SUOMEN TUULIVOIMAYHDISTYS RY. EU:n valtiontuen suuntaviivat täyttävät uusiutuvan sähköntuotannon tukivaihtoehdot Suomessa

SUOMEN TUULIVOIMAYHDISTYS RY EU:n valtiontuen suuntaviivat täyttävät uusiutuvan sähköntuotannon tukivaihtoehdot Suomessa

COPYRIGHT PÖYRY MANAGEMENT CONSULTING OY Kaikki oikeudet pidätetään Tätä asiakirjaa tai osaa siitä ei saa kopioida tai jäljentää missään muodossa ilman Pöyry Management Consulting Oy:n antamaa kirjallista lupaa.

Yhteystiedot PL 4 (Jaakonkatu 3) FI-01621 Vantaa Finland Kotipaikka Vantaa, Finland Y-tunnus 2302276-3 Puh. +358 10 3311 Faksi +358 10 33 21031 http://www.poyry.com Pöyry Management Consulting Oy Yhteyshenkilö Jenni Patronen

Johtopäätökset tukijärjestelmien toimivuus tuulivoiman kannalta Suomen nykyinen uusiutuvan energian tukijärjestelmä on tuulivoiman osalta jo käytännössä täyttynyt, eikä tukea järjestelmän puitteissa enää todennäköisesti myönnetä uusille hankkeille. Uusien tukivaihtoehtojen osalta EU:n uudistetut valtiontuen suuntaviivat ympäristönsuojelulle ja energia-alalle rajoittavat vaihtoehtoja ja niiden toteutusta. Tässä työssä on tarkasteltu erilaisia tukivaihtoehtoja uusiutuvaan energiaan pohjautuvalle sähköntuotannolle Suomessa nykyisen tukijärjestelmän korvaajana, huomioiden vaihtoehtoina erilaiset preemiojärjestelmät, investointituki ja sertifikaattijärjestelmä, sekä tuista luopuminen. Preemio- ja investointituet on oletettu jatkossa jaettavaksi huutokaupan perusteella valtiontukiehtojen mukaisesti. Tukijärjestelmiä on tarkasteltu koko Suomen kannalta sekä erityisesti tuulivoiman kannalta. Selvitys on toteutettu Suomen Tuulivoimayhdistyksen toimeksiannosta, ja sen toteutuksessa on haastateltu useita erilaisia tuulivoima-alan toimijoita. Suomen uusiutuvaan energiaan perustuvan sähköntuotannon potentiaali muodostuu nykyisen ja kehitteillä olevan teknologian perusteella suurelta osin tuulivoimasta, biomassan käytöstä sähkön ja lämmön yhteistuotannossa ja lauhdesähköntuotannossa, vesivoimasta sekä aurinkosähköstä. Näistä kustannustehokkaimpia vaihtoehtoja suuressa mittakaavassa ovat tällä hetkellä tuulivoima ja biomassa yhteistuotannon polttoaineena. Yhteistuotannon potentiaalia rajoittaa keskitetyn lämmöntuotannon (kaukolämpö tai teollisuuden lämmön käyttö) tarve. Mikäli uusiutuvaa sähköntuotantoa halutaan lisätä, on tuulivoima tästä johtuen tärkeässä asemassa Suomessa. Tuulivoiman tapauksessa kustannukset muodostuvat hyvin suurelta osin investointikustannuksista. Tästä johtuen kustannuksiin vaikuttaa ratkaisevasti hankkeiden tuottovaatimus, jota määrittää hankkeiden riskisyys. Huutokaupan perusteella jaettavassa tuessa tuottajien riskeiltä suojautumisen kustannukset tulevat tukijärjestelmän kustannuksiksi korkeampien tarjousten muodossa, samoin sertifikaattijärjestelmässä kustannukset siirtyvät sertifikaattien hintaan. Investoijan riskien pienentäminen on tästä johtuen ratkaisevaa tukijärjestelmän kustannusten minimoimisessa. Sähkön markkinahinta on tällä hetkellä hyvin alhainen, ja hinnan vaihtelun ollessa suurta ja pitkän aikavälin kehityksen hyvin epävarmaa, on sähkön hintariski investoijalle erittäin merkittävä. Tukijärjestelmät, joissa sähkön hintakehityksen riski jää investoijalle lisäävät näin ollen järjestelmän kustannuksia. Investointituen tapauksessa tuottajalle jää täysi sähkön hintariski, ja sertifikaattijärjestelmässä sähkön hintariskin lisäksi myös sertifikaatin hintariski. Liukuvan preemion tapauksessa riski sähkön hinnan kehityksestä katetaan tukijärjestelmän kautta, jolloin investoijat voivat arvioida tuottoja sitä kautta tukitarpeensa selvästi alhaisemmaksi kuin muissa vaihtoehdoissa. Selvityksen perusteella tuulivoiman kannalta kustannustehokkain, valtiontuen suuntaviivojen mukainen tukijärjestelmä olisi sähkön hinnan mukaan liukuva preemio, jossa: - tukea maksetaan vähintään 10-15 vuoden ajan - kilpailutuksia järjestetään vähintään kerran vuodessa, vuosibudjetti (euroa, MWh vuodessa, tai MW) tuleville kilpailutuksille on tiedossa riittävän pitkäksi aikaa - kilpailutuksen kriteerinä on /MWh-tarjoukset

