunnassa on myös kattava kiinteä verkko, jossa tarjotaan puhelinpalveluja. Niiden merkitys puhelinpalvelujen tarjonnassa on kokonaisuutena kuitenkin vähäinen verrat- - 95 -
Kuva 5.7.3. Yleispalvelualueet puhelinpalveluiden tarjontaan tuna matkaviestinverkkoihin. Kiinteän viestintäverkon peittoalueella tarkoitetaan aluetta, jolla on loppuasiakkailla käytössä olevia tai operaattorin reservissä olevia kuparikuitu- tai koaksiaalitekniikalla toteutettuja tilaajayhteyksiä. Myös langattomien verkkojen peittoalue on määritelty viestintäverkon saatavuutena vakituisista asuin- tai sijaintipaikoista tietyn kunnan tai kunnan osan alueella. Teleyrityksiltä on pyydetty tiedot lisäantennilla saavutettavasta sisätilapeitosta. Lisäantennilla saavutettavan peittoalueen määritelmässä on huomioitu pienimuotoisella ulkoisella, enintään viiden metrin korkeudella maan pinnasta olevalla suuntaavalla lisäantennilla saavutettava peittoalue. Viestintäviraston yleispalveluanalyysin perusteella 22 Itä- ja Pohjois-Suomen kunnassa tai kunnan osassa ei ole lainkaan koko alueen kattavaa viestintäverkkoa. Tästä syystä näille alueille nimettiin yleispalvelun tarjoaja. Yleispalvelun saatavuuden arvioinnissa tarkasteltiin kilpailevaa palveluntarjontaa. Matkaviestinverkon liittymämäärä on jatkanut kasvuaan viime vuosina, mutta vuonna 2012 kasvunnopeus huomattavasti hidastunut. Suomessa oli vuoden 2012 lopussa noin 9,3 miljoonaa matkaviestinliittymää. Kiinteän verkon puhelinliittymät ovat edelleen vähentyneet. Vuoden 2012 lopussa niitä oli noin 900 000. Viestintäviraston yleispalveluanalyysin mukaan 70 kunnan tai kunnanosan alueella ei ole riit- tävästi yleispalveluun kuuluvien puhelinpalveluiden tarjontaa. Tästä syystä näille alueille nimettiin yleispalveluyritys (Kuva 5.7.3.). Laajakaistaliittymien määrä ja verkkojen väestöpeitto Laajakaistaverkon osalta selvitettiin teleyrityksiltä erikseen tiedot kiinteän laajakaistaverkon (xdsl ja valokuitu, mukaan lukien kiinteistöliittymät) sekä kaapeli-tv-verkon kattavuudesta. Kiinteän viestintäverkon peittoalueella tarkoitetaan aluetta, jolla on loppuasiakkailla käytössä olevia tai operaattorin reservissä olevia kuparikuitu- tai koaksiaalitekniikalla toteutettuja tilaajayhteyksiä. Myös langattomien verkkojen peittoalue on määritelty viestintäverkon saatavuutena va- - 96 -
Kuva 5.7.4. Yleispalvelualueet 1 megan laajakaistapalvelu kituisista asuin- tai sijaintipaikoista tietyn kunnan tai kunnan osan alueella. Teleyrityksiltä pyydettiin tiedot lisäantennilla saavutettavasta sisätilapeitosta. Lisäantennilla saavutettavan peittoalueen määritelmässä on huomioitu pienimuotoisella ulkoisella, enintään viiden metrin korkeudella maan pinnasta olevalla suuntaavalla lisäantennilla saavutettava peittoalue. Viestintäviraston yleispalveluanalyysin perusteella 143 kunnassa tai kunnan osassa ei ole lainkaan Mbit/s -internetyhteyden tarjontaan soveltuvaa koko alueen kattavaa viestintäverkkoa Tästä syystä näille alueille on nimetty yleispalvelun tarjoaja. Viestintävirasto otti palvelujen tarjonnan riittävyyttä arvioidessaan huomioon kaikki yleispal- Erityisesti matkaviestinverkkojen kattavuus on hyvä lähes koko Suomen alueella. Mobiililaajakaistapalvelujen tarjontaan kykenevää matkaviestinverkkoa (esim. UMTS) on laajennettu voimakkaasti eri puolille maata. Erityisesti syrjäisemmillä seuduilla verkkojen peittoalueet ovat laajentuneet selvästi, kun käytettävissä on ollut 900 MHz taajuusalue. Myös LTE-verkkoa on rakennettu suurten kaupunkien keskustoihin ja muille väkirikkaille alueille. 1 Mbit/s -nopeustasoa ei voida kuitenkaan toteuttaa GSM-matkaviestinverkossa, joten tämän vuoksi tarkasteltavien verkkojen kattavuus on pienempi kuin koko matkaviestinverkon peittoalue yhteensä. velun määritelmän täyttävät laajakaistapalvelut käytetystä tekniikasta riippumatta. Yleispalvelutasoisia ovat liittymät, joiden nopeus saapuvassa liikenteessä 1 Mbit/s. Kilpailevana tarjontana on otettu huomioon myös pelkästään palveluoperaattoritoimintaa tietyllä alueella harjoittavat teleyritykset. (Kuva 5.7.4.). Laajakaistaliittymien tarjonta on Suomessa aiemmin perustunut vahvasti kiinteään verkkoon, mutta mobiililaajakaistan suosio on kasvanut voimakkaasti viime vuosina. Kiinteän verkon liittymämäärä on pysynyt suhteellisen vakaana viime vuosien aikana (Taulukko 5.7.2.). Suomessa oli vuoden 2012 lopussa hieman yli 1,6 miljoonaa kiinteän verkon laajakaistaliittymää ja n. 2,3 miljoonaa sellaista kuukausimaksul- - 97 -
Taulukko 5.7.2. Laajakaistaverkkojen väestöpeitto v. 2012 Verkkojen peitto 1 Mbit/s ja 10 Mbit/s-laajakaistassa Valtakunnallinen peittoalue arvioitu ottaen huomioon, että asiakkaalla on tarvittaessa käytössä 5 m korkeudella maanpinnasta oleva suuntaava lisäantenni laajakaistasignaalin vastaanottamiseen Verkkojen peitto vakituisista asuin ja sijaintipaikoista (nopeudelle ei laatuvaatimusta) V. 2012 Asiakkaita verkkojen peiton ulkopuolella enintään Matkaviestinverkko 1 Mbit/s 99,70 % 8 000 Matkaviestinverkko 10 Mbit/s 93,30 % 195 000 Kiinteä verkko 1 Mbit/s 89,20 % 315 000 Kiinteä verkko 10 Mbit/s 81,70 % 535 000 Kaikki yhteensä 1 Mbit/s 99,90 % 2 000 Kaikki yhteensä 10 Mbit/s 94,00 % 175 000 lista mobiililaajakaistaliittymää, jossa ei ole tiedonsiirtorajaa. Viestintäviraston yleispalveluanalyysin perusteella 161 kunnan tai kunnan osan alueella ei ole riittävästi yleispalveluun kuuluvan 1 Mbit/s -internetyhteyspalveluiden tarjontaa. Tästä syystä näille alueille on nimetty yleispalvelun tarjoaja. Arviointiryhmä Päällikkö Merja Saari, puh. 0295 390 541 Apulaisjohtaja Petri Makkonen, puh. 0295 390 516 Tiedonlähteet Postilaki (415/2011) Viestintämarkkinalaki (393/2003) Valtioneuvoston asetus kuulo-, puhe- ja näkövammaisille tarjottavien yleisten puhelinpalvelujen vähimmäisvaatimuksista (1/2012) Liikenne- ja viestintäministeriön asetus tarkoituksenmukaisen internetyhteyden vähimmäisnopeudesta yleispalvelussa (732/2009) Valtioneuvoston asetus postin toimipisteiden sijoittamisesta (113/2012) Viestintäviraston määräys 61 postilaatikoiden sijoittelusta Viestintäviraston yleispalveluanalyysi Dnro 1970/9510/2012 Viestintäviraston tekemä postipalvelujen yleispalvelun valvontakysely Dnro 1/912/2014-98 -
5.8. Peruspalvelutasoisen joukkoliikenteen tarjonta Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Joukkoliikenteen palvelutasomääritystyö osoitti, että peruspalvelutasoisessa joukkoliikenteessä on puutteita koko maassa. Erityisesti työ- ja opiskelumatkoille sopivia vuoroja puuttuu olennaisilta yhteysväleiltä. Vuorotarjonta ja palvelutaso on heikentynyt vuosina 2011-2013. Peruspalvelutasoista joukkoliikennettä on edelleen tuettava ja hankittava mahdollisuuksien mukaan. Joukkoliikenteen rahoitusta ja rakenteita on syytä uudistaa mm. sitomalla määrärahat kustannusindeksiin, nostamalla rahoitustasoa vähintään 1,5-kertaiseksi nykyisestä, pidentämällä rahoituksen aikajännettä nykyisestä vuosittaisbudjetoinnista pitkäjänteisemmäksi sekä kohdentamalla rahoitusta aiempaa vahvemmin palveluihin infrastruktuurin kehittämisen sijaan. Osa maaseutumaisten kuntien asukkaista on peruspalvelutasoisten joukkoliikennepalvelujen ulkopuolella. Säännönmukaista joukkoliikennettä tulee täydentää kutsujoukkoliikenteellä ja palveluliikenteellä. Nämä joukkoliikenteen muodot palvelevat erityisesti asukkaiden asiointitarpeita. Joukkoliikennettä järjestetään monen eri tahon toimesta ja palvelujen yhteensopivuutta ei ole aina varmistettu. Joukkoliikennetä järjestävien ja hankkivien tahojen tulee tehdä yhteistyötä. Liikkumista tulee tarkastella kokonaisvaltaisesti ja joukkoliikenteen palveluja on mahdollisuuksien mukaan yhteensovitettava. Arviointiasetelma Arviointikriteerit Arviointikysymykset Arviointimittarit Palvelutavoitteet Peruspalvelutasoisen joukkoliikenteen tarjonta. Miten joukkoliikenteen palvelutasomäärittelyn tavoitteellinen peruspalvelutaso on toteutunut? Liikennöintiaika, vuoroväli, vuoromäärä Peruspalvelutasoisten joukkoliikenneyhteyksien turvaaminen koko maassa. Johdanto Joukkoliikenteen arviointikohteena oli elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (jatkossa ELY -keskusten) määrittämät joukkoliikenteen palvelutasot ja peruspalvelutason toteutuminen. Tavoitteena oli selvittää, millä alueilla joukkoliikenteen palvelut ovat tällä hetkellä vä- - 99 -
hintään peruspalvelutasoisia. Joukkoliikenteen palvelutason määrittäminen on lakisääteinen tehtävä. Joukkoliikennelaissa mainitut toimivaltaiset viranomaiset, liikenne- ja viestintäministeriö (jatkossa LVM), ELY -keskukset sekä kunnalliset ja seudulliset viranomaiset, määrittelivät oman toimivalta-alueensa joukkoliikenteen palvelutason vuoden 2011 loppuun mennessä. Vuoden 2013 aikana osa ELY-keskuksista on uudistanut vanhat ennen vuotta 2011 tehdyt palvelutasotavoitteet. Arvioinnissa ei ole otettu huomioon muiden toimivaltaisten kaupunki- tai seutuviranomaisten omia sisäisiä palvelutasomäärittelyjä, eikä myöskään LVM:n tekemää, yli 100 kilometrin yhteysvälejä kattavaa, kaukoliikenteen palvelutasomäärittelyä (LVM:n julkaisuja 30/2011). Joukkoliikenteen peruspalvelutason turvaamista on korostettu useina vuosina hallitusohjelmissa ja mm. liikennepoliittisessa selonteossa ja LVM:n joukkoliikennestrategiassa 2009-2015 ja valtion talousarvioissa ainakin vuodesta 2002 lähtien. ELY -keskusten yksi perustehtävä on tukea ja hankkia peruspalvelutasoista liikennettä. ELY -keskusten ostamassa liikenteessä peruspalvelutasoiset yhteydet on asetettu etusijalle muuhun ostoliikenteeseen nähden. Joukkoliikenteen peruspalvelutasoa ja sen kriteereitä ei ole määritelty laissa. Termiä on käytetty kuvaamaan joukkoliikenteen palvelutasoa, joka turvaa ihmisten jokapäiväiset liikkumistarpeet työ-, opiskelu- ja asiointimatkojen osalta. LVM:n julkaisussa Julkisen liikenteen peruspalvelutaso 7/2005 käsitettä on avattu seuraavasti: Kuntakeskusten ja isojen taajamien välisessä liikenteessä turvataan työ-, opiskelu- ja liityntämatkojen tarpeita palvelevat yhteydet sekä asiointimahdollisuudet kuntakeskuksista ja merkittävimmistä taajamista alueen keskuskaupunkiin ja seutukunnallisesti tärkeisiin palvelukeskuksiin. Julkisen liikenteen palvelut muodostavat kattavan alueellisen liikenneverkon. Määritelty julkisen liikenteen peruspalvelutaso on tavoite, ei subjektiivinen oikeus. Yhteiskunta hankkii vain sellaisia julkisen liikenteen palveluja, joille on käyttäjiä. Liikennevirasto on antanut suosituksen alueellisen joukkoliikenteen palvelutasomäärittelyssä käytettävistä kriteereistä (Liikenneviraston ohjeita 15/2011). Suosituksen mukaan palvelutasoluokat ovat: kilpailutaso, houkutteleva taso, keskitaso, peruspalvelutaso, minimitaso ja lakisääteinen taso. Luokittelu tehdään pääosin määrällisten tekijöiden, kuten vuorovälin ja liikennöintiaikojen, perusteella. Myös kaluston ja pysäkkiolosuhteiden laadulliset tekijät huomioidaan. Peruspalvelutason kuvaus on hyvin samantyylinen, kuin LVM:n vuonna 2005 tehdyssä julkaisussa. Peruspalvelutasoinen liikenne tarjoaa perusyhteydet, jotka mahdollistavat työssäkäynnin ja opiskelun. Asioinnin lähimmässä kuntakeskuksessa voi suorittaa kahdesti viikossa. Peruspalvelutason tavoitteena on turvata arjen liikkumistarpeet ja tarjota mahdollisuus käyttää joukkoliikennettä. (Taulukko 5.8.1.). Lähitulevaisuuden näkymät Joukkoliikenteen toimintaympäristössä muutostekijöitä ovat mm. väestön ikääntyminen, varallisuuden kasvu, muuttoliike maaseudulta kaupunkeihin, autonomistuksen kasvu sekä väestökasvun painottuminen keskuskaupunkien lisäksi niiden ympäristökuntiin, mikä puolestaan kasvattaa vaatimuksia parantaa keskusten saavutettavuutta. Joukkoliikenteen kysyntään voidaan vaikuttaa lippujärjestelmien kautta alentamalla matkustuksen hintaa ja lisäämällä joukkoliikennematkustuksen houkuttelevuutta ja sujuvuutta. Tarjontaa voidaan lisätä liikenteen ostoilla ja avustuksilla. Kuljetusten yhdistelyllä saadaan aikaan tehokkaampia ja alueellisesti kattavampia palveluja. Peruspalvelutasoisen joukkoliikenteen tarjonta on ELY -keskusten asiantuntija-arvioiden mukaan heikentynyt viimeisten vuosien aikana. Valtion määräraha, joka on osoitettu alueellisen ja paikallisen liikenteen ostamiseen ja hintavelvoitteisiin, ei ole kasvanut samassa suhteessa linja-autoliikenteen kustannusten kanssa. Sa- - 100 -
Taulukko 5.8.1. Alueellisen joukkoliikenteen määrälliset palvelutasotekijät (Liikenneviraston ohjeita 25/2011) Määrälliset tekijät Kilpailutaso Houkutteleva taso Keskitaso Peruspalvelutaso Minimitaso Liikennöintiaika Talvi: arki 06.00-00.00 07.00-21.00 07.00-20.00 07.00/8.00-17.00 08.00-16.00 Kesä: arki 06.00-00.00 07.00-21.00 07.00-20.00 07.00/8.00-17.00 9-15 välillä Talvi: lauantai 07.00-00.00 09.00-21.00 09.00-17.00 Asiointiyhteys Kesä: lauantai 07.00-00.00 09.00-21.00 09.00-17.00 Asiointiyhteys Talvi: sunnuntai 09.00-23.00 10.00-21.00 12.00-17.00 Liityntä kaukoliikenteeseen Kesä: sunnuntai 09.00-23.00 10.00-21.00 12.00-17.00 Liityntä kaukoliikenteeseen Vuoroväli / -määrä Talvi: ruuhka 10-20 min 15-30 min 30 min Kesä: ruuhka 20-30 min 30 min 60 min Talvi: arkipäivä 30 min 30-60 min 60-120 min 3-5 vuoroa/ suunta koulu- ja asiointitarpeiden mukaisesti Kesä: arkipäivä 30-60 min 60-90 min 60-120 min 1-3 vuoroa/ suunta työmatka- ja asiointitarpeiden mukaisesti Talvi: arki-ilta, klo 18-30 min 30-60 min 60-120 min tarpeen mukaan Kesä: arki-ilta, klo 18-30-60 min 60-90 min 60-120 min tarpeen mukaan Talvi: lauantai 30 min 30-60 min 60-120 min tarpeen mukaan Kesä: lauantai 30-60 min 60-90 min 60-120 min tarpeen mukaan Talvi: sunnuntai 30 min 60 min 120 min tarpeen mukaan Kesä: sunnuntai 30-60 min 60-120 min 120 min tarpeen mukaan 1-2 vuoroa/ suunta kylien ja kuntakeskusten välillä 1-2 vuoroa/ suunta kylien ja kuntakeskusten välillä Etäisyys pysäkille 300-500 m kävelyetäisyys 500-800 m kävelyetäisyys Kokonaismatka-aika Korkeintaan 1,3 kertaa henkilöauton matka-aika (tai polkupyörän kaupunkioloissa) Vaihtojen määrä Enintään yhden vaihdon yhteydet, poikkeuksena liityntävaihdot tiheään säännölliseen liikenteeseen Enintään yhden vaihdon yhteydet, poikkeuksena liityntävaihdot tiheään säännölliseen liikenteeseen Vaihto sallittu Vaihto sallittu moin matkustajamäärät ja siten lipputulot ovat vähentyneet. ELY -keskusten hankkiman liikenteen määrä on siten vähentynyt. Joukkoliikenteen tarjonta muodostuu nykyään markkinaehtoisesta reittiliikenteestä, siirtymäajan sopimusliikenteestä sekä yhteiskunnan erilaisin taksatuin tukemasta liikenteestä ja täy- dentävästä ostoliikenteestä. Kunnat järjestävät lisäksi asukkailleen lakisääteisiä koulu- ja sosiaalitoimen kuljetuksia. Kunnat hankkivat myös kunnan sisäistä joukkoliikennettä, joka on osittain kaikille matkustajille avointa. Lisäksi Kela korvaa kuljetuksia huomattavalla summalla. Siirtymäajan päättymisen lähestyessä liiken- - 101 -
teen järjestämiseen liittyvät kysymykset ovat olleet voimakkaasti esillä. Toimivaltaiset viranomaiset ovat kilpailuttaneet vuoden 2014 kesällä alkavaa liikennettä syksyllä ja alkuvuoden aikana. Kilpailutuksen tuloksena näyttäisi, että useilla alueilla liikenteenharjoittajat vaihtuvat ja osan liikenteestä oletetaan syntyvän markkinaehtoisena reittiliikenteenä. Tällä hetkellä ei vielä voida arvioida miten uudistunut hankintamenettely vaikuttaa palvelutasoon ja miten paljon yrittäjät hakevat liikennettä reittiliikenneluville. On kuitenkin olemassa heikkoja signaaleja siitä, että liikenteenharjoittajat katsovat vuorotarjontaa entistä kriittisemmin ja ELY-keskusten rahoitus ei riitä turvaamaan kaikkea nykytason liikennettä. Osa liikenteistä siirtyy kuntien hankintaan.? Miten joukkoliikenteen palvelutasomäärittelyjen peruspalvelutaso on toteutunut? Peruspalvelutasossa on puutteita kaikissa maakunnissa Joukkoliikenteen alueellisen ja paikallisen liikenteen ostojen, hintavelvoitteen korvaamisen (lippualennusten) ja joukkoliikenteen kehittämisen määrärahat eivät ole tasapainossa rahoitustarpeen kanssa. Nykyrahoituksella siirtymäajan sopimusliikenteessä (ent. lupaliikenne) tapahtuneita vuorojen lakkautuksia ei ole kaikilta osin voitu korvata ostoliikenteellä ja peruspalvelutasossa tiedossa olevia aukkoja ei ole voitu täyttää. Vuosina 2011-2013 ei ole tapahtunut kuitenkaan merkittävää supistumista. Jos joukkoliikenteen määrärahan ostovoima vähenee edelleen tulevaisuudessa aiheuttaa se sen, että siirtymäajan sopimusliikenteestä lakkaavia vuoroja ei voida ostaa, ELY-keskusten hankkimassa liikenteessä jatkuu karsinta ja lippualennusten valtionosuus pienentyy edelleen. Tästä seuraa, että joukkoliikenteen palvelutaso heikkenee ja matkustus vähenee ja haja-asutusalueilla liikennettä lakkaa kokonaan. ELY-keskusten niukat määrärahat pakottavat karsimaan hankintoja myös sellaisen liikenteen osalta, jolle olisi voimakastakin tarvetta. Perinteinen bussiliikenne ei riitä takaamaan joukkoliikennettä heikon kysynnän alueilla. Lisärahoituksella, kuljetusten yhdistelyllä ja yhteistyöllä kuntien, valtion ja Kelan sekä kuntien hallintokuntien välisellä paremmalla yhteistyöllä voidaan turvata joukkoliikenteen peruspalvelutasoa maaseutumaisilla alueilla. Joukkoliikenteen tavoitteellinen peruspalvelutaso on käytännössä pitkällä tähtäimellä mahdollista säilyttää vain panostamalla riittävästi koko joukkoliikenteen suosion ja matkustuksen lisäämiseen. Tämä vaatii uusia panoksia ja voimakkaita toimia mm. lippujärjestelmiin, aikatauluinformaatioon ja joukkoliikenne-etuuksiin. Lounais-Suomi/ Varsinais-Suomen ELY -keskuksen toiminta-alue Varsinais-Suomen vahvin kaupunkiseutu on Turku, jonka työssäkäyntivyöhykkeet ulottuvat säteittäisesti Saloon, Loimaalle ja Uuteenkaupunkiin. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Turkuun ovat vähintään peruspalvelutasoisia. Paras palvelutaso on Turun kaupunkiseudun kuntien liikenteessä. Aluekeskusten ja kuntien välinen liikenne sijoittuu viiteen alimpaan luokkaan. Yhteydet maakunnan ulkopuolelle ovat hyvät. Liikenne Turusta Salon kautta Helsinkiin on houkuttelevaa tasoa. Satakunnan vahvin kaupunkiseutu on Pori, jonka työssäkäyntivyöhykkeet ulottuvat Raumalle - 102 -
ja Kokemäenjokilaaksoon. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Poriin ovat Laviaa lukuun ottamatta vähintään peruspalvelutasoisia. Paras palvelutaso on Porin, Ulvilan, Nakkilan, Harjavallan ja Kokemäen välillä. Aluekeskusten ja kuntien välinen liikenne sijoittuu neljään alimpaan luokkaan. Usean yhteysvälin liikenne on minimi- tai lakisääteistä tasoa. Yhteydet maakunnan ulkopuolelle ovat pääosin vähintään peruspalvelutasoiset. Etelä-Suomi/ Uudenmaan ja Kaakkois- Suomen ELY -keskusten toiminta-alueet Uudenmaan keskuskaupunki on Helsinki. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Helsinkiin ovat hyvät. Maakunnan joukkoliikenteen palvelutaso on kaupunkiseutuja lukuun ottamatta Suomen paras, eikä keskeisillä yhteysväleillä ole peruspalvelutasoa alhaisempaa joukkoliikenteen palvelutasoa. Olemassa olevat puutteet kohdistuvat lähinnä kylä- ja kuntakeskusten välisiin yhteyksiin. Aluekeskusten ja kuntien väliset yhteydet sijoittuvat kaikkiin kuuteen palvelutasoluokkaan, kunnan maantieteellisestä sijainnista riippuen. Keski-Uusimaa erottuu korkeamman palvelutason alueena verrattuna muuhun maakuntaan. Palvelutason nostaminen peruspalvelutasoon oli nostettu tavoitteeksi yhteysväleillä Myrskylä- Orimattila ja Siuntio as.-kirkkonummi. Jälkimmäisen osalta peruspalvelutaso toteutuu kilpailutuksen tuloksena 11.8.2014 lukien. Yhteydet maakunnan ulkopuolelle ovat hyvät. Kanta-Hämeen keskuskaupunki on Hämeenlinna. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Hämeenlinnaan ovat vähintään peruspalvelutasoisia. Paras palvelutaso on Hämeenlinnasta Helsinkiin. Aluekeskusten ja kuntien välinen liikenne on houkuttelevaa, peruspalvelu-, minimi - ja lakisääteistä tasoa. Palvelutason nostaminen peruspalvelutasoon on nostettu tavoitteeksi yhteysväleillä Forssa- Ypäjä. Muut tavoitteet koskevat muutaman yhteysvälin lakisääteisen tason nostoa minimitasoon. Yhteydet maakunnan ulkopuolelle ovat vähintään peruspalvelutasoiset. Hämeenlinnan kaupunki kilpailutti seudullisena viranomaisena suuren osan liikenteestä omalla toimivalta-alueellaan vuonna 2013. Päijät-Hämeen keskuskaupunki on Lahti. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Lahteen ovat vähintään peruspalvelutasoiset. Paras palvelutaso on kaupunkiliikenteen ohella Lahdesta Helsinkiin. Aluekeskusten ja kuntien välinen liikenne on peruspalvelu-, minimi- ja lakisääteisen tasoa. Yhteydet maakunnan ulkopuolelle ovat vähintään peruspalvelutasoiset. Lahden kaupunki kilpailutti seudullisena viranomaisena kaiken liikenteen Päijät-Hämeen alueella vuoden 2013 lopussa. Etelä-Karjalan keskuskaupunki on Lappeenranta, jonne yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista ovat vähintään peruspalvelutasoisia. Paras palvelutaso on Lappeenrannan ja Imatran välillä. Aluekeskusten ja kuntien väliset yhteydet ovat pääosin peruspalvelutasoisia ja jäävät siten Etelä-Karjalan joukkoliikenteen palvelutasosuunnitelmassa esitettyjä tavoitteellisia palvelutasoja alhaisemmiksi. Kymenlaakson keskuskaupunki on Kouvola. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Kouvolaan ovat keski-, peruspalvelu- ja minimitasoa. Paras palvelutaso on Lahdesta ja Kotkasta Kouvolaan. Aluekeskusten ja kuntien väliset yhteydet ovat pääosin peruspalvelutasoisia poikkeuksena Kotkan ja Haminan yhteysväli, jossa palvelutaso on selvästi parempi. Kymenlaakson joukkoliikenteen palvelutasosuunnitelmassa on tavoitteena peruspalvelutaso yhteysväleille Kouvola - Mikkeli, Kouvola - Lappeenranta, Kouvola - Hamina sekä Miehikkälä - Virolahti - Hamina. Yhteydet maakunnan ulkopuolelle ovat vähintään peruspalvelutasoisia johtuen edullisesta sijainnista pääteiden ja rautateiden varsilla, jolloin sekä linja-auto- sekä junaliikennetarjonta parantavat palvelutasoa. - 103 -
Länsi- ja Sisä-Suomi/ Pirkanmaan, Keski- Suomen ja Etelä-Pohjanmaan ELY -keskusten toiminta-alueet Pirkanmaan keskuskaupunki on Tampere. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Tampereelle ovat vähintään peruspalvelutasoisia. Paras palvelutaso kaupunkiliikenteen ohella on Hämeenkyröstä, Sastamalasta ja Valkeakoskelta Tampereelle. Aluekeskusten ja kuntien välinen liikenne on joko peruspalvelutasoista tai minimitasoista. Yhteydet maakunnan ulkopuolelle merkittävimpiin kohteisiin ovat pääosin peruspalvelutasoisia, Satakunnan suuntaan taso on joillakin yhteyksillä alhaisempi. Yhteydet Tampereelta Helsingin suuntaan ovat houkuttelevaa tasoa. Erityisesti Pirkanmaan pohjoisosien maaseutumaisissa kunnissa matkustajavirrat ovat ohuita ja haja-asutusalueen väestöosuus suuri. Näissä kunnissa on jouduttu karsimaan kuntien välistä kesä-, viikonloppu- ja iltaliikennettä sekä rahoituksen priorisoinnin että matkustajien puuttumisen vuoksi. Keski-Suomen keskuskaupunki on Jyväskylä. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Jyväskylään ovat vähintään peruspalvelutasoisia. Paras palvelutaso on Jyvässeudulla sekä Jämsästä, Keuruulta ja Äänekoskelta Jyväskylään. Aluekeskusten ja kuntien välinen liikenne on joko peruspalvelutasoista tai alempaa. Joidenkin kuntien välisessä liikenteessä minimitaso tarjoaa riittävät perusyhteydet. Joukkoliikenteen nostaminen vähintään peruspalvelutasoiseksi on asetettu tavoitteeksi yhteysvälillä Äänekoski-Konnevesi. Yhteydet maakunnan ulkopuolelle merkittävimpiin kohteisiin ovat pääosin peruspalvelutasoisia. Etelä-Pohjanmaan keskuskaupunki on Seinäjoki. Maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Seinäjoelle suuntautuvista yhteyksistä noin puolet on vähintään peruspalvelutasoisia. Ympäri vuoden paras palvelutaso on Lapuan kaupungista Seinäjoelle. Jos tarkastellaan pelkästään kouluvuotta, paras palvelutaso on etelä - pohjoinen akselilla Seinäjoelle. Pohjanmaan keskuskaupunki on Vaasa. Maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Vaasaan suuntautuvista yhteyksistä kaksi kolmasosaa on vähintään peruspalvelutasoisia. Paras palvelutaso on etelä - pohjoinen akselilla Vaasaan, mutta Laihia Vaasa välille on tarjontaa voitu parantaa merkittävästi. Keski-Pohjanmaan keskuskaupunki on Kokkola. Yhteys Kannuksesta Kokkolaan on keskitasoinen. Muiden kuntien yhteydet Kokkolaan eivät yllä edes peruspalvelutasoiseksi. Pohjanmaan ja Keski- Pohjanmaan maakuntarajaa ylittävää liikennettä on merkittävästi Kokkolan ja Pietarsaaren seuduilla. Kouluvuoden aikana tämä liikenne on peruspalvelutasoista ja tavoitteena on nostaa myös kesäliikenne peruspalvelutasoiseksi. Yhteydet maakuntien ulkopuolelle Helsinkiin ja Tampereelle ovat toimivat. Muualle yhteydet ovat heikommat. Itä-Suomi/ Pohjois-Savon ELY -keskuksen toiminta-alue Pohjois-Savon ELY-keskus on määritellyt joukkoliikenteen palvelutasotavoitteet syksyllä 2013 Etelä-Savon, Pohjois-Karjalan ja Pohjois- Savon kuntien väliseen liikenteeseen sekä Iisalmen, Pieksämäen ja Varkauden kaupunkien paikallisliikenteisiin. Joensuun kaupunki on määritellyt palvelutasotavoitteet Joensuun kaupungin sekä Kontiolahden ja Liperin kuntien alueille vuonna 2012. Kuopion kaupunki on määritellyt palvelutasotavoitteet Kuopion kaupungin ja Siilinjärven kuntien alueille vuonna 2012. Mikkelin kaupungilla joukkoliikennesuunnitelma valmistuu keväällä 2014, missä yhteydessä Ketju-hankkeessa vuonna 2009 määritellyt palvelutasotavoitteet tarkistetaan. Savonlinnan kaupungin palvelutasotavoitteet on määritelty vuonna 2011. Kuopio-Iisalmi ja Kuopio-Varkaus-Mikkeli sekä Kuopio-Joensuu väleille on tavoitteeksi asetettu keskitasoinen vuorotarjonta. Savonlinna-Varkaus välillä tavoitteena on sovellettu keskitaso. - 104 -
Savonlinnan ja Mikkelin sekä Savonlinnan ja Joensuun välillä tavoitellaan peruspalvelutasoista vuorotarjontaa. Varkauden ja Pieksämäen välillä tavoitteena on säilyttää perustasoinen tarjonta. Mikkelin ja Heinolan välillä tavoitellaan sovellettua keskitasoa ja peruspalvelutasoa Iisalmen ja Kajaanin, Kangasniemen ja Jyväskylän, Pertunmaan ja Heinolan sekä Savonlinnan ja Parikkalan välillä. Minimitasoiset yhteydet ovat tavoitteena Nurmeksen ja Kajaanin, Kiteen ja Parikkalan sekä Puumalan ja Imatran välillä. Peruspalvelutaso on yleensä asetettu tavoitteeksi kunnan ja keskuskaupungin välille, jos säännöllistä työ- ja opiskelumatkustusta on riittävästi. Minimitasoinen tarjonta järjestetään opiskelu- ja työssäkäyntiyhteystarpeisiin käyttäjämäärien perusteella. Keskitaso ja sovellettu keskitaso on tavoitteena niillä yhteysväleillä, joilla on hyvä vuorotarjonta jo olemassa, säännöllistä työ- ja opiskelumatkustusta, pitkiä matkaketjuja tukevaa tarjontaa sekä paljon potentiaalisia käyttäjiä. Pohjois-Savon keskuskaupunki on Kuopio. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Kuopioon ovat keski-, peruspalvelu- ja minimitasoisia. Paras palvelutaso on Siilinjärveltä sekä Varkaudesta ja Iisalmesta Kuopioon. Aluekeskusten ja kuntien välinen liikenne vaihtelee peruspalvelutasosta pelkästään opiskelua ja satunnaista asiointia palvelevaan tarjontaan. Keskitaso on asetettu tavoitteeksi kuudella yhteysvälillä, sovellettu keskitaso yhdellä, peruspalvelutaso 16 yhteysvälillä ja minimitaso neljällä yhteysvälillä. Merkittävimmät yhteydet maakunnan ulkopuolelle ovat yhteydet pääkaupunkiseudulle, Tampereelle sekä naapurimaakuntakeskuksiin. Pohjois-Karjalan keskuskaupunki on Joensuu. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Joensuuhun ovat keski-, peruspalvelu- ja minimitasoisia. Parhaat yhteydet ovat Kontiolahdesta, Liperistä ja Outokummusta Joensuuhun ja heikoimmat puolestaan maakunnan reuna-alueilla. Yhteysvälien palvelutasoa heikentää erityisesti työmatkaliikennettä palvelevan tarjonnan puuttuminen Joensuusta kuntakeskuksiin. Aluekeskusten ja kuntien välinen liikenne vaihtelee peruspalvelutasosta pelkästään opiskelua tai vain satunnaista asiointia palvelevaan tarjontaan. Keskitaso on asetettu tavoitteeksi yhdelle yhteysvälille ja sovellettu keskitaso yhdelle. Peruspalvelutasoa tavoitellaan 11 yhteysvälillä ja minimitasoa kahdella. Merkittävimmät yhteydet maakunnan ulkopuolelle ovat yhteydet pääkaupunkiseudulle, Tampereelle sekä naapurimaakuntakeskuksiin. Etelä-Savon keskuskaupunki on Mikkeli. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Mikkeliin ovat keskitasosta minimitasoon, mutta on myös yhteysvälejä, joilta puuttuu toiseen suuntaan työmatkaliikennettä palveleva tarjonta, vaikka asiointitarpeet muutoin hoituvat. Paras palvelutaso on Juvalta Mikkeliin. Aluekeskusten ja kuntien väliset yhteydet vaihtelevat keskitasosta pelkästään koulumatkoja tai vain satunnaista asiointia palvelevaan tarjontaan. Keskitaso on asetettu tavoitteeksi kolmelle yhteysvälille, sovellettu keskitaso kahdelle. Peruspalvelutasoa tavoitellaan 12 yhteysvälillä ja minimitasoa kolmella. Merkittävimmät yhteydet maakunnan ulkopuolelle ovat yhteydet pääkaupunkiseudulle, Tampereelle sekä naapurimaakuntakeskuksiin. Pohjois-Suomi/ Pohjois-Pohjanmaan ELY keskuksen toiminta-alue Oulu on selkeä Pohjois-Pohjanmaan keskus. Yhteydet maakunnan muista aluekeskuksista ja kunnista Ouluun ovat keski- ja peruspalvelutasoa. Paras palvelutaso on Oulun seudulla ja lähialueilla pääteiden suunnilla keskuskaupunkiin. Aluekeskusten ja kuntien välinen liikenne on joko peruspalvelutasoista tai alempaa. Palvelutason nostoa tavoitellaan erityisesti Oulun seudulla seudullisen viranomaisen toimesta. Maakuntakeskusten välisessä liikenteessä palvelujen odotetaan paranevan markkinaeh- - 105 -
toisesti yritysaloitteisena liikenteenä. Joukkoliikenteen nostaminen vähintään peruspalvelutasoiseksi on tavoitteena yhteyksissä Koillismaalle sekä Kalajokilaakson alueella. Yhteydet maakunnan ulkopuolelle ovat peruspalvelutasoisia. Joidenkin kuntien välisessä liikenteessä minimitaso tarjoaa riittävät perusyhteydet. Erityisesti opiskeluyhteydet turvataan. Joidenkin kuntien välillä vähäinen kysyntä ja joukkoliikennepalveluiden tarve mahdollistaa vain yksittäisten vuorojen ylläpidon. Kuntien sisällä on useimpien kuntien toimesta turvattu asiointiyhteydet yksi tai kaksi kertaa viikossa kuntakeskukseen. Kuntien sisäiset asiointiyhteydet eivät ole kaikkien kuntien osalta kattavia. Palveluverkon harveneminen lisää jossain määrin yhteystarpeita ja palvelujen järjestäminen niukoista resursseista johtuen on haasteellista. Kainuun maakunnan keskuskaupunki on Kajaani. Yhteydet maakunnan muista kunnista Kajaaniin ovat peruspalvelu- tai minimitasoisia. Palvelutaso on Kainuun maakunta -kuntayhtymän asettaman tavoitteen mukainen. Maakuntakokeilun aikana palvelutasoa Kainuussa kehitettiin maakunnan osittamalla rahoituksella. Kokeilun päätyttyä palvelutasoa joudutaan sopeuttamaan lähivuosina käytettävissä olevaan rahoitukseen. Palvelutaso maakunnan alueella on parhaimmillaan peruspalvelutasoa, joka toteutuu yhteyksissä Suomussalmelta ja Sotkamosta Kajaaniin. Kuntien ulkoiset yhteystarpeet kohdistuvat selkeästi Kajaaniin. Sotkamon ja Kajaanin välille tavoitellaan lähinnä matkailun näkökulmasta keskitason joukkoliikennepalveluja. Kuntien sisällä on useimpien kuntien toimesta turvattu asiointiyhteydet yksi tai kaksi kertaa viikossa kuntakeskukseen. Lappi/ Lapin ELY -keskuksen toiminta-alue Lapin maakunnan keskuskaupunki on Rovaniemi. Yhteys maakunnan toisesta aluekeskuksesta Kemi-Torniosta keskuskaupunkiin on peruspalvelutasoinen. Maakunnan paras palvelutaso on Tornion ja Kemin välillä. Yhteysvälin liikenne on keskitasoista. Tavoitteeksi on asetettu keskitaso myös Kemin ja Oulun välille. Rovaniemen ja Tornion välistä suoraa yhteyttä pyritään nostamaan peruspalvelutasoiseksi. Yhteydet muista kunnista Rovaniemelle ovat pääosin peruspalvelutasoisia. Lapin maakunnan alueella työssäkäynnin, opiskelun ja asioinnin lisäksi myös matkailun näkökulma on tärkeä. Erityisesti pyritään ylläpitämään toimivat matkaketjut rautatie- ja lentoasemilta kuntakeskuksiin ja matkailukeskuksiin. Arviointiryhmä Lupapäällikkö Jari Lehtonen, Pirkanmaan ELY -keskus, puhelin 0295 036 013, jari.lehtonen@ely-keskus.fi Joukkoliikenneasiantuntija Soile Koskela, Varsinais-Suomen ELY keskus, puhelin 040 749 5899, soile.koskela@ely-keskus.fi Joukkoliikennevastaava Ari Hoppania, Pohjois-Pohjanmaan ELY keskus, puhelin 040 566 9607, ari.hoppania@ely-keskus.fi Joukkoliikenneasiantuntija Liisa Joenperä, Pohjois-Savon ELY keskus, puhelin 040 488 0622, liisa.joenpera@ely-keskus.fi - 106 -
Joukkoliikenteen asiantuntija Tom Heino, Uudenmaan ELY keskus, puhelin 040 572 5191, tom.heino@ely-keskus.fi Ylitarkastaja Rauni Malinen, Keski-Suomen ELY -keskus, puhelin 040 709 0339, rauni.malinen@ely-keskus.fi Joukkoliikenneasiantuntija Anders Pulkkis, Etelä-Pohjanmaan ELY keskus, puhelin 0400 768 375, anders.pulkkis@ely-keskus.fi Joukkoliikennevastaava Ulla Marjamaa, Kaakkois-Suomen ELY keskus, puhelin 0295 029 348, ulla.marjamaa@ely-keskus.fi Valmiustarkastaja Heikki Hirttiö, Lapin ELY -keskus, puhelin 0295 037 221, heikki.hirttio@ely-keskus.fi Tietolähteet Joukkoliikennelaki (869/20009) ja PSA-asetus Valtioneuvoston liikennepoliittinen selonteko eduskunnalle, LVM:n julkaisuja 2/2012 Arki paremmaksi joukkoliikenne toimivaksi, LVM:n julkaisuja 19/2009 Liikenne 2030, LVM:n ohjelmia ja strategioita 1/2007 Julkisen liikenteen peruspalvelutaso, LMV:n julkaisuja 7/2005 Ohje joukkoliikenteen palvelutason määrittelyyn, Liikenneviraston ohjeita 7/2010 Alueellisen joukkoliikenteen palvelutasomäärittelyssä käytettävät kriteerit, Liikenneviraston ohjeita 15/2011 Valtion vuoden 2014 talousarvio, mom 31.30.63 alueellisen ja paikallisen liikenteen ostot, hintavelvoitteet ja kehittäminen Asiantuntija-arviot ELY -keskuksista. - 107 -
5.9. Tieverkon toimivuus Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Koko tieverkko (maantiet, kadut, yksityistiet) on alueellisesti kattava ja antaa riittävän perusvalmiuden alueiden saavutettavuudelle ja siten muun muassa pelastustoimelle. Maantielaki edellyttää, että maantiet pidetään liikennettä tyydyttävässä kunnossa. Tämä antaa perustan vähintään minimipalvelutason turvaamiselle. Maantielaki mahdollistaa teiden liikennöitävyyden palvelutason porrastamisen liikenteen määrän ja tien liikenteellisen merkityksen perusteella. Tienpitoviranomaisen mahdollisuudet säädösten mukaiseen toimintaan voivat vaarantua, jos toimintaa ohjaavat ja valvovat organisaatiot eivät vastaa määrän ja osaamisen osalta hyvän hallintotavan edellytyksiä. Tieverkon kunnon ylläpito ja päivittäisen liikennöinnin turvaaminen edellyttävät riittävää vuosittaista kunnossapitoa ja teiden rakenteiden korjausta pidemmällä aikavälillä. Tienpidon nykyinen rahoitus ei riitä kunnon ylläpitoon nykyisellä tasolla. Kumuloituva korjaustarve (korjausvelka) kasvaa. Kunto huononee erityisesti vähäliikenteisellä tieverkolla, mikä heikentää erityisesti harvaanasuttujen alueiden palvelutasoa. Tieverkon kunto- ja hoitotaso luo liikenteen edellytysten kannalta riittävän peruspalvelun myös turvallisuuden osalta harvaan asutuille alueille ja se ei ole esteenä elintärkeiden kuljetusten onnistumiselle. Kuitenkin poikkeukselliset luonnonolosuhteet voivat tilapäisesti estää liikennettä tai hidastaa sitä. Osalla tieverkkoa huono kunto sekä talvikelit ja kelirikko voivat hidastaa liikennettä. Tienpitäjien oman henkilöstön määrä ja koulutustaso pidetään optimaalisena tehtävien laajuuteen ja vaativuuteen nähden, jotta väylänpitoa voidaan ammattitaitoisesti ohjata yhteiskunnan kannalta tehokkaasti ja vaikutusten kannalta tuloksekkaasti. Väylänpidon ja sen rahoituksen kohdentamisella varmistetaan edelleen välttämätön liikennöitävyyden palvelutaso, vaikka tiestön ikääntymisestä johtuvat puutteet kasautuvat ja edellyttävät lisärahoitusta. Erityistä huomiota tulee kiinnittää yksittäisten liikennöitävyyttä vaarantavien kohteiden (esimerkkeinä kelirikko- ja kinostumiskohdat) parantamisiin. Kuitenkin suuriin liikennevirtoihin panostamisen tulee edelleen olla etusijalla, koska niillä on enemmän yhteiskunnallista merkitystä. Kehitetään edelleen menettelyitä, joilla erityisesti poikkeuksellisten olosuhteiden liikennehäiriöt hallitaan paremmin. Viranomaisten ja muiden toimijoiden yhteistyölle luodaan entistä tehokkaammat menettelyt, joita myös harjoitellaan riittävästi. Yhteistyötä eri tienkäyttäjäryhmien kanssa jatketaan ja tienkäyttäjäpalautteen hyödyntämistä kehitetään. Myös tienkäyttäjien tyytyväisyystutkimuksia ja teiden teknisiä kuntomittauksia jatketaan. Näistä saatavia tuloksia hyödynnetään, kun luodaan objektiivista kuvaa tieverkon kuntotilanteesta, joka on perusta tienpitotoiminnan ohjaukselle. Pidentyvät etäisyydet palveluihin lisäävät tiestön kunto- ja hoitotason merkitystä. Maan eri alueilla etäisyydet palveluiden suhteen ovat merkittävästi erilaiset. - 108 -
Arviointiasetelma Kriteerit Arviointikysymys Indikaattorit Palvelutasotavoitteet Tieverkon päivittäinen kunto Haittaako tieverkon kunto- tai hoitotaso elintärkeitä kuljetuksia? Kelirikkorajoitukset, huonokuntoisen tiestön määrä, tienkäyttäjätyytyväisyyskysely/kansalaiskysely Elintärkeät kuljetukset ovat mahdollisia vuoden jokaisena päivänä ilman kohtuuttomia viivästyksiä Johdanto Maantieliikenne ja tieverkko ovat olennainen osa yhteiskunnan jokapäiväistä toimintaa. Niiden riittävä toimivuus ja palvelutaso ovat edellytys yhteiskunnan eri sektoreiden toimivuudelle. Maanteitä on noin 78 000 km, katuja 27 000 km ja eritasoisia ja -tyyppisiä yksityisteitä 300 000 km. Yksityisteistä noin 120 000 km palvelee asutusta. Maanteiden varsille lähinnä taajamiin on rakennettu jalankulku- ja pyöräteitä yhteensä 5 600 km. Kukin vastuutaho vastaa väyliensä kunnosta omien vaatimustensa mukaisesti. Maantielaki määrittelee vain yleiset puitteet tiestön kunnolle ja toimivuudelle: maantiet on pidettävä yleistä liikennettä tyydyttävästä kunnossa. Laki ei tarkemmin määrittele vaadittavaa kuntoa, mutta se mahdollistaa kunnon eri tasot, kunhan liikenteen tarpeet otetaan huomioon. Tieviranomainen on luokitellut tiet toiminnallisen ja liikenteellisen tärkeyden perusteella luokkiin, jolloin laatuvaatimukset on tienpitäjän toimesta saatu määriteltyä mahdollisimman hyvin liikenteellisten tarpeiden mukaisiksi. Liikennöitävyyteen keskeisesti vaikuttavat luokitukset on esitetty kuvissa 5.9.1. (toiminnalliset luokat) ja 5.9.2. (hoitoluokat). Lain mukaan tienpitoviranomainen voi toistaiseksi tai määräajaksi kieltää liikenteen tiellä tai sen osalla taikka rajoittaa sitä. Tämä useimmiten koskee kelirikkokohtia. Tieverkko on erittäin laaja suhteessa asukaslukuun. Suomessa asutus on muuhun Eurooppaan verrattuna tasaisen hajanaisesti jakautunut, mistä syystä kulkuetäisyydet ovat pitkät ja liikennemäärät erittäin pienet suurimmalla osalla tieverkkoa. Puolet kaikkein vähäliikenteisimmästä maantiepituudesta välittää vain 5 % koko maanteiden liikenteestä. Tällainen verkosto on haasteellinen tienpitäjälle, koska tiestön päivittäisen hoidon ja ylläpidon kustannukset liikennemäärään suhteutettuna ovat eurooppalaisittain suhteellisen korkeat. Seutu- ja yhdysteiden liikenteen osuus ilman taajamakohtien vilkasta lähiliikennettä olisi huomattavasti alhaisempi. Maanteiden kunto- ja hoitotaso on pääsääntöisesti niin hyvä, että elintärkeät kuljetukset ja matkat voidaan hoitaa ympäri vuoden kaikkina vuorokauden aikoina. Harvaan asutuilla alueilla liikkumiseen vaikuttavat lähinnä talven ongelmakelit sekä kelirikko ja siitä aiheutuvat painorajoitukset. Teiden talvihoito on ohjeistettu ja mitoitettu siten, että liikkuminen ei yleensä esty lumisateen ja liukkauden vuoksi. Kuitenkin erityisesti vähäliikenteisellä tiestöllä harvaan asuilla alueilla tiet aurataan ja liukkautta torjutaan pidemmällä viiveellä kuin päätiestöllä. Tämän vuoksi näillä alueilla liikkuminen saattaa ongelmakeleillä vaikeutua jopa muutamiksi tunneiksi. Poikkeukselliset, kerran tai kahdesti vuosikymmenessä esiintyvät lumimyrskyt voivat vaikeuttaa huomattavasti liikennettä tai jopa pysäyttää sen muutamien tuntien ajaksi, merkittävimmin haja-asutusalueiden vähäliikenteisillä teillä. Keväällä kelirikkokausi aiheuttaa paikoin liikenneongelmia soratieverkostolla ja samalla heikentää paikoin elintärkeiden kuljetusten luo- - 109 -
Kuva 5.9.1. Maanteiden toiminnallisen luokituksen mukaiset pituudet ja liikenteen kokonaissuoritteen jakauma vuonna 2013 Kuva 5.9.2. Maanteiden hoitoluokittaiset pituudet, liikenteen osuudet ja kelikuvaukset tettavuutta. Kelirikkoa esiintyy varsinkin maan keskivaiheilla erityisesti Tampere-Lappeenranta ja Vaasa-Kajaani linjojen välissä. Soratieverkoston kunto vaikuttaa eniten metsä- ja maatalouden kuljetuksiin. Tieverkon rappeutuva kunto ja sen vaikutukset koetun hoitotason alenemiseen vaikuttavat osaltaan kaikkien mutta myös vanhenevan väestön turvallisuuteen varsinkin, kun tarjottavat palvelut ovat keskittyneet yhä etäämmälle. Lähitulevaisuuden näkymät Maantieverkko tulee lähitulevaisuudessa säilymään nykyisenkaltaisena. Pitkän maantieverkon säilyttäminen edes nykyisessä kunnossa on haaste tienpidon rahoitusnäkymien vuoksi. Nykyinen rahoitustaso ei riitä kunnon säilyttämiseen. On oletettavaa, että käytettävissä olevan rahoituksen ostovoima on tulevaisuudessa nykyistä heikompi. Strategian mukaan liikenteen päivittäinen toimivuus tienpidon rahoituksen vähenemisestä huolimatta taataan. Tämä tarkoittaa, ettei talvikunnossapidon rahoituksen ja laatuvaatimusten nykytasosta tingitä. Myös keskeisten teiden ja kriittisten taitorakenteiden, kuten siltojen, rakenteellinen kunto varmistetaan. Vähempiliikenteisen tiestön kuntotaso tulee jossakin määrin heikkenemään. Myös erilaisten pienten investointien määrä pysyy vähäisenä. Kokonaisuudessaan alemman tieverkon palvelutaso heikkenee, mutta se ei suo- - 110 -
ranaisesti vaikuta turvallisuuden kannalta keskeisiin palveluihin. Väyläverkon ja sen rakenteiden vanheneminen, infran määrän ja liikenteen kasvu sekä kasvukeskusten liikenneongelmat vaativat aiempaa suuremman osuuden käytettävissä olevista määrärahoista. Esimerkiksi siltojen peruskorjaustarve on lisääntynyt niiden ikärakenteen vuoksi. Korjaustarve tulee vain lisääntymään ja sitomaan muutoin varsinaiseen palvelutasoon ohjattavia resursseja. Vaikka koko maantieliikenteen määrä lisääntyy, se tulee vähenemään haja-asutusalueilla ja vähäliikenteisillä teillä. Vähäliikenteisen tiestön määrä lisääntyy entisestään. On arvioitu, että maantieverkosta on noin 6 000 km sellaista tiestöä, joka ei enää täytä maanteiden toiminnallisia ja liikenteellisiä kriteerejä. Paine näiden teiden muuttamiseksi poliittisella päätöksellä yksityisteiksi kasvaa. Tasa-arvoisen toimintatavan kannalta on suotavaa, että valtion ja yksityisen tienpidon rajapinnat ovat eri alueilla ja eri kohteissa yhtenevät. Tällä hetkellä toisaalta valtio ylläpitää teitä, jotka eivät yksityisteinä olisi valtionavustuskelpoisia ja toisaalta on monia yksityisteitä, joilla on liikenteellisesti suurempi merkitys kuin monilla vähäliikenteisillä maanteillä. Yksityisteiden ja niiden kunnossapidon tarve tulee muuttumaan yhteiskunnan rakennemuutoksen vuoksi. Yksityistiet voivat saada kuntien avustusta kunnossapitoon ja parantamiseen sekä valtionavustusta korjauskohteisiin, ei varsinaiseen kunnossapitoon. Osassa maata kunnat osallistuvat kattavasti yksityisteiden kunnossapitoon. Vaikka yksityisteiden valtionavustuksiin käytettävät määrärahat ovat olleet suhteellisen vähäiset, ne ovat niukenneet kokoajan ja johtanevat siihen, että varsinaisiin tienparannustöihin avustuksia ei jatkossa voitane juuri myöntää. Avustukset kohdentuvat lähinnä kriittisiin kohteisiin, kuten huonokuntoisten siltojen uusimisiin. Aktiivisten toimijoiden vähentyessä yksityisteiden kunnossapidossa talkootyö vähenee ja vaihtuu ostettuihin palveluihin. Tämä yhdessä maanteiden mahdollisesti muuttuessa yksityisteiksi lisää tieosakkaiden kustannusrasitusta.? Haittaako tieverkon kunto- tai hoitotaso elintärkeitä kuljetuksia? Tieverkon kunto- ja hoitotaso ei nykyisellään haittaa paljoakaan elintärkeitä kuljetuksia Tieverkon kunto- ja hoitotaso ei nykyisellään haittaa kovin paljoa elintärkeitä kuljetuksia. Talvella ongelmakeleillä ja kelirikkoaikaan voi harvaan asuttujen alueiden tieverkko olla muuta tieverkkoa huonommassa kunnossa ja kuljetukset voivat hidastua koko tieverkollakin, mutta niiden estyminen on todella poikkeuksellista. Vahinkokorvaushakemustenkaan määrä ei ole lisääntynyt merkittävästi viime vuosina vahvistaen käsitystä tieverkon toimivuudesta. Tilanne tulee jossakin määrin heikkenemään. Talviliikenteen palvelutaso Talviaikaan keli vaihtelee paljon, vaikka tiestöä hoidetaan vaatimusten mukaisesti. Tieverkko on jaettu liikenteen määrän ja tien toiminnallisen luokan mukaan hoitoluokkiin, joille kullekin on määritelty palvelutaso. Yli puolet koko pitkästä tieverkosta kuuluu alimpaan hoitoluokkaan, näin myös harvaan asuttujen alueiden vähäliikenteinen tiestö (Kuva 5.9.2.). Liikenteen kannalta keskeinen ero hoitoluokkien palvelutason - 111 -
välillä on siinä, kuinka nopeasti tiet hoidetaan sään muutoksen jälkeen. Suurten liikennemäärien nopea palvelu on koko liikennejärjestelmän ja sen turvallisuuden kannalta olennaista ja yhteiskuntataloudellisesti tehokasta. Sydäntalven kalenteriajasta 5-10 prosentilla tiestöstä on vallinnut välttävä tai huono ajokeli. Vaikka tieverkko on talvellakin käytettävissä kaikkina päivinä ja kaikkina vuorokaudenaikoina, liikkuminen voi ajoittain hidastua ja vaikeutua. Vähäliikenteisellä tiestöllä aurauksen ja liukkaudentorjunnan toimenpideaika on suhteellisen pitkä, jopa 6-8 tuntia. Tänä aikana keli tiellä on usein huono. Turvallisuuden kannalta ongelmallisia ovat liukkaat tiet, niin sanotut kaljamakelit. Tällöin liikkuminen erityisesti raskailla ajoneuvoilla on hankalaa ja muutoinkin riskialtista. Näiden kelien edellyttämä koko tien yhteysvälin hiekoittaminen ja sen mahdollinen uusiminen vievät paljon aikaa, minkä seurauksena liikennöinti tiellä vaikeutuu tai pahimmassa tapauksessa paikoin estyy. Vastaava tilanne voi olla sankkojen lumisateiden jälkeen, jolloin lunta on ennen aurausta kertynyt tielle niin paljon, että esimerkiksi mäkien päälle pääsy on vaikeaa. Tällaisia tilanteita on korkeintaan muutaman kerran talvessa. Liukkaudentorjunnan tilapäinenkin viivästyminen voi vaikeuttaa raskasta liikennettä erityisesti tiestöllä, jolla on suuria korkeuseroja ja jyrkkiä ylämäkiä. Kerran tai pari kertaa talvessa esiintyy eriasteisia poikkeuksellisen voimakkaita lumisateita ja laaja-alaisia jäätäviä sateita. Lumisateisiin mahdollisesti yhdistyvä tuuli saattaa kinostaa tien vaikeasti ajettavaksi tai jopa estää liikenteen. Teiden kunnossapitoa ei mitoiteta niin, että tiet pystyttäisiin hoitamaan täysin liikenteen tarpeiden mukaiseksi näissä tilanteissa. Tällöin koko tienhoitokalusto on kuitenkin käytössä, mutta se ei kuitenkaan riitä laatuvaatimusten mukaisen palvelutason aikaansaamiseen. Tuolloin alemmalla tieverkolla on eniten häiriöitä, koska ensisijaisesti turvataan pääteiden liikennöitävyys. Tämän vuoksi liikkuminen saattaa ongelmakeleillä vaikeutua jopa muutamiksi tunneiksi. Talvikelit eivät pääsääntöisesti estä elintärkeitä kuljetuksia, mutta saattavat häiritä niitä merkittävästikin. Tienkäyttäjien tyytyväisyys maanteiden talvihoitoon ja kuntoon Liikennevirasto teettää vuosittain haastattelututkimuksen tienkäyttäjien tyytyväisyydestä tienpitoon ja tieoloihin. Talven osalta tutkimus tehdään vuosittain ja kesän osalta kahden vuoden välein. Tienkäyttäjätyytyväisyystutkimus on aiemmin toteutettu postikyselynä. Talven 2013 tutkimuksessa vastaajalle annettiin vaihtoehdoksi täyttää lomake Internetissä tai palauttaa kyselylomake postitse. Tutkimus sisältää yleisen tyytyväisyyden lisäksi kohdennettuja kysymyksiä tien päivittäisen hoidon ja ylläpidon eri osasektoreille ja eri osalle tieverkkoa. Tuoreimman v. 2013 kyselyn mukaan tienkäyttäjien tyytyväisyys teiden talvihoitoon on pääteiden osalta varsin hyvä ja muiden teiden osalta tyydyttävä, osittain välttävä. Ammattiliikenne on kauttaaltaan kriittisempi kuin muut tienkäyttäjät. Tämä on ymmärrettävää, koska tie ja sen olosuhteet ovat heidän päivittäinen työympäristönsä. Linja-autonkuljettajat ovat tyytyväisempiä maanteiden talvihoitoon kuin kuorma-autonkuljettajat. Pysäkkien hoitoon on tyytymättömiä yli puolet linja-autonkuljettajista, erityisesti seutu- ja paikallisliikenteen kuljettajat. Tienkäyttäjien kokonaistyytyväisyys maanteiden kuntoon on laskenut hieman edellisestä vuodesta ja jatkaa 2010-luvun aikana toteutunutta hitaasti laskevaa trendiä. Huomionarvoista on, että alempaan tieverkkoon (muu kuin valta- ja kantatiet) yksityishenkilöistä tyytymättömiä on talvihoidon osalta noin 45 % ja kesän osalta (päällysteet ja soratien kunto) 40 % vastanneista. Kriittiset arviot - 112 -
Kuva 5.9.3. Tienkäyttäjien tyytyväisyys maanteiden kuntoon talvikaudella, talvet 2007 2013 Kuva 5.9.4. Tienkäyttäjien tyytyväisyysjakauma muiden kuin pääteiden liukkaudentorjuntaan ja auraukseen 2007 2013 kuvaavat, kuinka suuri merkitys liikkumisedellytyksillä on yksittäisille kansalaisille. Perillepääsyn huoli on osa päivittäistä turvallisuutta, erityisesti kylmään aikaan pitkillä tieosuuksilla. Jalankulku- ja pyöräteillä liikkumista pitää turvallisena puolet vastaajista, mutta talvella maanteiden pientareilla liikkuvista vain yksi kymmenestä. Tyytyväisyyden kokonaiskuva on pitkään pysynyt samalla tasolla, vaikka liikenteen määrät ovat lisääntyneet ja tienpidon rahoituksen ostoarvo on vähentynyt. Kuitenkin viime vuosina on tapahtunut selvä muutos huonompaan suuntaan (Kuva 5.9.3). Tällä hetkellä tyytymättömien määrä ylittää jo tyytyväisten määrän vähäliikenteisellä tieverkolla (Kuva 5.9.4.). Liikenneviraston tuoreen kyselytutkimuksen Kansalaisten tyytyväisyys liikennejärjestelmään ja matkaketjuihin v. 2013 mukaan tyytymättömyys on vuodesta 2011 selvästi kasvanut katujen ja teiden kuntoon sekä niiden talvikunnossapitoon liittyen. Näin on käynyt sekä oman - 113 -
Kuva 5.9.5. Tienkäyttäjien vahingonkorvaushakemusten määrä 2009 2013 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 Vahingonkorvaushakemusten kokonaismäärä 2009 2013 896 881 1075 1192 1052 2009 2010 2011 2012 2013 Lähde: Vahingonkorvaustilastot, Lapin ELY-keskus 2013 Kuva 5.9.6. Tienkäyttäjän linjaan soitettujen puheluiden perusteella välitetyt viestit (LIITO) urakoitsijoille toimenpidetarpeen arviointia varten, vuodet 2004 2013 70000 60000 50000 40000 30000 23130 Liito-viestit yhteensä vuosittain 2004-2013 61747 60728 58223 48079 43937 34808 36880 36912 31502 20000 10000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Lähde: Tieliikennekeskuksen tilastot asiakasyhteenotoista, Liikennevirasto 2013 asuinseudun autoilua että pitkämatkaista autoilua koskien. Tyytymättömyys katujen ja teiden kuntoon omalla asuinseudulla on kasvanut kaikissa aluetyypeissä, mutta erityisesti alle 20 000 as. kunnissa. Vahingonkorvaushakemukset Vahingonkorvauslain perusteella tienpitäjä on velvollinen korvaamaan tienkäyttäjälle aiheutuneet vahingot esimerkiksi silloin, kun tien kunnossapitoa on laiminlyöty liukkauden torjunnan tai ajokelvottomaksi rikkoontuneen päällysteen paikkausten suhteen. Vahingonkorvaushakemusten määrään vaikuttaa tieverkon kunnon lisäksi myös vaihtelevat sääolosuhteet, tulvat ja lumisuus sekä tienrungon heikkeneminen sateitten tai roudan sulamisen takia. Viimeisten viiden vuoden aikana hakemusten määrä (Kuva 5.9.5.) on ollut kasvussa, mikä johtuu parantuneesta tiedottamisesta enemmän kuin rikkoontuneiden ajoneuvojen määrän todellisesta kasvusta tai tieverkon huononemisen vaikutuksesta vahinkojen määrään. Tienkäyttäjäpalautteet Tienkäyttäjien palaute ja ilmoitukset huonosta kelistä tai kuntopuutteista ovat osa tienpidon ohjausta ja laadunvarmistusta. Tienkäyttäjä voi ottaa yhteyttä Liikenneviraston ja ELY -keskusten yhteiseen asiakaspalvelukeskukseen tai - 114 -
soittaa akuutimmassa tilanteessa Liikennekeskuksen Tienkäyttäjän linjaan, josta tieto välitetään edelleen alueen hoitourakoitsijalle. Vuosittain yhteydenottoja tienkäyttäjän linjaan tulee lähes 60 000 kpl (Kuva 5.9.6.). Merkittävä osa puutteita koskevista yhteydenotoista käsittelee kuntoa ja keliä alemmalla tieverkolla. Yksittäisistä aiheista merkittävimmät ovat liukkaus talvella ja sorateiden kunto kesäaikaan. Kansalaisille palautekanavat ovat osa peruspalvelua ja ääritilanteissa myös mahdollisuus hakea kunnossapitoapua. Viestien määrän lisääntyminen johtuu ainakin osittain palautekanavan tunnettavuuden lisääntymisestä. Kelirikkorajoitukset Kelirikkorajoituksilla tarkoitetaan tien kantavuuden tilapäisen heikkenemisen vuoksi asetettavia painorajoituksia. Painorajoituksen syy voi olla tien runkokelirikko (eli tien rungon sulamisen aikainen pehmeneminen) tai pintakelirikko (eli sulamisen tai liiallisen kosteuden aiheuttama soratien pinnan pehmeneminen). Lisäksi painorajoituksia saatetaan asettaa kohteisiin, joissa tien kantavuus on heikentynyt korkean vedenpinnan tai jonkun muun syyn vuoksi. Painorajoitetut tiet ovat pääosin sorateitä. Päällystettyjä teitä on noin 15 % koko painorajoitetusta pituudesta. Painorajoituksilla suojellaan tietä, jottei sen rakenne kokonaan vaurioidu. Suurin osa painorajoituksista ajoittuu kevääseen roudan sulamisaikaan eli huhti-toukokuulle. Lämpimien ja kosteiden loppusyksyjen ja talvien aikana sorateiden pinnat saattavat pehmentyä ja johtaa painorajoituksiin. Pääsääntöisesti painorajoitukset ovat 12 tonnia. Tämä estää suurimman osan raskaasta liikenteestä. Elintärkeät kuljetukset voivat kulkea painorajoitetuilla tiejaksoilla ilman erillislupaa. Tällaisia ovat muun muassa hälytysajoneuvot, reittiliikenteen linja-autot, energiahuollon välttämättömät kuljetukset, maidonkuljetus ja eräät muut aikaan sidotut maatalouden kuljetukset. Tämän lisäksi ELY -keskus voi myöntää poikkeuslupia muihin kuin elintärkeisiin kuljetuksiin. Vaikka tien kelirikkoinen kohta on lyhyt, painorajoitus asetetaan koko liittymävälille. Kelirikko haittaa liikkumista, vaikka tiellä ei olisi painorajoitusta. Kelirikon alueellinen vaikuttavuus riippuu verkon luonteesta ja mahdollisista kiertoreiteistä. Painorajoitetun tiestön liikenteen osuus koko tieverkon liikenteestä on häviävän pieni, mutta paikallisesti rajoituksilla on merkitystä kyseessä olevan tien varassa eläville ja puukuljetuksille. Kelirikkoinen tie on aina hitaampi ajaa ja painorajoitusten uhka vaikeuttaa kuljetusten suunnittelua. Liikennevirasto julkaisee vuosittain kelirikkoennusteen ja esittää internetissä painorajoitukselle uhanalaiset tiet sekä reaaliaikaisesti painorajoitustilanteen. Vuosittain kelirikko hankaloittaa liikennettä noin kuukauden ajan. Painorajoituksia koskevien liikenteen erillismääräysten vuoksi painorajoitukset eivät suoranaisesti estä elintärkeitä kuljetuksia. Vastaavalla tavoin kuin maanteillä, myös yksityisteillä esiintyy kelirikkoa ja painorajoituksia. Niistä ei ole keskitettyä tietoa olemassa. Tiestön kelirikon ja painorajoitusten kokonaismäärä on vuosien kuluessa vähentynyt (kuva 5.9.7.). Viime vuosina tiestöä on korjattu merkittävästi niin sanotulla puuhuollon erillisrahoituksella. Tilanne on saatu aikaisempaa parempaan kuntoon. Puunhuollon erillisrahoituksen loputtua vuonna 2012 sorateiden kelirikkokorjauksiin käytettävissä oleva nykyrahoitus mahdollistaa käytännössä vain välttämättömien kelirikkokorjausten ja hätäaputöiden suorittamisen ja johtanee jatkossa painorajoitusten kasvuun keväiden lisäksi myös syksyisin. Soratiet ovat suurimmalta osin rakentamattomia, joten erityisesti raskas liikenne rasittaa niitä ja ne saattavat muuttua kelirikkoisiksi. Palvelutason ylläpito edellyttää jatkuvaa korjaustoimintaa. - 115 -
Kuva 5.9.7. Maanteiden painorajoitusten yhteispituus vuosina 1987 2013 Lähde: Liikenneviraston tierekisteri Kuva 5.9.8. Huonokuntoisten päällysteiden kehitys 1995 2013 Lähde: Liikenneviraston tierekisteri Teiden pintakunto Päällystetyillä teillä esiintyy kulumisen, ikääntymisen sekä sään ja roudan vaikutuksesta urautumista, epätasaisuutta ja erilaisia vaurioita. Niiden määrä alemmalla tieverkolla on suurempi kuin muulla tieverkolla. Päällysteiden kunnolle ja päällysteiden uusimiselle on asetettu tietyt kriteerit. Kriteerit ovat vilkkaimmilla ja suuremman nopeuden teillä tiukemmat kuin alempiasteisilla teillä. Teitä, jotka eivät näitä kriteerejä täytä, kutsutaan huonokuntoisiksi. Huonokuntoisten päällystettyjen teiden määrä on suuruusluokkaa 2-10 % tieluokasta riippuen. Heikosta tien kantavuudesta johtuvat vauriot ovat vähäliikenteisellä tiestöllä urautumista ja epätasaisuutta merkittävämpi tekijä. Huonokuntoisten päällysteiden määrä on kasvanut voimakkaasti viime vuosina (Kuva 5.9.8.). Päällystettyjen teiden ylläpidon painopiste on ollut viimevuosina keskeisimmällä tieverkolla ja alemmalla tieverkolla päällysteiden kunto heikkenee jatkuvasti, mikä heikentää liikenneturvallisuutta ja aiheuttaa runsaasti negatiivisia asiakaspalautteita. Pinnan riittävän tasaisuuden varmistamiseksi osalla tieverkkoa joudutaan huonokuntoisia päällystettyjä teitä muuttamaan joko kokonaan tai väliaikaisesti sorapintaisiksi. Sorateillä esiintyy päällysteisiin verrattuna - 116 -
Kuva 5.9.9. Siltojen korjausten rahoitustarve (miljoonaa euroa) vuosille 1995 2030 ja toteutuma vuosina 1995 2013 Lähde: Liikenneviraston tiesiltarekisteri ja taloushallinnon raportit enemmän epätasaisuuksia, kuoppia ja lisäksi irtosoraa. Nämä hidastavat liikenteen nopeutta. Puutteet ovat lyhytaikaisia ja hoitotoimin helposti korjattavissa. Sorapinnan kunto muuttuu herkästi sään ja liikenteen vaikutuksesta. Teiden pintakunto ei sanottavammin vaikuta harvaan asuttujen alueiden turvallisuuteen, mutta sillä on kuitenkin merkitystä alueiden liikenteelliseen palvelutasoon. Tien kunto hidastaa ajamista ja synnyttää pahimmillaan satunnaisen riskin ajoneuvovaurioille. Pinnan huonokuntoisuus lisää myös talvikelien kokemista huonoiksi. Siltojen kunto Siltojen kunto nykyisellään ei varsinaisesti vaikuta tieverkon palvelutasoon eikä harvaan asuttujen alueiden turvallisuuteen. Kuitenkin kuntotilanne ja sen kehittyminen kuvastaa rahoituksen tarpeen muutosta. Korjaustarpeen lisääntyminen vähentää rahoitusta varsinaisen palvelutason tuottamisesta. Sillankorjauksen tarve lisääntyy, kun entistä suurempi osuus silloista tulee peruskorjausikään. Maanteillä on noin 14 200 siltaa, joista noin viisi prosenttia on huonokuntoisia. Ajoneuvojen kokonaispainojen nousun seurauksena on jouduttu asettamaan painorajoitus 520 sillalle. Tämä ei estä kuitenkaan elintärkeitä kuljetuksia. Liikennevirasto arvioi, että vuoteen 2020 mennessä silloista on tulossa peruskorjausikään noin 7 000 siltaa. Kuvassa 5.9.9. on esitetty siltojen korjaustarpeen edellyttämä rahoitustarve aina vuoteen 2030 saakka sekä toteutuneet korjausinvestoinnit. Huonokuntoisten siltojen määrä on hitaasti kasvanut, vaikka Liikennevirasto onkin panostanut peruskorjauksiin. Poikkeukselliset olosuhteet Talven poikkeuksellisten sääolojen ja kelien lisäksi tiestön käyttöä voivat haitata tai estää myrskytuhot, tulvat, sortumat tai liikenneonnettomuudet. Erityisesti raskaiden ajoneuvojen suistumisonnettomuudet ja niiden raivaustyöt saattavat katkaista koko tien liikenteen. Eniten liikennekatkoksia aiheuttavat juuri liikenneonnettomuudet. Myrskytuhot ovat tielle kaatuneita puita, pudonneita ilmajohtoja ja yksittäisiä rikkoontuneita rakenteita. Liikenneonnettomuudet, tulvatilanteet ja myös myrskyn kaatamat puut rajoittavat liikennettä vähäliikenteisellä verkolla pääsääntöisesti lyhytkestoisesti. Tulvatilanteista saattaa aiheutua tien sulkeminen usean päivän ajaksi. Läheskään kaikille vähäliikenteisille teille ei löydy sopivaa kiertotietä. Poikkeuksellisten olosuhteiden aikaansaamat tilanteet eivät kuitenkaan ole tähän mennessä aiheuttaneet vakavia henkilövahinkoja liikenteessä tieverkolla. Yhteistoiminta eri tahojen kesken on pääsääntöisesti toiminut hyvin. - 117 -
Ongelmatilanteissa tiedonkulku eri tahojen välillä on erityisen tärkeä, mistä syystä tieliikennekeskuksella on tienpitäjän näkökulmasta katsoen merkittävä rooli. Tiedon välitys yksittäisille kansalaisille on kuitenkin haaste ja tapahtuu usein median välityksellä. Vilkkaimmille teille on tehty varareittisuunnitelmat siltä varalta, että tieosuus joudutaan sulkemaan. Myös liikenteellisesti kriittisten siltojen osalta tehdään kiertotiesuunnitelmia varsinkin, jos yhteys on vaarassa sillan huonon kunnon vuoksi. Pääteiden rumpujen kuntokartoituksilla, joita on tehty osassa maata, varmistetaan se, että huonokuntoiset rummut korjataan ennen niiden sortumista, jolloin niistä olisi haittaa sekä liikenteen sujuvuudelle että turvallisuudelle. Varareittisuunnitelmien kattavuutta on tarve parantaa. Maanteiden tulvavaarakohteet on myös kartoitettu. Tulvista varoittaminen ja yhteyden sulkeminen sekä varareitit on suunniteltu kriittisimpien kohteiden osalta. Myös teiden äkkiarvaamattomiin sulkemisiin on varauduttu velvoittamalla maanteiden hoidosta vastaavat alueurakoitsijat järjestämään jatkuvan päivystyksen ja varaamaan liikenteenohjausvälineitä teiden sulkemista varten. Talviajan ulkopuolella urakoitsijoiden päivystysvalmius ei ole yhtä hyvä. Tällöin pelastuslaitoksen ja poliisin vastuunotto liikenteenohjaustilanteiden hallinnan suhteen korostuu. Arviointiryhmä Kunnossapidon kehittämispäällikkö, Tapani Angervuori, puh. +358 400 108 605, tapani.angervuori(at)ely-keskus.fi Kunnossapidon asiantuntija, Jukka Heikkilä, puh. +358 295 022 788, jukka.heikkila(at)ely-keskus.fi Yksikön päällikkö, Jarmo Joutsensaari, puh. +358 29 534 3910, jarmo.joutsensaari(at)liikennevirasto.fi Joukkoliikenneasiantuntija, Liisa Joenperä, puh. +358 40 488 0622, liisa.joenpera(at)ely-keskus.fi Kunnossapidon asiantuntija, Eero Kenttälä, puh. +358 400 290 217, eero.kenttala(at)ely-keskus.fi Kunnossapidon asiantuntija, Heikki Koski, puh. +358 400 831 180, heikki.koski(at)ely-keskus.fi Kunnossapitopäällikkö, Otto Kärki, puh. +358 40 772 9491, otto.karki(at)ely-keskus.fi Kunnossapitopäällikkö, Timo Laaksonen, puh. +358 40 5089 236, timo.laaksonen(at)ely-keskus.fi Talouspäällikkö, Vesa Leino, puh. +358 40 016 0777, vesa.leino(at)ely-keskus.fi - 118 -
Tienpidon asiantuntija, Martti Norrkniivilä, puh. +358 400 284 986, martti.norrkniivila(at)ely-keskus.fi Kunnossapito- ja rakentamispäällikkö, Vesa Partanen, puh. +358 295 026 750, vesa.partanen(at)ely-keskus.fi Kunnossapitopäällikkö, Tuovi Päiviö, puh. +358 40 752 5240, tuovi.paivio(at)ely-keskus.fi Yksikön päällikkö, Tuomas Toivonen, puh. +358 29 534 3618, tuomas.toivonen(at)liikennevirasto.fi Tietolähteet Laki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista (20.11.2009/897) Laki yksityisistä teistä (15.6.1962/358) Maantielaki (23.6.2005/503) Vahingonkorvaustilastot 2009-2013, Lapin elinkeino- liikenne ja ympäristökeskus, 2014 Liikenneviraston tierekisteri Liikenneviraston tiesiltarekisteri ja taloushallinnon raportit Vahingonkorvaustilastot 2009-2013, Lapin elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskus, 2014 Kansalaisten tyytyväisyys liikennejärjestelmään ja matkaketjuihin, kyselytutkimus 2013, Liikenneviraston julkaisu 46/2013 Liikenneviraston tienkäyttäjätyytyväisyystutkimus, Valtakunnallinen raportti, Kesä 2012, Liikenneviraston julkaisu 18.10.2012 Liikenneviraston tienkäyttäjätyytyväisyystutkimus, Valtakunnallinen raportti, Talvi 2013, Liikenneviraston julkaisu huhtikuussa 2013-119 -
6. Hyvinvoiva yhteiskunta 6.1. Liikuntapaikkojen fyysinen saavutettavuus Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Keskeisimmät liikuntapaikat ovat sijoittuneet erittäin hyvin suhteessa väestön sijaintiin ja liikuntapaikkapalveluverkko on kattava Oulu-Kajaani linjan eteläpuolella. Liikuntapaikkojen määrän vaihtelee liikuntapaikkatyypeittäin ja alueittain. Eniten kysyntää oli liikuntasaleista ja halleista. Kunnallisten perusliikuntapaikkojen esteettömyydessä on paljon parannettavaa. Liikuntapaikkaverkon kattavuuden turvaamiseksi kunnat arvioivat suunnitelmallisesti olemassa olevien liikuntapaikkojen kunnon sekä panostavat liikuntapaikkojen kunnossapitoon ja peruskorjaukseen. Kunnat tehostavat sisäliikuntapaikkojen käyttöä yhtenäistämällä erityisesti liikuntasalien ja hallien käyttövuorojen jakoa ja seuraamalla vuorojen käyttöastetta. Painopiste uusien liikuntapaikkojen rakentamisessa on laajoja käyttäjäryhmiä palvelevissa liikuntapaikoissa. Esteettömyys otetaan huomioon liikuntapaikkojen uudisrakennus- ja peruskorjaushankkeissa kaikissa suunnittelun vaiheissa. Kunnallisille liikuntapaikoille tehdään esteettömyyskartoitus, joka on työkalu olemassa olevan kohteen esteettömyyden tarkasteluun. Arkiliikunnan lisääminen on myös keskeinen tavoite liikunnan edistämisessä. Arviointiasetelma Kriteerit Arviointikysymykset Indikaattorit Palvelutasotavoite Kunnan perusliikuntapaikkojen sijainti Miten kunnan perusliikuntapaikat ovat sijoittuneet suhteessa väestön sijaintiin? Liikuntapaikkojen sijainti Liikuntapaikat ovat kuntalaisten helposti saavutettavissa Asukkaiden sijainti Saapuminen liikuntapaikalle Liikuntapaikan käyttömahdollisuus Kunnan perusliikuntapaikkojen määrä Mikä on kunnallisten perusliikuntapaikkojen määrä suhteessa väestön määrään? Liikuntapaikkojen määrä Kunnallisten liikuntapaikkojen määrä vasta kysyntää Väestön määrä Perusliikuntapaikkojen esteettömyys Onko esteettömyys otettu huomioon kunnallisilla perusliikuntapaikoilla? Esteettömyyssuunnitelma Kunnan liikuntapaikoilla on esteettömyyssuunnitelmat Suunnitteluun vaikuttamismahdollisuudet Kuntalaisilla on mahdollisuus vaikuttaa liikuntapaikkojen suunnitteluun - 120 -
Johdanto Tässä arvioinnissa tarkasteltiin sekä liikuntapaikkojen fyysistä saavutettavuutta että niiden esteettömyyttä. Fyysiseen saavutettavuuteen liittyviä näkökulmia ovat mm. liikuntapaikkojen määrä ja sijainti yhdyskuntarakenteessa, liikuntapaikkatyypit, väestön määrä ja sijainti sekä liikennejärjestelmät ja niiden toimivuus. Liikuntaolosuhteilla voidaan edistää kuntalaisten hyvinvointia ja terveyttä. Ne ohjaavat kuntalaisten liikuntavalintoja arjessa ja harrastuksissa. Liikuntalain (1058/1998) 2 :n mukaan kuntien tulee luoda edellytyksiä kuntalaisten liikunnalle mm. tarjoamalla liikuntapaikkoja. Valtio tukee kuntia liikuntapaikkojen rakentamisessa sekä informaatio- että resurssiohjauksen keinoin. Liikuntapaikkarakentamisen suunta -julkaisussa on kuvattu julkisen liikuntapaikkarakentamisen arvopohjaa. Keskeisiä periaatteita liikuntapaikkarakentamisessa ovat liikuntapaikkojen esteettömyys ja helppo saavutettavuus sekä hallinnonalat ja sektorit ylittävää yhteistyö liikuntaolosuhteiden suunnittelussa. Perustuslaki, liikuntalaki, maankäyttö- ja rakennuslaki ja -asetus edellyttävät esteettömyyttä ja saavutettavuutta rakennetulta ympäristöltä myös liikuntapaikoilta. Lainsäädäntö edellyttää, että palvelurakennukset soveltuvat myös niille, joiden kyky liikkua tai muutoin toimia on rajoittunut. Esteettömät sisäliikuntatilat julkaisussa esteettömyyden osa-alueiksi määritellään: liikkumisympäristön esteettömyys, näkemisympäristön esteettömyys, kuulemisympäristön esteettömyys sekä monikäyttöisyys, toimivuus ja viihtyisyys. Lisäksi huomiota tulee kiinnittää esteettömyyden katkeamattomaan ketjuun, joka alkaa liikuntapaikkaa koskevasta etukäteistiedosta ja jatkuu esteettömien kulkuyhteyksien kautta kohteen ja siellä toimimisen esteettömyyteen. Suomalaiset harrastavat aktiivisesti liikuntaa vapaa-ajallaan. Väestöryhmien välillä on kuitenkin eroja, eikä vapaa-ajan liikunta riitä turvaamaan terveyden kannalta riittävää päivittäistä aktiivisuutta. Arjen fyysinen aktiivisuus on vähentynyt ja vastaavasti istuminen ja paikallaanolo lisääntynyt. Muutosta liikkeellä! julkaisussa, jossa on kuvattu valtakunnalliset yhteiset linjaukset terveyttä ja hyvinvointia edistävään liikuntaan onkin otettu painopisteiksi arjen istumisen vähentäminen, liikunnan lisääminen, liikunnan nostaminen keskeiseksi osaksi terveyden ja hyvinvoinnin edistämistä sekä sairauksien ehkäisyä, hoitoa ja kuntoutusta ja neljäntenä liikunnan aseman vahvistaminen suomalaisessa yhteiskunnassa. Näissä linjauksissa korostuvat yhteistyö, tasa-arvoiset liikuntamahdollisuudet sekä liikuntaolosuhteet, jotka ovat helposti saavutettavissa aktiivisesti liikkuen. Käytetyimpiä liikuntapaikkoja ovat edelleen kevyen liikenteen väylät, joita yli kaksi kolmasosaa vastaajista ilmoitti käyttävänsä Liikuntapaikkapalvelut ja väestön tasa-arvo tutkimuksessa. Niitä käyttävien osuus oli lisäksi kasvanut viidellä prosentilla vuodesta 1998 vuoteen 2009. Myös ulkoilureittien ja ulkoilualueiden käyttäjien määrä oli lisääntynyt. Sisäliikuntatiloista kymmenen suosituimman liikuntapaikan listalla olivat 2009 kuntosali, uimahalli ja koulun liikuntasali. Myös käytetyimmissä liikuntapaikoissa on eroja eri väestöryhmien ja alueiden välillä. Erityisesti sisäliikuntatilojen osalta saavutettavuuteen vaikuttaa myös mahdollisuus saada käyttövuoroja kyseiseen tilaan. Vuoden 2010 peruspalvelujen arvioinnin yhteydessä selvitettiin liikuntapaikkojen käyttövuoroihin liittyviä kysymyksiä. Tuolloin todettiin, että liikuntapaikkojen käyttövuorojen kysyntä suhteessa tarjontaan vaihtelee huomattavasti liikuntapaikoittain. Kaikista suurin kysyntä suhteessa tarjontaan oli liikuntahalleista ja -saleista. Näiden lisäksi esiin nousivat pallokentät ja jäähallit. Kysynnän määrää selittää se, että liikuntasalit ja -hallit ovat laajojen käyttäjäryhmien liikuntapaikkoja, joissa voi harrastaa useita eri liikuntalajeja ja näin ollen ne palvelevat usein myös useita liikuntaseuroja ja käyttäjäryhmiä. Fyysisen saavutettavuuden näkökulmasta edes tilojen riittävä määrä ei kuitenkaan takaa hyvää - 121 -
saavutettavuutta, jos tilat muusta syystä eivät ole harrastajien käytettävissä. Yhdyskuntasuunnittelulla ja kaavoituksella on merkittävä asema, kun luodaan välittömiin asumisympäristöihin houkuttelevia arkiliikuntamahdollisuuksia. Liikuntapaikkojen sijainti määritetään kaavoitusprosesseissa. Lisäksi maankäytön suunnittelulla voidaan varmistaa, että kevyen liikenteen väylät, erilaiset viheralueet ja ulkoilureitit muodostavat yhtenäisiä kokonaisuuksia, joita eri käyttäjäryhmät voivat hyödyntää arki- ja vapaa-ajan liikunnassaan sekä asiointiliikenteessä. Suomalaiset tekevät noin kolmasosan matkoistaan jalan tai pyörällä. Näiden kulkutapojen osuus eri kulkutavoista on kuitenkin ollut viime vuosikymmeninä laskeva. Kävely ja pyöräily osana arjen aktiivisuutta ovat helppo tapa lisätä päivittäistä liikuntaa. Vapaaajan kulkutapavalintoihin voidaan vaikuttaa kuntien päätöksillä liikuntapaikkojen sijoittamisesta ja lähiliikuntapaikkojen kehittämisestä. Erilaisten toimintojen saavutettavuus jalan ja pyörällä on tärkeää myös tasa-arvon näkökulmasta. Eri hallinnonalojen ratkaisuilla voidaan tukea liikunnallisuutta. Vähän liikkuville välitön elinympäristö on merkittävä liikkumista säätelevä tekijä. Turvallinen ja liikuntaan innostava elinympäristö kannustaa liikkumaan. Etenkin arkiliikunnan edistämisessä eri hallinnonalojen välinen yhteistyö korostuu. Fyysisen aktiivisuuden edistäminen edellyttää eri ammattiryhmien ja hallinnonalojen osaamisen kokoamista suunnitteluun ja yhteistyöhön. Tässä arvioinnissa on tarkasteltu uimahallien, jäähallien, liikuntahallien ja salien, lähiliikuntapaikkojen, kuntosalien, kenttien ja kuntoratojen fyysistä saavutettavuutta. Nämä ovat laajoja käyttäjäryhmiä palvelevia kunnallisia perusliikuntapaikkoja. Arviointi toteutettiin kuntien liikuntatoimesta vastaaville viranhaltijoille lähetetyllä verkkokyselyllä sekä Oulun yliopiston maantieteen laitoksen geoinformatiikan ryhmän tuottamien saavutettavuusanalyysien pohjalta. Saavutettavuusanalyysien aineistona on käytetty tieverkoston, kevyen liikenteen väylästön ja liikuntapaikkojen paikkatietoja, väestön sijaintitietoja sekä hallinnollisten alueiden rajoja. Verkkokyselyyn vastasi yhteensä 257 kuntaa eli vastausprosentti oli 85 %. Kyselyyn vastanneiden kuntien yhteenlaskettu asukasmäärä oli 87 % koko maan väestöstä. Ikäihmisten palvelut Väestön ikääntyessä liikkumis- ja toimimisesteisten käyttäjien määrä kasvaa. Ikärakenteen muutos voi vaikuttaa liikuntapaikkojen fyysiseen saavutettavuuteen myös väestön ikärakenteellisen jakauman kautta, mikäli iäkkäämpi väestö asuu hajautuneemmin ja nuoret keskittyvät taajamiin. Ikäihmisten näkökulmasta päivittäinen liikunta on elinehto. Liikunnan avulla voidaan säilyttää toimintakykyä, joka on edellytys itsenäiselle asumiselle ja omatoimisuudelle. Siksi liikuntaolosuhteiden esteettömyys, turvallisuus, saavutettavuus ja käytettävyys ovat keskeisiä näkökohtia elinympäristöjen ja liikuntapaikkojen suunnittelussa. Ikäihmisten liikunnan kansallisessa toimenpideohjelmassa liikuntaolosuhteiden kehittämisen keskiöön on nostettu esteettömät ja turvalliset kävely- ja pyöräreitit sekä lähiliikuntapaikat, ikäihmisille sopivat sisäliikuntatilat esimerkiksi seniorikuntosalit ja palvelutalojen sekä taloyhtiöiden pihat (arkiliikunnan edellytykset). Vaikka eläkkeelle siirtyvät suomalaiset ovat terveempiä ja toimintakykyisempiä kuin aiemmin, terveyserot ovat kasvamassa ja kaikkein iäkkäimpien suhteellinen osuus väestöstä kasvaa. Tästäkin näkökulmasta on tärkeää, että ikäihmisten liikuntapalvelut otetaan huomioon kaikessa suunnittelussa. Lähitulevaisuuden näkymät Kunta- ja palvelurakenteeseen liittyvät muutokset vaikuttavat myös liikuntapaikkojen ja liikun- - 122 -