- kaikille toimijoille maksetaan kilpailukierroksella sama hinta, joka määräytyy korkeimman hyväksytyn tarjouksen perusteella - kilpailutus on teknologianeutraali siten, että erityyppisille tuotantomuodoille on omat korit (pelkästään sähköä tuottavat investoinnit omassa korissaan ja sähköä ja lämpöä tuottavat investoinnit omassa korissaan) - rahoitus tulee sähkönkäyttäjiltä perittävän maksun kautta Tukijärjestelmä, jossa kaikki uusiutuvan energian tukimuodot kilpailisivat samassa tukijärjestelmässä, olisi ongelmallinen tuulivoiman kannalta erityisesti jos järjestelmässä olisi mukana CHP-investointeja tai polttoainemuutoksia. Yksittäiset CHP-investoinnit voisivat joinakin vuosina viedä valtaosan budjetista, ja muiden tuotantomuotojen voisi olla vaikea kilpailla niitä vastaan ja ennakoida hankkeiden toteutusaikataulua. Yhteisessä korissa on myös ylituen riski CHP:n osalta: mikäli kaikki tarjoajat saisivat saman selvityshinnan, voisi tukitaso CHP-investoinnille nousta tarvetta selvästi korkeammaksi, jos esimerkiksi tuulivoima asettaa hintatason. Tukimuodosta riippumatta poliittista riskiä ja siten järjestelmän kustannuksia pienentää tuen rahoittaminen valtion budjetin ulkopuolelta siten, että sähkön käyttäjät rahoittavat tuen kustannukset suoraan. Rahoituksen irrottaminen budjetista pienentäisi poliittisia riskejä järjestelmän muutoksista ja leikkauksista kesken sen voimassaoloajan. Koska uusiutuvan energian investoinnit varsinkin tuulivoiman osalta myös laskevat sähkön markkinahintaa, voidaan nähdä kohtuullisena että tästä hinnan laskusta hyötyvät sähkön käyttäjät rahoittavat lisäyksen kustannukset. Maksun ulkopuolelle voitaisiin jättää energiaintensiivinen teollisuus, esimerkiksi nykyisin alempaan sähköveroluokkaan kuuluvat käyttäjät.

Sisältö Yhteenveto 1 SELVITYKSEN TAUSTA JA TAVOITE... 4 1.1 TYÖN LÄHTÖKOHDAT... 4 1.2 UUSIUTUVAN ENERGIAN LISÄYSTAVOITTEET JA NYKYINEN TUKIJÄRJESTELMÄ SÄHKÖNTUOTANNOSSA... 4 1.3 EU:N VALTIONTUKISÄÄNNÖSTEN VAIKUTUS UUSIUTUVAN ENERGIAN TUKIVAIHTOEHTOIHIN... 5 1.4 HALLITUSOHJELMAN TAVOITTEET UUSIUTUVALLE JA KOTIMAISELLE ENERGIALLE... 6 2 UUSIUTUVAN ENERGIAN TUKIVAIHTOEHDOT TULEVAISUUDESSA... 7 2.1 TUKIEN JAKAMINEN KILPAILUTUKSEN PERUSTEELLA... 7 2.2 INVESTOINTITUKI... 9 2.3 PREEMIOTUKIVAIHTOEHDOT JA TAKUUHINNAN KILPAILUTUS... 11 2.4 SERTIFIKAATTIJÄRJESTELMÄ... 12 2.5 EI TUKIJÄRJESTELMÄÄ UUSIUTUVALLE SÄHKÖNTUOTANNOLLE... 14 3 TUKIVAIHTOEHTOJEN ANALYYSI SUOMEN KANNALTA... 16 3.1 SUOMEN UUSIUTUVAN SÄHKÖNTUOTANNON POTENTIAALI JA KUSTANNUKSET... 16 3.2 SUOMEN UUSIUTUVAN ENERGIAN TAVOITTEEN TOTEUTUMINEN ERI TUKIVAIHTOEHDOISSA... 18 3.2.1 Uusiutuvan energian tavoitteiden saavuttaminen... 18 3.2.2 Teknologianeutraali tuki verrattuna erillisiin teknologiakohtaisiin tukijärjestelmiin... 19 3.3 TUKIJÄRJESTELMÄT ERILAISTEN TOIMIJOIDEN KANNALTA... 21 3.4 INVESTOINNIN RAHOITUSKUSTANNUSTEN VAIKUTUS TUEN TARPEESEEN... 22 3.5 TUKIJÄRJESTELMIEN RAHOITUSTAPA... 23 3.6 TUKIVAIHTOEHTOJEN HALLINNOINTI... 24 3.7 YHTEENVETO TUKIVAIHTOEHTOJEN VAIKUTUKSISTA SUOMEN KANNALTA... 26 4 TUKIVAIHTOEHTOJEN VAIKUTUKSET TUULIVOIMAINVESTOINTEIHIN SUOMESSA... 27 4.1 TUULIVOIMAN POTENTIAALI JA HANKEKEHITTÄJÄT SUOMESSA... 27 4.2 TUKIEN SOVELTUVUUS TUULIVOIMAN KANNALTA... 28 4.3 TUEN KILPAILUTUKSEN VAIKUTUS TUULIVOIMAHANKKEIDEN KANNALTA... 30 4.4 TUULIVOIMALLE SOVELTUVIN TUKIJÄRJESTELMÄ... 32 4.4.1 Kilpailutuksen perusteella jaettava liukuva preemiotuki... 32 4.4.2 Muiden tukijärjestelmien soveltamisen edellytykset... 34