tapalvelujen saavutettavuuteen. Esimerkiksi kouluverkon harveneminen heijastuu usein suoraan myös lähialueen liikuntapaikkatarjontaan. Koulun lakkautuessa voivat koulun sisäliikuntatilat ja pihakentät jäädä pois kuntalaisten käytöstä ja näin kaventaa heidän mahdollisuuksiaan vapaa-ajan liikuntaan. Liikuntapaikkapalvelujen keskittyminen ja lähipalvelujen väheneminen heikentää eri väestöryhmien tasa-arvoa. Esimerkiksi lasten, nuorten ja ikääntyneiden riippuvuus erilaisista kuljetuksista lisääntyy, mikäli liikuntapaikka ei ole saavutettavissa jalan tai pyörällä. Myös arjen aktiivisuus vähenee kun siirrytään passiivisiin kulkutapoihin. Pitkät matkat liikuntapaikalle voivat myös olla este säännölliselle harrastustoiminnalle. Liikunta ja arjen aktiivisuus ovat yhtenä keskeisenä tekijänä kuntalaisten hyvinvoinnin ja terveyden edistämisessä. Kuntalaisten liikunta-aktiivisuuden seuranta on tärkeää liittää tulevaisuudessa osaksi kuntien lakisääteistä hyvinvointikertomusta, joka toimii työkaluna kunnan hyvinvointistrategian seurannassa ja toteutuksessa. Muuttuvassa kuntarakenteessa seuranta- ja tutkimustietoon perustuvalla strategisella suunnittelulla voidaan tukea kunnan liikuntaolosuhteiden ja -palvelujen kehittämistä ja ennakoida paremmin liikuntaolosuhteiden kehittäminen myös suhteessa maankäytön suunnitteluun, joka tapahtuu varsin pitkällä aikajänteellä.? Miten kunnan liikuntapaikat ovat sijoittuneet suhteessa väestön sijaintiin? Keskeisimmät liikuntapaikat ovat sijoittuneet erittäin hyvin suhteessa väestön sijaintiin, mutta alueelliset erot saavutettavuudessa ovat suuria. Useat kunnalliset palvelut ovat nykyään keskittyneet lähinnä vain suurimpiin keskuksiin, mutta liikuntapaikkojen osalta esimerkiksi uimahalleja sijaitsi koko maan alueella myös pienemmissä taajamissa. Uimahallit olivat sijoittuneet koko maahan jäähalleihin verrattuna tasaisemmin ja kattavammin, jäähallit olivat hieman enemmän keskittyneet suurempiin keskuksiin jolloin niiden saavutettavuus jäi yleisesti uimahalleja huonommaksi. Lähiliikuntapaikkoja oli määrällisesti huomattavasti muita liikuntapaikkoja enemmän mutta myös ne olivat sijoittuneet varsin keskittyneesti. Kaikki kolme liikuntapaikkatyyppiä, joiden saavutettavuus arvioitiin Oulun yliopiston saavutettavuusanalyysissä, kattoivat varsin hyvin Oulu- Kajaani-linjan eteläpuolen asutut alueet. Linjan pohjoispuolen liikuntapaikkapalveluverkko oli selvästi harvempi. Näillä alueilla on myös väestöä vähemmän ja harvemmassa, mutta ero oli silti suuri. Ikäryhmittäin tarkasteltuna lapsilla ja nuorilla saavutettavuus oli usein liikuntapaikkojen lähialueilla koko väestöä ja iäkkäitä hieman huonompi, kun taas kauemmaksi siirryttäessä iäkkäät jäävät saavutettavuudessa muuta väestöä huonommaksi. Samalla se lasten ja nuorten osalta vastaavasti parani. Uimahallien ja jäähallien palveluverkko on varsin tiheä Oulu-Kajaani-akselin Eteläpuolella (Kuva 6.1.1.). Akselin etelä puolella olevat huonon saavutettavuuden alueet (viher-sininen) ovat pääasiassa harvemmin asuttuja alueita. Uimahallit kattavat lähes kaikki keskeisimmät taajama-alueet, 95 % koko maan väestöstä asuu alle 30 minuutin päässä lähimmästä uimahallista (Taulukko 6.1.1). Jäähallit ovat si- - 123 -
Kuva 6.1.1. Uimahallien saavutettavuus autolla - 124 -
Taulukko 6.1.1. Uimahallin ja jäähallin saavutettavuus autolla. *Rovaniemen ja Posion jäähallit puuttuvat analyysistä. Taulukko 6.1.2. Uimahallin ja jäähallin saavutettavuus kevyen liikenteen väyliä myöten. *Rovaniemen ja Posion jäähallit puuttuvat analyysistä. AVI-alue 95% väestöstä saavuttaa uimahallin autolla 95% väestöstä saavuttaa jäähallin autolla Etelä-Suomi 20 min 25 min Lappi 60 min 70 min* Länsi- ja Sisä-Suomi 30 min 30 min Itä-Suomi 40 min 40 min Lounais-Suomi 25 min 25 min Pohjois-Suomi 35 min 40 min Koko maa 30 min 35 min AVI-alue %-osuus väestöstä, jolla oli alle 5 km matka kevyen liikenteen väylää myöten uimahalliin %-osuus väestöstä, jolla oli alle 5 km matka kevyen liikenteen väylää myöten jäähalliin Etelä-Suomi 74 % 68 % Lappi 51 % 34 %* Länsi- ja Sisä-Suomi 51 % 48 % Itä-Suomi 52 % 45 % Lounais-Suomi 60 % 55 % Pohjois-Suomi 49 % 50 % Koko maa 62 % 58 % joittuneet pitkälti suurempiin asutuskeskuksiin ja koko maan väestöstä 95 % saavuttaa lähimmän jäähallin 35 minuutissa. Yhtenä valtakunnallisen liikennepolitiikan tavoitteena on lyhyiden autolla tehtävien asiointimatkojen vähentäminen sekä kävelyn ja pyöräilyn osuuden lisääminen asiointiliikenteessä. Arkiliikunnan lisääminen on myös keskeinen tavoite liikunnan edistämisessä. Uimahallin ja jäähallin saavutettavuus kevyen liikenteen väyliä myöten oli hyvä. Noin 60 prosentilla väestöstä oli alle 5 km matka kevyen liikenteen väyliä myöten lähimpään uimahalliin ja 58 prosentilla väestöstä oli vastaava matka jäähalliin (Taulukko 6.1.2). Lähiliikuntapaikalla tarkoitetaan päivittäiseen liikuntaan tarkoitettua, vapaassa ja maksuttomassa käytössä olevaa liikuntapaikkaa, joka sijaitsee asuinalueella käyttäjiensä helposti ja turvallisesti saavutettavassa paikassa. Lähiliikuntapaikkoja oli muihin liikuntapaikkoihin verrattuna huomattavasti enemmän. Koko maan alueella palveluverkosto oli varsin kattava myös lähiliikuntapaikkojen osalta Oulu- Kajaaniakselin etelä puolella. Lähiliikuntapaikat olivat sijoittuneet kattavasti keskeisimpiin taajamiin, joskin keskittymistä suurempiin aluekeskuksiin oli havaittavissa (Kuva 6.1.2). Lähiliikuntapaikan osalta arviointiryhmä määritti hyvän saavutettavuuden rajaksi kaksi kilometriä ja saavutettavuus analysointiin vain kevyen liikenteen väyliä myöten. Lähiliikuntapaikkojen peruslähtökohta on se, ettei niille tarvitse siirtyä erikseen pitkää matkaa vaan, että ne ovat osa päivittäistä elinympäristöä. Puolella suomalaisista oli kaksi kilometriä tai lyhyempi matka kevyen liikenteen väylää myöten lähimmälle lähiliikuntapaikalle (Taulukko 6.1.3.). Alueelliset erot saavutettavuudessa ovat suuria. Keskeiset liikuntapaikat olivat sijoittuneet kuntien liikuntatoimen virkamiesten arvioinnin mukaan erittäin hyvin yhdyskuntarakenteeseen ja ne olivat hyvin keskeisimpien käyttäjäryhmien saavutettavissa (Kuva 6.1.3). Parhaiten yhdyskuntarakenteeseen oli saavutettavuuden näkökulmasta sijoitettu pallokentät ja liikuntasalit. Huonosti tai melko huonosti sijoitettuja liikuntapaikkoja arvioitiin olevan hyvin vähän. Eniten näitä oli uimahalleissa ja vähinten jäähalleissa. Liikuntasalien arvioitiin sijaitsevan saavutettavuuden näkökulmasta hieman paremmin kuin liikuntahallien. Liikuntahalleja on kunnassa usein vain yksi ja se on sijoitettu yleensä kuntakeskukseen. Liikuntasalit on usein sijoitettu - 125 -
Kuva 6.1.2. Lähiliikuntapaikkojen saavutettavuus kevyen liikenteen väyliä myöten - 126 -
Taulukko 6.1.3. Kahden kilometrin etäisyydellä lähiliikuntapaikasta asuvan väestön osuus. AVI-alue 2 km etäisyydellä lähiliikuntapaikasta asuvan väestön osuus Etelä-Suomi 55 % Lappi 40 % Länsi- ja Sisä-Suomi 40 % Itä-Suomi 30 % Lounais-Suomi 40 % Pohjois-Suomi 45 % Koko maa 50 % koulujen yhteyteen ja niitä on kunnassa useampia, jolloin ne ovat yleensä lähipalveluja ja helpommin saavutettavissa. Koulujen lakkauttaminen ja salien poistuminen liikuntakäytöstä voi heikentää liikuntasalien saavutettavuutta ja palvelutarjontaa merkittävästi etenkin hajaasutusalueilla, jossa liikuntapaikkojen tarjonta on muutenkin vähäistä. Kuntoratojen sijoittelu yhdyskuntarakenteeseen on haasteellista ja se näkyi myös kyselyn vastauksissa. Kuntoradat vaativat laajempia maa-alueita kuin monet muut liikuntapaikat ja hyvin toteutettuina ne vaativat myös tietyn tyyppisen maaston. Liikuntapaikkojen sijoittaminen yhdyskuntarakenteeseen tapahtuu kaavoitusprosessin yhteydessä. Kunnan liikuntatoimi osallistui maankäytön suunnitteluun ja kaavoitusprosesseihin noin 45 prosentissa vastanneista kunnista. Vastaava määrä kunnista ei osallistunut suunnitteluun. Aktiivisimmin suunnitteluun osallistuttiin Etelä-Suomessa (56 % kunnista) ja passiivisimmin Kainuun ja Pohjois-Pohjanmaan kunnissa (42 % kunnista). Suunniteluun osallistumalla voidaan vaikuttaa liikuntapaikan saavutettavuuteen aktiivisin liikkumistavoin. Kuva 6.1.3. Miten keskeiset liikuntapaikat ovat sijoittuneet yhdyskuntarakenteeseen saavutettavuuden näkökulmasta eli kuinka hyvin liikuntapaikat ovat saavutettavissa käyttäjien enemmistön kannalta? - 127 -
? Mikä on kunnallisten liikuntapaikkojen määrä suhteessa väestön määrään? Liikuntapaikkojen määrän riittävyys vaihteli liikuntapaikkatyypeittäin ja alueittain. Yleisurheilu- ja pallokenttiä sekä kuntoratoja oli kysyntää vastaavasti. Muiden liikuntapaikkojen kysyntä oli tarjontaa suurempaa. Taulukko 6.1.4. Onko kunnan liikuntapaikkojen määrä riittävä suhteessa kysyntään? Liikuntapaikka Kyllä Ei Kunnassa ei tätä liikuntapaikka Uimahalli 41,20 % 8,60 % 50,20 % Jäähalli 39,10 % 10,50 % 50,40 % Yleisurheilukenttä 96,90 % 1,90 % 1,20 % Pallokenttä 92,20 % 7,80 % 0,0% Liikuntahalli 47,30 % 25,00 % 27,70 % Liikuntasali 70,40 % 27,60 % 1,90 % Kuntosali 82,70 % 16,10 % 1,20 % Lähiliikuntapaikka 58,40 % 35,30 % 6,30 % Kuntorata 89,10 % 10,10 % 0,80 % Suomen kunnissa oli yleisurheilukenttiä, pallokenttiä ja kuntoratoja hyvin kysyntää vastaavasti (Taulukko 6.1.4.). Uimahallien ja jäähallien määrä vastasi heikoiten kysyntää. Puolet vastanneista kunnista ilmoitti, ettei heillä ole uimahallia tai jäähallia. Lisäksi niissä kunnissa, joissa nämä olivat, oli niitä kysyntää vastaavasti vain noin 40 prosentissa. Uimahallien määrä vastasi kysyntää parhaiten Lounais-Suomessa ja heikoiten Itä-Suomessa. Uimahalli puuttuu kokonaan puolesta vastanneista kunnista. Jäähallien määrä vastasi kysyntää parhaiten Lapissa ja heikoiten Etelä- Suomessa. Jäähalli puuttuu kokonaan puolesta vastanneista kunnista. Yleisurheilukenttä oli lähes kaikissa vastanneista kunnista (97 %), joten kenttien määrä vastasi erittäin hyvin kysyntää. Kaikissa vastanneissa kunnissa oli pallokenttä tai useampia. Paras tilanne oli Lapissa, jossa kenttien määrä vastasi täysin kysyntää ja huonoin Etelä-Suomessa, jossa hieman yli 15 prosentissa kunnista kenttien määrä ei ollut kysyntää vastaava. Kuntorata löytyi lähes kaikista kunnista ja määrä vastasi kysyntää lähes 90 prosenttisesti. Alueellisia eroja ei ollut merkittävästi. Liikuntasali oli lähes jokaisesta kunnasta. Kainuun ja Pohjois-Pohjanmaan alueella liikuntasalien määrä suhteessa kysyntään oli hieman suurempi kuin maassa keskimäärin. Heikoin tilanne oli Etelä-Suomessa, jossa saleja ei ollut kysyntää vastaavasti 40 prosentissa kunnista. Kuntosalien määrä vastasi hyvin kysyntää. Muuta maata heikompi tilanne oli Etelä-Suomessa suuren kysynnän vuoksi. Liikuntapaikkojen määrän lisäksi tarjonnan määrään vaikuttaa olemassa olevien liikuntapaikkojen käyttövuorojen määrä. Käyttövuorojen kysyntä oli suurinta liikuntasaleissa ja liikuntahalleissa kuten vuoden 2010 arvioinnissakin (Kuva 6.1.4.) Kysynnän mää- - 128 -
Kuva 6.1.4. Minkä liikuntapaikkojen käyttövuorojen kysyntä on kunnassanne merkittävästi tarjontaa suurempi? Kuva 6.1.5. Onko kunnassanne liikuntapaikkasuunnitelma? rää selittää se, että liikuntasalit ja hallit tarjoavat harjoitus- ja harrastusolosuhteet suurelle määrälle lajeja ja seuroja, joten niihin kohdistuu suurempi vuorojen hakupaine kuin yhden lajin suorituspaikkoihin. Liikuntapaikkapalvelut ja väestön tasa-arvo tutkimuksen mukaan käytetyimpiä liikuntapaikkoja ovat edelleen kevyen liikenteen väylät ja niitä käyttävien osuus on kasvussa. Kevyen liikenteen väylästön määrä ja sijoittuminen yhdyskuntarakenteeseen vaikuttavat väestön mahdollisuuteen käyttää niitä liikuntaan ja aktiiviseen asiointi liikkumiseen. Kyselyyn vastanneissa kunnissa kevyen liikenteen väylää oli noin 2,5 km tuhatta asukasta kohden. Kyselyyn vastanneista kunnista 35 prosentilla oli liikuntapaikkasuunnitelma, johon pohjautuen kunta toteuttaa liikuntapaikkarakentamista (Kuva 6.1.5.). Hieman yli puolella kunnista ei ollut suunnitelmaa. Alueellisesti erot olivat suuria. Lapissa suunnitelma oli vain 20 prosentilla kunnista kun Etelä- ja Lounais-Suomessa suunnitelma oli noin 45 prosentilla. Liikuntapaikkasuunnitelman tarpeellisuus on sidoksis- - 129 -
sa kuntakokoon. Suurten kaupunkien laajan liikuntapaikkakirjon hallinta vaatii erilaista suunnitelmallisuutta kuin pienen kunnan muutaman liikuntapaikan. Liikuntapaikkojen määrä ja sijainti on tällä hetkellä Suomessa hyvä. Tulevina vuosina uusien liikuntapaikkojen rakentamisen määrä vähenee ja painopiste siirtyy olemassa olevien liikuntapaikkojen peruskorjaukseen ja kunnossapitoon. Liikuntapaikkaverkon ylläpito kuntaliitosten lisääntyessä ja kuntatalouden kiristyessä vaatii selkeää suunnittelua, toimenpiteiden perustelua ja priorisointia.? Onko esteettömyys otettu huomioon kunnallisilla perusliikuntapaikoilla? Esteettömyyden huomioon ottamisessa liikuntapaikoilla on paljon parannettavaa. Taulukko 6.1.5. Ovatko kuntanne liikuntapaikat esteettömiä? Liikuntapaikka Kaikki Osa Ei mikään Uimahalli 70,1% 23,6% 6,3% Jäähalli 52,4% 37,1% 10,5% Yeisurheilukenttä 69,7% 25,2% 5,1% Pallokenttä 70,0% 26,9% 3,2% Liikuntahalli 61,0% 33,0% 6,0% Liikuntasali 41,4% 53,4% 5,2% Kuntosali 36,9% 47,2% 15,9% Lähiliikuntapaikka 63,8% 32,9% 3,3% Kuntorata 54,1% 36,9% 9,0% Kuva 6.1.6. Onko kuntanne liikuntapaikoille tehty esteettömyyssuunnitelma? - 130 -
Pelkkä liikuntapaikan olemassaolo ja käyttövuoro eivät vielä takaa liikuntapaikan saavutettavuutta. Liikuntapaikan tulee olla myös esteetön siten, että se sopii kaikkien käyttäjäryhmien tarpeisiin. Kaikista liikuntapaikoista esteettömyys oli parhaiten huomioitu uimahalleissa, pallokentillä ja yleisurheilukentillä, joista kaikki olivat esteettömiä 70 prosentissa kunnissa (Taulukko 6.1.5). Uimahalli on soveltavasta liikunnasta eniten hyötyvien asiakkaiden tärkein liikuntapaikka, joista kaikkien tulisi olla esteettömiä. Esteettömyydessä oli suurimpia puutteita jäähalleissa, kunto- ja liikuntasaleissa. Mikäli kaikki kunnan liikuntapaikat eivät ole esteettömiä, tulee käyttövuorojen jakamisessa ottaa huomioon tilojen sopivuus käyttäjäryhmän tarpeisiin. Kunnat olivat tehneet hyvin vähän esteettömyyssuunnitelmia liikuntapaikoille (Kuva 6.1.6). Liikuntapaikkojen esteettömyyssuunnitelmia oli tehty alle viidenneksessä vastanneista kunnista. Eniten suunnitelmia oli tehty Lounais-Suomessa (24 % kunnista) ja heikoin tilanne oli Etelä-Suomessa (15 %). Liikuntapaikoittain tarkasteltuna eniten esteettömyyssuunnitelmia oli tehty uimahalleille. Esteettömyyden turvaaminen liikuntapaikoille vaatii suunnitelmallista työtä. Esteettömyys tulee ottaa huomioon liikuntapaikkojen uudisrakennus- ja peruskorjaushankkeissa kaikissa suunnittelun vaiheissa. Kunnallisille liikuntapaikoille tulee tehdä esteettömyyskartoitus, joka on työkalu olemassa olevan kohteen esteettömyyden tarkasteluun. Esteettömien liikuntapaikkojen rakentaminen ei ole niinkään taloudellinen vaan enemmänkin asennekysymys. Arviointiryhmä Asiantuntija Ulla Silventoinen, puhelin 0295 017 663, ulla.silventoinen(a)avi.fi Erikoissuunnittelija, Marjatta Huhtala, puhelin 0295 017 394, marjatta.huhtala(a)avi.fi Suunnittelija Jaana Jämsä puhelin 050 456 3212, jaana.jamsa(a)ely-keskus.fi Sivistystoimentarkastaja Keijo Kuusela, puhelin. 0295 018 304, keijo.kuusela(a)avi.fi Sivistystoimentarkastaja Ilpo Piri, puhelin 0295 016 599, ilpo.piri(a)avi.fi Nuoriso- ja liikuntatoimentarkastaja Pirjo Rimpiläinen, puhelin 0295 016 515, pirjo.rimpilainen(a)avi.fi Sivistystoimentarkastaja Satu Sjöholm, puhelin 0295 018 822, satu.sjoholm(a)avi.fi - 131 -
Tietolähteet Tieverkosto Digiroad, 2012 Kevyen liikenteen väylät: Digiroad, 2013 Väestöaineisto: Yhdyskuntarakenteen seurantajärjestelmä YKR, 2012, 1x1 km ruudukko Hallinnolliset rajat: Maanmittauslaitos, 2011 Liikuntapaikat: LIPAS, 2013 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2010, Pohjois-Suomen aluehallintoviraston julkaisuja, 2011 Esteettömät sisäliikuntatilat, Opetus- ja kulttuuriministeriön liikuntapaikkajulkaisu 106, Ikäihmisten liikunnan kansallinen toimenpideohjelma. Liikunnasta terveyttä ja hyvinvointia, Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 30, 2011 Kävelyn ja pyöräilyn valtakunnallinen toimenpidesuunnitelma 2020, Liikenneviraston suunnitelma 2, 2012 Suomi K, Sjöholm K, Matilainen P, Gllan V, Nuutinen L, Myllylä S, Pavelka B, Vettenranta J, Vehkakoski K ja Lee A, Liikuntapaikkapalvelut ja väestön tasa-arvo. Seurantatutkimus liikuntapaikkapalveluiden muutoksista 1998-2009, 2012 Liikuntapaikkarakentamisen Suunta 2011, Opetusministeriön julkaisuja 45, 2008 Muutosta liikkeellä! Valtakunnalliset yhteiset linjaukset terveyttä ja hyvinvointia edistävään liikuntaan. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 10, 2013 Valtioneuvoston periaatepäätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista, Ympäristöministeriö, 2001 www.liikuntakaavoitus.fi - 132 -
6.2 Kuntien kulttuuripalvelujen tuottaminen sekä kunnan ja ulkopuolisten kulttuuripalvelujen tuottajien välinen yhteistyö Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Kuntien kulttuuripalvelujen järjestämisen tavat ovat moninaiset, mikä kytkeytyy käytettävissä oleviin resursseihin. Palvelujen järjestämiseen osallistuu kuntien itsensä lisäksi mm. kolmannen ja yksityisen sektorin toimijoita. Kokonaistarkastelua hankaloittaa tiedon puute ja epätasaisuus: esimerkiksi kustannustiedot eivät ole suoraan vertailtavissa eikä henkilöstötietoja koota valtakunnallisesti. Palvelujen järjestämisen kokonaisuudesta tarvittaisiin lisää tietoa. Kulttuuritoimintaan tai kulttuuripalveluihin liittyviä sopimuksia on tehnyt kunnista noin puolet kolmannen sektorin kanssa ja noin kolmasosa yritysten kanssa. Kuntien kulttuuritoiminnan järjestämiseen myöntämien avustusten kokonaismäärästä valtaosa suuntautuu kolmannelle sektorille. Kunnat myönsivät avustuksia myös esimerkiksi yrityksille ja taiteilijoille. Keskimäärin viisi eniten avustuksia saanutta toimijaa sai noin puolet vastanneiden kuntien kulttuuritoiminnan järjestämiseen kokonaisuudessaan myöntämistä avustuksista. Kulttuuripalveluihin kuntien peruspalveluina liittyy tasa-arvo palvelujen saatavuudessa. Kunnat ovat resursoinnillaan pyrkineet tavoitteeseen. Kunnilta avustusta sai noin 8 000 kulttuuritapahtumaa eli vajaa puolet kaikista kunnissa järjestetyistä kulttuuritapahtumista. Ikäihmisille suunnatusta monimuotoisesta toiminnasta noin kolmasosa järjestettiin hoiva- ja hoitolaitoksissa. Valtaosa ikäihmisille suunnatusta toiminnasta ja kuntien kulttuuritoiminnasta keskittyy keskustaajamiin. Varmistetaan riittävät taloudelliset resurssit kuntien kulttuuritoiminnan järjestämiseen osana peruspalveluita ja selvitetään rahoituksen kannustavuuden ja siihen liittyvän, vertailukelpoisen tiedontuotannon kehittämismahdollisuudet. Suositellaan vähintään yhtä päätoimista yleisen kulttuuritoiminnan työntekijää 10 000 asukasta kohti. Käytännössä tehtävien hoitaminen edellyttää useimmiten myös pienemmissä, alle 10 000 asukkaan kunnissa, vähintään 0,5 1 henkilötyövuotta kulttuuritoiminnan tehtävien hoitamiseen. Vahvistetaan palvelutuotantoja parantamalla edellytyksiä (lainsäädännölliset, verotukselliset, taloudelliset) kuntien ja kolmannen sektorin välisten, kuntien ja yritysten välisten sekä kuntien ja yksityisten toimijoiden välisten sopimusten tekemiseen. Vahvistetaan tietopohjaa kulttuuritoimintaan osallistumisen ja osallistumattomuuden mittaamiseksi mm. Tilastokeskuksen, sektoritutkimuslaitosten ja yliopistojen yhteistyönä. Integroidaan kulttuuritoiminta kuntien hyvinvointikertomuksiin ja muuhun strategisen toiminnan tuloksellisuuden tarkasteluun. Selvitetään mahdollisuudet luoda valtakunnallinen kulttuuritoiminnan paikkatietojärjestelmä. - 133 -
Arviointiasetelma Arviointikriteerit Arviointikysymykset Arviointimittarit Palvelutavoitteet Kunnan kulttuuripalvelujen tuottamiseen osoittamat resurssit Kuinka paljon kunta käyttää resursseja kulttuuritoiminnan järjestämiseen? Yleisen kulttuuritoiminnan sekä museo-, teatteri- ja musiikkitoiminnan kustannukset ( /asukas) Monipuoliset kulttuuripalvelut kunnan asukkaiden saavutettavissa Kunnan yleisessä kulttuuritoiminnassa työskentelevä henkilöstö Kunnan tekemät sopimukset Kunnan muille toimijoille osoittamat resurssit kulttuuripalvelujen tuottamiseen Kuinka paljon kunta käyttää varoja kulttuuritoiminnan järjestämiseen kunnan oman toiminnan lisäksi? Kunnan myöntämät avustukset Monipuoliset kulttuuripalvelut kunnan asukkaiden saavutettavissa Kulttuuripalvelujen tuottajien monipuolisen toiminnan mahdollistaminen Monipuoliset kulttuuripalvelut kunnan asukkaiden saavutettavissa Kunnassa olevien kulttuuripalvelujen saatavuus ja saavutettavuus Mitä toimintaa kunta resursoinnillaan saa aikaiseksi? Kulttuuritapahtumien määrä Ikääntyneille suunnattu toiminta Palvelujen läheisyys ja osallistuminen Tasa-arvo palvelujen saatavuudessa Johdanto Kunnalliset kulttuuripalvelut ovat merkittävä osa suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan palvelutarjontaa. Osion arviointikohteena on kuntien kulttuuripalvelujen tuottaminen sekä kunnan ja ulkopuolisten kulttuuripalvelujen tuottajien välinen yhteistyö. Arviointi koskee kunnan kulttuuritoimintaan kuuluvina yleistä kulttuuritoimintaa sekä taide- ja kulttuurilaitoksia. Lain kuntien kulttuuritoiminnasta (728/1992) mukaan kulttuuritoiminnalla tarkoitetaan taiteen harjoittamista ja harrastamista, taidepalvelusten tarjontaa ja käyttöä, kotiseututyötä sekä paikallisen kulttuuriperinteen vaalimista ja edistämistä. Museolaki (729/1992) sekä teatteri- ja orkesterilaki (730/1992) määrittelevät taide- ja kulttuurilaitosten oikeutta valtionosuuteen. Myös kansalaisopistoilla, kirjastoilla ja taiteen perusopetuksella on tärkeä merkitys kulttuuripalveluina: tässä arvioinnissa niitä ei tarkastella, koska niistä toteutetaan erillinen arvio. Arviointikriteerejä ovat kunnan kulttuuripalvelujen tuottamiseen osoittamat resurssit, kunnan kulttuuripalvelujen tuottamiseen muille toimijoille osoittamat resurssit sekä kunnassa olevien kulttuuripalvelujen saatavuus ja saavutettavuus. Aineistoina käytetään Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien talous ja toiminta -tilastoa sekä Manner-Suomen kuntien kulttuurivastaaville toimitettua kyselyä, johon vastasi 20.1.2014 mennessä kaikkiaan 70,4 % kaikista Manner-Suomen kunnista (214 kpl ). Kyselyyn vastasi erikokoisia kuntia kaikkien aluehallintovirastojen (AVI) alueilta. Kuntien asukasluku vastaa suhteellisesti Suomen kuntien yleistä asukaslukujakaumaa. Vastanneiden kuntien keskimääräinen asukasluku vuonna 2012 (noin 18 600) oli kuitenkin hieman korkeampi kuin kaikkien maan kuntien asukasluku keskimäärin (noin 16 200). Vaikka tulokset eivät ole valtakunnallisesti kattavia, ne tarjoavat suuntaaantavaa tietoa kuntien kulttuuritoiminnasta ja -palveluista. Tilasto- ja kyselyaineistojen lisäksi tarkastelun pohjana käytetään aiempaa tutkimusta. Kunta vastaa kulttuurin peruspalveluista alueellaan. Kuntien kulttuuritoiminta perustuu - 134 -
pääasiassa kunnan itse tuottamiin kulttuuripalveluihin, mutta kunnan oman palvelutuotannon rinnalle on noussut uusia, toisaalta markkinoihin ja kilpailuun ja toisaalta kumppanuuksiin ja verkostoihin pohjautuvia malleja. Kuntien tavat järjestää kulttuuritoimintaa ja kulttuuripalveluja ovat moninaiset: palveluja tuotetaan itse, järjestetään yhteistyössä muiden kanssa ja/tai hankitaan ostopalveluina. Yhteistyö on korostunut kuntatalouksien kiristyessä. Arvioinnin painopisteenä on etenkin kolmannen sektorin rooli kulttuuripalvelujen tuottajana kunnissa. Lisäksi arvioinnissa korostuvat peruspalvelujen alueellisen saatavuuden teemana olevat ikäihmisten palvelut. Kulttuuripalvelujen järjestäminen Kunnalla on kulttuuritoiminnan järjestämisvastuu, joka perustuu lainsäädäntöön ja valtuuston tai lautakunnan päätöksiin. Yli puolessa (57 %) peruspalveluarvioinnin kyselyyn vastanneita kuntia kulttuuripalvelujen tuottaminen ja järjestäminen oli vuonna 2013 sivistyslautakunnan (tai sivistysalan ja muun alan yhdistelmälautakunnan) alaisuudessa. Noin kuudesosassa (15 %) kunnista oli kulttuurilautakunta tai kulttuurin tai yksittäisen muun alan (esimerkiksi nuorisotyö ja liikunta) yhdistelmälautakunta. Noin viidesosassa (19,6 %) kuntia kulttuuriasioista vastasi vapaa-aikalautakunta tai vapaa-ajan ja muun alan yhdistelmälautakunta, vajaassa kymmenesosassa (8,4 %) taas muu lautakunta (esimerkiksi elämänlaatulautakunta tai peruspalvelulautakunta). Kunnallinen kulttuurihallinto on 2010-luvulla monimuotoistunut. Vuonna 2003 toteutetun Kuntaliiton selvityksen mukaan erillinen kulttuurilautakunta oli lähes neljäsosassa kuntia; vuonna 2011 se oli enää vajaassa kymmenesosassa Kankaan ja Ruokolaisen tutkimista 78 kunnasta. Sen sijaan sivistyslautakunta oli yli puolessa tutkimuskunnista. Kulttuuripalvelut ovat peruspalveluja, joita kunnat voivat toteuttaa parhaaksi näkemällään tavalla ja laajuudella. Kulttuuripalvelujen järjestämisen mallit ja lähtökohdat palvelujen tuottamiseen ovat kunnissa hyvin erilaiset. Siten myös kulttuuritoiminnan sisällöt vaihtelevat kunnittain huomattavasti. Hyvin erilaisin hallinto- ja palvelutuotantomallein sekä rahoitusjärjestelyin toteutetun kulttuuritoiminnan ja kulttuuripalvelujen arviointi on haastavampaa kuin monilla muilla kunnan sektoreilla: tuloksiin liitettävät mittarit eivät ole yksiselitteisiä ja valtakunnallista vertailutietoa kuntien kulttuuritoiminnasta on niukasti. Tiedonkeruun haasteet korostuvat etenkin kuntien muutostilanteissa. Ikäihmisten osuus koko väestöstä on kasvussa: vuonna 2030 yli 65-vuotiaita on Tilastokeskuksen ennusteen mukaan 24,4 % ja yli 75-vuotiaita 12,9 % suomalaisista. Väestön rakenne vaikuttaa myös kulttuuripalvelutarjontaan. Ikäihmisille suunnattuja kulttuuripalveluja on jo pyritty lisäämään sekä kuntien perustoimintana että hankkeiden avulla. Taide- ja kulttuuritoiminnalla on todettu tutkimuksissa lukuisia hyvinvointia lisääviä vaikutuksia: taide- ja kulttuuriharrastaminen edistää terveyttä, ehkäisee dementoitumista, lievittää kiputuntemuksia sekä ennustaa pidempää elinikää. Ikääntyvillä ja ikääntyneillä kulttuuritoiminta lisää hyvinvointia ja elämän mielekkääksi kokemista, ja esimerkiksi osallistuminen kulttuuritilaisuuksiin ja tapahtumiin tarjoaa piristävää ajanvietettä ja arjesta irtautumisen mahdollisuuksia. Kunnissa kulttuuripalveluilla on yhä kasvava merkitys hyvinvoinnin edistäjänä. Kulttuurin hyvinvointipalveluista puhutaan kuin toiminnalla on kulttuuristen tai taiteellisten päämäärien ohella myös julkituotu yhteiskunnallinen tavoite, kuten ikäihmisten kotona asumisen tukeminen. Kulttuurin ja taiteen keinoin voidaan edistää terveyttä ja hyvinvointia sekä lisätä osallisuutta yksilön, yhteisön ja yhteiskunnan tasoilla. Lähitulevaisuuden näkymät Hallitusohjelman mukaan toteutetaan laaja kuntauudistus, jonka tavoitteena on vahvoihin - 135 -
peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Kuntauudistuksissa myös kuntien kulttuuripalvelujen asemaa arvioidaan uudelleen. Kansalaisten käsityksiä kulttuuripalveluista ja kuntahallinnosta 2012 -selvityksessä kolme vastaajaa neljästä piti kulttuuria kansalaisen peruspalveluna. Vajaa puolet vastaajista (41 %) katsoi, että kuntahallinto turvaa kansalaisten peruspalvelut. Valtiovarainministeriön syksyllä 2013 toteuttamassa kyselyssä kuntalaisilla, kunnan viranhaltijoilla ja kuntapäättäjillä oli mahdollisuus kertoa mielipiteensä kuntien tehtävien uudistamisesta. Vastaajista noin kolmasosa (34 %) vähentäisi ensisijaisesti opetus- ja sivistystoimesta ja noin viidesosa (21 %) erityisesti kulttuuri- ja liikuntapalveluista. Kuitenkin vastauksissa katsottiin, että peruspalveluiden osalta vastuun palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tulee olla julkisella hallinnolla. Hyvinvointikertomus on hyvinvointipolitiikan suunnittelun, arvioinnin ja raportoinnin työväline kunnissa ja alueilla. Yli puolessa (60,3 %) peruspalvelukyselyyn vastanneista kunnista taide ja kulttuuri mainittiin hyvinvointikertomuksessa muiden osioiden yhteydessä. Oma osionsa taide- ja kulttuuripalveluille oli vajaassa kymmenesosassa (8,9 %) vastanneita kuntia. Vajaa kolmasosa (30,8 %) vastanneista kunnista ei maininnut taidetta ja kulttuuria kunnan hyvinvointikertomuksessa lainkaan.? Kuinka paljon kunta käyttää resursseja kulttuuritoiminnan järjestämiseen? Erilaiset kuntien kulttuuripalvelujen järjestämisen tavat vaikuttavat käytettäviin resursseihin. Taulukko 6.2.1. Yleisen kulttuuritoiminnan sekä museoiden, teattereiden ja orkestereiden käyttökustannusten osuus kunnissa vuosina 2006 2012 Osuus käyttötalouden käyttökustannuksista kunnissa yhteensä, % Vuosi 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Yleisen kulttuuritoiminnan 0,43 0,41 0,41 0,39 0,40 0,39 0,35 käyttökustannukset kunnissa Museoiden, teattereiden ja orkesterien käyttökustannukset kunnissa 0,81 0,78 0,77 0,79 0,79 0,79 0,76 Lähde: Tilastokeskus: Kuntien ja kuntayhtymien talous ja toiminta -tilasto. Kulttuuritoiminnan kustannukset Valtio rahoittaa kuntien kulttuuritoimintaa sekä valtiovarainministeriön että opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonaloilla siten kuin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa säädetään. Kunnan yleisen kulttuuritoiminnan valtionosuuden (VOS) määräytymisperuste on kunnan asukasmäärä kerrottuna asukasta kohden määrätyllä perushinnalla. Perushinta vuonna 2012 oli 3,50 euroa/asukas sama kuin edellisinä vuosina. Vuonna 2011 laskennalliseen yksikköhintaan maksettiin valtionosuutta 34,11 % eli 1,19 euroa/asukas. Vuonna 2012 peruspalvelujen valtionosuusprosentti putosi 31,42 prosenttiin. Valtakunnallisesti kuntien kustannustietoja kootaan Tilastokeskuksen Kuntien ja kuntayhtymien talous ja toiminta -tilastoon. Kuntien kirjaustapojen vaihtelusta johtuen kustannustiedot ovat jossain määrin puutteellisia. Ongelma on - 136 -
Taulukko 6.2.2. Yleisen kulttuuritoiminnan asukaskohtaiset nettokustannukset kunnissa vuosina 2009 ja 2012 Yleisen kulttuuritoiminnan nettokustannukset, /asukas Kuntien osuus kaikista kunnista, % Kuntien asukasmäärä koko maan asukasmäärästä, % Kuntien osuus kaikista kunnista, % Kuntien asukasmäärä koko maan asukasmäärästä, % 2009 2009 2012 2012 2 tai vähemmän/asukas* 14,7 4,4 12,2 3,8 3-5 /asukas 17,2 6,3 15,8 5,1 6-15 /asukas 46,8 34,7 47,6 37,4 16 tai yli/asukas 21,3 54,6 24,4 53,6 Yhteensä 100 (n=348) 100 (n=5 349 906) 100 (n=336) * Sisältää myös kunnat, joista tieto puuttuu tai on pienempi kuin puolet käytetystä yksiköstä. Lähteet: Kangas & Kivistö 2011, Tilastokeskus: Kuntien ja kuntayhtymien talous ja toiminta -tilasto. 100 (n=5 426 674) Taulukko 6.2.3. Yleisen kulttuuritoiminnan asukaskohtaiset nettokustannukset keskimäärin kunnissa ja koko maassa vuosina 2005 2012 Vuosi 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Kuntien lukumäärä 432 431 416 415 348 342 336 336 Yleisen kulttuuritoiminnan nettokustannukset: Valtakunnallinen keskiarvo ( /asukas) 18,1 20,1 20,7 22,4 22,0 22,6 23,4 22,4 Kuntien nettokustannusten keskiarvo ( /asukas) 10,3 9,9 10,2 10,9 11,6 11,9 12,8 13,2 Lähde: Tilastokeskus. Valtakunnallinen keskiarvo = koko maan yleisen kulttuuritoiminnan käyttökustannukset - käyttötuotot / koko maan asukasluku Kuntien keskiarvo = yhteenlasketut kuntien yleisen kulttuuritoiminnan asukaskohtaiset nettokustannukset / kuntien lukumäärä myös se, että kulttuurin kustannuksia kirjataan eri kustannusluokkiin. Näin ollen tiedot eivät anna kokonaiskuvaa kuntien kulttuuritoiminnan laajuudesta, vaikuttavuudesta tai toiminnallisesta tehokkuudesta: korkeat kustannukset eivät suoraan merkitse hyvää palvelutasoa tai toisaalta huonoa taloudenpitoa. Kuntien erot vaikuttavat kulttuuritoiminnasta aiheutuviin kustannuksiin: esimerkiksi kaksikielisyys lisää palvelujen tarvetta ja siten kustannuksia. Myös erilaiset käytännöt kustannusten kirjaamisessa vaikuttavat lukujen taustalla. Kulttuuritoiminnan osuus kuntien taloudesta on pieni: yleisen kulttuuritoiminnan osuus kuntien käyttötalouden käyttökustannuksista vuonna 2012 oli 0,35 %. Osuus on laskenut vuodesta 2006 lähtien, jolloin se oli 0,43 %. Myös museoiden, teattereiden ja orkestereiden osuus kuntien käyttötalouden käyttökustannuksista on laskenut hieman vuodesta 2006 (osuus 0,81 %) vuoteen 2012 (osuus 0,76 %). (Taulukko 6.2.1.). Tämän raportin aineistona käytettävään Tilastokeskuksen yleisen kulttuuritoiminnan luokkaan kuuluvat muu kunnan järjestämä kulttuuritoiminta, jonka tarkoituksena on kulttuuriharrastusten ja -palvelujen tarjonta ja tukeminen, yleiseen kulttuuritoimeen luettavan henkilöstön palkkauksesta ym. aiheutuvat menot ja tulot sekä kulttuurikeskusten toiminnasta aiheutuvat menot ja tulot sekä kaikki kulttuuritoimen ja muiden hallintokuntien kulttuuritapahtumille sekä kulttuuritoiminnalle myönnetyt avustukset lukuun ottamatta museo- ja näyttelytoiminnan, teatteri-, tanssi ja sirkustoiminnan sekä musiikkitoiminnan avustuksia, joiden kustannukset on kirjattu omiin tehtäväluokkiinsa. Yleisen kulttuuritoiminnan nettokustannukset vaihtelivat kunnissa vuonna 2009 välillä 2 70 eu- - 137 -
Kuva 6.2.1. Yleisen kulttuuritoiminnan, museo- ja näyttelytoiminnan, teatteri-, tanssi ja sirkustoiminnan sekä musiikkitoiminnan yhteenlasketut nettokustannukset vuonna 2009 Kuva 6.2.2. Yleisen kulttuuritoiminnan, museo- ja näyttelytoiminnan, teatteri-, tanssi ja sirkustoiminnan sekä musiikkitoiminnan yhteenlasketut nettokustannukset vuonna 2012 roa/asukas ja vuonna 2012 välillä 0 196 euroa/ asukas: kustannusten vaihteluväli on kasvanut. Vuonna 2009 hieman yli puolet suomalaisista asui kunnassa jossa yleisen kulttuuritoiminnan nettokustannukset olivat 16 euroa tai yli/asukas. Vuonna 2012 näissä kunnissa asuvien osuus oli hieman matalampi. Osaltaan taustalla vaikuttanevat kuntaliitokset. (Taulukko 6.2.2.). Yleisen kulttuuritoiminnan asukaskohtaisten nettokustannusten keskiarvoja voidaan tarkastella sekä valtakunnallisesti että kunnittain. (Taulukko 6.2.3.). Koko Suomessa yleisen kulttuuritoiminnan asukaskohtaisten nettokustannusten valtakunnallinen keskiarvo kasvoi 18,1 eurosta 23,4 euroon vuodesta 2005 aina vuoteen 2011. Vuonna 2012 valtakunnallinen keskiarvo oli 22,4 euroa/asukas. Kuntien asukaskohtaisten nettokustannusten keskiarvo on noussut hieman vuodesta 2009: yleisen kulttuuritoiminnan nettokustannukset olivat vuonna 2009 kunnissa keskimäärin 11,6 euroa/asukas ja vuonna 2012 kunnissa keskimäärin 13,2 euroa/asukas. Yleisen kulttuuritoiminnan lisäksi Tilastokeskuksen Kuntien ja kuntayhtymien talous ja toiminta -tilastossa eritellään kunnan järjestämä museoja näyttelytoiminta, teatteri-, tanssi ja sirkustoiminta sekä musiikkitoiminta, vastaavan toiminnan tukeminen sekä kunnan alojen toimintaan myöntämät avustukset yhteisöille, yhdistyksille ja yksittäisille taiteilijoille. Näyttelytoimintaan luetaan taidenäyttelyt sekä yleisemmin kulttuurialaan kuuluvat näyttelyt. Musiikkitoiminta sisältää mm. orkesteri- ja bänditoiminnan, oopperatoiminnan, kuorot sekä esitysten järjestämisen. Museoiden, teattereiden ja musiikki- - 138 -
Taulukko 6.2.4. Yleiseen kulttuuritoimintaan kohdistuvat henkilötyövuodet erikokoisissa kunnissa vuosina 2011 2013 Vuosi 2011 Kunnan asukasluku 31.12.2010 Henkilötyövuodet Alle 5 000 5 000-9 999 10 000-39 999 40 000 ja yli Yhteensä Alle 0,2 13,6 % 3,2 % 2,2 % 0,0 % 19,0 % 0,2-0,9 25,9 % 15,2 % 5,7 % 0,0 % 46,8 % 1-1,9 1,6 % 8,5 % 9,2 % 0,6 % 19,9 % 2-4,9 0,6 % 0,0 % 6,6 % 3,2 % 10,4 % 5 tai yli 0,0 % 0,0 % 0,3 % 3,5 % 3,8 % Yhteensä 41,8 % 26,9 % 24,1 % 7,3 % 100,0 % Vuosi 2012 Kunnan asukasluku 31.12.2012 Henkilötyövuodet Alle 5 000 5 000-9 999 10 000-39 999 40 000 ja yli Yhteensä Alle 0,2 13,4 % 1,9 % 0,5 % 0,0 % 15,8 % 0,2-0,9 18,7 % 8,1 % 4,8 % 0,0 % 31,6 % 1-1,9 6,7 % 11,0 % 6,2 % 0,0 % 23,9 % 2-4,9 0,5 % 3,3 % 10,0 % 2,9 % 16,7 % 5 tai yli 1,0 % 0,5 % 4,8 % 5,7 % 12,0 % Yhteensä 40,2 % 24,9 % 26,3 % 8,6 % 100,0 % Vuosi 2013 Kunnan asukasluku 31.12.2012 Henkilötyövuodet Alle 5 000 5 000-9 999 10 000-39 999 40 000 ja yli Yhteensä Alle 0,2 13,9 % 1,9 % 0,5 % 0,0 % 16,3 % 0,2-0,9 18,2 % 8,1 % 3,8 % 0,0 % 30,1 % 1-1,9 6,7 % 11,0 % 5,7 % 1,0 % 24,4 % 2-4,9 0,5 % 2,9 % 11,5 % 1,9 % 16,7 % 5 tai yli 1,0 % 1,0 % 4,8 % 5,7 % 12,4 % Yhteensä 40,2 % 24,9 % 26,3 % 8,6 % 100,0 % Lähde: Kysely kunnille. Vuoden 2011 henkilöstötiedot ovat kaikista Manner-Suomen kunnista. Vuosia 2012 ja 2013 koskevaan kyselyyn vastasi 70,4 % Manner-Suomen kunnista (211 kpl). toiminnan asukaskohtaiset nettokustannukset sekä vuonna 2009 että 2012 olivat korkeimpia pääosin asukasluvultaan suurimmissa kunnissa, joissa toimi lukuisia valtionosuutta saavia taide- ja kulttuurilaitoksia. Vuonna 2012 yhteenlasketut yleisen kulttuuritoiminnan sekä museoiden, teattereiden ja musiikkitoiminnan asukaskohtaiset nettokustannukset olivat vuoteen 2009 verrattuna hieman nousseet. (Kuvat 6.2.1. ja 6.2.2.). Yhteenlasketut nettokustannukset vaihtelivat kunnissa vuonna 2009 välillä -13 165 euroa ja vuonna 2012 välillä 1 181 euroa/asukas. Ääripäiden erot ovat kasvaneet hieman. Kunnan yleisessä kulttuuritoiminnassa työskentelevä henkilöstö Henkilöstömääriin kuntien kulttuuritoiminnassa ja -palveluissa vaikuttaa merkittävästi palvelujen järjestämisen tapa. Myös kuntaliitokset ovat vaikuttaneet kuntien kulttuurialan henkilöstöön. Hieman yli puolessa (53,5 %) kyselyyn vastanneita kuntia yleiseen kulttuuritoimintaan kohdistui vuonna 2013 yksi henkilötyövuosi tai enemmän. Vuonna 2011 valtaosassa kuntia yleiseen kulttuuritoimintaan kohdistui alle yksi henkilötyövuosi; korkein henkilötyövuosien määrä oli asukasluvultaan suurimmissa kunnissa. Myös vuosina 2012 ja 2013 henkilötyövuodet olivat varsin suoraan verrannollisia asukaslukuun ja - 139 -
kuntatyyppiin: henkilötyövuosien määrä oli yleisesti korkein asukasluvultaan suurissa, kaupunkimaisissa kunnissa. Kuitenkin henkilötyövuosien määrät ovat kasvaneet vuoteen 2011 verrattuna myös osassa asukasluvultaan pienempiä, maaseutumaisia kuntia. Vuosilta 2012 ja 2013 henkilöstötietoja ei kuitenkaan ole saatavilla kaikista kunnista. (Taulukko 6.2.4.). Kuntien arviot yleisessä kulttuuritoiminnassa työskentelevien henkilöiden lukumäärästä vaihtelivat huomattavasti. Päätoimisten, toistaiseksi voimassa olevissa työsuhteissa työskentelevien lukumäärä oli suurin asukasluvultaan suurimmissa vastaajakunnissa. Vastanneissa kunnissa kulttuurista vastaavan henkilöstön yleisimpiä nimikkeitä olivat kulttuurisihteeri, -koordinaattori, -ohjaaja ja -suunnittelija (21,5 % kunnista) sekä kirjastoalan nimikkeet (kuten kirjastonjohtaja, -hoitaja tai -vastaava tai kirjaston ja muun alan yhdistelmänimike) (21 % kunnista). Yli kymmenesosassa kunnista kulttuurista vastasi joko kulttuurijohtaja (13,6 % kunnista), sivistysjohtaja tai sivistys- ja kulttuurijohtaja (13,6 % kunnista) tai vapaa-aikajohtaja, -sihteeri tai -ohjaaja (12,1 % kunnista). Alle kymmenesosassa kuntia oli käytössä kulttuurin tai muun alan yhdistelmätoimi (9,3 % kunnista) tai muu nimike (esimerkiksi peruspalvelujohtaja, hallintojohtaja, matkailuneuvoja tai museonjohtaja) (8,9 % kunnista). Vain kulttuuriin liittyviä nimikkeitä käytettiin noin kolmasosassa vastanneista kunnista. Yleisen kulttuuritoiminnan virkoja yhdistettiin ja vähennettiin etenkin 1990-luvulla. 2000-luvun alussa esimerkiksi kuntasektorin jäsenten osuus taide- ja kulttuurialan ammattijärjestö TAKU ry:n jäsenistä on laskenut yli neljäsosasta alle viidesosaan. Kaupunkien osuus kuntasektorin jäsenten työnantajana on lähes kaksinkertaistunut vuodesta 2005 vuoteen 2013.? Kuinka paljon kunta käyttää resursseja kulttuuritoiminnan järjestämiseen kunnan oman toiminnan lisäksi? Kuntien kulttuuritoiminnan järjestämiseen myöntämien avustusten kokonaismäärästä valtaosa suuntautuu kolmannelle sektorille. Kunnilla on vastuu kulttuuripalvelujen järjestämisestä, mutta kunnan lisäksi muilla toimijoilla voi olla rooli kulttuurin palvelutuotannossa. Usein kunnan kulttuuritoiminnan tuottaminen muodostuu useammasta tuotantotavasta: oman tuotannon lisäksi kunta voi hankkia kulttuuripalveluja yksityisiltä palvelutuottajilta tai toiselta kunnalta sekä toteuttaa yhteistyöja ostopalvelutuotantoa kolmannen sektorin kautta. Kuntien arviot eri toimijoiden osuuksista kunnan kulttuuritoiminnassa vaihtelivat huomattavasti: keskimäärin kolmannen sektorin osuus oli noin neljäsosa ja yritysten vajaa kymmenesosa. Muiden toimijoiden osuus oli noin kymmenesosa. Muita toimijoita ovat muun muassa taiteilijat ja muut yksityishenkilöt, seurakunnat, oppilaitokset sekä muut kunnat. (Kuva 6.2.3.). Kulttuurialan kolmas sektori käsittää laajan joukon erilaisia yhdistys- tai säätiöpohjaisia toimijoita harrastusyhteisöistä erittäin ammattimaista toimintaa harjoittaviin suuriin organisaatioihin. Yksiselitteisen kuvan saaminen kulttuurin kolmannen sektorin laajuudesta on haastavaa: kulttuurialalla ei esimerkiksi ole koko kulttuurin kolmatta sektoria kattavaa kattojärjestöä liikunta- ja nuorisoalojen tapaan. Yli puolet (53,8 %) kunnista vastasi ostaneensa tai ulkoistaneensa kulttuuripalveluja kolman- - 140 -
Kuva 6.2.3. Arvio toimijoiden osuuksista kunnan kulttuuritoiminnassa Arvio toimijoiden osuuksista kunnan kulttuuritoiminnassa keskimäärin, % (arvion pohjana kunnan kulttuuritoimintaan kokonaisuudessaan käytettävät menot) Muut*; 11,5 % Yritykset; 9,3 % Kunnallinen kulttuuritoiminta; 53,3 % Kolmas sektori; 25,9 % (*Muut: mm. taiteilijat, oppilaitokset, Lähde: Peruspalvelukysely kunnille Lähde: Peruspalvelukysely kunnille. Kuva 6.2.4. Kolmannen sektorin ja yritysten rooli kunnan kulttuuritoiminnan ja kulttuuripalvelujen tuottamisessa kuntien arvion mukaan Kolmas sektori Yritykset Kolmannen sektorin ja yritysten rooli kunnan kulttuuritoiminnan ja kulttuuripalvelujen tuottamisessa 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Kunnallisia toimintoja vahvistava Kunnallisia toimintoja täydentävä Kunnallisia toimintoja korvaava Ei suurta merkitystä Muu Lähde: Peruspalvelukysely kunnille Lähde: Peruspalvelukysely kunnille. Kuva 6.2.5. Kuntien kulttuuritoiminnan edistämiseen myöntämien avustusten jakautuminen Kuntien kulttuuritoiminnan edistämiseen myöntämien avustusten jakautuminen eri toimijoille, % Avustukset muille; 7,1 % Avustukset yrityksille; 15,5 % Avustukset kolmannelle sektorille; 77,3 % Lähde: Peruspalvelukysely kunnille Lähde: Peruspalvelukysely kunnille. - 141 -
nen sektorin toimijoille. Kulttuuritoimintaan tai kulttuuripalveluihin liittyviä sopimuksia oli tehnyt vastanneista kunnista noin puolet (50,5 %) kolmannen sektorin kanssa ja vajaa kolmasosa (30,2 %) yritysten kanssa. Yritysten kanssa tehdyt sopimukset liittyivät käytännössä palvelujen ostamiseen tai ulkoistamiseen. Valtaosa kuntien sopimuksista sekä ostetuista palveluista liittyi tapahtumien ja esiintymisten tuotantoon. Kolmannen sektorin roolin arvioitiin olevan useimmissa kunnissa kunnallisia toimintoja vahvistava tai täydentävä. Yritysten rooli arvioitiin kolmatta sektoria useammin kunnallisia toimintoja korvaavaksi. (Kuva 6.2.4.). Kyselyyn vastanneiden kuntien arviot kunnan kulttuuritoiminnan järjestämiseen myöntämien avustusten kokonaismäärästä (pois lukien valtionosuutta saavat museot, teatterit ja orkesterit) vaihtelivat huomattavasti. Kokonaismäärästä keskimäärin valtaosa suuntautui kolmannelle sektorille. (Kuva 6.2.5.). Viiden eniten avustuksia saaneen toimijan osuus kaikista kunnan kulttuuritoiminnan järjestämiseen myöntämistä avustuksista vaihteli huomattavasti. Keskimäärin viisi eniten avustuksia saanutta toimijaa sai noin puolet (48,5 %) vastanneiden kuntien kokonaisavustuksista. Eniten avustuksia kunnat jakoivat musiikin, perinne- ja kotiseututyön sekä näyttämötaiteen aloille.? Mitä toimintaa kunta resursoinnillaan saa aikaiseksi? Kunnilta avustusta sai vajaa puolet kaikista kunnissa järjestetyistä kulttuuritapahtumista. Valtaosa kyselyyn vastanneiden kuntien kulttuuritoiminnasta järjestetään keskustaajamissa. Kulttuuritapahtumien määrä Kulttuuripalvelut kunnissa ovat hyvin monimuotoisia: kunnalliseen kulttuuritoimintaan kuuluvat yleisen kulttuuritoiminnan ja avustusten lisäksi kunnasta riippuen muun muassa kirjastot, museot, teatterit, orkesterit ja taideoppilaitokset. Tämän arvioinnin puitteissa on mahdollista luoda katsaus vain osaan kuntien resursoinnillaan aikaansaamasta toiminnasta. Kulttuuritapahtumalla tarkoitetaan sellaista yleisötapahtumaa tai -tilaisuutta, jonka sisältö perustuu pääosin taiteeseen tai kulttuuriin. Kulttuuritapahtumia ovat esimerkiksi festivaalit, kaupunkitapahtumat ja kulttuurijuhlat. Kaikkien kuntien kulttuuritapahtumien määriä ei tilastoida valtakunnallisesti. Vuonna 2012 opetus- ja kulttuuriministeriö myönsi avustusta 165 valtakunnalliselle kulttuuritapahtumalle. Avustuksen tarkoitus on turvata taiteellisesti ja kulttuuripo- liittisesti merkittävien tapahtumien järjestäminen kaikkialla Suomessa. Samana vuonna Suomen festivaalien yhdistys Finland Festivalsiin kuului yhteensä 80 tapahtumaa. Näiden lisäksi kunnissa järjestettiin lukuisia muita erityyppisiä ja -kokoisia kulttuuritapahtumia. Kyselyyn vastanneiden kuntien arviot kunnassa järjestettyjen kulttuuritapahtumien kokonaismäärästä vaihtelivat muutamista satoihin. Keskimäärin vastanneissa kunnissa järjestettiin vuonna 2013 noin 86 kulttuuritapahtumaa. Tapahtumarikkaimpiin kuntiin kuului sekä asukasluvultaan suuria kuntia (esimerkiksi Joensuu, Jyväskylä ja Oulu) että asukasluvultaan pienempiä kuntia (esimerkiksi Ikaalinen, Kangasniemi ja Ilomantsi). Kaikkiaan vastanneissa kunnissa järjestettiin kuntien arvioiden mukaan yli 18 000 kulttuuritapahtumaa. Kunnalta avustusta saaneita kulttuuritapahtumia järjestettiin - 142 -
kuntien arvioiden mukaan vajaa 8 000 kpl: kunnilta avustusta sai keskimäärin vajaa puolet kaikista kunnissa järjestetyistä kulttuuritapahtumista. Ikääntyneille suunnattu toiminta Vastanneiden kuntien arviot ikääntyneille suunnatun kulttuuritoiminnan määristä vaihtelivat huomattavasti. Osassa kunnista ikäihmisille suunnattu kulttuuritoiminta nähtiin omana erillisenä kokonaisuutenaan. Näissä kunnissa erityisesti 65 75-vuotiaille suunnatun kulttuuritoiminnan osuus oli useimmiten korkeampi kuin yli 75-vuotiaille suunnatun toiminnan osuus. Osassa kunnista ikääntyneille suunnattu kulttuuritoiminta luettiin yleisesti kunnan kulttuuritoiminnan piiriin. Ikäihmisille suunnattu kulttuuritoiminta oli hyvin monimuotoista: useimmiten vastauksissa mainittiin taiteen ja kulttuurin harrastus- ja opetustoiminta, konsertit ja musiikkitapahtumat sekä muut tapahtumat ja juhlat. Toiminta piti sisällään myös esimerkiksi teatteriesityksiä ja näytelmiä, matkoja ja retkiä kulttuurikohteisiin ja -tapahtumiin, museo- ja näyttelytoimintaa sekä elokuvatarjontaa. Ikäihmisille tarjotun kulttuuritoiminnan järjestäjiin ja rahoittajiin kuului kunnan lisäksi esimerkiksi yhdistyksiä, kansalaisopistoja, kirjastoja, palvelutaloja ja seurakuntia. Kyselyyn vastanneiden kuntien mukaan ikäihmisille tarkoitetusta kunnan kulttuuritoiminnasta keskimäärin 75,9 % järjestettiin kunnan keskustaajamassa tai -taajamissa. Ikäihmisille suunnatun, keskustaajamassa järjestetyn toiminnan keskimääräinen osuus oli hieman korkeampi kuin kunnan keskustaajamassa järjestetyn kulttuuritoiminnan osuus yleisesti. Vajaa viidesosa vastaajista arvioi, että kaikki ikäihmisille suunnattu kulttuuritarjonta järjestettiin keskustaajamassa. Hoiva- ja hoitolaitoksissa järjestettiin kuntien arvioiden mukaan vajaa kolmasosa (31,1 %) ikäihmisille suunnatusta kulttuuritoiminnasta. (Kuva 6.2.6.). Palvelujen läheisyys ja osallistuminen Kulttuuriosallistumisen suurimmiksi esteiksi on tutkimuksissa todettu palvelujen sijainti, kiinnostamaton sisältö sekä käyttäjän kannalta haastavat aukioloajat ja hinta. Suomen Kulttuurirahaston tutkimukseen vastanneista vajaa kolmasosa katsoi liian pitkien matkojen estävän osallistumista kulttuuripalveluihin. Jo yli kolmen kilometrin etäisyydellä kaupungin keskuksesta asumisen on tutkittu vähentävän kulttuuritilaisuuksissa käymistä. Pitkät välimatkat Kuva 6.2.6. Ikäihmisille tarkoitetun kulttuuritoiminnan sijainti - 143 -
Kuva 6.2.7. Kunnassa järjestetty kulttuuritoiminta: sijainti ja kolmannen sektorin järjestämän toiminnan osuus myös lisäävät kulttuuripalvelujen kustannuksia. Kuntien kohdalla yli 50 kilometrin etäisyyden lähimmästä suuresta kaupungista on todettu pakottavan kuntia kulttuuripalvelutarjonnan omavaraisuuteen ja palvelumuotojen lisäämiseen. Valtaosa kyselyyn vastanneiden kuntien kulttuuritoiminnasta järjestetään kuntien keskustaajamissa. Kaupunkimaisissa ympäristöissä monipuolista kulttuuritarjontaa myös pidetään tärkeänä. Esimerkiksi kulttuurilaitosten kävijäosuudet ovat suurempia kaupungeissa kuin taajaan asutuissa tai maaseutumaisissa kunnissa. Kolmannen sektorin järjestämän toiminnan osuus keskustaajamien kulttuuritoiminnasta oli vastanneissa kunnissa keskimäärin yli puolet. (Kuva 6.2.7.). Paitsi palvelujen sijainti, kulttuurin kulutukseen vaikuttavat henkilön sukupuoli, tulot, koulutus ja asuinpaikka. Myös ikäryhmien välillä on eroja: ns. korkeakulttuuritapahtumiin (mm. taidenäyttelyihin, teatteriin ja klassisen musiikin konsertteihin) ikääntyneemmät ryhmät osallistuivat nuorimpia ryhmiä aktiivisemmin. Yli 65-vuotiaiden osuus etenkin klassisen musiikin tilaisuuksissa on muita ikäryhmiä korkeampi. Kaikkiaan 50 vuotta täyttäneen väestön kulttuuriosallistuminen on jopa aktiivisempaa kuin aikuisväestön kokonaisuudessaan. Arviointiryhmä: Kirsi Kaunisharju, opetus- ja kulttuuriministeriö Vappu Renko, Jyväskylän yliopisto Sari-Minna Havimäki, Jyväskylän yliopisto Anita Kangas, Jyväskylän yliopisto Petteri Räisänen, Jyväskylän yliopisto - 144 -
Tietolähteet: Laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (1704/2009) Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta (1705/2009) Laki kuntien kulttuuritoiminnasta (728/1992) Kysely Manner-Suomen kunnille: kuntien kulttuuripalvelujen tuottaminen sekä kunnan ja ulkopuolisten kulttuuripalvelujen tuottajien välinen yhteistyö 2013. Vastausaika joulukuu 2013 tammikuu 2014, vastausprosentti 70,4 % (214 kuntaa). Opetus- ja kulttuuriministeriö. Avustukset valtakunnallisille taide- ja kulttuuritapahtumille. Tilastokeskus: Kuntien ja kuntayhtymien talous ja toiminta -tilasto 2012. Tilastokeskus: Väestöennuste iän ja sukupuolen mukaan 2012. Diges ry (toim.). 2010. Kulttuurialan kolmas sektori. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2010:24. Kangas, Anita & Ruokolainen, Vilja. 2012. Toimintamalli muutoksessa. Tutkimus kuntien kulttuuripalveluista. Cuporen verkkojulkaisuja 16. Kunnat.net, Kulttuuri hyvinvointipalveluna. http://www.kunnat.net/fi/ asiantuntijapalvelut/opeku/kulti/kulttuuri/hyvinvointi/sivut/default.aspx Kunnat.net, Kunnalliset kulttuuripalvelut. http://www.kunnat.net/fi/ asiantuntijapalvelut/opeku/kulti/kulttuuri/kunnalliset/sivut/default.aspx Kunnat.net, Yleistietoa valtionosuuksista 2012. http://www.kunnat.net/fi/asiantuntijapalvelut/kuntatalous/valtionosuudet/valtionosuuslaskelmat/valtionosuudet-2012/ yleistietoa-valtionosuuksista-2012/sivut/default.aspx Lovio Maisa, Stürmer Ditte & Selkee Johanna. 2004. Arjen kulttuuria tietoa kuntien kulttuuritoiminnasta. Suomen Kuntaliitto, Helsinki. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä. 2013. Kulttuuritoiminnan muutostilanteet kunnassa. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 5/2013. Niemeläinen, Tuula. 2013. Ennustaako kulttuurin ja taiteen harrastaminen pitkäikäisyyttä? Pro gradu -tutkielma. Liikuntatieteellinen tiedekunta, Jyväskylän yliopisto. Opetushallitus. 2013. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitus. Yksikköhintojen ja rahoituksen määräytyminen vuonna 2013. Oppaat ja käsikirjat 2013:2. Opetushallitus, Helsinki. Pynnönen, Katja & Mitchell, Ritva. 2012. Ikääntyvät ja ikääntyneet taiteen ja kulttuurin kentillä. 50+ kulttuuribarometrin tuloksia. Cupore, Helsinki Ruusuvirta, Minna, Saukkonen, Pasi & Karttunen, Sari. 2013. Tuumasta toimeen välineitä kuntien kulttuuripolitiikan seurantaan ja arviointiin. Cupore ja Suomen Kuntaliitto, Helsinki. Ruusuvirta, Minna, Saukkonen, Pasi, Ruokolainen, Vilja & Karttunen, Sari. 2012. Kuntien kulttuuritoiminta lukujen valossa. Kulttuuritoiminnan kustannukset 25 kaupungissa vuonna 2010. Cupore ja Suomen Kuntaliitto, Helsinki. - 145 -
Siisiäinen, Martti & Kankainen, Toimi. 2002. Järjestötoiminnan kehitys ja tulevaisuudennäkymät Suomessa. Teoksessa Suomalaiset osallistujina. Katsaus suomalaisen kansalaisvaikuttamisen tilaan ja tutkimukseen. Oikeusministeriön julkaisu 2009:2. Sokka, Sakarias, Kangas, Anita, Itkonen, Hannu, Matilainen, Pertti & Räisänen, Petteri. 2014. Hyvinvointia myös kulttuuri- ja liikuntapalveluista. Kunnallisalan kehittämissäätiön Tutkimusjulkaisu-sarjan julkaisu nro 77. Suomen Kulttuurirahasto (SKR). 2013. Suomalaisten näkemykset kulttuurista. Suomen Kuntaliitto. 2012a. Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilaston luokitukset 2012. Suomen Kuntaliitto, Helsinki. Suomen Kuntaliitto. 2012b. Tililuettelomalli kunnille ja kuntayhtymille. Suomen Kuntaliitto, Helsinki. Suominen, Seppo. 2013. Essays on the Demand for Cultural Performances. Acta Wasaensia 287. Economics 8. TAKU ry:n jäsenrekisteri 2005 2013/Jaana Luttinen, 14.1.2014. THL, Hyvinvointikertomus. http://www.thl.fi/fi_fi/web/fi/tutkimus/tyokalut/ hyvinvointikertomus THL, Taiteesta ja kulttuurista hyvinvointia. http://www.thl.fi/fi_fi/web/fi/ tutkimus/hankkeet/taiku TNS Gallup. 2013. Kansalaisten käsityksiä kulttuuripalveluista ja kuntahallinnosta 2012. Valtiovarainministeriö (VM). 2013. Yhteenveto kansalaisvastauksista. - 146 -
6.3. Kirjastotoimen henkilöstöresurssien määrän ja laadun kehitys Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Kaikissa kunnissa kirjastotointa ei johda kirjastoasetuksen mukaan kelpoinen johtaja. Lisääntynyt kirjastotoimen organisointi kuntien välisenä yhteistyönä sekä kuntarakenteen muutokset ovat vähentäneet kelpoista johtajaa vailla olevien kirjastojen ja ostopalvelusopimusten osuutta. Kirjastoasetuksen mukainen korkeakoulutetun henkilöstön osuus on pienin Itä-Suomessa, Lapissa ja Etelä-Suomessa. Maakunnittain ja kunnittain tilanne vaihtelee huomattavasti. Paras tilanne on Länsi- ja Sisä-Suomessa sekä Lounais-Suomessa, minne myös kirjastoalan korkea-asteen koulutus sijoittuu. Kirjastoasetuksen voimaantulon jälkeen korkeakoulutetun kirjastohenkilöstön rekrytointeja ja asetuksenmukaiseen koulutusrakenteeseen tähtääviä toimenpiteitä on toteutettu kunnissa vähän. Henkilöstösuunnitteluun ei ole panostettu kirjastoissa riittävästi. Kirjastolaitosten johtajista neljännes ja korkeakoulutetuista kirjastoammattilaisista viidennes on jäämässä eläkkeelle vuoteen 2018 mennessä. Tämä asettaa haasteita johtajien ja muiden korkeakoulutettujen kirjastoammattilaisten rekrytoinnille sekä henkilöstösuunnitteluun. Kunnat vastaavat siitä, että kirjasto- ja tietopalveluhenkilöstö on kirjastoasetuksen kelpoisuusehtojen mukainen. Kirjastot osallistuvat aktiivisesti kunnan henkilöstösuunnitteluun siten, että suunnittelussa otetaan huomioon kelpoisuusasetuksen määrittämän henkilöstörakenteen vajeet ja henkilöstön eläköityminen. Kunnat ja kirjastot ottavat osaamiskartoitusten tekemisen oleelliseksi osaksi kirjastotyön arviointia, johtamisen strategista kehittämistä ja henkilöstösuunnitelmien ajantasaisena pitämistä. Kunnat huolehtivat kirjaston henkilöstön mahdollisuuksista osallistua alan lyhytkestoiseen täydennyskoulutukseen ja näin ylläpitää ajantasaisia ammatillisia taitoja ja valmiuksia. Kirjastoalan korkea-asteen koulutusta antavien korkeakoulujen tulee tarjota kelpoisuutta tuottavaa opetusta myös Itä- ja Etelä-Suomeen sekä Lappiin. Koulutustapoja ja välineitä tulee kehittää siten, että koulutustarjonnassa pystytään ottamaan huomioon koko maan tarpeet tasapuolisesti. Täydennyskoulutuksen määrä jää edelleen huomattavasti alle tavoitetason (kuusi päivää vuodessa/henkilö) eikä koulutussuunnittelua toteuteta kirjastoissa järjestelmällisesti. Arviointiasetelma Kirjastotoimen peruspalvelujen arviointikohteena oli yleisten kirjastojen henkilöstöresurssien määrän ja laadun kehitys. Edellisen kerran samaa kohdetta arvioitiin vuonna 2006. - 147 -
Kriteerit Arviointikysymykset Indikaattorit Palvelutavoitteet Yleisten kirjastojen henkilöstörakenteen tarkoituksenmukaisuus ja henkilöstön riittävyys Miten kirjastotoimen johtaminen on organisoitu ja millaisia muutoksia siinä on tapahtunut? Onko kirjastoissa riittävästi korkeakoulutettua ja kirjastoammatillista henkilöstöä? Kirjastoasetuksen kelpoisuusehdon täyttävien kirjastotoimenjohtajien määrä Korkeakoulututkinnon suorittaneiden osuus kirjastohenkilöstöstä Kirjastoammatillisen henkilöstön osuus koko henkilöstöstä Kirjastotoimesta vastaavalla johtajalla on kirjasto-asetuksen mukainen kelpoisuus Kirjastoasetuksen mukainen henkilöstörakenne (korkeakoulutettuja 45 % kirjastohenkilöstöstä, kirjastoammatillisia 70 % henkilöstöstä) Millaisia muutoksia henkilöstöresursseissa on tapahtunut ja onko kirjastoissa riittävästi henkilökuntaa? Virkojen/toimien määrän muutos, henkilöstön ikärakenne htv / 1000 asukasta Henkilöstöresurssi pysyy laadukkaiden peruspalvelujen tuottamisen turvaavalla tasolla 0,8-1 htv / 1000 as. 6 koulutuspäivää / htv, koulutussuunnitelma tehty Osaamisen ylläpito Miten kirjastohenkilöstön osaamista pidetään yllä ja arvioidaan? Täydennyskoulutuspäivien määrä / htv, osaamisen arviointi Johdanto Kirjastopalvelujen laadun tärkeitä osatekijöitä ovat tilat laitteineen, varustuksineen ja ajanmukaisine kirjastojärjestelmineen, ajantasainen kokoelma, riittävät aukioloajat ja ammattitaitoinen henkilökunta. Jos nämä tekijät eivät ole kunnossa, kansalaisten mahdollisuudet saada yhtäläisiä kirjastopalveluja heikkenevät. Yleisten kirjastojen laatusuosituksen mukaan kirjastoalan henkilöstöltä vaadittu koulutustaso on ollut alan menestymisen edellytys. Osaava henkilöstö on palvelujen laadun tärkeä mittari. Väestön koulutustason nousu, kehittynyt tietoyhteiskunta ja sen vaatimat uudet palvelut, kouluyhteistyö ja verkostoitunut toiminta asettavat haasteita kirjastojen henkilökunnan asiantuntijuudelle. Keskeisenä haasteena on kirjastoammatillisen henkilöstön riittävyyden turvaaminen ja henkilöstön osaamisen päivittäminen muuttuvassa toimintaympäristössä. Kirjastolain mukaan asiakkaiden käytettävissä tulee olla kirjasto- ja tietopalvelualan henkilöstöä. Henkilöstön koulutusrakenteesta ja vaadittavasta kelpoisuudesta säädetään asetuksella. Kirjastoasetuksen mukaan kunnan kirjastolaitoksen henkilöstöstä vähintään 70 prosentilla tulee olla alan ammatillinen peruskoulutus. Näitä ovat yliopistossa tai ammattikorkeakoulussa suoritettu korkeakoulututkinto, johon sisältyy tai jonka lisäksi on suoritettu vähintään 60 opintopisteen laajuiset korkeakoulutasoiset kirjastoja informaatioalan opinnot, ammatillinen perustutkinto johon sisältyy tai jonka lisäksi on suoritettu vähintään 35 opintoviikon laajuiset kirjasto- ja informaatioalan opinnot sekä tieto- ja kirjastopalvelujen ammattitutkinto. Lisäksi kunnan kirjastolaitoksen henkilöstöstä vähintään 45 prosentilla tulee olla yliopistossa tai ammattikorkeakoulussa suoritettu korkeakoulututkinto, johon sisältyy tai jonka lisäksi on suoritettu vähintään 60 opintopisteen laajuiset korkeakoulutasoiset kirjasto- ja informaatioalan opinnot. Kunnan kirjastolaitosta taikka yhtä tai useampaa toimipistettä johtavalta vaaditaan virkaan tai tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, johon sisältyy tai jonka lisäksi on suoritettu vähin- - 148 -
tään 60 opintopisteen tai 35 opintoviikon laajuiset kirjasto- ja informaatioalan opinnot. Kelpoisuusvaatimusten ja kirjastohenkilöstön rakenteen osalta uusittu asetus tuli voimaan 1.1.2010. Tämä kirjastoasetus uusittiin siirtymäsäännösten selkeyttämiseksi, mutta henkilöstön koulutusrakenne ja kelpoisuusvaatimukset säilyivät ennallaan. Uusi asetus tuli voimaan 1.7.2013. Kirjastoasetukseen sisältyy viiden vuoden siirtymäsäännös korkeakoulutetun henkilöstön osuutta koskevien vaatimusten osalta. Kirjastohenkilöstön määrää koskevia normeja ei ole. Yleisten kirjastojen laatusuosituksessa määritetään, että kirjaston henkilömäärän tulee olla kunnan kokoon ja rakenteeseen, kirjaston palveluverkkoon, tehtäviin sekä laajenevaan ja muuttuvaan palvelutarjontaan nähden oikein mitoitettu. Laadukkaita palveluja pystytään varmimmin tuottamaan ja jatkuvasti kehittämään, jos henkilöstömäärä on vähintään 0,8-1 henkilötyövuotta 1000 asukasta kohden. Kirjastojen henkilöstötilanteeseen vaikuttaa tulevien vuosien voimakas eläköityminen. Suuri eläkepoistuma on kirjastoille sekä uhka että mahdollisuus. Eläkkeelle poistuvat vievät mukanaan paljon kokemusta ja tietämystä, mutta tilalle voidaan palkata uusia vasta kouluttautuneita osaajia. Asetuksen koulutusrakenne voidaan saavuttaa palkkaamalla eläköityvien tilalle korkeakoulutettuja kirjastoammattilaisia. Opetus- ja kulttuuriministeriön kirjastopolitiikan 2015 mukaan kuntien tärkeänä tehtävänä on varmistaa kirjastopalvelujen jatkuva kehittäminen osaavan henkilöstön palkkaamisella. Laadukkaiden kirjastopalvelujen tuottamisen edellytyksenä on myös, että kirjastolaitosta johdetaan ja kehitetään määrätietoisesti riittävän johtamisresurssin turvin. Johtajapalvelujen ostosopimuksella saatava johtaminen ei yleensä ole riittävää. Laatusuosituksen mukaan henkilöstön osaamisen ylläpito ja kehittäminen turvataan varaamalla siihen riittävästi aikaa ja rahaa (vähintään kuusi päivää henkilötyövuotta kohden). Henkilöstön osaamistarpeita kartoitetaan säännöllisesti ja täydennyskoulutusmahdollisuuksia tarjotaan koko henkilökunnalle. Vuoden 2013 peruspalveluarvioinnin aineistona olivat yleisille kirjastoille syksyllä 2012 ja 2013 tehdyt verkkokyselyt. Arviointiaineistona käytettiin myös Suomen yleisten kirjastojen tilastotietokantaa. Vertailuaineistona käytettiin vuoden 2006 arviointia. Lähitulevaisuuden näkymät Laadukkaita kirjastoja tarvitaan edelleen turvaamaan kansalaisten sivistykselliset perusoikeudet. Tuleviin haasteisiin kirjastot vastaavat keskittymällä osaamiseen ja panostamalla laatuun. Teknologian kehittyminen ja automatisointi vähentävät rutiinityötä kirjastoissa. Kirjastohenkilöstön työ painottuu asiantuntemusta vaativiin tehtäviin. Lisääntyvä verkkoaineisto haastaa kirjastot yhteistyössä kehittämään malleja verkkoaineiston parempaan saatavuuteen kirjastoissa. Henkilöstön asiantuntemuksessa korostuu entistä enemmän tiedonhallinnan ja sisältöjen osaaminen sekä niiden välittäminen kansalaisille. Eläköityvien tilalle palkataan korkeakoulutettuja kirjastoammattilaisia ja suuremmissa kunnissa kirjastohenkilöstö pystyy erikoistumaan. Kuntalaiset odottavat kirjastoammattilaisilta laajaa sivistyksen ja tiedon tasoa sekä laadukkaiden sisältöjen tuntemusta. Kuntarakenteen uudistamisen myötä pystytään turvaamaan laadukkaat ja yhdenvertaiset palvelut koko maassa. - 149 -
? Miten kirjastotoimen johtaminen on organisoitu ja millaisia muutoksia siinä on tapahtunut? Kirjastoasetuksen mukainen kelpoinen johtaja puuttui yhdeksästä prosentista kuntia. Kirjastolaitosten johtajatilanne oli parantunut kuntaliitosten ja yhteisten kirjastolaitosten syntymisen myötä. Kuva 6.3.1. Kirjastolaitoksen johtajan kelpoisuus Kunnan kirjastopalvelujen kehittämisen kannalta on tärkeää, että kirjastotoimesta vastaa asetuksen mukaan kelpoinen henkilö. 72 prosentilla kirjastojen johtajista oli vaadittava ylempi korkeakoulututkinto ja kirjastoalan opinnot (Kirjastoasetuksen 4 ). Siirtymäsäädösten (Kirjastoasetuksen 5 ) mukaan kelpoisuuttaan ei menetä säädösten muuttuessa. Siirtymäsäädösten mukaan kelpoisia johtajista oli 19 prosenttia. Ilman säädösten mukaista kelpoisuutta oli kirjastojen johtajista yhdeksän prosenttia. (Kuva 6.3.1). Johtajien kelpoisuustilanne oli parantunut edelliseen arviointiin vuonna 2006 verrattuna. Silloin ilman kelpoisuutta oli johtajista 13 prosenttia ja asetuksen 4 :n mukainen ylempi korkeakoulututkinto ja kirjastoalan opinnot oli vain 58 prosentilla johtajista. Eniten ilman asetuksen mukaista kelpoisuutta olevia johtajia oli edelleen Itä-Suomessa, vaikka sielläkin kuntaliitokset ja seutukirjastojen syntyminen oli vähentänyt ilman asetuksen mukaista kelpoisuutta johdettuja kirjastoja. Paras tilanne oli Lounais-Suomessa, jossa vain 4 prosenttia kirjastojen johtajista oli ilman asetuksen mukaista kelpoisuutta. Koko maassa 25 kirjastolaitosta johti ilman asetuksen mukaista kelpoisuutta oleva johtaja. Kirjastolaitosta johti päätoiminen viranhaltija yli 80 prosentissa kirjastoista. Päätoimisten johtajien määrä oli hiukan lisääntynyt vuoteen 2006 verrattuna, jolloin päätoimisia johtajia oli 75 prosentilla kirjastoista. Osa-aikaisten johtajien määrä oli laskenut kahdeksasta prosentista viiteen prosenttiin. Johtajapalvelujen ostaminen oli hienoisesti laskenut viiteen prosenttiin vuoden 2006 kuudesta prosentista. Ostopalvelun määrä oli keskimäärin 0,23 henkilötyövuotta, vaihteluväli 0,06 henkilötyövuodesta 0,7 henkilötyövuoteen. Johtajapalveluja ostettiin 14 kunnassa. (Kuva 6.3.2.). Johtajatilanteen parantumiseen on eniten vai- - 150 -
Kuva 6.3.2. Kunnan kirjastolaitoksen johtaminen kuttanut suurempien yksiköiden syntyminen seutukirjastojen ja kuntaliitosten myötä. Kirjastolaitosten johtajista neljännes on jäämässä eläkkeelle vuosina 2013 2017. Tämä asettaa haasteen johtajien rekrytoinnille, koska viime vuosina maakuntakirjastojen johtajienkaan paikkoihin ei ole ollut kovin runsaasti hakijoita. Ainoastaan suurimmissa kirjastoissa johtajat keskittyivät pelkästään johtamiseen. Kirjastolaitosten johtajista 85 prosenttia käytti työaikaansa kirjaston asiakaspalveluun ja muuhun kirjastotyöhön, keskimäärin lähes puolet työajasta. Tämä kertoi kuntien ja kirjastolaitosten erilaisuudesta. Ison kaupungin kirjastolaitoksessa oli päätoiminen johtaja, mutta pienessä kunnassa kirjastonjohtaja saattoi olla kunnan ainoa kirjastoammattilainen ja käytti työpanoksestaan vähimmillään puoli prosenttia kirjaston johto-, hallinto- ja kehittämistehtäviin. Lisäksi lähes puolet kirjastolaitosten johtajista teki keskimäärin kymmenesosan työajastaan myös muita kuin kirjastoalan tehtäviä. Nämäkin olivat usein pienten kirjastojen kulttuuri- ja kirjastotehtäviä hoitavia tai sitten isommissa kunnissa toimialajohtajalle oli yhdistetty eri alojen johtajatehtäviä. Tältä osin tilanne oli heikentynyt vuodesta 2006, jolloin 66 prosenttia kirjastojen johtajista hoiti pelkästään kirjastoasioita. Laatusuosituksen mukainen kirjastolaitoksen määrätietoinen johtaminen ja kehittäminen riittävän johtamisresurssin turvin ei toteutunut monessakaan kunnassa.? Onko kirjastoissa riittävästi korkeakoulutettua ja kirjastoammatillista henkilöstöä? Suurimmassa osassa kuntia kirjastoammatillisen henkilöstön osuus oli kirjastoasetuksen mukainen, mutta korkeakoulutetun kirjastohenkilökunnan osuus oli asetuksen mukainen vain noin kolmasosassa kunnista. Kirjastoasetuksen mukaan 70 prosentilla kirjastohenkilöstöstä tulee olla kirjastoalan koulutus. Suurin osa kunnista täytti tämän kirjastoasetuksen vaatimuksen. Tilanne oli sama edellisessä arvioinnissa vuonna 2006. Kirjastoalan koulutusta omaavaa henkilöstöä näytti valitettavasti olevan liian vähän juuri pienissä kunnissa, joiden vähäisellä henkilöstöllä alan koulutus olisi erityisen tarpeellista. - 151 -
Kirjastotoimen henkilöstöresurssien määrän ja laadun arvioinnissa vuonna 2006 todettiin, että kirjastojen henkilöstöstä kolmasosalla oli korkeakoulututkinto ainoastaan joka toisessa kunnassa. Tämän tuloksen jälkeen valmisteltiin opetus- ja kulttuuriministeriössä kirjastoasetuksen muutos, jossa asetukseen kirjattiin vaatimus, että 45 prosentilla kirjastohenkilökunnasta tuli olla korkeakoulututkinto ja kirjastoalan opinnot. Kirjastoasetuksen muutos tuli voimaan 1.1.2010. Asetuksessa oli kuuden vuoden siirtymäsäännös kunnille korkeakoulutetun henkilöstön osuutta koskevien vaatimusten täyttämiseen. Korkeakoulutettujen määrä oli keskimäärin asetuksen mukainen ainoastaan parissa maakunnassa (Pohjanmaa, Varsinais-Suomi) ja lähellä 45 prosenttia kolmessa maakunnassa (Pirkanmaa, Pohjois-Pohjanmaa ja Keski-Suomi). Vähiten korkeakoulutettuja (alle 30 %) oli Kainuussa, Kymenlaaksossa ja Etelä-Karjalassa. (Taulukko 6.3.1.). Kunnittain tarkasteltuna heikoin tilanne oli Itä-Suomessa (Kuva 6.3.3.), missä vain muutamassa kunnassa oli asetuksen mukainen osuus korkeakoulutettua kirjastohenkilökuntaa. Kainuussa, Pohjois-Karjalassa ja Etelä-Savossa ei ollut yhtään kuntaa, jossa olisi asetuksen mukainen osuus korkeakoulutettua kirjastohenkilökuntaa. Koko maassa noin kolmasosassa kunnista oli korkeakoulutettua kirjastohenkilökuntaa asetuksen mukaisesti vähintään 45 prosenttia. Kirjastoista on eläköitymässä lähivuosien aikana noin 340 korkeakoulutettua kirjastoammattilaista. Taulukko 6.3.1. Korkeakoulutettujen ja kirjastoammatillisten osuus henkilöstöstä Alue Korkeakoulutettujen osuus Kirjastoammatillisten osuus Asetuksen edellyttämä 45,0 70,0 osuus Koko maa 38,2 85,0 Etelä-Suomen AVI 35,6 82,3 Etelä-Karjala 28,1 80,7 Kanta-Häme 36,7 84,3 Kymenlaakso 26,8 87,9 Päijät-Häme 33,8 80,9 Uusimaa 37,4 81,7 Itä-Suomen AVI 31,8 84,8 Etelä-Savo 30,6 87,0 Pohjois-Karjala 32,0 82,3 Pohjois-Savo 32,4 85,3 Lapin AVI, Lappi 34,3 83,9 Lounais-Suomen AVI 43,2 86,7 Satakunta 37,9 84,0 Varsinais-Suomi 45,8 88,0 Länsi- ja Sisä-Suomen AVI 42,9 86,6 Etelä-Pohjanmaa 37,0 91,4 Keski-Pohjanmaa 39,1 87,9 Keski-Suomi 41,4 87,4 Pirkanmaa 44,4 83,7 Pohjanmaa 48,6 88,1 Pohjois-Suomen AVI 40,0 90,9 Kainuu 26,2 81,6 Pohjois-Pohjanmaa 43,3 93,1 Asetuksen muutoksen jälkeen vain 43 kunnassa oli lisätty korkeakoulututkintoa vaativia virkoja/toimia muuttamalla olemassa olevien virkojen/toimien kelpoisuusvaatimuksia. Uusia, korkeakoulututkintoa vaativia virkoja/toimia oli perustettu 22 kirjastoon. - 152 -
Kuva 6.3.3. Korkeakoulutettujen ja kirjastoammatillisten osuus kirjastohenkilöstöstä? Millaisia muutoksia henkilöstöresursseissa on tapahtunut ja onko kirjastoissa riittävästi henkilökuntaa? Kirjastoissa oli keskimäärin riittävästi henkilökuntaa, mutta tilanne vaihteli alueittain. Yleisten kirjastojen laatusuosituksen mukaan laadukkaita kirjastopalveluja pystytään varmimmin tuottamaan ja jatkuvasti kehittämään, jos henkilöstömäärä on vähintään 0,8-1 henkilötyövuotta / 1000 asukasta. Keskimäärin näin olikin, mutta tilanne vaihteli alueittain. Henkilöstön määrä asukaslukuun suhteutettuna oli korkein väestökatoalueilla, kun taas muutto- - 153 -
Taulukko 6.3.2. Henkilötyövuodet 1000 asukasta kohden vuosina 2005 ja 2012 Alue htv / 1 000 asukasta 2005 2012 Koko maa 0,81 0,79 Etelä-Suomen AVI 0,79 0,76 Etelä-Karjala 0,76 0,71 Kanta-Häme 0,8 0,77 Kymenlaakso 0,83 0,82 Päijät-Häme 0,84 0,78 Uusimaa 0.78 0.76 Itä-Suomen AVI 0,79 0,78 Etelä-Savo 0,77 0,73 Pohjois-Karjala 0,83 0,83 Pohjois-Savo 0,77 0,78 olivat olleet vähäisiä myös vuodesta 2001 vuoteen 2006. Etelä- ja Länsi-Suomessa kirjaston palkkaaman henkilöstön määrä oli hiukan kasvanut, mutta Itä- ja Pohjois-Suomessa vähentynyt. Yleisten kirjastojen henkilöstön ikärakenne oli huolestuttava: koko maan yleisten kirjastojen henkilöstöstä lähes 45 prosenttia oli syntynyt 1950-luvulla tai aikaisemmin. Kainuussa ja Lapissa lähes 60 prosenttia kirjastohenkilöstöstä oli syntynyt 1950-luvulla tai aikaisemmin. (Kuva 6.3.4.) Kirjastohenkilöstön tilanne ei poikennut kuntien yleisestä henkilöstötilanteesta. Kunta-alan henkilöstön keski-ikä oli 45,9 vuotta vuonna 2011. Lapin AVI 0,95 0,88 Lappi 0,95 0,88 Lounais-Suomen AVI 0,77 0,77 Satakunta 0,77 0,78 Varsinais-Suomi 0,77 0,76 Länis- ja Sisä-Suomen AVI 0,86 0,83 Etelä-Pohjanmaa 0,75 0,78 Keski-Pohjanmaa 0,95 0,94 Keski-Suomi 0,84 0,78 Pirkanmaa 0,84 0,86 Pohjanmaa 0,91 0,86 Pohjois-Suomen AVI 0,84 0,79 Kainuu 0,95 0,92 Pohjois-Pohjanmaa 0,82 0,77 voittoalueilla jouduttiin tulemaan toimeen suositusta alemmalla henkilöstömäärällä. (Taulukko 6.3.2.) Koko maan kirjastohenkilöstön määrässä ei ollut tapahtunut juurikaan muutoksia vuodesta 2006 lähtien, jolloin henkilöstöä oli yhteensä koko maassa 4323 henkilötyövuotta. Edellisen arvioinnin mukaan muutokset Vuonna 2012 tehdyn kyselyn mukaan yleisten kirjastojen henkilöstöstä on vuosina 2013 2017 siirtymässä eläkkeelle lähes 800 kirjastoammattilaista, mikä on noin 18 % kirjastojen palkkaamasta henkilöstöstä. Vuosittain eläköitymisiä arvioidaan tapahtuvan koko maassa 140 180. Kirjastohenkilöstön eläköityminen tulevina vuosina on suurempaa kuin aikaisempina vuosina. Edellisen kerran kirjastohenkilöstön eläköitymistä arvioitiin vuonna 2004 tehdyssä kyselyssä. Kirjastojen arvioiden mukaan suurin osa vapautuvista viroista ja toimista saadaan täyttää jatkossakin. Kyselyyn vastanneiden mukaan kirjastoissa ei kuitenkaan ole juuri panostettu henkilöstösuunnitteluun. Henkilöstösuunnitelma oli tehty tai kirjasto oli mukana kunnan henkilöstösuunnitelmassa 41 prosentissa kirjastoista, 35 prosentilla ei ollut henkilöstösuunnitelmaa ja 24 prosenttia vastaajista ei osannut sanoa oliko kirjastossa tehty henkilöstösuunnitelmaa tai oliko kirjasto mukana kunnan henkilöstösuunnitelmassa. Tällä perusteella ja kuntien heikentyneen taloudellisen tilanteen takia kirjastojen arvio uuden henkilöstön palkkaamisesta lähtevien tilalle voi olla turhan optimistinen. - 154 -
Kuva 6.3.4. Kirjastohenkilöstön syntymävuodet? Miten kirjastohenkilöstön osaamista pidetään yllä ja arvioidaan? Kirjastohenkilöstön täydennyskoulutukseen osallistuminen oli edelleen alle tavoitetason. Kirjastojen toimintaympäristö on nopeassa muutoksessa. On erittäin tärkeää kehittää ja pitää yllä kirjastohenkilöstön ammattitaitoa, jotta kirjastot pystyvät vastaamaan tulevaisuuden haasteisiin kuten e-aineiston lisääntymiseen. Vuoden 2006 arvioinnissa ainoastaan 60 prosenttia kirjastoista seurasi henkilöstön täydennyskoulutuspäivien määrää. Tämän jälkeen täydennyskoulutuspäivät otettiin seurattavaksi asiaksi yleisten kirjastojen tilastotietokannassa. Keskimäärin kirjastohenkilöstö osallistui täydennyskoulutukseen 3,46 päivää henkilötyövuotta kohden vuonna 2012. Maakunnittain tarkasteltuna keskimäärin eniten täydennyskoulutukseen osallistuttiin Kainuussa ja Lapissa yli viisi päivää henkilötyövuotta kohden ja vähiten Pohjois-Savossa alle kaksi päivää - 155 -