4 1 SELVITYKSEN TAUSTA JA TAVOITE 1.1 Työn lähtökohdat Tämä selvitys uusiutuvaan energiaan perustuvan sähköntuotannon tukivaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista Suomessa yleisesti sekä erityisesti tuulivoiman kannalta on toteutettu Suomen Tuulivoimayhdistyksen toimeksiannosta. Työn toteutuksesta on vastannut Pöyry Management Consulting Oy tukenaan Pöyryn tuulivoimaliiketoimintayksikön asiantuntemus. Työssä on haastateltu useita tuulivoima-alan toimijoita, minkä pohjalta työn toteuttaja on arvioinut eri tukijärjestelmiä ja tehnyt omat johtopäätöksensä niiden vaikutuksista tuulivoiman kannalta Suomessa. Työssä on tarkasteltu erilaisia tukivaihtoehtoja uusiutuvaan energiaan pohjautuvalle sähköntuotannolle Suomessa nykyisen tukijärjestelmän korvaajana. Suomen nykyinen uusiutuvan energian tukijärjestelmä on tuulivoiman osalta jo lähes täyttynyt, eikä tukea järjestelmän puitteissa enää käytännössä myönnetä uusille hankkeille. Uusien tukijärjestelmien osalta EU:n uudistetut valtiontuen suuntaviivat ympäristönsuojelulle ja energia-alalle 1 rajoittavat vaihtoehtoja ja niiden toteutusta. Tässä työssä vaihtoehtoina on tarkasteltu preemiojärjestelmiä, investointitukea ja sertifikaattijärjestelmää, sekä vaihtoehtoa, että uusiutuvalle energialle ei olisi erillistä tukijärjestelmää ollenkaan. Vaihtoehtoisilla tukijärjestelmillä on hyvin erilaiset lähtökohdat ja toteutustavat, mutta pääsääntöisesti niillä pyritään edistämään investointeja uusiutuvaan energiaan. Tuulivoiman kannalta tukien tulisi lähtökohtaisesti varmistaa hankkeiden pääomavaltaisuuden ja pitkän hankekehitysajan näkökulmasta juuri uusien investointien toteutuminen uusiutuvaa energiaa koskevien Suomen tavoitteiden täyttymisen edistämiseksi ja sähkön tuotannon omavaraisuuden lisäämiseksi. Polttoainevaihdoksilla uusiutuvan energian käyttöä voidaan jossain määrin lisätä myös ilman uusia investointeja tuotantokapasiteettiin. Yhteiskunnan kannalta tukien tulisi johtaa asetettuihin tavoitteisiin mahdollisimman kustannustehokkaasti. Tukijärjestelmillä voidaan saada aikaan myös teknologiakehitystä, joka laskee kustannuksia tulevaisuudessa. Uusiutuvan energian tukemisessa tavoitteena on, että tukijärjestelmistä voitaisiin jossain vaiheessa luopua, kun uusiutuvan energian investoinnit tai käytön lisääminen tulevat itsessään kannattaviksi. 1.2 Uusiutuvan energian lisäystavoitteet ja nykyinen tukijärjestelmä sähköntuotannossa Suomen nykyinen uusiutuvan energian tuki perustuu syöttötariffijärjestelmäksi kutsuttuun tukijärjestelmään, jolla tuetaan tuulivoimaa, biokaasuvoimaloita, metsähakevoimaloita ja puupolttoaine-voimaloita. Puhtaan syöttötariffin sijaan järjestelmä on todellisuudessa preemiojärjestelmä, jossa sähkön tuottaja myy itse sähkön markkinoille ja saa lisäksi tukea muuttuvan preemion muodossa. Tuulivoiman, biokaasun ja puupolttoainevoimaloiden osalta preemio maksetaan sähkön tuottajalle tavoitehinnan ja sähkön markkinahinnan erotuksen perusteella tavoitteena kompensoida korkeampia kokonaistuotantokustannuksia, joista suuri osa muodostuu 1 2014/C 200/01 Komission tiedonanto Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014-2020

5 investointikustannuksista. Metsähakkeen osalta päästöoikeuden hinnan perusteella liukuvan preemion tavoitteena on tehdä metsähakkeesta kilpailukykyinen turpeeseen nähden yhteistuotannossa, ja tavoitteena on tukea polttoainevaihdoksia turpeesta ja kivihiilestä uusiutuvaan metsähakkeeseen. Koska metsähakkeen tuen tavoitteena ei ole tukea investointeja vaan polttoainemuutoksia, tuen taso ja toteutustapa eroaa investointikustannuksia kompensoivista muista uusiutuvan energian tuista. Nyt käytössä olevilla tukijärjestelmillä Suomi pyrkii pääsemään vuoden 2020 uusiutuvan energian tavoitteisiinsa sähköntuotannon osalta. Nykyisiin EU:n ilmastoja energiapolitiikan vuoden 2020 tavoitteisiin kuuluu: tuottaa 20 % EU-alueen energiankulutuksesta uusiutuvilla energianlähteillä vähentää EU:n kasvihuonepäästöjä 20 % lisätä energiatehokkuutta 20 prosentilla. Suomen osalta uusiutuvan energian tavoitteeksi asetettiin 38 %:n osuus vuoteen 2020 mennessä. Vuoden 2014 alussa Euroopan Komissio teki ehdotuksen energiapoliittisista tavoitteista vuodelle 2030, jotka asettaisivat energiapolitiikan suuntaviivat vuoden 2020 jälkeiselle ajalle. Eurooppa-neuvosto sopi tavoitteiden suurista linjoista lokakuussa 2014. Tavoitteiksi vuodelle 2030 on asetettu: kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen 40 %:lla vuoteen 1990 verrattuna uusiutuvan energian EU-tason tavoite 27 % energian kulutuksesta energiatehokkuuden parantaminen 27 %:lla päästökauppajärjestelmän uudistaminen Merkittävä muutos aikaisempaan on päästökaupan nostaminen merkittävimmäksi ohjauskeinoiksi ja maakohtaisista sitovista uusiutuvan energian tavoitteista luopuminen. Uusiutuvan energian EU-tason tavoitteeseen liittyen päästökaupan ohjausvaikutus on vielä epävarmaa ja erilaisten uusiutuvan energian tukijärjestelmien tarvetta ja toteutustapaa tullaan pohtimaan sekä kansallisesti että EU-tasolla. Uusiutuvan energian tavoitteiden suhteen komissio on tiedonannossaan todennut, että EU-tason tavoite tulisi saavuttaa jäsenmaiden sitoumuksilla, joista jäsenmaat päättäisivät itse 2. EU:n uusiutuvan energian tavoitteen lisäksi jäsenmailla on myös muita, omia energiapolitiikkaan liittyviä tavoitteita kuten omavaraisuuden, työllisyyden ja huoltovarmuuden parantaminen, joiden vuoksi uusiutuvaa energiaa voidaan tukea myös jatkossa. 1.3 EU:n valtiontukisäännösten vaikutus uusiutuvan energian tukivaihtoehtoihin EU:n vuoden 2030 tavoitteiden lisäksi uusiutuvan energian tukijärjestelmiin vaikuttavat merkittävästi Euroopan komission uudet valtiontuen suuntalinjat 3. Niiden mukaisesti jatkossa käyttöönotettavat uusiutuvan energia tukijärjestelmät tulee pääasiassa toteuttaa preemioina, sertifikaattimarkkinana tai investointitukena. Ennen uusia linjauksia käyttöönotettuja järjestelmiä voidaan pitää toiminnassa järjestelmän loppuun saakka. Suomen nykyinen tukijärjestelmä ei ainakaan kaikilta 2 COM(2014) 15 Komission tiedonanto, Ilmasto- ja energiapolitiikan puitteet vuosille 2020 2030 3 2014/C 200/01 Komission tiedonanto Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014-2020