Kuva 6.3.5. Osaamiskartoituksissa esiin tulleet koulutustarpeet Kuva 6.3.6. Kirjastossa laaditaan säännöllisesti koulutussuunnitelma henkilötyövuotta kohden. Täydennyskoulutuspäivät henkilötyövuotta kohden vaihtelivat kunnissa todella paljon: alle yhdestä yli 10 päivään henkilötyövuotta kohden. Osaamiskartoitusten tekeminen oli hiukan yleistynyt verrattuna edelliseen arviointiin. Tuolloin osaamiskartoituksia oli tehty joka kymmenennessä kirjastossa, nyt jo joka viidennessä. Osaamiskartoituksissa eniten nousseet koulutustarpeet olivat: tietotekniikka, e-aineistot, sosiaalinen media ja markkinointi (Kuva 6.3.5.). Henkilöstön koulutussuunnitelma laadittiin säännöllisesti vain reilussa viidesosassa kirjastoista. (Kuva 6.3.6.). Osaamiskartoitusten ja koulutussuunnitelmien tekeminen kirjastoissa olisi erittäin tärkeää, jotta pienet koulutusmäärärahat kohdentuisivat oikein ja oikeanlaista koulutusta tarjottaisiin sitä tarvitseville henkilöille. Vuoden 2012 aikana keskimäärin kirjastojen henkilökunnasta suurin osa osallistui täydennyskoulutukseen, mutta kaikissa kirjastoissa henkilöstö ei osallistunut täydennyskoulutukseen tasavertaisesti. Kirjastojen koulutusmääräraha oli keskimäärin reilut 200 euroa kirjaston palkkaamaa työntekijää kohden. Tässäkin vaihtelu kirjastojen välillä oli suurta. Kirjastoista osallistuttiin pääosin maakuntakirjastojen ja aluehallinnon järjestä- - 156 -
miin maksuttomiin koulutuksiin, joista kustannuksia tuli ainoastaan matkakuluista ja päivärahoista. Henkilöstö oli osallistunut myös muiden järjestäjien koulutuksiin 60 prosentissa kirjastoista. Usein mainittuja olivat Suomen Kirjastoseura, järjestelmätoimittaja, kesäyliopistot ja muut oppilaitokset (esim. kirjastoautohenkilöstön direktiivikoulutusta järjestävät). Kirjastojen kehittämishankkeisiin sisältyi usein kirjastohenkilöstön koulutusta ja näihin koulutuksiin voitiin kutsua kirjastohenkilöstöä laajemmaltikin. Täydennyskoulutuksen lisäksi kirjastoissa kehitettiin henkilöstön osaamista myös muilla tavoin. Vertaisvierailut olivat suosittu tapa, jota 72 prosenttia oli käyttänyt. Näistä kaikki eivät olleet strukturoituja oppimisvierailuja, vaan satunnaisempia tutustumiskäyntejäkin oli laskettu mukaan. Mentorointia mainitsi käyttäneensä kolmasosa kirjastoista, mutta järjestelmälliset mentorointiohjelmat olivat harvinaisia. Myös työnkiertoa käytettiin lähes kolmasosassa kirjastoista. Arviointiryhmä Asiantuntija, YTM Merja Kummala-Mustonen, puhelin +358 295 017 552, merja.kummala-mustonen@avi.fi Överinspektör för bildningsväsendet / Sivistystoimen ylitarkastaja, FM Susanne Ahlroth, puhelin +358 295 018 762, susanne.ahlroth@avi.fi Sivistystoimentarkastaja, FM Päivi Almgren, puhelin +358 295 018 300, paivi.almgren@avi.f i Sivistystoimentarkastaja, YTM Eeva Hiltunen, puhelin +358 295 016 513, eeva.hiltunen@avi.fi Sivistystoimentarkastaja, YTM Satu Ihanamäki, puhelin +358 295 017 395, satu.ihanamaki@avi.fi Suunnittelija, FM Jaana Jämsä, puhelin +358 295 038 069, jaana.jamsa@ely-keskus.fi Erikoissuunnittelija, YTM Marjaterttu Kursu, puhelin +358 295 016 553, marjaterttu.kursu@avi.fi Sivistystoimentarkastaja, YTM Marjariitta Viiri, puhelin +358 295 018 823, marjariitta.viiri@avi.fi - 157 -
Tietolähteet Kirjastolaki (904/1998) Kirjastoasetus (1078/1998) muutoksineen Valtioneuvoston asetus kirjastoista (406/2013) Verkkokyselyt kuntien kirjastoille vuosina 2012 ja 2013 Suomen yleisten kirjastojen tilastot http://tilastot.kirjastot.fi/ Kekki, Kirsti, Kirjastoammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimukset, rekrytointi ja koulutus: yleiset kirjastot. Opetus- ja kulttuuriministeriö, 15.5.2011 uudistettu painos. http://www.minedu.fi/export/sites/default/opm/kirjastot/tyoeryhmaet_ja_selvitykset/liitteet/kelpoisuusvaatimukset_pxivitetty23.6.2011.pdf Kunta-alan eläkepoistumaennuste 2012-2030. Helsinki, Keva, 2012. ISBN 978-952-5933-22-2- (PDF) https://www.keva.fi/fi/tietoa_meista/uutiset/sivut/ kunta_alan_elakepoistumaennuste_2012_2030_julkaisu_ilmestynyt.aspx Opetusministeriön kirjastopolitiikka 2015: Yleiset kirjastot, kansalliset strategiset painoalueet. Opetusministeriön julkaisuja 2009:32, Helsinki 2009. http://www.minedu.fi/export/sites/default/opm/kirjastot/linjaukset_ja_hankkeet/liitteet/kirjastopolitiikka2015.pdf Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelma 22.6.2011. http://valtioneuvosto. fi/hallitus/hallitusohjelma/pdf/fi.pdf Yleisten kirjastojen laatusuositus. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2010:20, Helsinki 2010. http://www.minedu.fi/export/sites/default/opm/julkaisut/2010/liitteet/okm20.pdf?lang=fi - 158 -
6.4. Utveckling av personalresursernas omfattning och kvalitet inom biblioteksväsendet Slutsatser Åtgärdsförslag Alla kommuner har inte en direktör i ledningen för biblioteksväsendet med den behörighet som förordningen om bibliotek förutsätter. Det ökade samarbetet mellan biblioteken och förändringarna i kommunstrukturen har minskat andelen köpavtal och bibliotek som saknar behörig ledning. Andelen personal med högskoleutbildning enligt biblioteksförordningen är minst i Lappland samt södra och östra Finland. Förhållandena varierar märkbart mellan landskapen och kommunerna. Största andelen finns i landskap där högskoleutbildningen inom biblioteksområdet är belägen. Efter den förnyade biblioteksförordningen har bara en liten del av kommunerna förverkligat det som förutsätts om utbildningsstruktur och rekrytering av högskoleutbildad personal. Biblioteken har inte satsat tillräckligt på personalplanering. En fjärdedel av biblioteksdirektörerna och en femtedel av de högskoleutbildade uppnår pensionsålder före utgången av 2017, vilket medför utmaningar för rekryteringen och för personalplaneringen. Kommunerna svarar för att personalen i biblioteks- och informationstjänst uppfyller behörighetsvillkoren i förordningen om bibliotek. Biblioteken deltar aktivt i kommunens personalplanering så att stadgandena i förordningen om behörighet och utbildning samt åldersstrukturen beaktas. Kommunerna och biblioteken använder kompetenskartläggning som en väsentlig del av utvärderingen av biblioteksverksamheten, den strategiska utvecklingen av ledarskapet och uppdateringen av personalplanerna. Kommunerna sörjer för att bibliotekspersonalen har möjlighet att delta i fortbildning och upprätthålla och utveckla kompetensen. De högskolor som arrangerar utbildning inom området för biblioteks- och informationstjänster bör erbjuda utbildning samt utveckla tillvägagångssätten och medlen med beaktande av hela landets behov. Antalet fortbildningsdagar är fortfarande långt under kvalitetsrekommendationen och biblioteken planerar inte utbildningen systematiskt. - 159 -
Utvärderingsuppdrag Föremål för utvärderingen av biblioteksväsendet var utvecklingen av personalresursernas omfattning och kvalitet. Föregående utvärdering av personalresurserna utfördes på finska år 2006. Kriterier Frågeställningar Indikatorer Mål för servicenivån Ändamålsenliga och tillräckliga personalresurser i de allmänna biblioteken Upprätthållandet av kompetensen Hur har styrningen av biblioteksväsendet organiserats och hurdana förändringar har skett inom den? Finns det tillräckligt med högskole- och biblioteksutbildad personal på biblioteken? Hurdana förändringar har det skett gällande personalresurserna och finns det tillräckligt med personal på biblioteken? Hur upprätthålls och bedöms bibliotekspersonalens kompetens? Antalet biblioteksdirektörer som uppfyller behörighetsvillkoret i förordningen om bibliotek Andelen personer som avlagt högskoleexamen av bibliotekspersonalen, andelen biblioteksutbildade av hela personalen Ändring i antalet tjänster/ befattningar, personalens åldersstruktur, årsverken/1 000 invånare Antalet fortbildningsdagar/ årsverke, bedömning av kompetens Den för biblioteksväsendet ansvariga direktören har behörighet enligt förordningen om bibliotek Personalstrukturen enligt förordningen om bibliotek (högskoleutbildade minst 45 % av bibliotekspersonalen, biblioteksutbildade 70 % av personalen) Personalresursen förblir på en nivå som garanterar en kvalitativ basservice, 0,8-1 årsverke/1 000 invånare 6 fortbildningsdagar/årsverke, en utbildningsplan har gjorts upp Inledning Viktiga delfaktorer när det gäller kvaliteten på bibliotekstjänsterna är bestånd, service, lokaler och öppettider, personalens mängd och kompetens. Om de här faktorerna inte är i skick, försämras medborgarnas möjligheter till likvärdiga bibliotekstjänster. Enligt undervisnings- och kulturministeriets kvalitetsrekommendation för allmänna bibliotek har den utbildningsnivå som krävts av personalen varit en av framgångsfaktorerna inom biblioteksverksamheten. Högre utbildningsnivå bland befolkningen, ett avancerat kunskapssamhälle med nya krav på service, samarbete med skolor och nätverkande ställer stora krav på bibliotekspersonalens expertis. En central utmaning är att se till att det finns tillräckligt många professionella och kvalificerade medarbetare och att personalen kan uppdatera sin kompetens i en föränderlig verksamhetsmiljö. Enligt bibliotekslagen ska det finnas personal inom biblioteks- och informationstjänst till kundernas förfogande. Bestämmelser om utbildningsstrukturen och behörighetsvillkoren finns i förordningen om bibliotek. Enligt den ska minst 70 procent av personalen inom biblioteksväsendet i en kommun ha utbildning inom biblioteksområdet. Minst 45 procent ska ha universitets- eller yrkeshögskoleexamen där det ingår eller utöver vilken har slutförts studier som omfattar minst 60 studiepoäng inom området för biblioteks- och informationstjänster på högskolenivå. Behörighetsvillkoren för övrig personal är yrkesinriktad grundexamen där det ingår eller utöver vilken slutförts studier som omfattar minst 35 studieveckor inom området för biblioteks- och informationstjänster eller yrkesexamen i informations- och bibliotekstjänst. Av den som leder det kommunala biblioteksväsendet eller ett eller flera verksamhetsställen krävs lämplig högre högskoleexamen där det ingår eller utöver vilken slutförts studier omfattande minst 60 studiepoäng eller minst 35-160 -
studieveckor inom området för biblioteks- och informationstjänster på högskolenivå. Då biblioteksförordningen förnyades 1.1.2010 infördes i behörighetsvillkoren att 45 procent av bibliotekspersonalen ska ha universitetseller yrkeshögskoleexamen och slutförda studier inom området för biblioteks- och informationstjänst på högskolenivå. I förordningen från 1.7.2013 kvarstod utbildningsstrukturen och behörighetsvillkoren som tidigare, men övergångsbestämmelserna klargjordes så att varje kommun inom fem år ska se till att andelen motsvarar det som stadgas. Förordningen om bibliotek stadgar ingenting om antalet anställda. Kvalitetsrekommendationen däremot anger att personalen ska vara rätt dimensionerad med avseende på kommunens storlek och struktur, bibliotekets servicenät, uppgifterna och det ökande och föränderliga serviceutbudet. Tjänster av hög kvalitet kan säkrast tillhandahållas och fortlöpande utvecklas om antalet anställda är minst 0,8-1 årsverke/1 000 invånare. Den kraftiga pensioneringen under kommande år inverkar på bibliotekens personalsituation och kan innebära både ett hot och en möjlighet. De som avgår i pension tar med sig erfarenhet och kunskap, men i stället kan ny kunskap erhållas genom rekrytering av nyutbildad personal. Enligt den strategiska intentionen Undervisningsministeriets bibliotekspolitik 2015 är en kompetent personal den viktigaste indikatorn för tjänsternas kvalitet. Genom systematisk rekrytering och fortbildning skapas förutsättningarna för högklassiga bibliotekstjänster. En förutsättning är också att biblioteksväsendet leds och utvecklas målmedvetet med tillräckliga resurser för ledarskapet. Enligt kvalitetsrekommendationen kan personalen behålla och utveckla sin kompetens när det avsätts tillräckligt med medel och tid för fortbildning (minst sex dagar/årsverke). Personalens kompetens bör kartläggas regelbundet och möjligheter till fortbildning erbjudas hela personalen. Materialet för utvärderingen av basservicen 2013 utgjordes av två webbenkäter, som hösten 2012 och 2013 sändes till alla allmänna bibliotek i Finland, utom Åland. Därtill användes uppgifter från statistikdatabasen för allmänna bibliotek i Finland. I utvärderingen har uppgifter från samtliga 33 svensk- och tvåspråkiga kommuner i fasta Finland analyserats i förhållande till landet som helhet. Tre av kommunerna är enspråkigt svenska, 12 har svenska och 18 finska som majoritetsspråk. Kommunerna är belägna på verksamhetsområdena för regionförvaltningsverken i sydvästra Finland, södra Finland och västra och inre Finland. År 2012 var antalet svenskspråkiga invånare i hela landet 290 977. Av den svenskspråkiga befolkningen bodde 81,2 procent i tvåspråkiga kommuner, 13,7 procent i svenska kommuner och 5,1 procent i finska kommuner. Framtidsutsikter Högklassiga bibliotekstjänster behövs fortsättningsvis för att trygga medborgarnas kulturella och bildningsmässiga grundrättigheter. Den teknologiska utvecklingen och automatiseringen minskar på rutinarbetet och möjliggör för biblioteken att utveckla sin service, profilera och specialisera sig på olika kundgrupper. Informationsteknologin utmanar biblioteken till ett närmare samarbete för tillgång till samlingar och nättjänster. En mera strukturerad verksamhet över kommun- och förvaltningsgränserna gör också att överlappande arbete kan undvikas. Enligt bibliotekspolitiska programmet behövs det både mångsidigt kunnande och substanskunnande inom olika specialområden, bred allmänbildning samt kommunikations- och serviceförmåga. En stor del av personalen går de närmaste åren i pension, vilket ger goda möjligheter att omvärdera personalstrukturen och anställa en större andel högskole- och universitetsutbildade. - 161 -
? Hur har styrningen av biblioteksväsendet organiserats och hurdana förändringar har skett inom den? Behörigheten bland biblioteksdirektörerna är något bättre i svensk- och tvåspråkiga kommuner. Den höga medelåldern ställer krav på rekryteringen under de närmaste åren. Figur 6.4.1. Den för biblioteksväsendet ansvariga direktörens behörighet i svensk- och tvåspråkiga kommuner Figur 6.4.1. Den för biblioteksväsendet ansvariga direktörens behörighet i svensk- och tvåspråkiga kommuner % 3,0% 18,2% Behörighet enligt 4 i biblioteksförordningen 78,8% Behörighet enligt 5 i biblioteksförordningen (övergångsbestämmelser) Har inte behörighet enligt biblioteksförordningen För utvecklingen av bibliotekstjänsterna är det viktigt att den som ansvarar för biblioteksväsendet har behörighet enligt biblioteksförordningen. I de svensk- och tvåspråkiga kommunerna hade 78,8 procent av biblioteksdirektörerna (72,5 procent i hela landet) i biblioteksförordningens 4 förutsatta högre högskoleexamen och studier inom området för biblioteks- och informationstjänster (Figur 6.4.1.). I kommuner med svenska som majoritetsspråk var andelen något lägre (73,3 procent). Behörighet enligt övergångsbestämmelserna i 5, vilket betyder att uppnådd behörighet inte fråntas även om villkoren ändras, hade 18,2 procent av direktörerna i de svensk- och tvåspråkiga kommunerna och 20 procent i de enspråkigt svenska (18,7 procent i hela landet). Utan behörighet enligt biblioteksförordningen var 3 procent i de svensk- och tvåspråkiga kommunerna och 6,6 procent i de svenska (8,8 procent i hela landet). Behörigheten bland biblioteksdirektörer i svensk- och tvåspråkiga kommuner var alltså något bättre än i landet i genomsnitt. Figur 6.4.2. Det kommunala biblioteksväsendet leds i svenskoch tvåspråkiga kommuner av tjänste/befattningsinnehavare på heltid på deltid på viss tid (t.ex. en vikarie) någon annan som köpavtal med annan kommun 3,0% 3,0% 0,0% 9,1% 84,8% 0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0%100,0% Allt som allt hade det skett en förbättring av behörigheten bland direktörerna sedan senaste utvärdering 2006. Då var 12 procent av - 162 -
direktörerna i hela landet utan behörighet och 58 procent saknade högre högskolestudier och studier inom området för biblioteks- och informationstjänster. Av biblioteken i de svensk- och tvåspråkiga kommunerna leddes 84,8 procent av en tjänste- eller befattningsinnehavare på heltid och i de svenska kommunerna 93,3 procent, vilket var mera än landets genomsnitt (82,5 procent). I hela landet hade andelen heltidsanställda biblioteksdirektörer ökat jämfört med 2006, då andelen utgjorde 75 procent. I svensk- och tvåspråkiga kommuner var deltidsanställda direktörer vanligare (9,1 procent) än i hela landet (4,9 procent). Däremot var andelen visstidsanställda direktörer lägre och inte en enda svensk- eller tvåspråkig kommun fanns bland de totalt 14 kommuner som köper direktörstjänster av en annan kommun (Figur 6.4.2.). En fjärdedel av direktörerna kommer enligt enkäten om åldersstrukturen uppnå pensionsålder under åren 2013-2017. Rekryteringen av biblioteksdirektörer kan bli en utmaning, eftersom det inte under de senaste åren varit så många sökanden till ledande tjänster som till andra bibliotekstjänster. I få bibliotek leddes och utvecklades biblioteken med tillräckliga resurser. Endast biblioteksdirektörerna i de största biblioteken kunde koncentrera så gott som hela sin arbetstid på administrations-, lednings- och utvecklingsuppgifter. För 85 procent av direktörerna gick i medeltal halva arbetstiden till kundtjänst och annat biblioteksarbete. Därtill använde nästan hälften av direktörerna en tiondel av arbetstiden till uppgifter som inte direkt anslöt sig till biblioteksverksamheten. Ofta gällde det direktörer som ledde både biblioteks- och kulturväsendet. Här fanns inga anmärkningsvärda skillnader mellan landet som helhet och de svensk- och tvåspråkiga kommunerna.? Finns det tillräckligt med högskole- och biblioteksutbildad personal på biblioteken? Största delen av kommunerna har tillräckligt med biblioteksutbildad personal, men andelen högskoleutbildade är fortfarande för låg. Enligt biblioteksförordningen ska minst 70 procent av personalen inom biblioteksväsendet i en kommun ha utbildning inom området för biblioteks- och informationstjänster. Största delen av kommunerna uppfyllde detta krav. Situationen var densamma i utvärderingen 2006. Tyvärr såg andelen biblioteksutbildad personal överlag ut att vara mindre i små kommuner, där de små resurserna speciellt skulle förutsätta utbildad personal. Detta gällde också svenskoch tvåspråkiga kommuner. Personalstrukturen på biblioteken förändrades på 1990-talet som en följd av depressionen, en uppluckring av behörighetsvillkoren och statsandelsreformen, så att andelen högskoleutbildade bibliotekarier minskade i förhållande till övrig personal (Figur 6.4.1.). I utvärderingen 2006 konstaterades att bara i varannan kommun hade en tredjedel av personalen högskoleutbildning. Efter detta förberedde undervisnings- och kulturministeriet en revidering av biblioteksförordningen, som trädde i kraft 1.1.2010, med kravet på att 45 procent av bibliotekspersonalen ska ha universitets- eller yrkeshögskoleexamen och slutförda studier inom - 163 -
Tabell 6.4.1. Andel högskoleutbildade och biblioteksfackliga årsverk på regionförvaltningsverkens områden och landskap 2012 Område Andel högskoleutbildade (förordningens villkor 45 %) Andel biblioteksfackliga (förordningens villkor 70 %) Hela landet 38,2 85,0 Lappland 34,3 83,9 Norra Finland 40,0 90,9 Kajanaland 26,2 81,6 Norra Österbotten 43,3 93,1 Sydvästra Finland 43,2 86,7 Egentliga Finland 45,8 88,0 Satakunta 37,9 84,0 Södra Finland 35,6 82,3 Egentliga Tavastland 36,7 84,3 Kymmenedalen 26,8 87,9 Nyland 37,4 81,7 Päijänne-Tavastland 33,8 80,9 Södra Karelen 28,1 80,7 Västra och Inre Finland 42,9 86,6 Birkaland 44,4 83,7 Mellersta Finland 41,4 87,4 Mellersta Österbotten 39,1 87,9 Södra Österbotten 37,0 91,4 Österbotten 48,6 88,1 Östra Finland 31,8 84,8 Norra Karelen 32,0 82,3 Norra Savolax 32,4 85,3 Södra Savolax 30,6 87,0 området för biblioteks- och informationstjänst på högskolenivå. I hela landet uppfyllde fortfarande endast en tredjedel av kommunerna kravet på minst 45 procent högskoleutbildade. Endast i två landskap (Österbotten och Egentliga Finland) var andelen högskoleutbildade i genomsnitt enligt förordningen. Minsta andelen (under 30 procent) fanns i Kajanaland, Kymmenedalen och Södra Karelen. (Tabell 6.4.1.). De sämsta förhållandena fanns i östra Finland (karta), där endast några kommuner hade högskoleutbildad bibliotekspersonal enligt förordningen (Figur 6.4.3.). I Kajanaland, Norra Karelen och Södra Savolax fanns inte en enda kommun, som hade tillräckligt med högskoleutbildad personal. Bland svensk- och tvåspråkiga kommuner varierade andelen stort. Lite mera än hälften nådde upp till den andel förordningen förutsätter, av de 15 svenskspråkiga kommunerna nådde 10. Bland de 10 minsta kommunerna var det flera (6) som uppfyllde kravet än bland de 10 största (4). Av huvudstadsregionens fyra städer nådde inte en enda upp till 45 procent. Efter revideringen av förordningen hade största delen av kommunerna (84 procent) inte ändrat behörighetsvillkoren för tjänster och befattningar enligt kravet på andelen högskoleutbildade. Nya tjänster och befattningar som kräver högskoleutbildning hade inrättats i bara 8 procent av kommunerna. De svensk- och tvåspråkiga kommunerna hade motsvarade andelar men något färre (21 procent) obesatta tjänster och befattningar än i landet som helhet (27 procent). - 164 -
Figur 6.4.3. Andelen biblioteksfacklig och högskoleutbildad personal (karta)? Hurdana förändringar har det skett gällande personalresurserna och finns det tillräckligt med personal på biblioteken? Antalet årsverk per invånarantal har minskat men inte totala mängden personal. Små svenskspråkiga kommuner uppnår inte målen. Stort antal direktörer och högskoleutbildade närmar sig pensionsåldern. I genomsnitt nådde biblioteken upp till nivån i kvalitetsrekommendationen för antalet årsverken (0,8-1 årsverke/1 000 invånare), men med en stor variation beroende på område. Personalens mängd i förhållande till invånarantalet var störst på utflyttningsområden, medan man på inflyttningsområden hade mindre personal än rekommenderat. Antalet årsverk hade minskat i hela landet. I ge- - 165 -
abell 6.4.2. Årsverken/1 000 invånare på svensk- och tvåspråkiga områden år 2005 och 201 Område 2005 2012 Hela landet 0,81 0,79 Sydvästra Finland 0,77 0,77 Egentliga Finland 0,77 0,76 Södra Finland 0,79 0,76 Kymmenedalen 0,83 0,82 Nyland 0,78 0,76 Västra och Inre Finland 0,86 0,83 Mellersta Österbotten 0,95 0,94 Österbotten 0,91 0,86 nomsnitt var det endast biblioteken i Västra och Inre Finland som uppfyllde kvalitetsrekommendationen. Mera än häften av kommunerna med svenska som majoritetsspråk och en tredjedel av de tvåspråkiga kommunerna hade färre årsverk än rekommenderat. Sju av de 10 största svensk- och tvåspråkiga kommunerna uppnådde det rekommenderade antalet, medan endast fyra av de 10 minsta (Tabell 6.4.2.). I hela landet hade det inte skett nämnvärda förändringar i det totala antalet anställda vid de allmänna biblioteken sedan 2006. Enligt den senaste utvärderingen var förändringarna små också mellan åren 2001 och 2006. Mängden personal i södra och västra delarna av landet hade ökat något, medan den minskat i de östra och norra delarna och motsvarade såtillvida också befolkningens flyttningsrörelser inom landet. Figur 6.4.4. Personalens åldersstruktur vid de allmänna biblioteken Södra Österbotten Egentliga Tavastland Mellersta Finland Birkaland Satakunta Norra Savolax Österbotten Päijänne-Tavastland Norra Österbotten Egentliga Finland Kymmenedalen Nyland Mellersta Österbotten Figur 6.4.4. Personalens åldersstruktur vid de allmänna biblioteken Kajanaland Lappland Södra Savolax Norra Karelen Sydkarelen före 1950 1950-54 1955-59 1960-69 1970-79 1980- Åldersfördelningen bland bibliotekspersonalen är oroväckande, även om den inte avviker från den allmänna åldersfördelningen bland kommunalt anställda för vilka medelåldern 2011 var 45,9 år. I enkäten om åldersstrukturen 2012 uppgavs nästan 45 procent av personalen på biblioteken vara född på 1950-talet eller tidigare (Figur 6.4.4.). I Kajanaland och Lappland var situationen sämst (nästan 60 procent). I landskapen med svensk- och tvåspråkig befolkning var förhållandena bättre med 38 procent för Nyland, Hela landet 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 40 procent för Egentliga Finland och 45 procent för Österbotten. Enligt enkäten kommer under åren 2013-2017 nästan 800 biblioteksfackligt anställda, motsvarande omkring 18 procent, uppnå pensionsålder. I de svensk- och tvåspråkiga kommunerna är beräkningen 200 personer. Det årliga bortfallet på grund av pensionering beräknas till 140-180 i hela landet, största delen av dem är - 166 -
högskoleutbildade. Pensioneringen av bibliotekspersonalen är större än 2004, då den senast utvärderades. Sett till de olika yrkesgrupperna hade biblioteksdirektörerna med 53 procent födda på 1950-talet eller tidigare den högsta medelåldern mot 43 procent för den övriga personalen. I de svensk- och tvåspråkiga landskapen utgjorde den äldsta yrkesgruppen av biblioteksdirektörer i Österbotten, där hela 65 procent var födda på 1950-talet eller tidigare. Också de biblioteksfackliga utan högskoleutbildning hade här en hög medelålder med 44 procent födda på 1950-talet eller tidigare mot 29 procent i Nyland och 39 procent i Egentliga Finland. På biblioteken uppskattade man att största delen av tjänsterna och befattningarna kommer besättas också i fortsättningen. Enligt enkäten hade man ändå bara i ringa grad ägnat sig åt personalplanering. Av biblioteken hade 41 procent en personalplan eller omfattades av kommunens personalplan, 35 procent hade ingen personalplan och 24 procent kunde inte svara på frågan. I de svensk- och tvåspråkiga kommunerna hade 58 procent en personalplan eller ingick i kommunens personalplan. Med beaktande av att så många bibliotek saknar personalplan kan i en försämrad kommunal ekonomi uppskattningen att det också i fortsättningen är möjligt att rekrytera ny personal verka för optimistisk.? Hur upprätthålls och bedöms bibliotekspersonalens kompetens? Antalet fortbildningsdagar är fortfarande långt från kvalitetsmålen. Flera än hälften av de svensk- och tvåspråkiga kommunerna nådde inte landets medeltal. Utbildningsplanering saknas i de flesta kommuner. Enligt Undervisningsministeriets bibliotekspolitik 2015 kan bibliotekens tjänster inte längre motiveras enbart med traditionell användning. Bibliotek är inte ett bestående tillstånd och användarnas biblioteksbeteende förändras hela tiden. Det är ytterst viktigt att upprätthålla och utveckla personalens yrkeskunskap, så att biblioteken kan svara mot de utmaningar och förväntningar som uppkommer bland medborgarna när samhället förändras. I utvärderingen 2006 uppgav endast 60 procent av kommunerna att de följde upp antalet fortbildningsdagar bland personalen. Efter detta införlivades antalet fortbildningsdagar som nyckeltal i statistikdatabasen för de allmänna biblioteken. Enligt kvalitetsrekommendationen kan personalen upprätthålla och utveckla sin kompetens när det avsätts tillräckligt med medel och tid för ändamålet (minst sex dagar/ årsverke). År 2012 deltog bibliotekspersonalen i hela landet i fortbildning i medeltal 3,46 dagar/ årsverke. Av de 33 svensk- och tvåspråkiga kommunerna var det bara fem som uppnådde målet. Flera än hälften hade färre fortbildningsdagar än landets medeltal. Fem kommuner hade färre än två dagar och två kommuner mindre än en dag. Största delen (86,5 procent) av bibliotekens personal deltog i fortbildning, men deltagandet varierade mycket och korrelerade varken med kommunernas storlek eller geografiska läge. I de svensk- och tvåspråkiga kommunerna var deltagandet något lägre (84 procent). I senaste utvärdering hade bara vart tionde bibliotek gjort en kompetenskartläggning, nu vart femte. Bland de mest kritiska områdena som - 167 -
Figur 6.4.5. Biblioteket gör regelbundet upp en utbildningsplan (svenskoch tvåspråkiga kommuner) Nej Figur 6.4.5. Biblioteket gör regelbundet upp en utbildningsplan (svensk- och tvåspråkiga kommuner) 75,8 Ja 24,2 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% borde utvecklas enligt de svensk- och tvåspråkiga biblioteken var it-kunskaper och e-material, evenemang och marknadsföring, pedagogiskt kunnande, statistik och utvärdering, ledarskap, litteraturkännedom och lokalhistoria. Kompetenskartläggningar och utbildningsplaner är väsentliga för att rikta fortbildning och utveckling av kompetensen rätt. I de svenskoch tvåspråkiga biblioteken hade 24,2 procent av biblioteken en utbildningsplan (22,9 procent i hela landet), men inte ett enda av biblioteken i de 15 svenskspråkiga kommunerna. (Figur 6.4.5.). Bibliotekens utbildningsanslag översteg i hela landet 200 euro per biblioteksanställd men varierade stort mellan kommunerna. I de svenskoch tvåspråkiga kommunerna uppgick medelvärdet till167 euro. I biblioteken deltog man ofta i fortbildning som arrangerades av kommunen, landskapsbiblioteket och regionförvaltningen då kostnader uppkommer endast av utgifter för resor och dagtraktamente. Av biblioteken deltog 60 procent också i andra arrangörers fortbildning, i de svensk- och tvåspråkiga kommunerna 88 procent. Också andra metoder än fortbildning användes i någon mån för att höja kompetensen. I 67 procent av de svensk- och tvåspråkiga biblioteken hade man gjort biblioteksbesök för kollegialt utbyte av god praxis (72 procent i hela landet), men i bara 42 procent av biblioteken i de svenskspråkiga kommunerna. I dessa kommuner var inte heller arbetsrotation lika vanligt och mentorskap hade enligt uppgifterna inte använts i en enda av dem. Eftersom de här metoderna utvecklats inom till exempel undervisningsväsendet i många kommuner kunde de med fördel tillämpas även inom biblioteken. Utvärderingsgrupp Överinspektör för bildningsväsendet, FM Susanne Ahlroth, tfn +358 295 018 762, susanne.ahlroth@avi.fi Inspektör för bildningsväsendet, FM Päivi Almgren, tfn +358 295 018 300, paivi.almgren@avi.fi Inspektör för bildningsväsendet, SVM Eeva Hiltunen, tfn +358 295 016 513, eeva.hiltunen@avi.fi Inspektör för bildningsväsendet, SVM Satu Ihanamäki, tfn +358 295 017 395, satu.ihanamaki@avi.fi Planerare, FM Jaana Jämsä, - 168 -
tfn +358 295 038 069, jaana.jamsa@ely-keskus.fi Sakkunnig, SVM Merja Kummala-Mustonen, tfn +358 295 017 552, merja.kummala-mustonen@avi.fi Specialplanerare, SVM Marjaterttu Kursu, tfn 040 488 0479, marjaterttu.kursu@avi.fi Inspektör för bildningsväsendet, SVM Marjariitta Viiri, tfn +358 295 018 823, marjariitta.viiri@avi.fi Källor Bibliotekslag 904/1998 Biblioteksförordning 1078/1998 Statsrådets förordning om bibliotek 406/2013 Webbenkäter till de allmänna biblioteken åren 2012 och 2013. Svarsprocent för svensk- och tvåspråkiga kommuner 100. Befolkningsstruktur 2012. Statistikcentralens PX-Web databaser. Statistik för allmänna biblioteken i Finland. Finnäs, Fjalar: Finlandssvenskarna 2012: En statistisk rapport. Svenska Finlands folkting, 2013. Kekki, Kirsti, Kirjastoammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimukset, rekrytointi ja koulutus: yleiset kirjastot. Opetus- ja kulttuuriministeriö, 15.5.2011 uudistettu painos. Kekki, Kirsti: Menestystarina nimeltä kirjasto. Helsingfors 2013. Kommunsektorns pensionsavgångsprognos 2012-2030. Keva, 2012. Kvalitetsrekommendation för de allmänna biblioteken. Undervisnings- och kulturministeriets publikationer 2011:7, Helsingfors 2011. Lääninhallitusten keskeiset arviot peruspalveluiden tilasta 2006. Sisäasianministeriön julkaisut 31/2007. Regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering 22.6.2011. Svensk- och tvåspråkiga kommuner: Bakgrundsinformation 2008-2013. Kommunförbundet. Undervisningsministeriets bibliotekspolitik 2015: Allmänna bibliotek. Nationella strategiska prioritetsområden. Undervisningsministeriets publikationer 2009:33, Helsingfors 2009. - 169 -
7. Turvallinen yhteiskunta 7.1 Poliisitoimi Arvioinnin taustaa Vuoden 2013 peruspalvelujen arvioinnin teema on ikäihmisten palvelut (vanhenevan väestön palvelut). Poliisin arviointikohteiden osalta teemaa tarkastellaan soveltuvin osin ennalta estävän toiminnan osion lopussa. Paikallispoliisi tarjoaa palveluja 24 poliisilaitoksen toimesta (pois lukien Ahvenanmaa). Aiempien arviointivuosien maakunnittaisesta tarkastelusta on luovuttu, sillä poliisilaitokset ovat kooltaan sellaisia, että ne mahdollistavat mielekkään esittämisen niin taulukoissa kuin kartoissakin. Poliisitoimen arviointikohteet ja käytettävät mittarit on määritelty Sisäasiainministeriön poliisiosastolla. Arvioinnin käytännön toteuttamisesta vastaa Poliisihallitus. Poliisitoimen arviointikohteina ovat ennalta ehkäisevä toiminta, nopean avun saanti sekä tutkinnan palvelutaso. Ennalta ehkäisevää toimintaa mitataan poliisin tietoon tulleiden perhe- ja läheisväkivaltailmoitusten määrällä ja lapsiin ja nuoriin kohdistuneen väkivallan määrällä. Nopean avun saannin mittareina käytetään poliisin toimintavalmiusaikaa kiireellisissä ja viipymättä hoidettavissa hälytystehtävissä sekä näiden hälytystehtävien määrän kehitystä. Tutkintapalveluja arvioidaan puolestaan rikoslakirikosten tutkinta-ajalla ja selvitysasteella. Valtakunnallisessa arvioinnissa myös kunnittainen tarkastelu on ongelmallista kuntien suuren määrän vuoksi. Lisäksi se on esimerkiksi tutkintapalveluja arvioitaessa jopa hyödytöntä, sillä rikoksia ei pääsääntöisesti tutkita kunnittain. Tässä valtakunnallisessa raportissa esitetään poliisilaitoskohtaisia lukuja. Kuntatason lukuja paikallisine erityispiirteineen voidaan käsitellä tarkemmin alueellisissa raporteissa. 7.1.1 Ennalta estävä toiminta Arviointiasetelma Kriteerit Arviointikysymykset Indikaattorit Palvelutavoitteet Väkivallan vähentyminen vuodesta 2012 Onko läheisväkivalta ml. perheväkivalta vähentynyt vuodesta 2012 Poliisin tietoon tulleet perheväkivaltahälytykset Väkivallan vähentyminen sisäisen turvallisuuden ohjelman mukaisesti Onko lapsiin ja nuoriin kohdistuva väkivalta vähentynyt vuodesta 2012 Perheväkivallaksi luokitellut rikosilmoitukset Pahoinpitelyrikokset, joissa uhri alle 21 -vuotias Väki vallan määrän vähentyminen - 170 -
Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Läheisväkivalta on lisääntynyt vuoteen 2012 verrattuna reilut 7 prosenttia poliisin kotihälytystehtävien lukumäärän perusteella arvioituna. Väkivaltarikoksen kohteeksi joutuneiden lasten ja nuorten määrä on poliisin tilastojen mukaan vähentynyt reilulla 10 prosentilla vuodesta 2012. Alle 21-vuotiaiden osalta pahoinpitelyrikoksista epäillyt ovat noin 80 prosenttisesti miehiä ja suhde on ollut sama useita vuosia. Samoin suurin osa pahoinpitelyrikosten uhreista on miehiä. Perheväkivaltaan puuttuvat hankkeet, projektit ja sosiaali- ja terveystoimen palvelut sekä eri viranomaisten moni ammatillinen yhteistyö tulee saada toimimaan niin, että varmistettaan palvelujen saatavuus kattavasti sekä kasvukeskuksissa että haja-asutusalueilla. Lasten ja nuorten kohtaaman väkivallan ennalta estäminen ja vähentäminen tulee olla korkealla prioriteetilla poliisin toiminnan suunnittelussa ja suuntaamisessa yhteistyössä muiden viranomaisten sekä alueella olevien yhteisöjen ja alueen asukkaiden kanssa. Johdanto Ennalta estävä toiminta on poliisin tärkeimpiä tehtäviä. Tämä korostuu muun muassa lähipoliisitoiminnan strategiassa vuodelta 2010. Lisäksi on valmisteltu poliisin ennalta estävän toiminnan strategiaa, jonka toimeenpano tapahtuu keväällä 2014. Tämän strategian jalkauttamisella voidaan edelleen terävöittää poliisin toimintaan. Kaikessa poliisitoiminnassa tulee korostaa ennalta estävää toimintaa. Perheväkivallan yhteydessä tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että kun asia tulee poliisin tietoon, pitää poliisin rikosvastuun toteutumisen lisäksi ohjata asiakasta tilannetta korjaavien palvelujen pariin. Perheväkivalta on piilorikollisuutta ja tekijä uusii usein rikoksensa. On yhteiskunnan, perheiden ja etenkin lasten edun mukaista huolehtia siitä, että eri palveluntuottajilla on kattavasti ja yhteistyössä tarjolla perheväkivallan vastaista toimintaa. Rikosuhritutkimusten avulla voidaan arvioida sekä ilmi- että piilorikollisuuden tasoa ja siinä tapahtuvaa kehitystä. Nykyisin maassamme on kolme kyselyjärjestelmää, joissa kerätään tietoja mm. nuorten kokeman väkivallan yleisyydestä. Näitä ovat nuorisorikollisuuskyselyt, kouluterveyskyselyt sekä kansalliset uhritutkimukset, joista on saatavissa varsin luotettavaa tietoa 15-19-vuotiaiden kokemasta väkivallasta. Lievät pahoinpitelyt siirtyivät vuoden 2011 alusta virallisen syytteen alaisiksi silloin, kun ne kohdistuvat alaikäiseen, tekijälle läheiseen henkilöön tai henkilöön, joka suorittaa työtehtäviään. Tämä muutos on parantanut uhrien asemaa ja osoittaa entistä selvemmin, ettei minkäänlainen väkivalta ole hyväksyttävää. Ikäihmisten palvelut Vuoden 2013 peruspalvelujen arvioinnin teema on ikäihmisten palvelut (vanhenevan väestön palvelut). Tässä yhteydessä tarkastellaan pahoinpitelyrikoksia yli 61 -vuotiaiden osalta, joka on tilastoissa iällisesti korkein vertailuryhmä. Yli 61 -vuotiaiden osuus pahoinpitelyrikosten asianomistajina on noussut vuoteen 2012 verrattuna lähes yhdeksän prosenttia. Jos vertailu tehdään vuoteen 2005, niin yli 61 -vuotiaiden asianomistajien määrä on melkein kaksinker- - 171 -
taistunut - noin 94 prosenttia. Kaikki pahoinpitelyrikokset (38 817) huomioiden yli 61 -vuotiaiden asianomistajien osuus vuonna 2013 on noin neljä prosenttia, kun se vuonna 2005 oli alle kaksi ja puoli prosenttia. Määrällisesti vuonna 2013 yli 61 -vuotiaita asianomistajia oli 1 529, kun vuonna 2005 heitä oli 789. Kaikki pahoinpitelyrikoksista epäillyt huomioiden yli 61 -vuotiainen osuus on noin kolme prosenttia. Määrällisesti yli 61 -vuotiaita epäiltyjä oli 981, josta naisten osuus oli 120, eli noin 12 prosenttia. Määriä voidaan pitää vuoden 2013 epäiltyjen kokonaismäärään (25 983) nähden vähäisinä, mutta kun tehdään tarkasteluja aikaisempiin vuosiin, niin tilastolliset muutokset ovat vertailuryhmässä merkittäviä. Vuonna 2005 yli 61 -vuotiaita epäiltyjä oli 462 ja vuonna 2013 siis 981 - prosentuaalisesti kasvu on yli 112 prosenttia. Merkittävin syy lienee se, että vanhenevan väestön määrän kasvaa voimakkaasti ja lisäksi he ovat entistä hyväkuntoisempia ja aktiivisempia kaikilla elämän osa-alueilla - ikävissäkin asioissa. Prosentuaaliset nousut ovat kuitenkin niin merkittäviä, että muutoksen taustalla olevia syitä tulee selvittää perusteellisesti. Lähitulevaisuuden näkymät Etenkin koulusurmat ovat vaikuttaneet merkittävästi yleiseen mielipiteeseen liittyen nuorten kohtaamaa ja aiheuttamaa väkivaltaa. On syytä epäillä, että koulu-uhkailuja ja kouluissa tapahtuvia väkivallantekoja tapahtuu myös jatkossa, ellei nuorten ongelmiin puututa riittävän ajoissa. Poliisin tulee korostaa ennalta estämistä ja väkivallan nollatoleranssin vaatimusta kaikessa toiminnassaan. Laman ja työttömyyden pitkittyessä heikommassa asemassa olevien perheiden vaikeudet kasautuvat. Päihteisiin ja perheväkivaltaan liittyvät ongelmat ovat silloin vaarassa kasvaa. Lasten ja nuorten heikentyneet kasvuolot aiheuttavat viranomaisille kasvavaa puuttumisen painetta. Nuorten tukeminen yhteiskuntaan kiinnittymisessä on välttämätöntä, jotta päihteiden käyttö ja väkivalta sekä rikollisuus yleensä voidaan pitää mahdollisimman alhaisella tasolla.? Onko läheisväkivalta vähentynyt verrattuna vuoteen 2012? Perheväkivaltatehtävät ovat koko maa huomioiden lisääntyneet, mutta perheväkivallaksi luokiteltavat rikosilmoitukset ovat vähentyneet. Poliisi tunnistaa perheväkivallan entistä paremmin ja pysyy puuttumaan siihen ennalta estävästi Perheväkivallan määrää arvioidaan poliisin tehtävämäärien perusteella. Valtakunnallisesti kokonaistarkastelussa perheväkivallaksi luokiteltujen tehtävien määrä kasvoi yli seitsemän prosenttia, mutta perheväkivallaksi luokiteltujen rikosilmoitusten määrässä kasvu ei kuitenkaan näy, sillä perheväkivaltarikosten määrä oli vuonna 2013 lähes kolme ja puoli prosenttia edellisvuotta pienempi. Asiaa voidaan tulkita mahdollisesti niin, että poliisi nopea väliintulo on estänyt väkivallan uhan muuttumisen varsinaiseksi fyysiseksi väkivallaksi. Tehtävä luokitellaan hätäkeskuksessa perheväkivallaksi, kun ilmoituksessa mainitaan fyysinen väkivalta tai väkivaltaan viittaavat äänet - 172 -
Kuva 7.1.1. Perheväkivaltatehtävien määrä poliisilaitoksittain 2013 asunnossa. Osalliset eivät kuitenkaan välttämättä ole perheeseen kuuluvia. Perheväkivalta tehtävien lisääntyminen voi johtua myös ilmoituskynnyksen laskusta. Kansallisten uhritutkimusten mukaan parisuhdeväkivalta on ollut lievässä laskussa. Ilmoituskynnyksen lasku tarkoittaa sitä, että aiemmin näkymättömissä ollut ilmiö on tullut paremmin näkyväksi ja tunnistettavaksi. Tämän seurauksena yhteiskunnan puuttuminen ilmiöön on mahdollistunut. Jatkossa pitää pystyä tunnistamaan entistä paremmin myös henkistä väkivaltaa ja ryhtyä ennalta estäviin ja korjaaviin toimiin jo ennen fyysisen väkivallan ilmenemistä. Asukaslukuun suhteutettuna perheväkivalta näyttää olevan suurin ongelma Pohjois-Suomessa (Kuva 7.1.1.). Vähiten perheväkivaltaan liittyviä kotihälytyksiä on läntisessä Suomessa. Tilastoissa on vuosien 2012 ja 2013 osalta todella suuria poliisilaitoskohtaisia eroja, jotka johtuvat ilmeisesti merkittävistä kirjauskäytäntöihin liittyvistä muutoksista (Taulukko 7.1.1.). Esimerkiksi Helsingissä perheväkivaltaan liittyvät hälytystehtävät ovat laskeneet lähes viisi prosenttia, mutta perheväkivallaksi luokiteltavat rikosilmoitukset ovat lisääntyneet peräti reilut 83 prosenttia. Toista ääripäätä edustaa Etelä-Karjala, jossa perheväkivaltahälytystehtävät ovat kasvaneet lähes 87 prosenttia, mutta perheväkivallaksi luokitellut rikosilmoitukset ovat vähentyneet lähes 20 prosenttia. Sekä perheväkivaltatehtävät että perheväkivallaksi luokiteltavat rikosilmoitukset ovat lisääntyneet neljän poliisilaitoksen alueella: Keski-Uudellamaalla, Länsi-Uudellamaalla, Pohjois-Karjalassa ja Jokilaaksoissa. Sekä tehtävät että rikosilmoitukset ovat vähentyneet kuuden poliisilaitoksen alueella: Itä-Uudellamaalla, Etelä-Pohjanmaalla, Pirkanmaalla, Kainuussa ja Lapissa sekä Peräpohjolassa. (Taulukko 7.1.2.). Poliisilaitoksia on jo useamman vuoden ajan kehotettu kiinnittämään huomiota kirjausten yhdenmukaisuuteen, mutta asiassa on edelleen paljon kehittämistä. Poliisin poikkeavat luokittelutavat eivät sinänsä aiheuta mitään vahinkoa tapausten oikeudelliselle käsittelylle. Luokittelutieto on poliisin sisäiseen käyttöön tarkoitettu toiminnan ja tulosten seurantaa varten luotu tieto. Tulevaisuuden tietojärjestelmäkehityksen yhteydessä on huolehdittava siitä, että asioiden tallennus on järjestelmän toimin varmistettu ja siitäkin on huolehdittava, ettei tällaisia erikseen tallennettavia asioita ole liikaa. Merkitykselliset luokittelutiedot on tehtävä tietojärjestelmissä pakollisesti täytettäviksi tiedoiksi. - 173 -
Taulukko 7.1.1. Perheväkivaltatehtävien ja perheväkivallaksi luokiteltujen rikosilmoitusten lukumäärä sekä muutos 2012 2013 Perheväkivalta-hälytystehtävät 2012 2013 Muutos 2012-2013 Perheväkivallaksi luokitellut rikosilmoitukset 2012 2013 Muutos 2012-2013 Helsinki 3 228 3 072-4,83% 707 1 294 83,03% Etelä-Karjala 353 659 86,69% 93 75-19,35% Itä-uusimaa 1 520 1 419-6,64% 424 333-21,46% Kanta-Häme 848 835-1,53% 104 120 15,38% Keski-Uusimaa 923 961 4,12% 73 87 19,18% Kymenlaakso 472 796 68,64% 128 85-33,59% Länsi-uusimaa 1 021 1 357 32,91% 307 418 36,16% Päijät-Häme 1 047 1 162 10,98% 277 231-16,61% Etelä-Pohjanmaa 692 620-10,40% 141 79-43,97% Keski-Pohjanmaa 334 408 22,16% 103 87-15,53% Keski-Suomi 1 130 1 266 12,04% 340 278-18,24% Pirkanmaa 2 216 2 103-5,10% 294 259-11,90% Pohjanmaa 400 458 14,50% 127 46-63,78% Satakunta 787 817 3,81% 225 135-40,00% Varsinais-Suomi 1 901 1 937 1,89% 320 257-19,69% Etelä-Savo 821 855 4,14% 126 88-30,16% Pohjois-Karjala 570 948 66,32% 153 185 20,92% Pohjois-Savo 1 349 1 613 19,57% 275 187-32,00% Jokilaaksot 632 665 5,22% 69 78 13,04% Kainuu 587 529-9,88% 169 135-20,12% Koillismaa 174 184 5,75% 40 27-32,50% Oulu 1 372 1 471 7,22% 276 203-26,45% Lappi 680 628-7,65% 216 143-33,80% Peräpohjola 522 512-1,92% 93 84-9,68% Yhteensä 23 579 25 275 7,19% 5 098 4 920-3,49% Taulukko 7.1.2. Perheväkivallaksi luokiteltujen rikosilmoitusten osuus perheväkivalta -hälytystehtävistä 2012 2013 2012 2013 Muutos 2012-2013 Helsinki 21,9 % 42,1 % 20,2 % Etelä-Karjala 26,3 % 11,4 % -15,0 % Itä-uusimaa 27,9 % 23,5 % -4,4 % Kanta-Häme 12,3 % 14,4 % 2,1 % Keski-Uusimaa 7,9 % 9,1 % 1,1 % Kymenlaakso 27,1 % 10,7 % -16,4 % Länsi-uusimaa 30,1 % 30,8 % 0,7 % Päijät-Häme 26,5 % 19,9 % -6,6 % Etelä-Pohjanmaa 20,4 % 12,7 % -7,6 % Keski-Pohjanmaa 30,8 % 21,3 % -9,5 % Keski-Suomi 30,1 % 22,0 % -8,1 % Pirkanmaa 13,3 % 12,3 % -1,0 % Pohjanmaa 31,8 % 10,0 % -21,7 % Satakunta 28,6 % 16,5 % -12,1 % Varsinais-Suomi 16,8 % 13,3 % -3,6 % Etelä-Savo 15,3 % 10,3 % -5,1 % Pohjois-Karjala 26,8 % 19,5 % -7,3 % Pohjois-Savo 20,4 % 11,6 % -8,8 % Jokilaaksot 10,9 % 11,7 % 0,8 % Kainuu 28,8 % 25,5 % -3,3 % Koillismaa 23,0 % 14,7 % -8,3 % Oulu 20,1 % 13,8 % -6,3 % Lappi 31,8 % 22,8 % -9,0 % Peräpohjola 17,8 % 16,4 % -1,4 % Yhteensä 21,6 % 19,5 % -2,2 % - 174 -
? Onko lapsiin ja nuoriin kohdistuva väkivalta lisääntynyt? Nuoriin kohdistuva väkivalta on vähentynyt. Taulukko 7.1.3. Pahoinpitelyrikokset ikäryhmittäin asianomistajan iän mukaan 2005 2013 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Muutos 2012-2013 Alle 15 1 706 1 669 2 085 2 565 2 570 2 815 3 384 3 691-11,62% 15-17 2 433 2 417 2 782 2 862 2 666 2 609 3 005 2 450-10,04% 18-20 3 760 3 840 4 317 4 493 4 085 4 220 4 885 4 409-9,10% Alle 21-vuotiaat yht. 7 899 7 926 9 184 9 920 9 321 9 644 11 274 10 550-30,76% 21-30 8 517 9 212 10 485 10 276 9 453 9 528 11 731 10 871-8,18% 31-40 6 549 6 712 7 339 7 127 6 930 6 921 8 322 8 023-5,10% 41-50 5 848 5 752 6 524 6 702 6 622 6 708 8 189 7 449-8,95% 51-60 2 802 2 954 3 122 3 136 3 191 2 913 3 646 3 556-3,37% yli 61 789 843 1 056 1 036 1 176 1 221 1 436 1 404 8,90% Ikäryhmät 32 404 33 399 37 710 38 197 36 693 36 935 44 598 41 853-7,25% Taulukko 7.1.4. Pahoinpitelyrikosten määrä epäiltyjen ikäryhmittäin 2005 2013 Ilmoitettu epäillyt rikoksina 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Muutos 2012-2013 alle 15 Mies 625 592 910 935 926 1 026 1 177 1 055 930-11,85% Nainen 185 181 169 269 192 221 275 189 200 5,82% 15-17 Mies 1 990 1 765 2 081 2 085 1 889 1 861 1 958 1 779 1 472-17,26% Nainen 523 499 530 517 487 487 589 464 438-5,60% 18-20 Mies 3 104 3 225 3 378 3 472 3 065 3 004 3 528 3 070 2 896-5,67% Nainen 553 572 645 603 616 666 833 762 635-16,67% 21-30 Mies 8 068 8 296 9 022 8 722 8 005 7 768 9 436 8 676 7 741-10,78% Nainen 1 066 1 054 1 252 1 337 1 237 1 430 1 788 1 792 1 752-2,23% 31-40 Mies 5 526 5 390 5 936 5 849 5 338 5 320 6 688 6 039 5 883-2,58% Nainen 850 828 924 943 890 992 1 281 1 261 1 284 1,82% 41-50 Mies 3 919 3 978 4 271 4 288 4 359 4 260 5 178 5 236 4 183-20,11% Nainen 512 585 723 666 766 755 1 012 1 031 989-4,07% 51-60 Mies 1 650 1 785 1 880 1 897 1 839 1 788 2 177 2 246 2 138-4,81% Nainen 189 222 224 268 293 287 385 392 410 4,59% yli 61 Mies 421 466 541 617 628 670 901 820 865 5,49% Nainen 41 47 51 66 86 106 124 113 120 6,19% Yhteensä Mies 25 303 25 497 28 019 27 865 26 049 25 697 31 043 28 921 26 108-9,73% Nainen 3 919 3 988 4 518 4 669 4 567 4 944 6 287 6 004 5 828-2,93% - 175 -
Taulukko 7.1.5. Miesten osuus pahoinpitelyrikoksista epäillyistä ikäryhmittäin 2005 2013 Ikäryhmä 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Muutos 2012-2013 alle 15 77,16% 76,58% 84,34% 77,66% 82,83% 82,28% 81,06% 84,81% 82,30% -2,5 % 15-17 79,19% 77,96% 79,70% 80,13% 79,50% 79,26% 76,87% 79,31% 77,07% -2,2 % 18-20 84,88% 84,94% 83,97% 85,20% 83,27% 81,85% 80,90% 80,11% 82,02% 1,9 % 21-30 88,33% 88,73% 87,81% 86,71% 86,62% 84,45% 84,07% 82,88% 81,54% -1,3 % 31-40 86,67% 86,68% 86,53% 86,12% 85,71% 84,28% 83,93% 82,73% 82,08% -0,6 % 41-50 88,45% 87,18% 85,52% 86,56% 85,05% 84,95% 83,65% 83,55% 80,88% -2,7 % 51-60 89,72% 88,94% 89,35% 87,62% 86,26% 86,17% 84,97% 85,14% 83,91% -1,2 % yli 61 91,13% 90,84% 91,39% 90,34% 87,96% 86,34% 87,90% 87,89% 87,82% -0,1 % Taulukko 7.1.6. Naisten osuus pahoinpitelyrikosten asianomistajista ikäryhmittäin 2005 2013 Ikäryhmä 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Muutos 2012-2013 21-30 31,23% 30,31% 30,61% 32,03% 32,04% 33,08% 35,94% 37,44% 37,02% -0,4 % 31-40 43,52% 43,31% 41,84% 43,45% 44,96% 44,66% 47,19% 46,85% 44,82% -2,0 % 41-50 46,36% 46,40% 46,63% 46,76% 46,22% 46,39% 49,19% 49,36% 49,69% 0,3 % 51-60 38,87% 40,45% 38,18% 40,02% 41,43% 42,26% 45,42% 44,99% 43,67% -1,3 % yli 61 39,42% 39,38% 39,02% 40,44% 39,54% 37,67% 42,55% 41,45% 39,93% -1,5 % Naisten osuus asianomistajista ikäryhmittäin 37,83% 37,11% 36,72% 37,59% 38,16% 38,67% 41,14% 41,62% 41,48% -0,1 % Vuoteen 2012 verrattuna alle 21-vuotiaiden määrä väkivaltarikosten asianomistajina on vähentynyt yli 10 prosenttia. Suurinta lasku on ollut alle 15 -vuotiaiden ryhmässä, liki 12 prosenttia (Taulukko 7.1.3.). Pahoinpitelyrikoksia tarkastellaan myös epäiltyjen ikäjakauman perustella. Alle 21 -vuotiaiden osalta epäiltyjen määrät ovat laskeneet osin merkittävästi, muun muassa 15-17 -vuotiaiden poikien osalta yli 17 prosenttia ja 18-20 -vuotiaiden naisten osalta yli 18 prosenttia (Taulukko 7.1.4.). Alle 15 -vuotiaiden tyttöjen osalta epäillyissä on kuitenkin reilun kolmen prosentin nousu. Pahoinpitelyrikoksista epäillyt ovat vuodesta toiseen valtaosaltaan miehiä, joiden osuus vuoden 2013 tarkastelussa on noin 82 prosenttia ja naisten osuus noin 18 prosenttia (Taulukko 7.1.5.). Naisten osuus on kuitenkin kasvanut vuosien aikana, sillä vuonna 2005 vastaava suhde oli noin 87/13 prosenttia. Pahoinpitelyt kaikkineen ovat vähentyneet, miesten osalta reilut 10 prosenttia ja naisten osalta reilut neljä prosenttia (Taulukko 7.1.6.). - 176 -
7.1.2 Nopean avun saanti Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Valtakunnallisesti arvioiden palvelutaso on hieman heikentynyt vuoteen 2012 verrattuna kun tarkastellaan asiaa kiireellisten ja viipymättä hoidettavien hälytystehtävien osalta. Vuoden 2013 valtakunnan keskiarvo toimintavalmiuden osalta on 22,2 minuuttia, kun vuoden 2012 keskiarvo oli 21,4 minuuttia. Prosentuaalinen ero on alle neljä prosenttia. Suurimmat heikennykset ovat Pohjois-Savossa, Etelä-Karjalassa, Pohjois-Karjalassa ja Etelä-Savossa. Missään poliisilaitoksessa ei ole merkittäviä parannuksia. Poliisilaitosten tulee kehittää hälytyspalvelujen tietojohtoista tuottamista yhteistyössä naapuripoliisilaitosten kanssa etenkin toiminta-alueiden rajaseuduilla. Poliisihallituksen on seurattava ja selvitettävä asiaan liittyviä eroja ja poliisilaitosten on kehitettävä kattavasti tietojohtoista poliisitoimintaa etenkin taajamien ulkopuolisten ja harvaanasuttujen alueiden hälytyspalveluiden tuottamisen osalta. Arviointiasetelma Kriteerit Arviointikysymykset Indikaattorit Palvelutavoitteet Miten hoidettiin kiireelliset hälytystehtävät Hälytyspalvelujen kysyntä Tapahtuiko nopean avun saannissa muutosta verrattuna vuoteen 2012? Tapahtuiko hälytyspalveluiden kysynnässä muutosta verrattuna vuoteen 2012? Toimintavalmiusaika ABhälytystehtävissä tehtäväluokissa 0-4 Kiireellisesti ja viipymättä hoidettavien (AB) hoidettavien hälytystehtävien määrä Toimintavalmiusaikojen vertailu vuoteen 2012. Hyvä palvelutaso on toimintavalmiusajan parantuminen. Hälytystehtävämäärien vertailu vuoteen 2012. Hyvä palvelutaso on tehtävämäärien pienentyminen. Johdanto Poliisin toimintaa arvioidaan myös nopean avun saannin näkökulmasta. Arvioinnin kohteena on kiireellisten hälytystehtävien määrä ja keskimääräinen paikalle saapumisnopeus. Lähitulevaisuuden näkymät Väestön siirtyessä kaupunkeihin ja taajamiin syrjäkylät ja harvaan asutut seudut autioitu- vat. Poliisin resurssien käytön osalta tämä tarkoittaa sitä, että taajamissa kysyntä kasvaa ja taajamien ulkopuolella laskee. Jotta resursseja käytettäisiin mahdollisimman tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti niitä on keskitettävä kysynnän mukaan, mutta samalla on pystyttävä turvaamaan riittävät poliisipalvelut taajamien ulkopuolella ja harvaanasutuilla alueilla. Poliisin kokonaisresurssien kannalta tilanne on hankala. Suurissa kaupungeissa kysyntä ylittää tarjonnan ja pienten kuntien osalta vähäinen - 177 -
kysyntä on hoidettava, eikä nykyistä tasoa voi heikentää. Pienten ja syrjäisten kuntien keskimääräiset toimintavalmiusajat ovat jo nyt liki tunnin luokkaa. Tilanne kehittyy tulevaisuudessa niin, että syrjäseuduilla asuvien osuus väestöstä vähenee edelleen ja taajamissa asuvien osuus kasvaa. Tämä asettaa isoja haasteita syrjäseutujen poliisipalveluiden saatavuudelle etenkin tuottavuuden ja tehokkuuden näkökulmasta.? Tapahtuiko nopean avun saannissa muutosta verrattuna vuoteen 2012? Toimintavalmiusajat heikkenivät useimmissa poliisilaitoksissa. Kiireellisyysluokan A -tehtävä on hoidettava välittömästi eikä sitä saa laittaa odotukselle ilman perusteltua syytä. Kiireellisyysluokan A -tehtävä keskeyttää vähemmän kiireellisen tehtävän, jos tehtävä on toiminnallisesti sellaisessa vaiheessa, että sen keskeyttäminen on mahdollista. Kiireellisyysluokan B -tehtävä hoidetaan viipymättä, mutta se voidaan tarvittaessa priorisoida laittamalla se odotukselle tai keskeyttämällä se. Kiireellisyysluokan C -tehtävä ei edellytä välittömiä toimia, mutta se on hoidettava toiminnallisesti sopivana ajankohtana tai asiakkaan kanssa erikseen sovittuna aikana. Tehtäväluokat on määritelty sen mukaan liittyykö hälytystehtävään ihmishengen, henkilön tai omaisuuden suojaamista. Tehtävälajien pääluokat ovat 0- Hengen ja terveyden suojaan kohdistuvat tehtävät 1- Omaisuuden suojaan kohdistuvat tehtävät 2- Liikenneonnettomuudesta tai liikenteestä johtuvat tehtävät 3- Yksilön suojaan kohdistuvat tehtävät 4- Onnettomuudet tai vaaralliset tilanteet 5- Erityistehtävät 6- Perus- ja valvontatehtävät sekä ennalta ehkäisevä toiminta Tehtävälajipääluokkiin 0-4 kuuluvista tehtävistä käytetään yhteistä nimitystä hälytystehtävä. Tässä arvioinnissa nopean avun saantia tarkastellaan kiireellisyysluokkien AB -tehtävien toimintavalmiusajalla. Tehtävät on rajattu koskemaan lajeja 0-4 ja tehtävistä on poistettu ns. ilmoitinlaitetehtävät. Toimintavalmiusaika lasketaan lisäksi ainoastaan sellaisille tehtäville, jotka on annettu partioille, eli niin sanotuille oma-aloitteisille tehtäville ei lasketa aikaa. Tässä arvioinnissa toimintavalmiusaika on laskettu hätäkeskuksen puhelimeen vastaamisesta siihen kunnes poliisi on tehtäväpaikalla valmiina hoitamaan tehtävää. Toimintavalmiusaikaan sisältyy siis pieni osa toisen viranomaisen hoitamaa tehtäväaikaa. Toimintavalmiusajat kertovat myös poliisilaitoksen toimintaympäristöstä. Jos poliisilaitoksen alueella on selvät väestökeskittymät, on hälytystoiminta helpompi järjestää kuin sellaisilla alueilla, joissa asutus on hajallaan ja välimatkat taajamien välillä pitkiä. Vuoden 2013 keskimääräinen toimintavalmiusaika on 22,2 minuuttia. Vuonna 2012 keskimääräinen toimintavalmiusaika oli 21,4 minuuttia. Se on paras aika vuosilta 2008-2013, joilta toimintavalmiuden keskiarvo on 22,15 minuuttia Kokonaisuutta tarkasteltaessa voidaan todeta, että asiassa ei ole tapahtunut vuosiin merkittäviä muutoksia (Taulukko 7.1.7.). Toimintavalmiusaikaa voidaan tarkastella myös siten, että selvitetään kuinka monessa hälytys- - 178 -
Taulukko 7.1.7. Kiireellisten ja viipymättä hoidettavien hälytystehtävien keskimääräinen toimintavalmiusaika 2008 2013 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Muutos 2012-2013 Helsinki 23,9 21,5 23,1 20,8 18,5 20,0 7,81% Etelä-Karjala 19,1 20,4 20,3 19,4 20,1 22,6 12,74% Itä-uusimaa 20,6 20,4 21,2 20,3 19,6 19,8 0,92% Kanta-Häme 19,9 21,3 22,0 21,5 22,5 23,6 4,76% Keski-Uusimaa 18,3 18,8 18,4 18,5 17,4 16,8-3,53% Kymenlaakso 17,8 19,1 19,3 19,1 19,9 21,7 9,46% Länsi-uusimaa 23,9 21,9 21,4 20,6 19,4 21,0 8,16% Päijät-Häme 21,0 22,8 21,7 20,9 20,7 21,3 2,90% Etelä-Pohjanmaa 22,9 23,6 24,3 25,3 25,0 25,6 2,42% Keski-Pohjanmaa 18,7 18,9 19,2 18,9 19,2 20,8 8,04% Keski-Suomi 26,1 27,3 26,1 25,9 23,2 23,5 0,93% Pirkanmaa 24,5 25,8 26,4 25,9 24,6 24,3-1,17% Pohjanmaa 19,0 18,3 20,5 19,4 20,6 21,8 6,24% Satakunta 18,4 22,2 21,1 21,4 22,4 22,8 2,09% Varsinais-Suomi 22,4 25,4 25,2 25,8 25,2 23,5-6,87% Etelä-Savo 23,6 23,8 24,1 22,7 22,1 24,8 11,85% Pohjois-Karjala 22,3 23,9 23,1 22,7 22,7 25,3 11,52% Pohjois-Savo 20,4 21,3 22,0 22,3 21,3 24,2 13,34% Jokilaaksot 23,7 25,3 24,4 25,2 24,9 26,7 7,15% Kainuu 22,4 22,6 23,0 21,6 21,3 22,3 4,99% Koillismaa 21,3 23,1 21,0 21,6 23,1 23,5 1,75% Oulu 23,1 23,6 20,7 21,1 20,7 21,5 3,80% Lappi 20,9 20,0 20,0 20,1 20,8 20,4-1,93% Peräpohjola 21,9 21,8 21,5 21,1 21,2 22,9 7,81% Yhteensä 22,2 22,5 22,6 22,0 21,4 22,2 3,78% Taulukko 7.1.8. Kuinka monessa prosentissa tehtävistä (AB 0-4) poliisin toimintavalmiusaika jää alle raja-arvon vuonna 2013 Vuosi 2013 13 min 15 min 17 min 21 min Helsinki 63,1% 67,9% 72,0% 78,2% Etelä-Karjala 52,7% 59,9% 65,5% 73,9% Itä-uusimaa 62,5% 68,0% 72,3% 79,0% Kanta-Häme 52,4% 58,6% 63,8% 71,9% Keski-Uusimaa 67,1% 72,8% 77,4% 84,7% Kymenlaakso 54,7% 61,6% 67,2% 75,7% Länsi-uusimaa 57,4% 63,5% 68,9% 76,9% Päijät-Häme 58,2% 63,9% 68,8% 76,5% Etelä-Pohjanmaa 46,9% 52,2% 57,0% 65,4% Keski-Pohjanmaa 62,3% 67,4% 72,1% 78,1% Keski-Suomi 50,4% 56,0% 60,7% 68,3% Pirkanmaa 51,1% 57,0% 61,8% 69,8% Pohjanmaa 58,1% 64,0% 68,6% 75,3% Satakunta 53,6% 58,9% 63,7% 71,9% Varsinais-Suomi 51,0% 56,9% 62,0% 70,3% Etelä-Savo 52,5% 57,2% 61,7% 68,5% Pohjois-Karjala 48,6% 53,9% 58,3% 65,8% Pohjois-Savo 51,8% 57,5% 61,8% 69,4% Jokilaaksot 45,4% 49,1% 53,0% 60,0% Kainuu 59,7% 64,1% 67,9% 73,3% Koillismaa 56,0% 60,1% 63,7% 69,6% Oulu 56,5% 62,3% 67,3% 75,0% Lappi 64,9% 69,0% 72,3% 77,4% Peräpohjola 59,1% 64,6% 68,4% 74,6% Yhteensä 56,1% 61,6% 66,3% 73,6% - 179 -
tehtävässä toimintavalmiusaika jää tietyn rajaarvon sisään. Tarkasteltaessa kuinka suureen osaan hälytystehtävistä kyetään vastaamaan 13 minuutissa tai nopeammin on vaihtelu poliisilaitoksittain 45,4 ja 67,1 prosentin välillä (Taulukko 7.1.8.). Koko maan keskiarvo on 56,1 prosenttia. Joki- laaksojen poliisilaitoksen 45,4 prosenttia on mitä ilmeisimmin seurausta useiden kuntakeskusten muodostamasta toiminta-alueesta, jossa hälytyspalvelujen kysyntä on maantieteellisesti hajallaan. Toisessa ääripäässä, eli Keski-Uudenmaan poliisilaitoksen alueella, 67,1 prosenttia, kysyntä on keskittynyt toisiaan lähellä oleviin pääradan pikkukaupunkeihin, joiden osalta poliisipalvelut ovat olleet hyvin saatavilla.? Tapahtuiko hälytyspalvelujen kysynnässä muutosta verrattuna vuoteen 2012? Hälytystehtävien määrä on hieman laskenut. Taulukko 7.1.9. Kiireellisten ja viipymättä hoidettavien hälytystehtävien lukumäärä ja asukaslukuun suhteutettu lukumäärä 2011 2013 Hälytystehtävien lukumäärä Hälytystehtävien lukumäärä /10 000 asukasta 2011 2012 2013 Muutos 2012-2013 2011 2012 2013 Muutos 2012-2013 Helsinki 99 832 91 083 90 599-0,53% 1696,2 1529,8 1500,1-1,95% Etelä-Karjala 15 626 14 526 13 897-4,33% 1175,8 1096,1 1050,0-4,21% Itä-uusimaa 43 182 35 882 33 942-5,41% 1466,6 1205,3 1129,7-6,28% Kanta-Häme 24 865 24 091 23 399-2,87% 1424,5 1374,8 1333,5-3,01% Keski-Uusimaa 31 131 24 516 20 729-15,45% 1410,7 1102,8 925,4-16,08% Kymenlaakso 19 683 18 973 18 482-2,59% 1079,2 1043,5 1018,7-2,37% Länsi-uusimaa 50 799 45 176 41 337-8,50% 1185,1 1041,7 942,9-9,49% Päijät-Häme 30 165 29 172 28 527-2,21% 1495,0 1442,5 1408,4-2,36% Etelä-Pohjanmaa 20 107 18 881 19 150 1,42% 1039,1 974,6 986,8 1,26% Keski-Pohjanmaa 11 952 11 274 11 262-0,11% 1014,0 954,1 951,2-0,30% Keski-Suomi 35 674 32 693 31 540-3,53% 1303,7 1191,5 1146,2-3,80% Pirkanmaa 66 227 64 706 57 701-10,83% 1353,8 1313,2 1162,0-11,51% Pohjanmaa 13 395 13 005 13 300 2,27% 1043,3 1004,8 1024,0 1,91% Satakunta 29 080 24 553 23 961-2,41% 1288,1 1089,8 1065,2-2,25% Varsinais-Suomi 62 479 53 260 48 773-8,42% 1343,1 1139,9 1040,1-8,76% Etelä-Savo 24 328 21 736 18 480-14,98% 1564,8 1406,7 1204,5-14,37% Pohjois-Karjala 18 773 16 847 15 698-6,82% 1131,8 1015,5 947,1-6,73% Pohjois-Savo 36 245 33 919 29 314-13,58% 1461,8 1367,0 1180,9-13,61% Jokilaaksot 15 522 14 362 13 394-6,74% 1249,6 1157,5 1082,1-6,52% Kainuu 10 945 10 527 9 775-7,14% 1390,7 1349,9 1262,3-6,49% Koillismaa 4 403 4 420 4 281-3,14% 1478,6 1498,8 1471,1-1,85% Oulu 34 936 33 959 33 885-0,22% 1429,8 1371,3 1349,8-1,57% Lappi 18 019 15 789 14 771-6,45% 1803,3 1578,2 1479,2-6,27% Peräpohjola 13 832 12 560 12 120-3,50% 1655,2 1508,1 1460,4-3,16% Yhteensä 731 200 665 910 628 318-5,65% 1360,3 1232,9 1157,8-6,09% - 180 -
Hälytyspalvelujen kysyntää arvioitiin AB-kiireellisyysluokan ja 0-4 tehtäväluokkien tehtävämäärän perusteella. Tehtävämäärä väheni vuonna 2013 vuoteen 2012 verrattuna lähes kuusi prosenttia. Ainoastaan Etelä-Pohjanmaan ja Pohjanmaan poliisilaitosten tehtävämäärät lisääntyivät hieman. Suurimmat vähennykset olivat Keski-Uudellamaalla, Etelä-Savossa ja Pohjois-Savossa sekä Pirkanmaalla (Taulukko 7.1.9.). Kuva 7.1.2. Tehtävien, joille ei ole asetettu partioita, osuus kaikista hälytystehtävistä 2013 Väestömäärään suhteutettuna kysyntä oli suurinta vuonna 2013 Helsingissä, Lapissa, Koillismaalla ja Peräpohjolassa, vähiten tehtäviä oli Keski-Uudellamaalla ja Länsi-Uudellamaalla. Kun palvelujen kysyntä ylittää tarjonnan, on osa hälytystehtävistä jätettävä hoitamatta. Tällöin hoidetaan tärkeimpinä pidetyt tehtävät, joita ovat ensisijaisesti ihmisten henkeen ja terveyteen kohdistuvat tehtävät. - 181 -
7.1.3 Tutkintapalvelut Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Rikosten (pois lukien liikennerikokset) määrä on vuodesta 2012 noussut 0,13 prosenttia. Pienelle nousulle on hankala osoittaa mitään erityistä syytä, semminkin jos rikosten määrää verrataan suhteessa asukaslukuun, jolloin rikosten määrän voidaan todeta laskeneen 0,34 prosenttia. Merkityksellistä on kuitenkin henkeen ja terveyteen kohdistuneiden rikosten vähentyminen noin 7,5 prosenttia ja huumausainerikosten nousu yli 10 prosenttia. Poliisi on puuttunut matalalla kynnyksellä muun muassa perhe- ja läheisväkivaltaan johon liittyen nopea toimintavalmius voi johtaa siihen, että poliisi pääsee puuttumaan uhkatilanteisiin niin varhain, että uhka ei ole ehtinyt muuttua fyysiseksi väkivallaksi ja sen myötä rikosilmoitukseksi. Huumausainerikollisuus on piilorikollisuutta, joka täytyy kaivaa esiin tutkinnallisin keinoin. Huumausainerikosten määrän nousu voi liittyä huumausaineiden käytön määrään, mutta se voi olla myös osoitus poliisin tutkintatoimien tehokkuudesta. Rikosten vähentymisen on myönteistä ja siihen liittyviä syitä on analysoitava ennalta estävän toiminnan edelleen kehittämiseksi. Poliisi jatkaa edelleen perhe- ja läheisväkivaltaan puuttumista matalalla kynnyksellä yhteistyössä muiden viranomaisten sekä alueella olevien yhteisöjen ja alueen asukkaiden kanssa sekä kehittää paljastavaa rikostorjuntaa. Hyväksi havaittujen toimintamallien kehittämistä tulee jatkaa. Poliisilaitosten johto seuraa systemaattisesti tutkintayksiköiden tulosta ja tutkintaprosessien laatua sekä puuttuu aktiivisesti havaittuihin poikkeamiin. Rikostutkintaa ja -torjuntaa sekä niihin liittyvää tilannekuvan ylläpitämistä kehitetään tietojohtoisen poliisitoiminnan periaatteiden mukaisesti. Rikosten selvitysaste on edelleen varsin hyvä, mutta on heikentynyt reilun prosentin. Poliisilaitosten osalta on joitain eroja. Ääripäitä edustavat Jokilaaksot, jossa selvitysprosentti on heikentynyt yli 12 prosenttia ja Kainuu, jossa selvitysprosentti on noussut 17,5 prosenttia. Tämän tyyppiset erot voivat selittyä esimerkiksi laajoilla rikossarjoilla, jotka ovat tapahtuneet aikaisemmin, mutta tilastoituvat selvitettyinä vasta seuraavalle vuodelle. Kokonaistarkastelussa kehitys on ollut kuitenkin varsin yhtenäistä. - 182 -
Arviointiasetelma Kriteerit Arviointikysymykset Indikaattorit Palvelutavoitteet Rikollisuuden määrä Tapahtuiko tutkintapalvelujen kysynnässä muutosta verrattuna vuoteen 2012 Rikoslakirikosten pl. liikennerikosten määrä Rikosmäärien vertailu vuoteen 2012 Hyvä palvelutaso on rikosmäärien pienentyminen Rikosten selvitysaste Onko rikosten selvitysaste muuttunut verrattuna vuoteen 2012 Rikoslakirikosten pl liikennerikokset selvitysprosentti Selvitysprosenttien vertailu vuoteen 2012. Hyvä palvelutaso on selvitysasteen pysyminen edellisvuoden tasolla Johdanto Rikoslakirikoksilla tarkoitetaan vankeusuhan sisältäviä rikoksia, jotka perinteisesti jaotellaan muu muassa omaisuusrikoksiin, henkeen ja terveyteen kohdistuviin rikoksiin, huumausainerikoksiin sekä liikennerikoksiin. Kun arvioidaan poliisin palvelukykyä, yleisesti käytetty rajaus on rikoslakirikokset vähennettynä liikennerikoksilla. Perusteena on se, että liikennerikokset ovat syyllisyyden osalta pääsääntöisesti selviä jo valmiiksi esimerkiksi valvontatilanteen yhteydessä. Vuonna 2013 poliisin tietoon tuli yhteensä 343 329 rikoslakirikosta (pois lukien liikennerikokset). Määrä nousi edellisvuodesta 431 rikoksella. Määrä laski peräti 15:den poliisilaitoksen alueella. Suurin lasku, reilut 10 prosenttia on Keski- Suomessa ja Etelä-Savossa. Suurin nousu, yli 13 prosenttia on Pohjanmaalla ja Itä-Uudellamaalla sekä Oulussa, joissa nousu on yli 10 prosenttia (Taulukko 7.1.10.). Lähitulevaisuuden näkymät Rikosten kokonaismäärä suhteessa asukaslukuun on laskussa. Etenkin väkivalta- ja seksuaalirikollisuuden määrän vähentymistä voidaan pitää myönteisenä asiana. Omaisuusrikosten vajaan prosentin nousuun pitää kiinnittää huomiota ja huumausainerikosten määrän kasvuun taas tulee suhtautua erityisen vakavasti. Toisaalta asia voidaan nähdä myös myönteisenä, kun poliisin on omalla toiminnallaan pystynyt paljastamaan huumausainerikoksia entistä enemmän ja tämä on omiaan luomaan kuvaa kiinnijäämisen riskistä. Rikostorjunnan painotusten ja ennalta estävän toiminnan keinot tulee olla tulevina vuosina sellaisia, joilla pystytään vähentämään rikosten määrää.? Tapahtuiko tutkintapalvelujen kysynnässä muutoksia verrattuna vuoteen 2012? Kaikkien rikosten määrä kasvoi 241 kappaleella, rikoslakirikosten (pl. liikennerikokset) määrä lisääntyi 0,13 prosentilla, mutta asukaslukuun suhteutettuna rikosten määrä laski 0,34 prosentilla. Rikostorjunnassa (sisältää muun muassa rikosten ennaltaehkäisyn ja tapahtuneiden rikosten esitutkinnan) painotetaan suunnitelmallisuutta, pakkokeinojen tarkoituksenmukaista - 183 -
Taulukko 7.1.10. Rikoslakirikosten (pl. liikennerikokset) lukumäärä 2011 2013 Rikosten määrä, kpl 2011 2012 2013 Muutos 2012-2013 Rikosten määrä 10 000 asukasta kohden 2011 2012 2013 Muutos 2012-2013 Helsinki 80 592 68 468 69 213 1,09% 1369,3 1150,0 1146,0-0,35% Etelä-Karjala 7 737 7 404 6 875-7,14% 582,2 558,7 519,4-7,02% Itä-uusimaa 22 666 20 466 22 587 10,36% 769,8 687,5 751,8 9,35% Kanta-Häme 9 584 9 159 8 773-4,21% 549,1 522,7 500,0-4,35% Keski-Uusimaa 13 610 12 530 11 889-5,12% 616,7 563,6 530,8-5,83% Kymenlaakso 10 420 10 021 9 909-1,12% 571,3 551,1 546,2-0,90% Länsi-uusimaa 25 477 22 697 23 047 1,54% 594,4 523,4 525,7 0,44% Päijät-Häme 13 451 12 676 12 432-1,92% 666,6 626,8 613,8-2,08% Etelä-Pohjanmaa 7 836 7 452 7 377-1,01% 405,0 384,6 380,1-1,17% Keski-Pohjanmaa 5 480 4 837 4 594-5,02% 464,9 409,4 388,0-5,21% Keski-Suomi 15 384 15 510 13 938-10,14% 562,2 565,3 506,5-10,39% Pirkanmaa 29 139 29 446 28 953-1,67% 595,7 597,6 583,1-2,43% Pohjanmaa 6 419 6 209 7 037 13,34% 500,0 479,7 541,8 12,94% Satakunta 13 210 12 210 12 324 0,93% 585,1 541,9 547,9 1,10% Varsinais-Suomi 30 785 29 866 29 568-1,00% 661,8 639,2 630,5-1,36% Etelä-Savo 9 078 8 278 7 445-10,06% 583,9 535,7 485,3-9,42% Pohjois-Karjala 9 231 8 557 8 171-4,51% 556,5 515,8 493,0-4,42% Pohjois-Savo 13 970 13 884 12 788-7,89% 563,4 559,5 515,2-7,93% Jokilaaksot 5 364 4 933 5 291 7,26% 431,8 397,6 427,5 7,51% Kainuu 4 505 4 228 3 937-6,88% 572,4 542,2 508,4-6,22% Koillismaa 1 529 1 611 1 494-7,26% 513,5 546,3 513,4-6,02% Oulu 17 613 17 061 18 816 10,29% 720,8 689,0 749,5 8,79% Lappi 5 876 5 389 5 463 1,37% 588,1 538,6 547,1 1,57% Peräpohjola 4 840 5 071 5 361 5,72% 579,2 608,9 646,0 6,09% Yhteensä 369 026 342 898 343 329 0,13% 686,5 634,8 632,7-0,34% ja tehokasta käyttöä sekä rikoksentekijöiden kattavaa rekisteröintiä. Tietojohtoisen poliisitoiminnan periaatteita noudattaen, analysoitua tietoa hyväksi käyttäen voimavaroja kohdennetaan tehokkaalla tavalla. Rikostorjunnan vaikuttavuutta parannetaan toimintaa kehittämällä ja tehostamalla sekä lisäämällä ennalta estävää toimintaa ja yhteistyötä eri toimijoiden kanssa. Vuoteen 2012 verrattuna lisääntyivät merkittävästi huumausainerikokset ja vähäisesti omaisuusrikokset. Eniten vähenivät henkeen ja terveyteen kohdistuvat rikokset sekä seksuaalirikokset (Taulukko 7.1.11.).? Onko rikosten selvitysaste parantunut vuosina 2008 2013? Rikosten selvitystaso heikkeni hiukan vuoteen 2012 verrattuna. Rikosten selvitystaso lasketaan siten, että tiettynä aikana selvitettyjen rikosten määrä suhteutetaan samana aikana tietoon tulleiden rikosten määrään. Rikosten selvitysasteet heik- kenivät hiukan, eli reilun prosentin. Kun arvioidaan poliisin palvelukykyä, yleisesti käytetty kokonaisuus on rikoslakirikokset vähennettynä liikennerikoksilla. Perusteena tälle on se, että - 184 -
Taulukko 7.1.11. Rikosmäärien kehitys lajeittain 2008 2013 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Muutos 2012-2013 Seksuaalirikokset 2 930 2 213 2 426 3 269 3 553 3 252-8,47% Kaikki alkoholirikokset 3 082 2 875 3 368 4 305 3 721 3 556-4,43% Henkeen ja terveyteen kohdistuneet rikokset 37 706 35 853 35 798 43 022 40 953 37 892-7,47% Rikokset oikeudenkäyttöä, viranomaista ja 14 503 13 397 13 106 13 859 13 953 13 039-6,55% yleistä järjestystä vastaan Muut rikoslakia vastaan tehdyt rikokset 20 586 20 677 21 558 22 771 23 060 24 039 4,25% Omaisuusrikokset 256 958 254 543 246 537 259 303 236 804 238 845 0,86% Rikokset rikoslain 42, 43 ta 44 lukua vastaan 7 353 7 290 7 571 7 796 6 914 6 810-1,50% Liikennerikokset 183 781 171 397 154 070 156 702 141 514 136 371-3,63% Kaikki muut rikokset 21 624 21 498 20 642 20 966 18 686 17 665-5,46% Huumausainerikokset (uudet RL 50-luku) 15 506 17 483 18 725 19 006 17 661 19 452 10,14% Kaikki liikennerikkomukset 312 844 372 614 401 434 399 741 339 489 351 137 3,43% Yhteensä 876 873 919 840 925 235 950 740 846 308 852 058 0,68% Taulukko 7.1.12. Rikoslakirikosten (pl. liikennerikokset) selvitysaste 2008 2013 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Muutos 2012-2013 Helsinki 47,0% 48,1% 48,2% 45,1% 46,7% 44,6% -2,1 % Etelä-Karjala 46,5% 47,5% 54,9% 51,8% 49,1% 48,1% -1,1 % Itä-uusimaa 49,2% 50,3% 51,7% 46,5% 49,7% 49,8% 0,1 % Kanta-Häme 49,8% 49,8% 50,3% 50,4% 46,3% 49,2% 2,9 % Keski-Uusimaa 45,7% 46,3% 51,8% 49,9% 51,3% 48,5% -2,8 % Kymenlaakso 43,1% 50,6% 50,1% 51,7% 52,0% 48,1% -3,9 % Länsi-uusimaa 46,4% 46,9% 49,4% 47,2% 50,9% 48,7% -2,2 % Päijät-Häme 42,7% 43,6% 53,6% 51,2% 46,8% 48,9% 2,1 % Etelä-Pohjanmaa 59,2% 59,1% 66,1% 66,8% 60,7% 59,1% -1,6 % Keski-Pohjanmaa 51,2% 61,6% 60,2% 53,9% 60,7% 52,2% -8,5 % Keski-Suomi 53,4% 56,1% 55,7% 55,5% 54,0% 57,7% 3,7 % Pirkanmaa 53,6% 53,2% 55,5% 53,4% 51,2% 51,6% 0,4 % Pohjanmaa 44,1% 50,8% 56,3% 57,2% 52,4% 45,2% -7,2 % Satakunta 52,0% 49,7% 56,7% 51,4% 53,2% 51,0% -2,2 % Varsinais-Suomi 47,1% 49,9% 52,6% 47,4% 50,2% 46,7% -3,5 % Etelä-Savo 54,5% 55,5% 55,0% 53,3% 57,6% 56,7% -0,9 % Pohjois-Karjala 56,9% 57,8% 56,4% 54,2% 55,3% 56,2% 0,9 % Pohjois-Savo 63,9% 54,9% 57,1% 55,9% 53,9% 57,7% 3,8 % Jokilaaksot 61,0% 56,9% 61,2% 61,1% 73,1% 60,7% -12,4 % Kainuu 59,9% 58,0% 62,0% 54,0% 52,5% 70,0% 17,5 % Koillismaa 66,4% 71,7% 60,1% 55,4% 53,2% 65,3% 12,1 % Oulu 48,2% 52,4% 54,1% 49,3% 48,4% 46,4% -1,9 % Lappi 49,9% 51,4% 52,4% 51,7% 50,3% 49,1% -1,2 % Peräpohjola 50,3% 53,3% 53,0% 52,7% 45,3% 53,3% 7,9 % Yhteensä 49,3% 50,4% 52,6% 49,7% 50,4% 49,2% -1,2 % - 185 -
Taulukko 7.1.13. Rikoslakirikosten (pl. liikennerikokset) keskimääräinen tutkinta-aika 2008 2011 (vrk). 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Muutos 2012-2013 Muutos 2012-2013 Helsinki 66 69 73 83 78 86 8 9,97% Etelä-Karjala 72 92 100 86 88 90 2 2,40% Itä-uusimaa 73 73 71 75 101 94-7 -7,37% Kanta-Häme 67 69 85 74 90 111 21 23,24% Keski-Uusimaa 69 76 86 84 80 99 20 24,64% Kymenlaakso 90 143 100 109 114 108-6 -5,22% Länsi-uusimaa 93 91 95 86 90 91 0 0,26% Päijät-Häme 71 74 66 61 70 85 15 21,82% Etelä-Pohjanmaa 102 96 99 91 128 121-7 -5,37% Keski-Pohjanmaa 103 108 109 88 119 134 15 12,74% Keski-Suomi 94 106 113 103 110 140 30 26,87% Pirkanmaa 81 84 87 82 91 91 1 0,69% Pohjanmaa 75 100 96 104 127 133 5 4,22% Satakunta 85 104 118 90 127 129 1 0,84% Varsinais-Suomi 77 83 90 84 98 100 2 2,41% Etelä-Savo 72 89 96 106 116 110-6 -5,21% Pohjois-Karjala 48 74 65 62 75 94 19 25,17% Pohjois-Savo 69 80 83 83 80 98 18 22,58% Jokilaaksot 77 73 97 84 78 98 20 25,23% Kainuu 115 104 106 104 114 139 25 21,77% Koillismaa 95 107 77 95 92 121 29 31,93% Oulu 104 87 90 86 100 116 16 15,54% Lappi 99 109 119 128 138 135-3 -2,26% Peräpohjola 103 111 105 98 86 115 28 32,68% Yhteensä 79 86 88 86 95 102 7 7,37% liikennerikokset ovat pääsääntöisesti selviä jo valmiiksi. Rikoslakirikosten (pois lukien liikennerikokset) selvitysprosentti vuonna 2012 oli 50,4 ja 49,2 vuonna 2013. Vuosien 2008 2013 keskiarvo on 50,2 prosenttia, joten muutokset ovat olleet viime vuosina vähäisiä. Rikosten selvitysaste väheni 14 poliisilaitoksessa ja koheni 10:ssä vuodesta 2012. Valtakunnallisesta keskiarvosta poiketen tilanne on heikoin Jokilaaksoissa ja Pohjanmaalla. Myönteistä kehitystä on tapahtunut etenkin Kainuussa ja myös Koillismaalla (Taulukko 7.1.12.). Rikosten selvitysasteen rinnalla tarkastellaan myös tutkinta-aikaa. Poliisi on käyttänyt esitutkintaan rikoslakirikosten (pl. liikennerikokset) osalta aikaisempaa enemmän aikaa. Rikoslakirikosten (pl. liikennerikokset) keskimääräinen tutkinta-aika vuonna 2012 oli 102 vuorokautta (Taulukko 7.1.13.). Tutkinta-aika lisääntyi noin kahdeksalla prosentilla. Poliisilaitoskohtaiset vaihteluvälit olivat 85-102 vuorokautta. Nopeinta tutkinta on ollut Päijät-Hämeessä ja Helsingissä, 85 ja 86 vuorokautta. Pisimmät tutkinta-ajat on ollut Keski-Suomessa ja Kainuussa. Tarkasteltaessa tutkinta-aikojen muutosta prosentuaalisesti, niin poliisilaitoskohtaiset vaihteluvälit olivat Perä-Pohjolan lähes 33 prosentin nousu ja Itä-Uudenmaan yli seitsemän prosentin lasku tutkinta-ajoissa. Todellinen kuva tutkinta-ajoista vaatisi yksityiskohtaisempaa tarkastelua. Yksittäisen pikkurikoksen tutkinta-aika voi olla alle vuorokauden ja yksittäisen laajan kansainvälisiä kytkentöjä sisältävän talousrikoksen tutkinta-aika voidaan ääripäässä laskea vuosissa. - 186 -