6 osin vaikuta olevan valtiontuen suuntaviivojen mukainen (esimerkiksi kilpailutuksen puutteen vuoksi), joten nykyisen järjestelmän päättyessä tulee tarve tukijärjestelmien merkittävälle uudistamiselle, mikäli tukia edelleen tarvitaan. Valtiontuen suuntaviivojen mukaisesti preemioiden tai investointitukien jako tulisi perustua kilpailutukseen, ja jatkossa uusiutuvan sähkön tuottajien tulisi myydä tuottamansa sähkö suoraan markkinoille ja tuottajiin tulisi soveltaa markkinavelvoitteita, kuten tasehallintavelvoitteita. Tuottajilla ei saa olla kannustinta tuottaa sähköä markkinoille silloin, kun sähkön markkinahinta on negatiivinen, kuten esimerkiksi syöttötariffijärjestelmässä voi olla. Näitä ehtoja ei suuntaviivojen mukaan kuitenkaan sovelleta pieniin alle 500 kw sähköntuotantokapasiteetin hankkeisiin tai tuulivoiman osalta alle 3MW:n tai kolmen tuotantoyksikön hankkeisiin. 1.4 Hallitusohjelman tavoitteet uusiutuvalle ja kotimaiselle energialle Suomen nykyisessä hallitusohjelmassa 4 on asetettu tavoitteeksi vuoden 2020 ilmastotavoitteiden saavuttaminen jo vaalikauden aikana ja että fossiilista tuontienergiaa on korvattu puhtaalla ja uusiutuvalla kotimaisella energialla. Hallitusohjelmassa on lisäksi asetettu mm. seuraavia tavoitteita: Lisätään uusiutuvan energian osuus 2020-luvun aikana yli 50 prosenttiin Lisätään energiaomavaraisuusaste 2020-luvun aikana yli 55 prosenttiin Uusiutuvan energian lisäämisen laskeva ja EU:n suuntaviivat täyttävä tuki perustetaan teknologianeutraalisuuteen ja taloudelliseen edullisuusjärjestykseen Luovutaan hiilen käytöstä energiantuotannossa ja puolitetaan tuontiöljyn käyttö kotimaan tarpeisiin 2020-luvun aikana Edistetään uuden teknologian käyttöön ottamista cleantech-sektorin pilottihankkeilla. Työ- ja elinkeinoministeriö on asettanut työryhmän hallitusohjelman uusiutuvan energian tukijärjestelmän kehittämiseksi 5. Työryhmän tehtävänä on luoda ehdotus uusiutuvan energian tukijärjestelmästä harkiten sekä investointitukeen, tuotantotukeen tai vihreisiin sertifikaatteihin perustuvaa mallia, että kilpailuttamisen implementoimista osaksi tukijärjestelmää. Lisäksi työryhmän tehtäväksi on annettu vaihtoehtojen kokonaisvaltaisten, kansantaloudellisten vaikutusten sekä EU:n sääntelyssä tapahtuvien muutosten ottaminen huomioon suunnittelussa. Suomen pitkän aikavälin tavoitteena on hiilineutraali yhteiskunta, ja energia- ja ilmastotiekartassa vuoteen 2050 6 on arvioitu keinoja vähähiilisen yhteiskunnan rakentamiseksi ja Suomen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi 80-95 %:lla vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä. 4 Ratkaisujen Suomi Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015 5 TEM/1993/00.04.01/2015 Työryhmän asettaminen uusiutuvan energian tukijärjestelmän kehittämiseksi 25.11.2015 6 Energia- ja ilmastotiekartta 2050 Parlamentaarisen energia- ja ilmastokomitean mietintö 16. päivänä lokakuuta 2014

7 2 UUSIUTUVAN ENERGIAN TUKIVAIHTOEHDOT TULEVAISUUDESSA 2.1 Tukien jakaminen kilpailutuksen perusteella Valtiontuen suuntaviivojen 7 mukaisesti investointituet ja preemiot tulisi vuodesta 2017 eteenpäin jakaa huutokaupan tai tarjouskilpailun perusteella perustuen joko tarjouskohtaisiin hintoihin tai kaikille tarjouksille yhtenäiseen selvityshintaan. Tukimäärä voi tällöin olla 100 % tukikelpoisista kustannuksista. Kilpailutuksesta voidaan poiketa, mikäli kyseessä on uusiutuvan energian demonstraatiohanke tai mikäli hankkeiden määrä on hyvin pieni, kilpailutus johtaisi korkeampaan tukitarpeeseen tai projektien heikkoon toteutumaan. Kilpailutuksen järjestäminen on haastavaa tilanteessa, jossa tuettavia hankkeita olisi vain muutama tai niiden määrä vuositasolla olisi hyvin vaihteleva. Kilpailutus voidaan toteuttaa esimerkiksi teknologia- tai kohdespesifisti tai vaihtoehtoisesti teknologianeutraalisti ja siten että toimijat kehittävät omat kohteensa, joita tarjoavat kilpailutukseen. Kohdespesifissä huutokaupassa hankkeita on voitu kehittää mm. luvituksen ja verkkoliitynnän osalta julkisen tahon toimesta, ja kilpailutus järjestetään tietyn kohteen toteutuksesta. Puhdas huutokauppa perustuu pelkkiin toimijoiden jättämien tarjousten hintaan, mutta kilpailutuksessa voidaan huomioida myös muita kriteereitä. Käytännössä erilaisten kriteerien tasapainoinen ja syrjimätön huomioiminen kilpailutuksessa voi olla hyvin vaikeaa 8. Huutokauppa voidaan järjestää kertaluonteisesti tai esimerkiksi vuosittain tai useamman kerran vuodessa. Tukien huutokaupalla on monia etuja tuen rahoittajien ja yhteiskunnan näkökulmasta. Huutokauppa on lähtökohtaisesti markkinalähtöinen tapa jakaa tukea ja huutokauppa takaa teorian mukaan edullisimman hintatason 9. Huutokauppajärjestelmällä rajoitetaan tuettavien energiantuotantohankkeiden määrää, jolloin tukijärjestelmän kustannukset ovat paremmin ennakoitavissa ja kontrolloitavissa. Tuen suuruus määräytyy kilpailutettuna markkinoilla perustuen tarjouksiin, eikä tarvittavaa tukea tarvitse välttämättä määritellä viranomaisten toimesta. Säännöllisissä huutokaupoissa tuen suuruus reagoi kustannustason muutoksiin, mikä antaa kustannustehokkaimmille hankkeille kilpailuedun huutokaupassa ja varmistaa että uusiutuva energia rakentuu jatkuvasti kustannustehokkaimmilla hinnoilla tukitason seuratessa todellisia kustannuksia. Huutokauppa on myös läpinäkyvä järjestelmä, kunhan järjestelmän säännöt on riittävän tarkasti annettu kaikkien toimijoiden tietoon. Hankkeiden kehittäjien näkökulmasta on tärkeää, että järjestelmän tulevaisuudesta ja jaossa olevasta tukimäärästä (esimerkiksi tuotantomääränä tai euroina) on varmuus riittävän pitkälle tulevaisuuteen, mutta valtion kannalta voi olla perusteltua tarvittaessa muuttaa esimerkiksi kilpailutettavan tuotannon määrää. Ennakoimattomien vaikutusten, kuten liian suureksi kasvavan tukitason, varalta huutokaupassa voidaan myös varata oikeus tarvittaessa pienentää kilpailutuksen tavoitetasoa kesken kilpailutuksen, jos viimeisten voittamassa olevien hankkeiden vaikutuksesta hinta nousisi kohtuuttomasti muiden hankkeiden kustannuksiin verrattuna. Merkittäviä 7 Komission tiedonanto 2014/C 200/01. Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014 2020. 8 Esim. Fraunhofer ISI et al 2014: Auctions for Renewable Energy in the European Union: Questions requiring further clarification. Agora Energiewende. 9 Kts. edellinen

8 muutoksia järjestelmään ei kuitenkaan pitäisi tehdä kesken sen voimassaoloajan, jotta luottamus järjestelmän toimintaan säilyy. Sipilän hallituksen hallitusohjelman tavoitteena on mainittu nimenomaan teknologianeutraalin tukijärjestelmän luominen. Teknologianeutraalius voi tarkoittaa äärimmillään sitä, että kaikki uusiutuvan energian tuotantotavat kilpailevat samoilla periaatteilla jaettavasta tuotantotuesta, mikä suosii kustannustehokkaimpia tuotantomuotoja kilpailutuksessa. Teknologianeutraalina voidaan kuitenkin pitää myös järjestelmää, jossa eri tuotantomuodot osallistuvat samaan tuen kilpailutukseen, mutta tuki on jaettu useampaan kilpailutuskoriin teknologian tai tuotantotyypin (esimerkiksi peruskuorma, säätövoima tai vaihteleva tuotanto) mukaan, jotta varmistetaan monipuolisuus ja oikeasuhtainen tuki eri tuotantomuodoille. Valtiontuen suuntaviivojen mukaisesti kilpailutukseen tulisi osallistua enemmän hankkeita kuin tuen piiriin tulee valittua. Lähtökohtana on siis, että osa hankkeista tulee jäämään huutokaupassa tuen ulkopuolelle. Ulkopuolelle jääneen hankkeen osalta hankekehitys todennäköisesti pysähtyisi, ja hankkeen kehittäjän olisi odotettava seuraavaa kilpailutuskierrosta, joka voi olla esimerkiksi vuoden kuluttua. Kilpailutuksen tuoma epävarmuus aiheuttaa näin ollen riskin hankkeen kehittäjälle ja voi lisätä riskipreemioita joidenkin hankkeiden osalta. Yksinkertaisin kilpailutuksen toteutustapa on järjestelmä jossa osallistujat antavat suljetut tarjoukset omien hankkeidensa perusteella. Kaikkien voittavien tarjoajien saama tuki voi määräytyä korkeimman hyväksyttävän tarjouksen perusteella (pay-ascleared) tai vaihtoehtoisesti jokainen hyväksytty hanke saa tarjoamansa tukitason (pay-as-bid). Tarjouskierroksia voidaan järjestää yhden sijaan kaksi tai useampia, esimerkiksi siten että ensimmäisellä kierroksella ei vielä anneta sitovia tarjouksia ja vasta toisen kierroksen tarjoukset ovat sitovia. Tarjouskierrosten välissä voidaan järjestää neuvotteluita, tai ensimmäisen kierroksen tarjoukset voidaan julkaista. Niin kutsutussa hollantilaisessa huutokaupassa huutokaupan järjestäjä voi asettaa hintatason ja pyytää tarjouksia tuotantovolyymista tällä hinnalla. Hintaa nostetaan kunnes haluttu määrä saavutetaan. Tarjouskilpailu voidaan järjestää myös toisin päin siten, että pyydetään tarjouksia nousevilla hintatasoilla. Prosessina tämä voi kestää yksinkertaista tarjousprosessia kauemmin, mutta toimijoiden kannalta voi olla selkeämpää arvioida osallistumismahdollisuuksia sekä hallita riskiä huutokaupasta karsiutumisesta. Myös tämä kilpailutus voidaan järjestää osana useampaa kilpailutuskierrosta, jossa lopuksi annetaan sitovat tarjoukset suljetuilla tarjouksilla. Uusiutuvien energiantuotantomuotojen huutokauppajärjestelmän erilaisista toteutustavoista on jonkin verran kokemuksia sekä Euroopassa että muualla maailmassa. Iso-Britannian Contract-for-Difference (CfD) preemiojärjestelmässä teknologiakohtaiset tukitasot on asetettu hallinnollisesti ennakolta, mutta mikäli hankkeita tarjotaan tällä hintatasolla enemmän kuin ennalta määrätyn vuosibudjetin verran, järjestetään tarjouskilpailu. Tarjouskilpailussa teknologiat on jaettu kolmeen koriin: kehittyneempiin teknologioihin, kehittymässä oleviin teknologioihin, sekä biomassakonversioihin. Jokaiselle korille on varattu oma budjetti ja tukitasot korien sisällä voivat vaihdella. Myös kohdekohtaisesta kilpailutuksesta on kokemusta muun muassa Tanskasta ja Kiinasta. Tanskassa käytetään tuulivoimalle kohdekohtaista kilpailutusta, jossa pyritään edistämään suurten offshore-projektien toteutumista. Kilpailutuksessa on käyty neuvotteluja tarjoajien kanssa tarjouskierrosten välillä ja lopullisen sitovan