Kuva 7.1.3. Rikoslakirikosten (pl. liikennerikokset) selvitysaste 2013-187 -
7.2. Kotona asuvien iäkkäiden turvallisuus Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Kunnille tehdyn kyselyn tulosten pohjalta voidaan päätellä, että yli puolet vastanneista kunnista ja sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymistä arvioi systemaattisesti turvallisuusseikkoja iäkkäille suunnattujen hyvinvointia edistävien kotikäyntien yhteydessä. Arvioinnin systemaattisuus tulee lisääntymään, sillä lähes viidennes kunnista kehittää arviointiaan. Noin neljännes kunnista arvioi turvallisuusseikkoja vielä satunnaisesti. Vain hieman yli prosentti vastanneista ilmoitti, ettei turvallisuusseikkoja arvioida. Henkilökunnan suunnitelmallisella ja säännöllisellä koulutuksella luodaan edellytykset iäkkäiden turvallisuuden ja asumisen riskien systemaattiselle arvioinnille. Osalla kuntia on käytettävissä hyviä käytänteitä ja toimintamalleja työntekijöiden sekä muiden vanhusten parissa työskentelevien koulutukseen, jota toteutetaan yhteistyössä pelastusalan ja muiden asiantuntijoiden kanssa. Kuntien ja sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymien tulee systemaattisemmin arvioida kotona asuvien iäkkäiden turvallisuusseikkoja. Suunnitelmallisella ja säännöllisellä koulutuksella luodaan edellytykset arvioinnille. Erityisesti harvaan asutuilla alueilla on hyödyllistä kouluttaa oman henkilökunnan lisäksi myös muita vanhusten parissa työskenteleviä. Pelastusala sekä eri järjestöt voivat tukea asiantuntemuksellaan koulutusta sekä osallistua mahdollisuuksiensa mukaan myös varsinaiseen arviointityöhön. Riskien arvioinnin seurantaa, dokumentointia sekä riskien ilmoitusjärjestelmää on kehitettävä. Dokumentoinnilla tuotetaan myös tilastoaineistoa, jonka avulla voidaan kehittää menetelmiä riskien arviointiin sekä tutkia ennalta ehkäisevien toimenpiteiden vaikuttavuutta mm. iäkkäiden kotitapaturmien määrään. Riskien ilmoitusjärjestelmiä kehittämällä, esimerkiksi sähköistä informaatioteknologiaa hyödyntäen, voidaan systematisoida avun tarpeen rekisteröintiä ja tarvittavan avun nopeaa antamista. Ongelmien ja riskien havaitsemisen jälkeen on tärkeää, että niistä myös ilmoitetaan taholle, joka pystyy tukemaan ikäihmistä ongelmien ratkaisussa. Ennalta mietitty apu ja sen toteuttaminen vähentää erityisesti iäkkäiden matalalta putoamis- ja kaatumistapaturmia ja niiden seurauksena olevaa henkistä ja fyysistä kärsimystä sekä korjaavia hoitotoimenpiteitä ja niiden tuottamiseen tarvittavia taloudellisia resursseja. Hyvistä käytänteistä löytyy esimerkkejä niin kansallisesti kuin kansainvälisestikin. - 188 -
Arviointiasetelma Arvioinkriteerit Arviointikysymykset Arviointimittarit Palvelutavoitteet Turvallinen kotona asuminen Arvioidaanko hyvinvointia edistävien kotikäyntien yhteydessä systemaattisesti turvallisuusseikkoja? Onko kuntien tai kuntayhtymien henkilöstölle, jotka työskentelevät iäkkäiden kotona, annettu koulutusta iäkkäiden turvalliseen asumiseen ja arkeen liittyvien riskien arviointiin? Arvioinnin systemaattisuus Arvioinnin systemaattisuus lisääntyy Koulutuksen tarjonta ja sen systemaattisuus Kotona asuvien iäkkäiden arkeen ja asumiseen liittyvien riskien arviointikyvyn lisääminen Johdanto Tehtävänä oli arvioida huomioivatko kunnat ja kuntayhtymät hyvinvointia edistävien kotikäyntien yhteydessä iäkkäiden arkeen ja asumiseen liittyviä turvallisuuden riskitekijöitä systemaattisesti. Edelleen arviointiin, kuinka suurelle osalle yli 65-vuotiaista arvio on tehty. Koska riskien arviointi iäkkäiden kotona edellyttää osaamista, selvitettiin onko kuntien tai kuntayhtymien henkilöstölle annettu systemaattista koulutusta turvalliseen asumiseen ja arkeen liittyvien riskien arvioinnissa. Valtioneuvosto teki 14.6.2012 periaatepäätöksen kolmannesta sisäisen turvallisuuden ohjelmasta. Hallitusohjelmassa on asetettu tavoitteeksi, että Suomi on Euroopan turvallisin maa, jossa ihmiset ja eri väestöryhmät kokevat yhteiskunnan yhdenvertaisena ja oikeudenmukaisena. Turvallisempi huominen - sisäisen turvallisuuden ohjelman ydinsisältö muodostuu arjen turvallisuuden näkökulmasta tärkeimpien turvallisuusongelmien ennaltaehkäisystä ja ratkaisusta. Toimenpiteistä noin kaksi kolmannesta painottuu ennaltaehkäiseviin toimiin. Pääosa toimenpiteistä on jatkossa pysyvää toimintaa. Alueellisen toimeenpanon varmistamiseksi aluehallintovirastojen johdolla on laadittu alueelliset toimeenpanosuunnitelmat. Sisäisen turvallisuuden ohjelman toimenpiteessä 34 esitetään, että hyvinvointia edistävillä kotikäynneillä kiinnitetään erityistä huomiota turvallisuuteen ja tehdään yhteistyötä alueellisen pelastustoimen kanssa. Vastuutahoina ovat kuntien sosiaali- ja terveystoimi ja alueellinen pelastustoimi yhteistyössä paikallisten toimijoiden kanssa. Kansalliseksi tavoitteeksi on asetettu, että yhä useampi ikääntynyt asuu yhä pidempään kotona. On oletettavaa, että ikääntyneille turvattomuutta aiheuttavat tekijät tulevat yleistymään väestötasolla väestön ikääntymisen johdosta. Turvallisuusongelmien esiintyvyyden vähentäminen ja tehokas ennalta ehkäisy sekä ikääntyneiden turvallisuustilanteen parantaminen voivat kuitenkin vaikuttaa suotuisasti tähän kehitykseen. Ikääntyneiden turvallisuuden tukemiseksi asumisen tulisi olla esteetöntä ja turvallista sekä tukea ikäihmisten toimintakykyä. Asuntojen turvallisuutta voidaan parantaa niin, että ikääntyvien asukkaiden erityistarpeet tulevat huomioiduksi. Kohteen arviointiin ei ole saatavissa valmista tilasto- tai muuta vastaavaa mitattavaa aineistoa. Arviointiaineiston saamiseksi kunnille suunnattiin kysely, joka toteutettiin paikallista turvallisuussuunnittelua kartoittavan kyselyn yhteydessä tammikuussa 2014. Kysely lähetettiin kaikkiin Manner-Suomen kuntiin. Paikalliseen turvallisuustyötä kartoittavaan kyselyyn - 189 -
Kuva 7.2.1. Kyselyyn vastanneiden kuntien yhteenlaskettu väkiluvun määrä alueen väestöstä sekä vastauksiin sisältyvien kuntien lukumäärän osuus kaikista alueen kuntien määrästä vuonna 2013 Yhteensä koko maa Pohjois-Suomi Länsi- ja Sisä-Suomi Lounais-Suomi Lappi Itä-Suomi Etelä-Suomi Vastauksiin sisätyvien kuntien lukumäärän osuus alueen kaikkien kuntien määrästä % Vastauksiin sisältyvien kuntien väkiluvun määrä alueen väestöstä % 0 20 40 60 80 vastaukset saatiin aluehallintovirastojen toiminta-alueittain kuvan 7.2.1. mukaisesti. Vastauksia saatiin yhteensä 139. Osa vastauksista kattoi useamman kunnan yhteiset tiedot, joten vastaukset koskivat yhteensä 148, eli vajaata puolta (48 %) Manner-Suomen kunnista. Vastauksen antaneiden kuntien väestöpeitto on lähes 70 %. Lapin sekä Lounais-Suomen kuntien vastausten lukumäärä sekä vastanneiden kuntien alueellinen väestöpeitto jäi pienemmäksi. Niiden osalta arvioinnin tulokset ovat epävarmempia. Tulosten yleistettävyydelle epävarmuutta luo se, että noin puolet kunnista jätti vastaamatta. Kuvaavatko kyselyyn osallistuneiden kuntien vastaukset myös vastaamatta jättäneiden kuntien käytänteitä kysymys jää vaille vastausta. Toinen huomioitava tekijä tuloksia arvioitaessa on se, että vastaukset perustuvat kuntien omaan arvioon. Kyselyn tuloksia voidaan pitää kuitenkin vähintään suuntaa-antavina. Ikäihmisten palvelut Kotona asuvien iäkkäiden turvallisuutta voidaan lisätä ennalta ehkäisemällä kotitapaturmia ja onnettomuuksia. Hyvinvointia edistävillä kotikäynneillä kiinnitetään erityistä huomiota turvallisuuteen mm. arvioimalla riskitekijöitä. Laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista (980/2013) eli nk. Vanhuuspalvelulain 12 mukaan kunnan on järjestettävä ikääntyneen väestön hyvinvointia, terveyttä, toimintakykyä ja itsenäistä suoriutumista tukevia neuvontapalveluja. Lisäksi kunnan on tarjottava hyvinvointia, terveyttä, toimintakykyä ja itsenäistä suoriutumista tukevia terveystarkastuksia, vastaanottoja tai kotikäyntejä erityisesti niille ikääntyneeseen väestöön kuuluville, joiden elinoloihin tai elämäntilanteeseen arvioidaan tutkimustiedon tai yleisen elämänkokemuksen perusteella liittyvän palveluntarvetta lisääviä riskitekijöitä. Iäkkäiden hyvinvointia edistävällä kotikäynnillä (ent. ehkäisevä kotikäynti) tarkoitetaan kunnan tarjoamaa palvelua kotonaan asuvalle, tietyn ikäiselle tai tiettyyn riskiryhmään kuuluvalle iäkkäälle kuntalaiselle. Käynnin tavoitteena on tukea kotona selviytymistä. Iäkkään kanssa selvitetään hänen tilannettaan eri näkökulmista ja häntä kannustetaan käyttämään omia voimavarojaan omatoimisuuden säilymiseksi. Hyvinvointia edistävät kotikäynnit ovat osa kuntalaisille tarjottavia yleisiä ennaltaehkäiseviä palveluja ja vanhuspalvelujen tärkeä, kehittyvä työmuoto. Pelastuslain (379/2011) 42 velvoittaa viranomaisia. Jos viranomaiset virkatoimiensa yh- - 190 -
teydessä havaitsevat tai muutoin saavat tietää rakennuksessa, asunnossa tai muussa kohteessa ilmeisen palonvaaran tai muun onnettomuusriskin, heidän tulee mahdollisten salassapitosäännösten estämättä ilmoittaa asiasta alueen pelastusviranomaiselle. Ilmoitusvelvollisuus koskee myös kuntaa, muuta julkisyhteisöä ja näiden palveluksessa olevaa henkilöstöä sekä 18 :n 2 momentissa tarkoitettua hoitolaitoksen ylläpidosta ja palvelu- ja tukiasumisen järjestämisestä huolehtivaa toiminnanharjoittajaa ja tämän palveluksessa olevaa henkilöstöä. Lähitulevaisuuden näkymät Ikääntyneiden väestöosuus tulee kasvamaan tulevina vuosina; ikä on yksi keskeisimpiä kaatumisille altistavista tekijöistä. Kotona tapahtuvien matalalta putoamis- ja kaatumistapaturmien riski kasvaa iän myötä. Iäkkäiden tapaturmista 80 prosenttia on kaatumisia, liukastumisia ja putoamisia. Kaatuminen on myös tavallisin tapaturmaisen kuoleman syy yli 65-vuotiailla. Kaatumistapaturmat ovat lähitulevaisuuden merkittävä kansanterveydellinen ja -taloudellinen haaste, koska iäkkäästä väestöstä erityisesti 80-vuotiaiden ja sitä vanhempien henkilöiden määrä kaksinkertaistuu nykyisestä vuoteen 2030 mennessä. Kaatumistapaturmat ovat nelinkertaistuneet viimeisen 25 vuoden aikana. Yli 65-vuotiaille suomalaisille sattuu 100 000 kaatumistapaturmaa vuosittain, joista valtaosa tapahtuu kotona sisällä tai kotipihassa. Lähes 40 000 kaatumistapaturmaa vaatii sairaalahoitoa ja kaatumistapaturmista aiheutuu yli 900 kuolemantapausta vuosittain tässä ikäryhmässä. Suomessa tapahtuu vuosittain noin 7 000 lonkkamurtumaa ja näistä valtaosa on seurausta kaatumisista. FT. dosentti Ilona Nurmi-Lüthjen laskelman mukaan lonkkamurtumapotilaan hoito maksaa murtuman jälkeisenä vuonna keskimäärin noin 19 000 euroa potilasta kohden (vuoden 2010 kustannustasolla). Kaatumisista johtuvat pienemmätkin vammat vaativat iäkkäillä hyvin usein käynnin terveydenhuollon vastaanotolla. Siksi kansantaloudellisesti jokaisen kaatumisen ehkäiseminen on tärkeää.? Arvioidaanko kunnissa iäkkäille suunnattujen hyvinvointia edistävien kotikäyntien yhteydessä systemaattisesti turvallisuusseikkoja? Yli puolet kunnista ja kuntayhtymistä arvioivat kyselyn mukaan systemaattisesti turvallisuusseikkoja hyvinvointia edistävien kotikäyntien yhteydessä ja systemaattisuus tulee lisääntymään. Noin 54 prosenttia vastanneista kunnista arvioi, että ikääntyville suunnattujen hyvinvointia edistävien kotikäyntien yhteydessä arvioidaan turvallisuusseikkoja systemaattisesti. Noin neljännes kunnista arvioi turvallisuusseikkoja satunnaisesti ja vain reilu prosentti vastanneista ilmoitti, ettei turvallisuusseikkoja arvioida. Lähes viidennes kunnista kehittävät arviointia systemaattisemmaksi. Tulos näyttää erittäin rohkaisevalta. Kuntakohtaisia ja siten myös alueellisia eroja löytyy. Kuvassa 7.2.2. on esitetty arvioiden tulokset aluehallintovirastojen toiminta-alueittain. Huolestuttavaa on, etteivät kaikki kunnat arvioi turvallisuusseikkoja. Arvioinnin perusteella voidaan tunnistaa riskitekijät ja puuttua niihin ennakoivasti ja siten ennalta ehkäistä tapaturmia ja onnettomuuksia. Samalla kunnat voivat ennalta - 191 -
Kuva 7.2.2. Turvallisuusseikkojen arviointi iäkkäille suunnattujen hyvinvointia edistävien kotikäyntien yhteydessä vuonna 2013 Koko maa yhteensä Pohjois-Suomi Arvioidaan systemaattisesti % Länsi- ja Sisä-Suomi Lounais-Suomi Arvioidaan satunnaisesti ja suunnitteilla systemaattisuus % Lappi Arvioidaan satunnaisesti % Itä-Suomi Etelä-Suomi Ei arvioida % 0 10 20 30 40 50 60 70 ehkäistä tapaturmista ja onnettomuuksista aiheutuvien korjaavien toimenpiteiden taloudellista rasitusta kuntatalouteen. Riskitekijöiden arviointiin on käytettävissä valmiita lomakkeita ja osa kunnista on laatinut ne itse. Lomakkeita käytettäessä on luonnollisesti huomioitava ikäihmisten toimintakyvyn ja -ympäristön erilaisuudet. Kotona asuvien iäkkäiden turvallisuusseikkojen arviointi edellyttää taitoa ja perehtyneisyyttä riskitekijöihin. Kyselyssä tiedusteltiin myös kuntien ja kuntayhtymien henkilöstölle annettua riskitekijöiden arviointiin koulutusta. Samalla kysyttiin, mitkä tahot koulutusta ovat antaneet.? Onko kuntien tai kuntayhtymien henkilöstölle, jotka työskentelevät iäkkäiden kotona, annettu koulutusta kotona asuvien iäkkäiden turvalliseen asumiseen ja arkeen liittyvien riskien arviointiin? Yli puolet kunnista antaa jonkin verran mutta satunnaisesti koulutusta iäkkäiden ihmisten turvallisuusseikkojen arviointiin. Koulutuksen suunnitelmallisuus tukee ikäihmisten turvallisuuden ja asumisen riskien arviointia. Viidesosassa kunnissa tai kuntayhtymissä henkilöstölle on annettu koulutusta suunnitelmallisesti ja säännöllisesti kotona asuvien ikäihmisten turvallisuusseikkojen arviointiin. Yli puolet kunnista antoi koulutusta jonkin verran mutta satunnaisesti. Huolestuttavaa on, että kyselyn perusteella viidesosassa kuntia tai kuntayhtymiä henkilöstölle ei ole annettu koulutusta. Koulutuksen antamisessa on merkittäviä kuntakohtaisia ja alueellisia eroja. Kuvassa 7.2.3. on esitetty koulutukseen liittyvien arvioiden tulokset aluehallintovirastojen toiminta-alueittain. - 192 -
Kuva 7.2.3. Kuntien ja kuntayhtymien antama koulutus iäkkäiden turvalliseen arkeen ja asumiseen liittyvien riskien arviointiin vuonna 2013 Koko maa Pohjois-Suomi Länsi- ja Sisä-Suomi Ei ole annettu koulutusta Lounais-Suomi Koulutusta annettu satunnaisesti Lappi Koulutusta annettu suunnitelmallisesti ja säännöllisesti Itä-Suomi Etelä-Suomi 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Koulutusta ovat antaneet työnantajat, kunnat ja kuntayhtymät sisäisenä koulutuksena. Myös ulkopuolisia asiantuntijoita on käytetty. Usein koulutus on toteutettu yhdessä pelastuslaitosten ja pelastusalan asiantuntijoiden, SPR:n ja muiden järjestöjen kanssa. Osassa kuntia koulutuksesta on vastannut esimiehet tai sosiaalija terveydenhuollon henkilöstö. Unohdukset ja erehdykset salliva asuinympäristö-projekti on kouluttanut satoja henkilöitä Päijät-Hämeen alueella liittyen työntekijöiden, asukkaiden ja vapaaehtoisten valmennukseen parantaa ikäihmisten asumista kotona. Hyvänä esimerkkinä systemaattisesta koulutuksesta voidaan mainita myös Vaasassa toteutettu koulutus. Vaasan kaupunki käynnisti 2010 kolmivuotisen ja laajan kaupungin koti- ja laitoshoidon täydennyskoulutusohjelman. Sen yhtenä toimenpiteenä noin 800 työntekijää sai konkreettista koulutusta ikäihmisten turvallisuuden ja asumisen riskien arvioinnista. Koulutuksen tuottivat syksyllä 2011 pelastuslaitoksen, poliisin ja ammattikorkeakoulun edustajat sekä Vaasan turvallisuuskoordinaattori. Keväällä 2014 kotipalvelu- ja kotisairaalahenkilöstö saavat SPEK:in kotitapaturma -peräkärryn myötä entistä konkreettisempaa koulutusta. Lisäksi ikäihmisille, heidän omaisilleen ja kotikäyntejä tekeville tahoille on suunnitteilla tehostaa mm. valtakunnallisten Turvallisia vuosia -oppaan ja Turvaohjeita senioreille -oppaan hyödyntämistä. Asioita nivotaan mm. Hemma bäst - Kotona paras -hankkeeseen. Kotikäyntejä tekevien käytössä on nk. UPCODE -järjestelmä. Jatkossa pohditaan järjestelmän laajempia käyttömahdollisuuksia mm. kotihoidosta vastaavien sekä pelastuslaitoksen ja SPEK:in kesken. Erityisesti harvaan asuttujen alueiden kunnissa koulutusta tulisi tarjota kunnan tai kuntayhtymän henkilöstön lisäksi myös muille toimijoille, jotka ovat tekemisissä vanhusten kanssa. Tällaisia tahoja voivat olla mm. vanhusten kuljetuspalveluista huolehtivat henkilöt, kyläyhdistykset ja muut järjestöt sekä vapaaehtoistyötä tekevät henkilöt. Pelastusalan ja järjestöjen asiantuntemusta voidaan hyödyntää mahdollisuuksien mukaan myös varsinaisessa arviointityössä. Ongelmien ja riskien havaitsemisen jälkeen on tärkeää, että niistä myös ilmoitetaan taholle, joka pystyy tukemaan ikäihmistä ongelmien ratkaisussa. Ennalta mietitty apu esimerkiksi - 193 -
esteettömän kulun takaamiseksi, estävien esineiden, mattojen, liukkaiden lattioiden aiheuttavan vaaran, vaarallisten sähköjohtojen ja sähkölaitteiden sekä yleensä paloturvallisuuteen liittyvien riskien poistamiseksi, taulujen ja verhojen ripustusten korjaamiseksi, lamppujen, sulakkeiden ja paristojen vaihtamiseksi sekä paloilmoittimien tarkastamiseksi voivat vähentää iäkkäiden matalalta putoamis- ja kaatumistapaturmia. Hyvistä käytänteistä löytyy esimerkkejä niin kansallisesti kuin kansainvälisestikin. Arvioija Neuvotteleva virkamies, Tapio Saavalainen, puhelin +358 400 182 586, tapio.saavalainen@avi.fi Tietolähteet Laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista (980/2013) eli nk. Vanhuuspalvelulaki Pelastuslaki (379/2011) Koti- ja vapaa-ajan tapaturmien ehkäisyn tavoiteohjelma vuosille 2014 2020, Sosiaali- ja terveysministeriö, julkaisuja 2013:16, http://urn.fi/urn:isbn:978-952-00-3431-3 Kyselytutkimus (Webropol) kunnille koskien paikallisen turvallisuustyön tilannetta 2013, Tekijä: pelastusylitarkastaja Juha Vilkki, Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto, tammikuu 2014 Turvallinen elämä ikääntyneille - Toimintaohjelma ikääntyneiden turvallisuuden parantamiseksi. Sisäasianministeriön julkaisuja 19/2011 Turvallisempi huominen - Sisäisen turvallisuuden ohjelma. Sisäasiainministeriön julkaisuja 26/2012 Turvallisia vuosia ikääntyneille - Selvitys ikääntyneiden turvallisuustilanteesta Suomessa. Sisäasianministeriön julkaisuja 27/2012 THL: Iäkkäiden kaatumisten ehkäisy, http://urn.fi/urn:nbn:fi-fe201205085108 THL: Piste tapaturmille, http://www.thl.fi/fi_fi/web/pistetapaturmille-fi/iakkaat THL: Hyvinvointia edistävät kotikäynnit, http://www.thl.fi/fi_fi/web/fi/tutkimus/tyokalut/neuvontapalvelut/kotikaynnit - 194 -
7.3 Lähisuhdeväkivallan ehkäisy osana ikääntyneiden turvallista yhteiskuntaa Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Suosituksilla ja kehittämisohjelmilla ei ole pystytty varmistamaan lähisuhdeväkivaltaa kokeneen tai sen uhan alla elävän iäkkään henkilön turvallisuutta sekä avun ja tuen tarvetta peruspalveluissa. Lähisuhdeväkivallan ehkäisytyön rakenteet vaihtelevat suuresti kunnittain. Vain pienessä osassa kuntia lähisuhdeväkivallan ehkäisyn toiminta on suositusten mukaisesti järjestetty ja nivottu osaksi kunnan rakenteita. Ikääntyneiden avun ja tuen saaminen lähisuhdeväkivaltatilanteissa on sattumanvaraista ja asuinkunnasta riippuvaista. Lähisuhde- ja perheväkivallan moniammatillinen ja poikkihallinnollinen koordinointi toteutuu heikosti kunnissa. Ilman koordinointia työ jää pirstaleiseksi ja liian paljon yksittäisen työntekijän vastuulle. Kunnissa, joissa koordinaatiotyöryhmä on asetettu, mukana ovat myös lähisuhdeväkivaltatilanteisiin kytkeytyvät muut viranomaiset ja järjestöt. Lähisuhde- ja perheväkivallan vastuuhenkilö on nimetty osaan kunnista, mutta tehtävä suoritetaan enimmäkseen oman työn ohella. Ilman työn selkeitä rakenteita, koordinointia ja strategiaa, yksittäisen vastuuhenkilön toiminta on haavoittuvaa. Lähisuhdeväkivallan ja ikääntyneisiin kohdistuneen väkivallan erityispiirteiden ja riskitekijöiden tunnistaminen ja siihen puuttuminen on heikkoa. Lähisuhdeväkivallan riskiä ei arvioida riittävästi palveluissa. Väestötason tietoa ikääntyneiden kokemasta lähisuhdeväkivallasta on saatavilla. Lähisuhdeväkivaltaa kokeneiden palvelun tarve on vielä näkymätön tieto sekä valtakunnallisissa että paikallisissa tietovarannoissa. Ikääntyneisiin kohdistuva lähisuhdeväkivalta on tehtävä näkyväksi toiminnan kaikilla tasoilla, jotta kansalaisten yhdenvertaisuus suhteessa peruspalveluiden saatavuuteen toteutuisi. Ikääntyneiden lähisuhdeväkivallan tunnistaminen, vähentäminen ja palveluiden parantaminen vaativat moninaisia toimenpiteitä. Valtakunnan tason toimenpiteet: Lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisy ja tarvittavat palvelut ikääntyneiden erityistarpeet huomioiden sisällytetään sosiaali- ja terveyspalveluiden rakennelainsäädäntöön. Uudistetussa sosiaalihuoltolaissa tehdään lähisuhdeväkivaltaa kokeneen tuen tarve näkyväksi ja määritellään tuen tarpeisiin vastaavat palvelut. Lähisuhdeväkivaltatyön ja palveluiden puutteet tehdään näkyviksi parantamalla lähisuhde- ja perheväkivaltatyön valvontaa kunnissa ja laatimalla selkeä valvontasuunnitelma huomioiden ikääntyneiden erityistarpeet. Tuetaan kuntia vastuunjaon määrittämisessä ja palvelupolun selkeyttämisessä lähisuhdeväkivaltaa kokeneiden ikääntyneiden osalta. Aluetason toimenpiteet: Yhdyshenkilöverkoston ylläpitämistä jatketaan aluehallintovirastoissa hyödyntäen vertaiskehittämistä ja oppimista koordinaatiotyön tukena. Kuntatason toimenpiteet: Ikääntyneisiin kohdistuvan väkivallan ehkäiseminen ja avun tarjoaminen muodostetaan tiiviiksi osaksi kunnan vanhuspalveluiden/sosiaali- ja terveyspalveluiden kokonaisuutta. Ikääntyneisiin kohdistuva lähisuhdeväkivalta ja tarvittavat toimenpiteet kirjataan osaksi kunnassa laadittavaa lain mukaista ikäpoliittista suunnitelmaa (Laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista, myöhemmin Vanhuspalvelulaki 980/2012, 5 ). Työntekijöiden osaamista vahvistetaan ikääntyneisiin kohdistuvan väkivallan tunnistamisessa levittämällä systemaattisen väkivallan kartoituksen työkalun käyttöönottoa. Parannetaan vakavan väkivallan riskinarviointia levittämällä tietoa ja työvälineitä MARAK-riskinarvioinnista. Lisätään tiedottamista velvollisuudesta tehdä ilmoitus ikääntyneeseen kohdistuvasta lähisuhdeväkivallasta tai sen uhasta salassapitosäännösten estämättä. (Vanhuspalvelulaki 980/2012, 25.) Lähisuhdeväkivaltaa kokeneiden palvelutarpeiden tiedonkeruu ja tilastointi otetaan käyttöön peruspalveluissa. Turvakotipalveluja kehitetään laatusuositusten mukaisesti ikääntyneiden tarpeet huomioiden. Kunnissa tulisi olla tarjolla lähisuhdeväkivaltaa kokeneille ikääntyneille heidän toimintakyvylleen sopivia asumismuotoja, jolloin ikääntyneen avio- tai avoparin muutto erilleen helpottuisi, esim. lyhytaikaishoitoa, vuokra-asumista tai palveluasumista. - 195 -
Arviointiasetelma Arviointikriteerit Arviointikysymykset Arviointimittarit Palvelutavoitteet Lähisuhde- ja perheväkivallan moniammatillinen koordinaatioryhmä Vastuuhenkilö Lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyn toimintaohjelma- ja suunnitelma Määrärahaa lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyn toteuttamiseen Onko kunnissa/yhteistoiminta-alueilla asetettu lähisuhdeja perheväkivallan koordinaatioryhmää Onko kunnissa/ yhteistoiminta-alueilla nimetty lähisuhdeja perheväkivallan ehkäisyn vastuuhenkilö Onko kunnissa/yhteistoiminta-alueilla toimintaohjelma- tai suunnitelma lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisytyölle Onko kuntien talousarviossa varattu määrärahaa lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisytyön toteuttamiseen Kuntien /yhteistoiminta-alueiden määrä, jossa koordinaatioryhmä on asetettu Kuntien/ yhteistoiminta-alueiden määrä, jossa vastuuhenkilö on nimetty ja tehtävät määritelty Kunnat/yhteistoiminta-alueet, jossa toimintaohjelma tai suunnitelma a) on olemassa b) on suunnitteilla c) ei ole toimintaohjelmaa tai suunnitelmaa Kuntien määrä, jotka ovat varanneet määrärahaa lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyyn Kunnissa/yhteistoimintaalueilla on lähisuhde- ja perheväkivallan moniammatillinen koordinaatioryhmä Vastuuhenkilö on nimetty ja hänellä on selkeä tehtävänkuva Toimintaohjelma lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisemiseksi on laadittu ja sen toimeenpanosta ja seurannasta on huolehdittu Kunnat ovat talousarviossa varanneet määrärahaa lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisytyölle Johdanto Ikääntyneiden kokema väkivalta lähisuhteessa tai perheessä ei ole marginaalinen, mutta kylläkin vaiettu ilmiö. Lähisuhdeväkivalta on yhä piilossa oleva ongelma kuntien peruspalveluissa, koska sekä avuntarvitsijat että avuntarjoajat eivät ota ongelmaa esille monestakaan syystä, esimerkiksi pelon tai häpeän takia. Nykyisessä sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännössä ei lähisuhdeväkivaltaa kokenutta mainita erikseen avun tai tuen tarvitsijana ja mitään erityislainsäädäntöä näihin kysymyksiin liittyen ei nykyisellään ole. Suomea sitovat kansainväliset sopimukset velvoittavat ehkäisemään lähisuhde- ja perheväkivaltaa sekä tarjoamaan palveluita väkivallan uhreille. Valtakunnallista ohjausta on tähän asti toteutettu suositusten ja valtakunnallisten kehittämisohjelmien muodossa lähisuhdeväkivallan huomioimiseksi ja palveluiden kehittämiseksi. Vanhuspalvelulaissa (980/2012, 25 ) on säädetty salassapitosäännösten estämättä ilmoitusvelvollisuus iäkkäästä henkilöstä, joka on ilmeisen kykenemätön vastaamaan omasta huolenpidostaan, terveydestään tai turvallisuudestaan. Lain mukaan iäkäs henkilö on yhtälailla haavoittuvassa asemassa kuin lastensuojelun tarpeessa oleva lapsi. Ikääntynyt määritellään vanhuspalvelulaissa (980/2012) henkilöksi, joka on vanhuseläkkeeseen oikeuttavassa iässä. Tässä arvioinnissa ikääntyneellä henkilöllä tarkoitetaan 65+ vuoden kronologista eli kalenteri-ikää. Uudistetussa laatusuosituksessa hyvän ikääntymisen turvaamiseksi ja palveluiden parantamiseksi suosituksena on, että kunnan palveluvalikoimassa on oltava kohdennettuja toimenpiteitä riskiryhmille. Riskitekijöiksi mainitaan kaltoinkohtelu ja lähisuhde- ja perheväkivalta tai sen uhka. Tavoitteena on riskien varhainen tunnistaminen ja tuki. Valmisteilla olevassa sosiaalihuollon lainsäädännön uudistumistyöryhmän loppuraportissa (STM 2012:21) on lähisuhdeväkivaltaa kokeneen tuen tarpeet tehty näkyviksi. Turvakotipalvelulle ollaan laatimassa omaa säädöspohjaa, kun turvakotipalvelun rahoitus siirtyy valtiolle vuoden 2015 alusta. Tässä arvioinnissa tuodaan esiin ikääntyneisiin kohdistuva väkivalta ilmiönä sekä arvioidaan lähisuhdeväkivaltaa kokeneiden ikääntynei- - 196 -
den tilannetta kunnissa, kuntien rakenteellisten edellytysten näkökulmasta. Arvioinnin pääaineistona on tutkimus- ja tilastotietoa ikääntyneen kokemasta lähisuhdeväkivallasta sekä aluehallintovirastojen (AVI) ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) tekemä kuntakysely (2011) sosiaali- ja terveysministeriön (STM) ja Kuntaliiton suositusten (2008) toimeenpanosta kunnissa, lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyn paikallisen ja alueellisen toiminnan ohjaamiseen ja johtamiseen. Mikäli suositusten mukaiset rakenteelliset tekijät lähisuhdeja perheväkivallan palveluiden järjestämiseen eivät ole kunnossa kunnissa, jää palveluiden saatavuus sattumanvaraiseksi ja eriarvoiseksi riippuen asunpaikasta. Ikäihmisten palvelut Mitä on ikääntyneisiin kohdistuva lähisuhdeväkivalta? Lähisuhteessa tai perheessä tapahtuvasta väkivallasta on käytössä monia käsitteitä riippuen siitä, keneen väkivalta kohdistuu (esimerkiksi lapsiin, ikääntyneisiin, naisiin tai vammaisiin henkilöihin). Euroopan neuvoston yleissopimuksessa naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta (CETS No.210) perheväkivallan määritelmä käsittää perheen tai kotitalouden jäsenten väliset ruumiillisen, seksuaalisen, henkisen tai taloudellisen väkivallan teot riippumatta biologisista tai oikeudellisista perhesiteistä. Perheväkivaltaa on pääasiassa kahdentyyppistä: toisaalta parisuhdeväkivaltaa nykyisten tai entisten puolisoiden tai kumppanien välillä ja toisaalta sukupolvien välistä väkivaltaa, jota tavallisesti esiintyy vanhempien ja lasten välillä. Määritelmä on sukupuolineutraali eli käsittää molempia sukupuolia edustavat uhrit ja väkivallantekijät. Useimmat tällaisen väkivallan uhreista ovat naisia, minkä vuoksi parisuhdeväkivalta on selvästi sukupuolittunutta. Ikääntyneisiin kohdistuva väkivalta on lähisuhde- ja perheväkivallan ja naisiin kohdistuvan väkivallan yksi muoto. Tällä väkivallan muodolla on kuitenkin omat erityispiirteensä ja siksi siitä käytetään usein yläkäsitettä kaltoinkohtelu. WHO:n (2011) mukaan vanhusten kaltoinkohtelu voi olla joko teko tai tekemättä jättäminen. Tekemättä jättämisen kohdalla on kyse laiminlyönnistä, joka voi olla joko tarkoituksellista tai tahatonta. Tavallisesti ikääntyneisiin kohdistuvassa väkivallassa erotellaan viisi eri kategoriaa: 1) fyysinen väkivalta: kivun tai vamman aiheuttaminen, fyysinen pakottaminen ja fyysisesti tai lääkkeillä aiheutettu vapaudenriisto 2) henkinen tai emotionaalinen väkivalta: henkisen tuskan aiheuttaminen tai väkivallalla uhkaaminen 3) taloudellinen tai aineellinen väkivalta: vanhuksen varojen tai omaisuuden laiton tai epäasianmukainen käyttö tai riisto 4) seksuaalinen väkivalta: kaikenlainen muu kuin suostumukseen perustuva seksuaalinen kontakti 5) laiminlyönti: hoivavelvollisuuden täyttämisen laiminlyönti tai siitä kieltäytyminen. Maailman terveysjärjestön WHO:n mukaan mikään yksittäinen tekijä ei selitä miksi joku käyttäytyy väkivaltaisesti läheistään kohtaan. Ikääntyneen kaltoinkohtelu on erilaisten monimuotoisten prosessien tulos. Kaltoinkohteluun vaikuttavat yksilö- ja ihmissuhdetekijät sekä sosiaaliset, kulttuuriset ja ympäristöön liittyvät tekijät. WHO tuo esiin seuraavia vahvaan näyttöön perustuvia väkivallan kohteeksi joutumisen riskitekijöitä kuten sukupuoli (nainen), dementia, riippuvuus väkivallan tekijästä tai asuminen yhteisessä taloudessa. Väkivallan tekijän riskitekijöitä ovat aikaisempi väkivaltainen käyttäytyminen, mielenterveysongelmat sekä päihdeongelmat. Sosiaalinen eristyneisyys ja yksinäisyys ovat myös riski joutua väkivallan kohteeksi lähisuhteessa. (WHO 2011) - 197 -
Miten yleistä ikääntyneisiin kohdistuva lähisuhdeväkivalta on? Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen vuonna 2010 tekemän yleisyystutkimuksen mukaan joka neljäs ikääntynyt nainen (60 97-vuotiaat) Suomessa on kärsinyt viimeisen vuoden aikana väkivallasta ja hyväksikäytöstä. Kaikissa väkivallan ja hyväksikäytön muodoissa tekijänä on useimmiten elämänkumppani tai puoliso. Ainoastaan laiminlyöntitapauksissa tekijät ovat pääasiassa omia lapsia tai hoitohenkilökuntaa. Täten ikääntyneisiin kohdistuva lähisuhdeväkivalta ei pääosin poikkea muusta aikuisväestön kokemasta lähisuhdeväkivallasta: se kohdistuu useimmiten naisiin ja tekijänä on useimmiten puoliso tai elämänkumppani. Henkinen väkivalta on yleisin 21,2 prosenttia ja seuraavaksi yleisin on taloudellinen väkivalta 6,6 prosenttia. Seksuaalista väkivaltaa koki 4,7 prosenttia, fyysistä väkivaltaa 2,8 prosenttia ja laiminlyöntiä koki 2,6 prosenttia vastanneista. Suomessa tehdyn tutkimuksen mukaan noin neljä prosenttia kaikista miehistä on kokenut parisuhdeväkivaltaa viimeisen vuoden aikana. Ikäluokan 65 74-vuotiaat miehet eivät tutkimuksen mukaan kokeneet parisuhdeväkivaltaa. (Heiskanen M., Ruuskanen E. 201). Vain murto-osa kuntia (34) tai yhteistoimintaalueita (18) oli asettanut lähisuhde- ja perheväkivallan koordinaatioryhmän. Alueellinen terveys- ja hyvinvointitutkimus (ATH) kerää kunnallista ja alueellista väestöryhmittäistä hyvinvointia, elinoloja ja palveluiden tarvetta koskevaa kokemuksellista tietoa. Kyselyssä kartoitetaan muun muassa kokemuksia eri väkivallan muodoista. Vuoden 2013 ATH-kysely mukaan lähisuhdeväkivaltaa 12 viime kuukauden aikana kokeneiden osuus 65 vuotta täyttäneestä väestöstä oli 1,4 prosenttia. (Taulukko 7.3.2.). Ikääntyneiden kokemasta väkivallasta on olemassa eri tavalla kerättyä tietoa, mutta haastavampaa on arvioida miten peruspalveluissa kyetään tunnistamaan ja vastaamaan avun tarpeisiin. Sosiaali- ja terveysministeriön toimeksiantona vuonna 2012 tehtiin selvitys lähisuhdeväkivaltaa kokeneille naisille tarjottavista palveluista. Tässä selvityksessä ei erikseen tarkasteltu ikääntyneille tarjottavia palveluja, mutta se antaa yleiskuvan tarjottavista palveluista iästä Kuva 7.3.1. Väkivallan ja kaltoinkohtelun muotojen yleisyys Suomessa, prosentteina. 30 25 20 15 10 5 0 Psyykkinen Taloudellinen Oikeuksien Seksuaalinen Fyysinen Laiminlyönti Koko otos loukkaaminen - 198 -
Taulukko 7.3.1. Yli 65-vuotiaisiin naisiin ja miehiin kohdistuneet henkirikokset tekijän mukaan vuosina 2003 2012 Tekijä Naiset 65+ Miehet 65+ 2003-12 2003-12 Aviopuoliso 20 0 Avopuoliso 3 0 Seurustelukumppani 5 0 Ex-puoliso/seurustelukumppani 0 0 Samaa sukupuolta oleva partneri 0 0 Poika/ poikapuoli 11 6 Tytär/ tytärpuoli 1 0 Lapsenlapsi, poika 2 0 Lapsenlapsi, tytär 0 0 Sisarus 0 2 Muu sukulainen 2 4 Tuttava 8 26 Ennalta tuntematon 3 8 Suhde ei tiedossa 0 0 Juttu pimeä kirjaamishetkellä 0 1 Yhteensä 55 47 Kaikki henkirikoksen uhrit 369 819 Taulukko 7.3.2. Lähisuhdeväkivaltaa 12 viime kuukauden aikana kokeneiden osuus prosentteina Arvo % 95% luottamusvälin alaraja 95% luottamusvälin yläraja Yhteensä 1,3869 1,1006 1,6733 Sukupuoli mies 1,0809 0,6891 1,4726 nainen 1,6269 1,2189 2,035 Ikäryhmä 65-74 2,032 1,5502 2,5138 75+ 0,566 0,3513 0,7807 riippumatta. Palvelujen saatavuudessa on merkittäviä alueellisia eroja eivätkä palvelut jakaannu tasaisesti. Palveluverkoston koordinointi ja tiedonkulku eri toimijoiden välillä ovat väkivaltatyössä ja palvelujen kehittämisessä merkittäviä ongelmia. Useiden kuntien toimihenkilöillä ei ole tietoa oman kunnan tai seutukunnan alueella väkivallan uhreille tarjolla olevista palveluista. (STM 2012:11). Harvassa kunnan peruspalvelussa tilastoidaan lähisuhdeväkivalta avun tai tuen tarpeen syyksi. Akuutissa tilanteessa sosiaalipäivystys tarjoaa apua lähisuhdeväkivaltatilanteisiin. Tällä hetkellä puuttuu valtakunnallista tietoa sosiaalipäivystyksen asiakkaista. Turvakodit ovat sosiaalipäivystyksen rinnalla ainoita akuutissa tilanteessa lähisuhdeväkivaltaa kokeneille suunnattuja palveluita ja nämäkin palvelut ovat ensisijaisesti osoitettu lapsiperheille. Ensi- ja turvakotien liiton jäsenyhdistykset ylläpitävät suurimman osan turvakotipalveluista (12 turvakotia). Näissä palveluissa oli vuosien 2010 2013 välisenä aikana yli 50-vuotiaita vuositasolla 7 10 % turvakotien aikuisasiakkaista. Tällä hetkellä asiakastilastointi ei ole yhdenmukainen, joten tarkempaa ikäjakaumaa ei ole saatavilla turvakotipalveluiden asiakkaista. Ensimmäiset valtakunnalliset turvakotipalveluiden laatusuositukset julkaistiin alkukesästä 2013 (THL. Ohjaus 11/2013). Laatusuosituksissa painotetaan, että turvakotipalvelut on tarkoitettu kaiken ikäisille ja ikääntyneiden erityistarpeet on huomioitava. - 199 -