9 tarjouskilpailun ehdoista on sovittu toimijoiden kanssa. Kiinassa yhtenä kilpailutuksen kriteerinä on investoinnin kotimaisuus. Koska huutokaupassa jaettavan tuen määrä on tarkoin rajattu, on tärkeää varmistaa että voittaneet hankkeet lopulta toteutuvat sekä uusiutuvan energian lisäystavoitteiden että järjestelmän oikeudenmukaisuuden kannalta (jolloin pyritään estämään tarkoituksella liian alhaiset tarjoukset jotka estävät muiden hankkeiden tuen saannin). Riskiä voidaan pienentää määrittelemällä sopivan suuruinen rangaistus toteutumattomille voittaneille hankkeille, huutokaupan osallistumisvaatimuksilla (esimerkiksi luvitus, rahoitus, osaaminen) tai vaadittavilla tarjoustakuilla (bid-bond). Mikäli tarjouskilpailussa jaettava tukimäärä arvioidaan tuotantomäärien (MWh) tai arvioidun kokonaiskustannuksen perusteella, on toimijoiden toimitettava luotettava arvio toteutuvista tuotantomääristä. Hankkeen tuotantomäärän yliarviointi pienentää muiden toimijoiden mahdollisuutta päästä tuen piiriin, ja siksi voi olla tarpeen määrätä toimijalle rangaistus, mikäli arvioituihin tuotantomääriin ei päästä tietyllä tarkasteluajanjaksolla (useamman vuoden aikana). Investointituen kohdalla yliarviointi voi myös johtaa liian suureen tukeen, joka voidaan periä takaisin toimijoilta, mikäli se on ollut tuen myöntämisen perusta. Valtion kannalta muita haasteita kilpailutuksessa ovat muun muassa uusien teknologioiden sekä pienten toimijoiden tukemisen vaikeus, mikäli kaikki hankkeet kilpailevat samassa huutokaupassa, sekä vaaditun tukimäärän budjetoinnin ennustaminen, jos kilpailutuksen tavoitteena (rajoitteena) on kapasiteetti tai energiamäärä, ei jaettava rahamäärä. Toimijoiden näkökulmasta riskinä ovat oman hankkeen kustannustehokkuus verrattuna kilpaileviin hankkeisiin (pärjääminen tarjouskilpailussa), pienten hankkeiden tyypillisesti heikompi kilpailukyky verrattuna isompiin toimijoihin sekä suunnittelun laadun mahdollinen heikkeneminen kustannuksien minimointitarpeen takia, kun hankkeen toteutuminen on epävarmaa. Muita huutokauppajärjestelmän potentiaalisia ongelmia ovat toimijoiden vähäisyys, jolloin voidaan tehdä strategisia tarjouksia kustannusvastaavien tarjousten sijaan ja vaarana on kustannusten nousu. Ongelman voi olla myös joidenkin toimijoiden liian alas arvioidut tarjoukset, jolloin voitettu tuki ei tekisikään hankkeesta kannattavaa. Mikäli hanke hyväksytään järjestelmään mukaan liian alhaisilla tukitasoilla, hanke voikin lopulta jäädä toteutumatta, kun taloudellisia toteutusedellytyksiä ei ole eikä rahoitusta hankkeelle saada. Yksi keino pienentää tätä riskiä on tarjota kaikille toimijoille tuki kalleimman tarjouksen tai sen tarjouksen perusteella, joka on seuraavaksi kallein kalleimmasta huutokauppaan hyväksytystä hankkeesta. Jälkimmäinen vaihtoehto edellyttää kuitenkin riittävän suurta tarjousten määrää ja kohtuullisen pientä hajontaa tarjoushinnoissa. 2.2 Investointituki Investointitukijärjestelmässä lähtökohtana on tukea uusia hankkeita niiden investointivaiheessa. Investointituella voidaan tukea parhaiten uusiutuvan sähköntuotannon muotoja, joilla investointikustannukset muodostavat valtaosan kokonaiskustannuksista, kuten maa- ja merituulivoimahankkeet, aurinkosähkön tuotanto ja vesivoima. Nämä tuotantomuodot tyypillisesti tuottavat uusiutuvaa sähköä investoinnin jälkeen aina kun olosuhteet ovat sopivat. Investointituella voidaan tarvittaessa tukea myös yhteistuotantoinvestointeja, kun vaihtoehtona on yhteistuotannon sijaan siirtyä tuottamaan pelkkää lämpöä erillisillä lämpökattiloilla.

10 Sähkön alhaisen markkinahinnan ja hintakehitykseen liittyvän riskin vuoksi erillisen lämmöntuotannon investoinnit voivat olla yhteistuotantoa houkuttelevampia investointeja, ja yhteistuotantoinvestoinnin takaisinmaksuaika voi nousta liian pitkäksi investoijan näkökulmasta. Investointituella voidaan yhteistuotantoinvestoinnista tehdä erillistä lämmöntuotantoa houkuttelevampaa. Investointituki myönnetään yleensä kertakorvauksena hankekehittäjälle investoinnin yhteydessä, tai muutamassa erässä rakennusaikana. Tämä antaa investointipäätöstä tehdessä täyden varmuuden saatavan tuen määrästä ja näin poistaa merkittävästi poliittista riskiä siitä, että tukea muutettaisiin kesken myöntämiskauden. Toisaalta tuottajalle jää riski sähkön myyntihinnasta, sillä tuen suuruus ei ole riippuvainen sähkön hinnasta. Tämä riski osaltaan lisää hankkeen rahoituskustannuksia ja heikentää rahoituksen ehtoja. Määritelläkseen tarvitsemansa investointituen tason tarjouskilpailuun, on investoijalla oltava näkemys sähkömarkkinoiden odotetusta kehityksestä, ja lainarahoituksen ehtona voi olla sähkön myyntihinnan suojaaminen. Investoijan näkökulmasta riskiksi muodostuu kilpailutuksen perusteella jaettavassa investointitukijärjestelmässä myös epävarmuus siitä, pärjääkö hanke tarjouskilpailussa sekä epävarmuus tulevien kilpailutusten hintatasoista ja ehdoista. Investointituki vähentää hankkeeseen tarvittavan pääoman määrää, mikä voidaan nähdä tukimuodon etuna. Kannattaville hankkeille rahoitusta on kuitenkin hyvin saatavilla, joten monien toimijoiden kannalta tuki juuri investointituen muodossa ei lisää hankkeen houkuttelevuutta, vaan vastaava vaikutus voidaan myös saada tuotantotuen (kuten preemio) muodossa. Investointitukijärjestelmän haittapuolena voidaan pitää myös sitä, että yli 15 miljoonan euron yrityskohtainen investointituki voi edellyttää hankekohtaista hyväksyntää EU:ssa (ei välttämättä mikäli investointituki jaetaan kilpailutuksen perusteella 10 ) mikä saattaisi hidastaa tuen myöntämispäätöksen saamista ja investoinnin etenemistä. Investointitukijärjestelmällä voidaan taata tietty määrä uusiutuvan energiantuotannon investointeja Suomeen, mutta koska tuki sen luonteesta johtuen ei lähtökohtaisesti ole rakennetun voimalaitoksen tuotantomäärään perustuvaa, ei investointitukijärjestelmä anna varmuutta tuotettavan uusiutuvan energian määrästä. Tämä koskee erityisesti biomassaan perustuvia yhteistuotantolaitosten investointeja, joissa polttoainevaihdokset ovat mahdollisia joustavasti. Tällaisten hankkeiden osalta uusiutuvan energian tukena jaettavassa investointituessa tulisi vaatia tiettyä uusiutuvan energian määrää, mutta tiukka vaatimus tietystä polttoainesuhteesta voi johtaa siihen, että tukea saaneet voimalaitokset ovat polttoainemarkkinoilla eri asemassa kuin muut toimijat (kts. luku 3.2). Investointituen kilpailutus voidaan perustaa sellaiseksi, että vain edullisimmat hankkeet, joilla valtion asettamat uusiutuvan energian tavoitteet saavutetaan, saavat tukea. Investointitukijärjestelmällä voidaan myös jakaa tukea erityisesti esimerkiksi kehitysvaiheessa oleviin uusiutuviin energiantuotantotapoihin. Mikäli investointituen yhtenä tavoitteena on lisätä uusiutuvan energian tuotantomäärän lisäksi sähköntuotantokapasiteettia Suomessa, voi myös kapasiteettiperusteinen vertailu toimia perusteena hankkeiden valinnassa. Investointituen maksu voidaan jakaa useammalle vuodelle, mutta mikäli tuen jakaminen jaksottuu pitkälle jaksolle, alkaa investointituki muistuttaa enemmän 10 Komission tiedonanto 2014/C 200/01. Suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014 2020.

11 preemiojärjestelmää. Preemiojärjestelmässä kuitenkin tuen suuruus yleensä riippuu tuotetun sähkön määrästä, kun taas investointitukeen tätä määritelmää ei yleensä sisälly. Investointituki voidaan rahoittaa valtion budjetista, mutta myös sähkön käyttäjiltä tai esimerkiksi muilta tuottajilta perittävillä maksuilla (esim. fossiilisten polttoaineiden veroluontoiset maksut). 2.3 Preemiotukivaihtoehdot ja takuuhinnan kilpailutus Preemio on sähkön hinnan päälle maksettava tuki, joka voidaan rahoittaa valtion budjetista tai sähkön käyttäjiltä kerättävillä maksuilla. Preemion määräytyminen voidaan toteuttaa usealla tavalla. Valtiontuen suuntaviivojen mukaisesti preemiotuen suuruus ja saajat tulisi perustaa kilpailutukseen samaan tapaan kuin investointituen huutokauppajärjestelmässä. Kiinteässä preemiojärjestelmässä tuen piirissä olevat sähköntuottajat saavat myymänsä sähkön hinnan lisäksi määrätyn ajan (esimerkiksi 10-15 vuotta) tuotetun sähköenergian määrään sidottua kiinteää preemiotukea. Huutokauppaan perustuva kiinteä preemio on yksinkertaisin kilpailutettu preemiojärjestelmä, jossa tarjoajat määrittelevät tarvitsemansa tuen sähkön hinnan päälle hintakilpailun kautta. Kiinteässä preemiojärjestelmässä (kuva 2-1, vasemmanpuoleinen kuva) tuottajan saama kokonaistuotto vaihtelee sähkön markkinahinnan mukaan, jolloin riski sähkön hintakehityksestä jää tuottajalle. Läheinen vaihtoehto kiinteälle preemiolle on rajattu kiinteähintainen preemio (kuva 2-1, oikeanpuoleinen kuva), jossa sähköntuottaja saa vähintään preemion alarajan määräämän tukimäärän riippumatta sähkön markkinahinnasta. Preemiolle voidaan myös asettaa kattoraja, jolloin preemiota ei makseta valmiiksi määriteltyä kokonaistuottoa ylittävälle osuudelle. Rajattu kiinteä preemio vähentää sähkön markkinahinnan vaihteluiden luomaa riskiä tuottajalle. Preemiotukijärjestelmää on käytetty mm. Tšekeissä (rajoittamaton kiinteä preemio) ja Espanjassa (molemmista päistä rajattu kiinteä preemio, ei käytössä tällä hetkellä). Kuva 2-1 Kokonaistuoton havainnollistaminen kiinteissä preemiojärjestelmissä.