Lähitulevaisuuden näkymät Eliniän pidentymisen myötä ikääntyneen väestön määrä kasvaa nopeasti. Yli 65-vuotiaiden osuuden väestöstä arvioidaan nousevan nykyisestä 18 prosentista 26 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä ja 28 prosenttiin vuoteen 2060 mennessä. Ikääntyneiden muisti-, mielenterveys- ja päihdeongelmien esiintyvyys ovat kasvussa ja sen seurauksena kasvavat myös väkivallan riskit. Palveluiden järjestämisen ohjaavana periaatteena on, että ikääntyneet saavat asua mahdollisimman pitkään kotona ja hoito sekä huolenpito järjestetään kotiin. Omaisten antamaan hoitoon ja huolenpitoon ollaan tukeutumassa yhä enenevässä määrin. Kotia pidetään yleisesti turvallisena ympäristönä, mutta juuri kodin seinien sisällä, piilossa muilta, lähisuhdeväkivallan riski on suurin. Lähisuhdeväkivallan kokemukset ovat arkaluotoinen asia kartoittaa, koska ne mielletään yhä yksityisyyteen kuuluvaksi asiaksi. Ikääntyneiden kanssa työskentelevillä tulisi olla osaamista tunnistaa lähisuhdeväkivalta ja ikääntyneisiin kohdistuvan väkivallan erityispiirteet. Vanhuspalvelulaki velvoittaa (15 ) palvelutarpeen selvittämiseen. Lähisuhdeväkivaltaa ja väkivallan uhkaa on myös arvioitava palvelutarpeen selvittämisen yhteydessä. Uhrina voi olla yksin tai parisuhteessa elävä ikääntynyt, omaishoitaja tai hoidettava. Lähisuhdeväkivallan systemaattisen kartoittamisen pitäisi kuulua osaksi sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaan tilanteen arviointia kaikissa palveluissa riippumatta iästä. Tämän tulisi tapahtua henkilökohtaisesti, ilman muiden läheisten läsnäoloa, asiakkaalle turvallisessa ympäristössä. Ikääntyneisiin kohdistuvan väkivallan ehkäiseminen ja avun tarjoamisen tulisi olla tiivis osa kunnan vanhuspalveluiden kokonaisuutta. Lähisuhdeväkivaltatilanteissa palveluiden tarve voi olla moninainen. Kunnissa tulisi olla selvitettynä eri tilanteisiin tarjolla olevat palvelut, akuutista kriisitilanteesta avopalveluun ja pitkäaikaiseen tukeen. Lähisuhdeväkivallan osaamista on vahvistettava, mutta myös keskitettävä, jotta apua ja tukea tarvitsevat asiakkaat saavat oikea-aikaista ja asianmukaista apua. Lähisuhdeväkivallan suositusten toimeenpano kunnissa on ollut heikkoa. Työlle ei ole syntynyt selkeitä rakenteita eikä tarvittavia palveluja ole tarjolla. Tarvitaan lainsäädännöllistä tukea työlle ja asia on nivottava yhteen sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenneuudistustyöhön.? Onko kunnissa/yhteistoiminta-alueilla asetettu moniammatillinen lähisuhde- ja perheväkivallan koordinaatioryhmä? Vain murto-osa kuntia (34) tai yhteistoiminta-alueita (18) oli asettanut lähisuhde- ja perheväkivallan koordinaatioryhmän. Suositus lähisuhde- ja perheväkivallan moniammatillisen koordinaatioryhmän asettamisesta joko kuntaan tai yhteistoimintaalueelle näytti toteutuneen heikosti. Siellä missä koordinaatioryhmiä oli asetettu, ne olivat moniammatillisia ja poikkihallinnollisia. Aluekohtaisesti työryhmissä oli myös asian kannalta keskeiset järjestöt edustettuna. Muutamissa kunnissa tai yhteistoiminta-alueilla toiminta oli liitetty jonkun muun työryhmän sisälle kuten esimerkiksi lastensuojelutyöryhmään. - 200 -
? Onko kunnissa/ yhteistoiminta-alueilla nimetty lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyn vastuuhenkilö? Noin 30 prosenttia kunnista/yhteistoiminta-alueista ilmoitti, että vastuuhenkilö on nimetty. Vuonna 2011 noin 30 prosenttia kunnista oli nimennyt lähisuhde- ja perheväkivallan vastuuhenkilön. Vastuuhenkilöt toimivat poikkeuksetta tehtävässä oman toimensa ohella. Aluehallintovirastot ovat alueellisesti ylläpitäneet vastuunhenkilötietoja ja kutsuneet koolle lähisuhde- ja perheväkivallan vastuuhenkilöt ainakin kerran vuodessa. Vastuuhenkilöt on usein kutsuttu koolle yhdessä päihdetyön ja terveyden edistämisen yhdyshenkilöiden kanssa. THL on vuosittain kutsunut koolle lähisuhde- ja perheväkivallan vastuuhenkilöt ja avainkouluttajat. Lähisuhde- ja perheväkivallan vastuuhenkilöille laadittiin tehtäväkuvamalli vuonna 2013 yhteistyössä STM:n, AVI:n ja THL:n kanssa. Säännöllinen yhteydenpito ja ohjeistus ovat mahdollisesti lisänneet kuntien/ yhteistoimintaalueiden vastuuhenkilöiden määrää.? Onko kunnissa/yhteistoiminta-alueilla toimintaohjelma- tai suunnitelma lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisytyölle? Lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyn toimintaohjelma- tai suunnitelma on laadittu tai valmisteilla 27 prosentissa kuntia/yhteistoiminta-alueita. Kunnille annetussa suosituksessa (2008) lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyn ohjaamiseen ja johtamiseen edellytetään, että kunnat ovat laatineet lähisuhde- ja perheväkivallan strategiset linjaukset ja tavoitteet joko omana toimintaohjelmana tai omana si- sältökohtana kuntien hyvinvointistrategiaan ja turvallisuussuunnitelmaan. Vastanneista 84 kuntaa/yhteistoiminta-aluetta vastasi, että heillä on laadittu toimintaohjelma lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisyyn.? Onko kuntien talousarviossa varattu määrärahaa lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisytyön toteuttamiseen? Ainoastaan kahdeksan kuntaa oli varannut talousarviossa määrärahaa lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisytyön toteutukseen. Kunnissa talousarvio perustuu sektorikohtaiseen budjetointiin. Lähisuhde- ja perheväkivallan ehkäisytyön toteutus on sektorirajoja ylittävää toimintaa. Mikäli toimintaa ei koordinoida ylisektorisesti eikä vastuuta määritellä yhdessä, niin toiminta ei ole kenenkään budjetointivastuulla. Täten työn määrätietoinen ja suunnitelmallinen toteutus ja kehittäminen jäävät puuttumaan. - 201 -
Arviointiryhmä pj. Neuvotteleva virkamies, KT, YTT Liisa Heinämäki, puh. 02951 63040, liisa.heinamaki@stm.fi Kehittämispäällikkö, THM Helena Ewalds, puh. 0295247410, helena.ewalds@thl.fi Hallitussihteeri, Oik.Kand. Heidi Manns-Haatanen, puh. 0295163346, heidi.mannshaatanen@stm.fi Ylitarkastaja, TtM Raija Fors, puh. 0295917559, raija.fors@avi.fi Ylitarkastaja, THM Marjo Hamilas, puh. 0295 018 025, marjo.hamilas@avi.fi Aluekoordinaattori, Heli Heimala, puh. 0295016115, heli.heimala@avi.fi Ylitarkastaja, KL Sari Husa, puh. 0295017361, sari.husa@avi.fi Sosiaalihuollon johtava ylitarkastaja, YTM Eija Hynninen-Joensivu, puh. 0295016121, eija.hynninen-joensivu@avi.fi Ylitarkastaja, YTM Lea Liukku, puh. 0295018559, lea.liukku@avi.fi Ylitarkastaja, VTM Urpo Mönkkönen, puh. 050 5371279, urpo.monkkonen@avi.fi Sosiaalihuollon ylitarkastaja, Elisa Roimaa, puh. 0295017587, elisa.roimaa@avi.fi Kehittämispäällikkö, THM Salla Sainio, puh. 0295247271, salla.sainio@thl.fi Sosiaalihuollon ylitarkastaja, YTM Marja-Leena Stenroos, puh. 0295016206, marja-leena.stenroos@avi.fi Erikoissuunnittelija, VTM Jarkko Yliruka, puh. 0295016219, jarkko.yliruka@avi.fi Tietolähteet Laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista (980/2012) Euroopan neuvoston yleissopimus naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta. CETS No.210. - 202 -
Aluehallintovirastojen kuntakysely lähisuhde- ja perheväkivallan suositusten toimeenpanosta vuonna 2011. Tehty keväällä 2011. Vastausprosentti oli 65 % kunnista/yhteistoiminta-alueista vastasi kyselyyn. Valtakunnallinen yhteenveto THL. Julkaisematon. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos, henkirikollisuuden seurantajärjestelmä, 12.12.2013 European report on preventing elder maltreatment. World Health Organization 2011 Heiskanen Markku & Ruuskanen Elina. (2010) Tuhansien iskujen maa - Miesten kokema väkivalta Suomessa. Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä toimiva Euroopan Kriminaalipolitiikan Instituutti (HEUNI). Julkaisusarja No. 66 Verkkojulkaisu Kaikkonen R, Murto J, Pentala O, Koskela T, Virtala E, Härkänen T, Koskenniemi T, Ahonen J, Vartiainen E & Koskinen S. Alueellisen terveys- ja hyvinvointitutkimuksen perustulokset 2010-2014. Verkkojulkaisu: www.thl.fi/ath Laatusuositus hyvän ikääntymisen turvaamiseksi ja palveluiden parantamiseksi. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2013:11 Luoma Minna-Liisa, Koivusilta Mira (2010) Prevalence study of abuse and violence against older women. Results of the Finnish Survey. Verkkojulkaisu www.thl.fi/avow Mäkeläinen Terhi, Husso Marita, Mäntysaari Mikko, Notko Marianne, Virkki Tuija. Tukitoimenpiteet lähisuhdeväkivaltaa kokeneille naisille. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2012:11 Sosiaalihuollon lainsäädännön uudistaminen. Sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmän loppuraportti. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2012:21 Turvakotipalvelujen kansalliset laatusuositukset. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Ohjaus 11/2013-203 -
7.4. Pelastustoimi 7.4.1. Ennalta ehkäisevä työ Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Pelastustoimen valistustyön valtakunnallinen tulostavoite saavutettiin puolella pelastustoimen alueista. Järjestettyjen valistus- ja neuvontatilaisuuksien tai niiden yhteydessä tavoitetun väestön määrässä ei viime vuosina ole tapahtunut oleellisia muutoksia. Pelastustoimen alueiden ja kuntien välillä on suuria eroja sekä valistuksella ja neuvonnalla tavoitetun väestön että järjestettyjen valistustilaisuuksien asukaslukuun suhteutetulla määrällä tarkasteltuna. Myös valistus- ja neuvontatyön toteutustapojen painotukset vaihtelevat yhä pelastustoimen alueittain merkittävästi. Pelastuslaitosten välinen vertailu turvallisuusviestinnän toteuttamisen osalta edellyttää yksityiskohtaisempaa tarkastelua. Väestön ja toiminnanharjoittajien asemaa pelastustoimen turvallisuusviestinnän palvelujen saajana tulee tarkastella tasapuolisuuden näkökulmasta. Samassa yhteydessä tulee kiinnittää huomiota palvelujen toteutumiseen tunnistettujen onnettomuusriskien mukaisesti. Onnettomuusriskeihin voidaan vaikuttaa usealla eri pelastustoimen palvelulla. Pelastustoimen toteuttaman onnettomuuksia ehkäisevän työn menetelmien ja kohdistamisen tueksi tarvitaan tietoa eri toimenpiteiden vaikuttavuudesta. Arviointiasetelma Kriteerit Arviointikysymykset Indikaattorit Palvelutavoitteet Pelastustoimen alaan kuuluvan valistuksen ja neuvonnan saatavuus ja saavutettavuus Kuinka paljon pelastuslaitokset ovat tuottaneet valistus- ja neuvontapalveluja? Kohdistuvatko valistus- ja neuvontapalvelut riskikohteisiin? Pelastuslaitosten valistustilaisuuksien ja valistusta saaneen väestön määrä ja muutos edellisestä vuodesta sekä valistuksen kohdentuminen riskiryhmille. Pelastuslaitosten valistus tavoittaa vuosittain 20 % väestöstä. Pelastuslaitosten valistus kohdistuu riskiperusteisesti. Johdanto Pelastustoimen tavoitteena on parantaa ihmisten turvallisuutta erityisesti onnettomuuksia ja niiden seurauksia vähentämällä. Tavoitteeseen pyritään lisäämällä ihmisten ja organisaatioiden omaa turvallisuuteen liittyvää osaamista, valvomalla turvallisten olosuhteiden toteutumista erityisesti rakennuksissa ja yleisötapahtumissa sekä ylläpitämällä kykyä tuottaa nopeaa apua onnettomuustilanteissa. Lisäksi pelastustoimi käyttää asiantuntijuuttaan erityisesti kaavoituksen ja rakentamisen yhteydessä, jolloin onnettomuuksiin voidaan merkittävästi vaikuttaa ennalta. Toimenpiteiden keskiössä on onnettomuuksien ehkäiseminen ennalta ja niiden seurausten tehokas rajoittaminen. - 204 -
Pelastuslaitoksen tehtävien kokonaisuus muodostuu pelastustoimelle kuuluvasta ohjauksesta sekä valistuksesta ja neuvonnasta, pelastustoimen valvontatehtävistä, väestön varoittamisesta vaara- ja onnettomuustilanteessa ja siihen tarvittavasta hälytysjärjestelmästä sekä pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistä. Lisäksi pelastuslaitos voi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä on sovittu sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kanssa ja tukea kunnan valmiussuunnittelua, jos siitä on kunnan kanssa sovittu. Edelleen pelastuslaitos huolehtii esimerkiksi öljyntorjunnasta ja nuohouspalvelujen järjestämisestä. Pelastustoimen tuottamien palvelujen taso määritellään pelastuslaissa ja siitä johdetuissa ohjeissa. Ennalta ehkäisevän työn ja nopean avun tuottaminen perustuu onnettomuusuhkien ja kehityssuuntien tunnistamiseen ja niihin perustuviin päätöksiin tarvittavasta palvelujen tasosta. Pelastustoimen palvelutason tulee vastata paikallisia tarpeita ja onnettomuusuhkia. Palvelujen alueellinen saatavuus ja taso määritellään yksityiskohtaisemmin pelastustoimen alueen palvelutasopäätöksessä, joka laaditaan yhteistyössä alueen kuntien kanssa. Valtaosa pelastuslaitosten palvelutasopäätöksistä on päivitetty vuoden 2013 aikana. Myös palvelutasopäätöksen sisällöstä ja rakenteesta annettu ohje on uudistunut vuonna 2013. Ohje korostaa aikaisempaa enemmän toteutuneen palvelutason, riskien sekä toiminnan tavoitteiden arviointia ja palvelujen toteutumisen seurantaa. Palvelujen suuntaamista onnettomuusriskien mukaisesti tähdennetään. Käytännössä muutosta on tapahtunut myös siinä, että palvelutasopäätöksen rooli on muuttunut enemmän strategisen tason asiakirjaksi, ja varsinainen palvelujen toteuttaminen täsmentyy erillissuunnitelmien ja asiakirjojen kautta. Tällaisia ovat esimerkiksi valvontasuunnitelma, turvallisuusviestintäsuunnitelma ja riskianalyysi. Erillissuunnitelmat mahdollistavat muutokset palvelujen toteuttamisessa joustavammin tarvittaessa kesken palvelutasopäätöskauden. Vuotta 2013 käsittelevän peruspalvelujen arvioinnin kohteena olivat pelastustoimelle kuuluvien onnettomuuksien ennaltaehkäisyn palvelujen osalta valistus- ja neuvontapalvelujen toteutuminen. Tarkastelussa on keskitytty palvelujen toteutumiseen vuonna 2013 ja niiden kehittymiseen viime vuosina. Arvioinnissa käytetty hyvän palvelutason määrittely perustuu pelastustoimelle asetettuihin valtakunnallisiin tulostavoitteisiin. Arvioinnissa käytetyt tiedot on saatu pelastustoimen resurssi- ja onnettomuustietokannasta (PRONTO). Pelastuslaitokset täyttävät tietokantaan toimialuettaan, pelastuslaitosta, onnettomuuksia ja suoritteita koskevia tietoja. Tietojen luotettavuus ja pelastuslaitosten välinen vertailtavuus on siten riippuvainen tietojen täyttäjän huolellisuudesta ja yhtenäisistä kirjaamiskäytännöistä. Puutteellisuuksista ja kirjaamisessa paikoin tapahtuneista virheistä huolimatta on sekä järjestelmä että tietojen luotettavuus jatkuvasti parantunut ja tietokanta pääsääntöisesti mahdollistaa jo palveluja koskevien päätelmien teon. Tarve tilastointitapojen ja järjestelmän kehittämiselle sekä yhtenäisille toimintavoille säilyy kuitenkin pelastustoimessa edelleen. Lähitulevaisuuden näkymät Ihmisten ja organisaatioiden omatoimisen turvallisuusosaamisen merkityksestä on saatu viitteitä myrskyjen ja niiden aiheuttamien infrastruktuurin häiriöiden yhteydessä. Poikkeukselliset tilanteet kuormittavat nopeaa apua tuottavia toimijoita, rajoittavat liikenne- ja viestiyhteyksiä sekä vaikuttavat merkittävästi elinolosuhteisiin esimerkiksi veden- ja sähkönjakelun katkeamisena. Häiriöherkkyyttä voidaan parantaa teknisin ratkaisuin, mutta avainasemassa tulee säilymään organisaatioiden ja yksittäisten ihmisten tietoisuus riskeistä ja varautuminen yhteiskunnan tavanomaiseen toimintaan koh- - 205 -
distuviin häiriöihin. Keskeistä on myös kyky toimia onnettomuustilanteessa. Kasvukeskusten ulkopuolella omatoimisen varautumisen merkitys tulee korostumaan sääoloista ja infrastruktuurista riippumatta. Asutuksen keskittyessä kaupunkeihin tulee myös pelastustoimen järjestäminen harvempaa asutuilla alueilla muodostumaan entistä haasteellisemmaksi. Alueilla, jossa pelastustoimen nopean avun voimavarat ovat vähäisemmät ja toimintavalmiusajat pidemmät, tulisi onnettomuusriskiin vastata ihmisten oman turvallisuusosaamisen ja omatoimisen varautumisen keinoin. Kehityksen jatkuessa nykyisen kaltaisena tulee ihmisillä ja harva-alueiden toiminnanharjoittajilla olla korostuneet tiedot onnettomuuksien ehkäisemisestä sekä välineitä ja osaamista toimia niiden tapahtuessa. Pelastustoimi voi tukea tätä tehostamalla valistus- ja neuvontatyötä sekä valvontaa siellä, missä avun saaminen kestää kauimmin. Julkisten menojen vähentäminen tulee kohdistumaan myös pelastustoimeen. Osana hallituksen rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanoa toteutetaan pelastustoimen rakenneuudistus, jonka keskeisenä osana vähennetään pelastuslaitosten määrää puoleen nykyisestä. Uudistus pyritään toteuttamaan siten, että pelastustoimen palvelujen taso ei laske. Säästöjä etsitään pelastustoiminnan johtamiseen tarvittavien tilannekeskusten määrän vähentymisestä sekä pelastuslaitosten ylimmän johdon vähentymisestä pidemmän ajan kuluessa. Uudistus ei tule vaikuttamaan asemapaikkaverkkoon tai kentällä toimivan henkilöstön määrään, mutta paikoin se tulee tarkoittamaan johdon ja siten toiminnan suunnittelun keskittymistä ja siirtymistä nykyistä kauemmaksi kentällä tapahtuvasta työstä. Rakenneuudistuksen vaikutuksia palvelujen tasoon tulee seurata. Rakenneuudistuksen yhteydessä on esitetty myös pelastustoimen tutkimus- ja kehittämistoiminnan vahvistamista. Toimenpide olisi toteutuessaan merkittävä, sillä pelastustoimessa on lukuisia tutkimusta edellyttäviä tietotarpeita sekä mahdollisuuksia hyötyä keskitetystä kehittämistoimenpiteistä. Tieto mahdollistaa myös vähentämispaineessa olevien resurssien tehokkaamman kohdistamisen. Perustettavaksi suunnitellun tutkimus- ja kehittämiskeskuksen henkilöstö on esitetty koottavan erityisesti aluehallintovirastojen pelastustoimen ja varautumisen vastuualueiden henkilöstöstä. Toteutuessaan uudistus edellyttäisi uudelleenjärjestelyitä myös muun muassa pelastustoimen valvonnan toteuttamisessa sekä alueellisessa varautumisen edistämisessä ja yhteensovittamisessa, sillä näitä tehtäviä hoitavat nykyisin aluehallintovirastojen pelastusviranomaiset.? Kuinka paljon pelastuslaitokset ovat tuottaneet valistus- ja neuvontapalveluja? Kohdistuvatko valistus- ja neuvontapalvelut riskikohteisiin Pelastustoimen valistus- ja neuvontatyön määrissä ja toteutustavoissa on hyvin suuria alueiden ja yksittäisten kuntien välisiä eroja. Joka toinen pelastuslaitos saavutti valtakunnallisen määrällisen tavoitteen. Pelastustoimen tuottamilla valistus- ja neuvontapalveluilla pyritään turvallisuustietoutta ja osaamista lisäämällä ennaltaehkäisemään onnettomuuksien syntymistä sekä lisäämään oikeita toimintatapoja vaara- ja onnettomuustilanteissa. Pelastustoimen valtakunnallisena tulostavoitteena on valistus- ja neuvontapalvelujen osalta ollut viime vuodet tavoittaa vuosittain 20 % väestöstä. Vuonna 2013 valistus- ja neuvontapalveluja annettiin pelastuslaitosten - 206 -
Kuva 7.4.1. Pelastustoimen valistuksen ja neuvonnan tavoittama osuus (%) pelastustoimen alueen asukasmäärästä vuonna 2013 Kuva 7.4.2. Pelastuslaitosten järjestämien valistus- ja neuvontatilaisuuksien määrä (kpl) 1 000 asukasta kohden vuonna 2013 tilastoimien tietojen mukaan 17 % väestöstä tilanteen säilyessä edeltäneen vuoden tasolla. Valtakunnallinen tulostavoite saavutettiin puolella pelastustoimen alueista (Kuva 7.4.1.). Pelastustoimen alueiden ja kuntien välillä on suuria eroja sekä valistuksella ja neuvonnalla tavoitetun väestön että järjestettyjen valistustilaisuuksien suhteellisella määrällä tarkasteltuna. Sekä väestömäärä että valistustilaisuuksien määrä asukaslukuun suhteutettuina voivat kahden pelastustoimen alueen välillä olla nelinkertaisia (Kuva 7.4.2.). Yksittäisten kuntien välillä erot voivat olla vielä huomattavasti suurempia. Myös vuosittainen vaihtelu on molemmilla mittareilla merkittävää usealla pelastuslaitoksella. Valtakunnallisella tasolla tarkastellen on etenkin järjestettyjen valistustilaisuuksien määrän vuosittainen vaihtelu kuitenkin vähäistä ja määrä on pääsääntöisesti vakiintunut nykyiselle tasolleen (Kuvat 7.4.3. ja 7.4.4.). Pelastuslaitosten tilastoimassa valistuksella ja neuvonnalla tavoitetun väestön määrässä on aikaisemmin esiintynyt vielä nykyistä huomattavampaakin vuosittaista vaihtelua. Tilannetta on selittänyt tilastointitapoihin liittyvät erot, ja lukujen keskinäinen vertailukelpoisuus on ollut hyvin heikkoa. Vuodesta 2010 alkaen valistus- ja neuvontatyön tilastointi on toteutunut selkeämmin valtakunnallisesti yhtenevin perustein. Samalla työn eri toteutustavat on voitu paremmin erottaa toisistaan. Vuonna 2013 valtakunnallinen 17 % tulos muodostuu ennen kaikkea messu- tai muissa yleisötilaisuuksissa tavoitetuista ihmisistä sekä varsinaisista kohderyhmältään ja sisällöltään suunnitelmallisista turvallisuuskoulutustilaisuuksista (Kuva 7.4.5). - 207 -
Kuva 7.4.3. Pelastuslaitosten järjestämien valistus- ja neuvontatilaisuuksien määrä (kpl) 1 000 asukasta kohden vuosina 2010 2013 2010 2011 2012 2013 Jokilaaksot Pohjois-Karjala Kainuu Kymenlaakso Pohjois-Savo Pirkanmaa Etelä-Karjala Päijät-Häme Satakunta Etelä-Pohjanmaa Keski-Suomi Etelä-Savo Keski-Pohjanmaa Itä-Uusimaa Lappi Pohjanmaa Keski-Uusimaa Kanta-Häme Länsi-Uusimaa Oulu-Koillismaa Varsinais-Suomi Helsinki 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Tilaisuuksien määrä (kpl) Lisäksi luvussa on mukana valistuskampanjoilla tavoitettua väestöä sekä pelastuslaitosten antamaa turvallisuusneuvontaa. Eri toteutustapojen painotukset vaihtelevat pelastustoimen alueittain erittäin paljon, eikä pelastuslaitoksia siten voi vertailla pelkästään valistuksella ja neuvonnalla tavoitetun suhteellisenkaan väestömäärän perusteella. Pelastustoimessa tästä kokonaisuudesta käytetään käsitettä turvallisuusviestintä, johon edellä mainittujen toteutustapojen lisäksi sisältyy joukkoviestintää. Joukkoviestinnän keinoin tavoitettua väestöä ei ole huomioitu edellä esitetyissä tunnusluvuissa. Uudistunut ohje pelastustoimen palvelutasopäätöksen sisällöstä ja rakenteesta korostaa valistus- ja neuvontatyön perustumista vielä aikaisempaa selvemmin tunnistettuihin onnettomuusriskeihin pelastustoimen muiden palvelujen tavoin. Pelastuslaitoksia myös kehotetaan laatimaan työn toteuttamista täsmentävät turvallisuusviestintäsuunnitelmat. Palvelujen kohdistaminen uhkien mukaisesti tarkoittaa tässä yhteydessä esimerkiksi sellaisten alueiden, kohteiden tai kohderyhmien tunnistamista ja kouluttamista, joissa valistukselle ja neuvonnalle on korostunut tarve esimerkiksi kohonneen onnettomuusriskin, syrjäisen sijainnin tai muun syyn vuoksi. Merkittävin osa pelastustoimen valistuksen ja neuvonnan tavoittamasta väestöstä on kuitenkin niin kutsuttua suurta yleisöä esimerkiksi messu- tai muissa yleisötilaisuuksissa (Kuva 7.4.6). Varsinaisen turvallisuuskoulutuksen suurin kohderyhmä ovat lapset ja nuoret, joiden tavoittaminen on helppoa oppilaitosten ja päiväkotien kautta. Pelastustoimi on myös arvioinut, että kouluttamalla lapsia ja nuoria turvallisuusasioissa saadaan aikaan vaikuttavuutta pitkälle tulevaisuuteen. Lasten ja nuorten kautta oppi voi välittyä myös koteihin. Lisäksi pelastustoimi kouluttaa hyvin paljon hoitolaitosten henkilökuntaa, sillä näissä kohteissa henkilöstön osaamisella on merkittävä vaikutus onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen. - 208 -
Kuva 7.4.4. Pelastustoimen valistuksen ja neuvonnan tavoittama osuus (%) pelastustoimen alueen asukasmäärästä vuosina 2010 201 Pohjois-Karjala Keski-Uusimaa Itä-Uusimaa Päijät-Häme Pirkanmaa Kymenlaakso Etelä-Karjala Etelä-Pohjanmaa Etelä-Savo Jokilaaksot Satakunta Keski-Suomi Pohjanmaa 2013 2012 2011 2010 Lappi Keski-Pohjanmaa Pohjois-Savo Kanta-Häme Kainuu Länsi-Uusimaa Varsinais-Suomi Oulu-Koillismaa Helsinki 0 5 10 15 20 25 30 35 Osuus asukasluvusta (%) - 209 -
Kuva 7.4.5. Pelastustoimen valistuksen ja neuvonnan tavoittama osuus (%) pelastustoimen alueen asukasmäärästä toteutustavoittain vuonna 2013 Messut tai muu yleisötilaisuus Turvallisuuskoulutus Valistuskampanja Turvallisuusneuvonta Etelä-Pohjanmaa Keski-Uusimaa Pohjois-Karjala Pohjanmaa Pirkanmaa Etelä-Karjala Päijät-Häme Jokilaaksot Kymenlaakso Etelä-Savo Itä-Uusimaa Satakunta Lappi Keski-Suomi Länsi-Uusimaa Kainuu Varsinais-Suomi Pohjois-Savo Kanta-Häme Keski-Pohjanmaa Oulu-Koillismaa Helsinki 0 5 10 15 20 25 30 Osuus asukasluvusta (%) Kuva 7.4.6. Pelastustoimen valistuksen ja neuvonnan toteutuminen kohderyhmittäin vuonna 2013 Suuri yleisö Peruskoulun 1-6 -luokat Alle kouluikäiset Peruskoulun 7-9(10) -luokat Lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten opiskelijat Hoitolaitosten henkilökunta Muu kohderyhmä Yritysten, liike- ja teollisuuslaitosten henkilökunta Ikäihmiset Yhteisöjen, järjestöjen ym. jäsenet Oppilaitosten henkilökunta Muut kohderyhmät yhteensä 0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000 450000 Osallistujien lukumäärä (kpl) - 210 -
7.4.2. Nopean avun saanti Johtopäätökset Toimenpide-ehdotukset Pelastustoimella oli edeltänyttä vuotta enemmän hälytystehtäviä lähes kaikkialla maassa. Tehtävämäärän kasvu on seurausta myrskyjen aiheuttamien vahingontorjuntatehtävien suuresta määrästä. Vahingontorjuntatehtävien määrä ja sen pelastustoimelle aiheutuva kuormitus vaihtelee vuosittain erittäin paljon. Erheellisten paloilmoitusten vähentämiseksi asetettu hanke on vaikuttanut ja automaattisen paloilmoittimien tarkistustehtävien määrä vähentyi jo kolmatta vuotta peräkkäin. Myös rakennuspalojen ja pelastustoimen suorittamien ensivastetehtävien määrät jatkoivat laskuaan. Vuonna 2013 vähentyi oleellisesti myös liikenneonnettomuuksien määrä. Pelastustoimen tuottaman nopean avun toimintavalmiusajat toteutuvat pääsääntöisesti valtakunnallisesti asetetuin tavoittein. Onnettomuuskohteen tavoittamiseen kuluva aika ja kohteeseen saatavat voimavarat vaihtelevat alueen ja vuorokaudenajan mukaan huomattavasti. Erheellisten paloilmoitusten vähentämiseksi asetettujen tavoitteiden saavuttaminen edellyttää pitkäjänteistä ja systemaattista yhteistyötä laitteiston suunnitteluun, asentamiseen, kunnossapitoon ja viranomaisvalvontaan liittyen. Pelastuslaitosten tulee käyttää tähän liittyviä pelastuslain mahdollistamia ja muita toimiviksi havaittuja menettelyjä kaikilla pelastustoimen alueilla. Uudistuneen pelastustoimen toimintavalmiuden suunnitteluohjeen tuomia vaikutuksia palvelujen tasoon tulee seurata. Hälytyspalvelujen toimintavalmiuden arviointi vaatii yksityiskohtaisempaa tarkastelua, ja se tulee ulottaa toimintavalmiusaikojen lisäksi toimintavalmiuden kokonaisuuteen. Arviointiasetelma Kriteerit Arviointikysymykset Indikaattorit Palvelutavoitteet Hälytyspalvelujen kysyntä Onko pelastustoimen hälytyspalvelujen kysynnässä tapahtunut muutosta? Onko pelastustoimen hälytyspalvelujen saatavuudessa tapahtunut muutosta? Hälytystehtävien lukumäärä ja jakautuminen. Hälytystehtävien lukumäärä vähenee. Hälytyspalvelujen saatavuus Toimintavalmiusajan muutos ja suhde palvelutavoitteisiin. Pelastustoiminta aloitetaan riskiluokan mukaisessa toimintavalmiusajassa. Ensimmäisen yksikön toimintavalmiusajan ja pelastustoiminnan toimintavalmiusajan toteutumisprosentti riskiluokittain. - 211 -
Johdanto Pelastustoimen tuottamasta nopeasta avusta käytetään nimitystä pelastustoiminta. Alueen pelastustoimen tulee järjestää alueellaan tehokas onnettomuusuhkien mukainen pelastustoiminta. Pelastustoiminnan kokonaisuuteen kuuluu hälytysten vastaanottaminen, väestön varoittaminen, uhkaavan onnettomuuden torjuminen, onnettomuuden uhrien ja vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaaminen ja pelastaminen, tulipalojen sammuttaminen ja vahinkojen rajoittaminen sekä näihin tehtäviin liittyvät johtamis-, viestintä-, huolto- ja muut tukitoiminnat. Käytännössä pelastustoiminnan järjestäminen edellyttää toimintaympäristön ja onnettomuusuhkien arviointia sekä näihin perustuvaa asemapaikkaverkostoa, kalustoa ja henkilöstöä. Sisäministeriön antama ohje pelastustoiminnan toimintavalmiuden suunnittelemiseksi ohjaa pelastustoiminnan järjestämistä onnettomuusuhkien mukaisesti. Ohje on uudistunut ja tullut voimaan vuoden 2013 alusta. Uudistetulla suunnitteluohjeella on pyritty tunnistamaan toimintavalmiuden tarve eri maantieteellisillä alueilla aikaisempaa tarkoituksenmukaisemmin. Lisäksi ohje korostaa erityisten riskikohteiden tunnistamista, onnettomuushistorian huomioimista sekä tarkastelee todellista avunsaantiaikaa pelastustoimen yksiköiden ajoaikojen sijaan. Ohje tarjoaa myös keinon vastata pelastustoimintaan liittyvään resurssiongelmaan mahdollistamalla voimavarojen kokoaminen nykyistä joustavammin usealta eri asemapaikalta. Uudistus on vaikuttanut toimintavalmiuden toteutumisen arvioinnissa mitattaviin aikoihin sekä näiden myötä tilastointitapoihin. Pelastustoiminnan osalta peruspalvelujen arvioinnin kohteena oli nopean avun kysyntä ja saatavuus vuonna 2013. Arvioinnissa on tarkasteltu pelastustoimen hälytystehtävien määrää sekä siinä tapahtunutta muutosta edeltäneistä vuosista. Lisäksi on tarkasteltu pelastustoimen nopean avun toteutumista toimintavalmiusajan osalta. Arvioinnissa käytetty hyvän palvelutason määrittely perustuu pelastustoimen valtakunnallisiin tulostavoitteisiin. Lähitulevaisuuden näkymät Pelastustoimen sivutoiminen henkilöstö hoitaa tai osallistuu nykyisin puoleen pelastustoimen hälytystehtävistä. Sivutoimisen henkilöstön rooli korostuu erityisesti kaupunkiseutujen ja kuntakeskusten ulkopuolella, jossa pelastustoimen nopea apu tuotetaan lähes yksinomaan muiden kuin päätoimisen henkilöstön toimesta. Näillä alueille väestön ikääntyessä ja nuorten määrän vähentyessä pelastustoimella on jo nyt kasvavia vaikeuksia rekrytoida riittävästi uutta nuorta sivutoimista henkilöstöä, eikä kehityssuunnassa ole näköpiirissä muutosta. Joissakin skenaarioissa yhteiskuntarakenne kehittyy kohti metropolivaltiota, joissa asutus, toiminta ja kansalliset painopisteet keskittyvät valtaosin muutamalle metropolialueelle. Tuossa tilanteessa on todennäköisenä uhkana, ettei pelastustoimenkaan palveluja kyetä enää tuottamaan näiden keskusten ulkopuolella nykyisin periaattein. Omatoimisen varautumisen merkitys tulisi muodostumaan kriittisen tärkeäksi. Henkilöstövoimavaroihin liittyvänä uhkakuvana on myös se, että ihmisten sitoutuminen vapaaehtoistoimintaa on ennustettu muuttuvan nykyistä lyhytjänteisemmäksi. Mielenkiinnon on arvioitu kääntyvän yhteiskunnallisista asioista elämyshakuisiin aktiviteetteihin. Asiaa on lisäksi jo nyt vaikeuttanut työnantajien tiukentunut suhtautuminen siihen, että työntekijät lähtevät pelastustehtävälle kesken työpäivän. Vapaaehtoistoimintaan sitoutumisesta on kuitenkin myös päinvastaisia ennusteita, ja työantajien suhtautumiseen pelastustoimen sivutoimiseen henkilöstöön on kehitetty toimivia kannustimia esimerkiksi Ruotsissa. Sivutoimisen henkilöstön saatavuuden, sitoutumisen ja toimintakyvyn tulee joka tapauksessa säilyä pelastustoimessa keskeisenä huomion kohteena. - 212 -
Äärimmäisten sääilmiöiden lisääntyminen vaikuttaa pelastustoimeen usealla tavalla. Luonnononnettomuudet ja myrskytuhot ilmenevät huomattavina hetkellisinä hälytystehtävien määrinä ja muistuttavat pelastuslaitoksen oman toiminnan varmistamisen tärkeydestä. Pelastustoimen tulee suojata ja varmistaa kriittiset toimintonsa sekä mahdollistaa lisävoimavarojen saatavuus myös oman organisaation ulkopuolelta. Lisäksi kansainvälisen avun tarve luonnonkatastrofeissa ja mahdollisesti muissakin humanitäärisissä kriiseissä saattaa asettaa myös pelastustoimelle uusia toimintakykyvaatimuksia ja edellyttää osallistumista vaativiin ulkomailla tapahtuviin pelastustoimen tehtäviin. Kiristyvän julkisen talouden kohdistuessa pelastustoimeen on toiminnan tehostamista ja muita onnettomuuksiin vaikuttavia menettelyjä löydettävissä esimerkiksi teknologisesta kehityksestä, riskien ja niiden kehityksen nykyistä paremmasta arvioimisesta ja sen myötä voimavarojen sekä toimenpiteiden tarkoituksenmukaisemmasta ja joustavammasta kohdistamisesta sekä yhteiskunnan muiden toimijoiden kanssa tehtävästä yhteistyöstä. Pelastustoimi on jo aktiivinen ja laaja-alainen yhteistyökumppani, ja voimavarojen vähentyessä kaikilla yhteiskunnan aloilla tulee tämän merkitys korostumaan entisestään. Keskeisenä menettelynä säilyy paikallinen turvallisuusyhteistyö, joka tarjoaa mahdollisuuden turvallisuuteen liittyvien haasteiden ratkaisemiseen paikallisesti, vallitsevan tarpeen mukaan ja saatavilla olevia voimavaroja yhteisesti hyödyntäen.? Onko pelastustoimen hälytyspalvelujen kysynnässä tapahtunut muutosta? Vahingontorjuntatehtävät ja maastopalot lisäsivät pelastustoimen hälytystehtävien määrää edeltäneestä vuodesta. Rakennuspalojen ja automaattisten paloilmoitinlaitteistojen aiheettomien hälytysten määrät jatkoivat vähentymistä. Pelastustoimen hälytystehtävien määrä lisääntyi vuonna 2013 edeltäneestä vuodesta viidellä prosentilla. Tehtävämäärä lisääntyi kahta pelastustoimen aluetta lukuun ottamatta kaikkialla maassa. Jokilaaksojen pelastustoimen alueella tehtävämäärä lisääntyi jopa 20 %. Edeltäneeseen vuoteen verrattuna myönteisintä kehitys oli Pirkanmaalla (Kuvat 7.4.7. ja 7.4.8). Määrissä ei ole huomioitu pelastuslaitosten joillakin alueilla tuottaman ensivastepalvelun hälytystehtäviä. Ensivastetehtävät huomioiden tehtävien määrä kasvoi kolme prosenttia. Hälytystehtävien määrän kasvu on seurausta vahingontorjuntatehtävien suuresta määrästä (Kuva 7.4.9.). Kymenlaakson pelastustoimen aluetta lukuun ottamatta vahingontorjuntatehtäviä oli kaikilla pelastuslaitoksilla edeltänyttä vuotta enemmän, ja usealla pelastuslaitoksella määrään kasvu oli huomattava. Vahingontorjuntatehtävistä lähes 60 % tapahtui kuluneen vuoden marras- ja joulukuussa myrskyjen yhteydessä, ja ne sijoittuivat erityisesti harvemmin asutuille alueille. Myrskyjen ja myrskyvahinkojen suuri määrä vuoden lopussa on yleistyvä ilmiö, joka kuormittaa merkittävällä tavalla myös pelastustoimea ja viime vuosina erityisesti maan luoteisten ja läntisten alueiden pelastuslaitoksia. Vuonna 2013 myös maastopaloja oli merkittävästi edeltänyttä vuotta enemmän, kun vuoden 2012 sateisen kesän jälkeen maastopalojen määrä palasi tavanomaiselle tasolle. - 213 -
Kuva 7.4.7. Pelastustoimen hälytystehtävien määrän muutos (%) vuonna 2013 verrattuna vuoteen 2012. Määrissä ei ole huomioitu ensivastetehtäviä Erheellisten paloilmoitusten vähentäminen on eräänä pelastustoimen viime vuosien keskeisistä tavoitteista, sillä paloilmoitinlaitteistojen aiheuttamat hälytystehtävät on pääsääntöisesti aiheettomia. Aiheeton hälytys aiheuttaa pelastuslaitokselle tarpeettomia kustannuksia, lisää liikenneonnettomuuden riskiä sekä sitoo tehtävään osallistuvan yksikön pois todellisista onnettomuustilanteista. Yleisimmin aiheeton hälytys on seurausta huolimattomuudesta kiinteistön korjaus- ja huoltotöiden yhteydessä tai laitteiston kunnossapidossa. Vuonna 2011 uudistunut pelastuslaki puuttui aiheettomien hälytysten suureen määrään mahdollistamalla kiinteistön laskuttamisen tapauksissa, joissa aiheettomien hälytysten määrä on suuri. Vuonna 2013 paloilmoittimien tarkistustehtävät vähenivät jopa valtakunnallista tavoitetta nopeammin. Valtakunnan tasolla aiheettomat hälytykset ovat vuoden 2010 tasosta vähentyneet 15 %. Itä-Uudenmaan, Satakunnan ja Jokilaaksojen pelastustoimen alueilla näiden tehtävien määrää on saatu vähennettyä vähintään 30 % (Kuva 7.4.10.). Tehtävien kokonaismäärän lisääntymisestä huolimatta kehityksessä on paljon myönteistä. Sekä rakennuspalojen että automaattisen paloilmoittimien tarkistustehtävien määrä vähentyi jo kolmatta vuotta peräkkäin. Automaattisen paloilmoittimien tarkistustehtävät ovat ensivastetehtävien ohella merkittävin pelastustoimen hälytystehtävien aiheuttaja ja yhdessä nämä aiheuttavat lähes puolet kaikista tehtävistä. Vuonna 2013 myös ensivastetehtävien määrä vähentyi toista vuotta peräkkäin. Oleellista laskua tapahtui myös liikenneonnettomuuksien määrässä. Suhteutettaessa pelastustoimen hälytystehtävien määrä alueen asukaslukuun, on tehtäviä yleisesti ottaen vähemmän tiheään asutuissa taajamissa ja kaupungeissa sekä keskimääräistä enemmän harvaan asutulla maaseutumaisella alueella. Tiheään asuttujen alueiden ulkopuolella tehtävien suuri määrä voi selittyä merkittävillä liikenneväylillä ja määrillä sekä niihin liittyvillä liikenneonnettomuuksilla. Vuonna 2013 pelastuslaitoksilla oli keskimäärin noin 15 hälytystehtävää 1 000 asukasta kohden määrän vaihdellessa 12 ja 19 välillä (Kuva 7.4.11.). Lappi on tässä tarkastelussa tavallisesti erottunut muuta maata suuremmalla ja Oulu-Koillismaa pienemmällä tehtävämäärällä, mutta erot eri pelastuslaitosten välillä ovat tasaantuneet jo usean vuoden ajan (Kuva 7.4.12). Onko pelastustoimen hälytyspalvelujen saatavuudessa tapahtunut muutosta? Pelastustoimen hälytyspalvelujen kehittymistä ei muuttuneiden suunnitteluperusteiden ja tilastointitapojen vuoksi voida arvioida. Toimintavalmiusajalle asetetut valtakunnalliset tavoitteet täyttyivät lähes kaikilla pelastuslaitoksilla. - 214 -
Kuva 7.4.8. Pelastustoimen hälytystehtävien määrä (kpl) vuosina 2010 2013. Määrissä ei ole huomioitu ensivastetehtäviä Helsinki Pirkanmaa Varsinais-Suomi Länsi-Uusimaa Keski-Uusimaa Keski-Suomi Satakunta Pohjois-Savo Lappi Etelä-Pohjanmaa Oulu-Koillismaa Päijät-Häme Kymenlaakso 2013 2012 2011 2010 Etelä-Savo Kanta-Häme Pohjois-Karjala Pohjanmaa Etelä-Karjala Jokilaaksot Keski-Pohjanmaa Itä-Uusimaa Kainuu 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 Tehtävien lukumäärä (kpl) - 215 -
Kuva 7.4.9. Pelastustoimen yleisimpien hälytystehtävien määrä vuosina 2010 2013 Ensivastetehtävä Autom. paloilmoittimen tarkastus-/varmistustehtävä Liikenneonnettomuus Vahingontorjuntatehtävä Muu tarkastus-/varmistustehtävä Rakennuspalovaara Avunantotehtävä Muu tulipalo Palovaroittimen tarkastus-/varmistustehtävä Rakennuspalo Maastopalo 2013 2012 2011 2010 Liikennevälinepalo Öljyvahinko Ihmisen pelastaminen Eläimen pelastaminen Virka-aputehtävä Vaarallisten aineiden onnettomuus 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 Tehtävien lukumäärä (kpl) Kuva 7.4.10. Automaattisen paloilmoittimien tarkistustehtävien määrän kehitys vuodesta 2010 vuoteen 2013 pelastustoimen alueittain. 10 5 0-5 -10 Tehtävämäärän kehitys (%) -15-20 -25-30 -35-40 Itä-Uusimaa Satakunta Jokilaaksot Keski-Pohjanmaa Lappi Kymenlaakso Pohjois-Karjala Keski-Suomi Keski-Uusimaa Pohjois-Savo Etelä-Savo Pirkanmaa Kanta-Häme Pohjanmaa Helsinki Länsi-Uusimaa Varsinais-Suomi Päijät-Häme Etelä-Pohjanmaa Kainuu Oulu-Koillismaa Etelä-Karjala - 216 -
Kuva 7.4.11. Pelastustoimen hälytystehtävien määrä (kpl) 1000 asukasta kohden vuonna 2013. Määrissä ei ole huomioitu ensivastetehtäviä - 217 -