12 Preemiotuki voidaan myös määritellä liukuvaksi, jolloin kilpailutusjakson kiinteän preemiotuen sijaan preemion määrä voi riippua esimerkiksi sähkön markkinahinnasta tai päästöoikeuden hinnasta. Liukuvassa, sähkön hinnan mukaan muuttuvassa preemiotukijärjestelmässä sähkön tuottajalle taataan tietty sähkön myynnistä sekä preemiosta saatava yhteistuotto. Mikäli sähkön markkinahinta ylittää määrätyn kokonaistuoton maksimimäärän, saa sähkön tuottaja joko pitää tämän ylimääräisen sähkön myynnistä saatavan tuoton itsellään (yksisuuntainen preemio, käytössä Italiassa), tai maksaa ylijäämän takaisin tukijärjestelmälle (sovellettuna käytössä Iso- Britanniassa). Näitä vaihtoehtoja on kuvattu kuvassa 2-2. Kuva 2-2 Kokonaistuoton havainnollistaminen liukuvissa preemiojärjestelmissä. Liukuvan preemion hintariski on tuottajalle pienempi, sillä sähkön myynnistä ja preemioista saatavan kokonaistuoton määrä on liukuman takia helpommin etukäteen arvioitavissa. Täysin liukuvan preemiojärjestelmän haittapuolena on valtion näkökulmasta järjestelmän kustannusten epävarmuus vaikeammin ennakoitavan tukitarpeen vuoksi, vaikkakin preemioiden avulla tuetun sähköntuotannon määrä ja tuen tarve (perustuen sähkön hintaan) voidaan pyrkiä ennustamaan tukikausittain. Yhtenä vaihtoehtona lieventämään liukuvan preemiojärjestelmän rahoituksen epävarmuutta on asettaa liukuvalle preemiolle ylä- ja alarajat, jotka pitävät tuottajien kokonaistulot määritetyllä välillä. Rajoitetun liukuvan preemiojärjestelmän rajat voi olla vaikea määrittää kilpailutuksessa, mutta esimerkiksi alaraja voidaan määrittää etukäteen ja kilpailutus voi koskea ylärajaa. 2.4 Sertifikaattijärjestelmä Sertifikaattijärjestelmä on lähtökohtaisesti teknologianeutraali tukijärjestelmä, jossa kaikki (uusi) uusiutuvan energian tuotanto olisi saman tukijärjestelmän piirissä ja saisi saman tuen, jonka suuruus määräytyisi sertifikaatin kulloisestakin markkina-arvosta. Järjestelmä perustuu uusiutuvan energian tuottajille jaettaviin sertifikaatteihin, joita toimijat saavat yhden jokaista tuotettua megawattituntia kohden myymänsä sähkön hinnan lisäksi. Kysyntä sertifikaateille muodostuu sähkön käyttäjille tai

13 vähittäismyyjille määritellystä velvoitteesta hankkia sertifikaatteja sähkön kulutuksen/myynnin suhteessa. Järjestelmän rahoitus tulee näin ollen kokonaisuudessaan markkinoilta. Sertifikaatteja myydään ja vaihdetaan erillisellä sertifikaattimarkkinalla, jossa sertifikaattien hinta määräytyy tarjonnan ja kysynnän perusteella. Itse sertifikaattien kysyntään voidaan vaikuttaa poliittisesti asetettavien tavoitteiden avulla (määräperusteinen tuki). Sertifikaatteja myönnetään yleensä vain uusille investoinneille ennalta määritellyksi ajaksi (esim. 15 vuodeksi), eivätkä olemassa olevat tuotantomuodot ole järjestelmässä mukana. Sertifikaattijärjestelmä voidaan toteuttaa myös siten, että se ei ole teknologianeutraali, jolloin voidaan pyrkiä ottamaan huomioon eri tuotantomuotojen erilaiset tuotantokustannukset. Esimerkiksi Iso-Britannian ja Puolan sertifikaattijärjestelmissä eri tuotantomuodot ovat saaneet sertifikaatteja megawattituntia kohden teknologiakohtaisilla kertoimilla kerrottuna. Järjestelmien on kuitenkin todettu toimivan huonosti ja niistä ollaan luopumassa. Kertoimien määrittely ja oikean tukitason arviointi on käytännössä usein vaikeaa ja edellyttää tarkkaa käsitystä kustannustasosta kertoimien asettajataholta. Sertifikaattijärjestelmän vaikutusta uusiutuvan energian tuottajan kokonaistuottoihin on kuvattu alla kuvassa 2-3. Sähkön markkinahinnan vaihtelun lisäksi tuottaja altistuu myös sertifikaattien hintariskille, sillä järjestelmässä ei ole takuuta siitä että nämä hinnat korreloisivat keskenään. Teoriassa sertifikaattien hinnan tulisi nousta sähkön markkinahinnan laskiessa vastaten marginaalisen uusiutuvan energian tuotantomuodon pitkän aikavälin tuotantokustannuksia, mutta mikäli hankkeita toteutetaan tavoitetta enemmän, voi sertifikaattien hinta laskea useiksi vuosiksi. Uusiutuvan energian tuottajien kannalta sertifikaattijärjestelmä vaatiikin tarkkaa markkina-analyysia ja muiden investointien toteutumisen ennakointia, jotta voidaan arvioida sertifikaattien hintakehityksen riskiä. Toisaalta sertifikaattijärjestelmässä ei ole ollenkaan riskiä tuen ulkopuolelle jäämisestä, sillä kaikki tuen piirissä olevien tuotantomuotojen hankkeet hyväksytään järjestelmään.

14 Kuva 2-3 Kokonaistuoton havainnolstaminen sertifikaattijärjestelmässä. Sertifikaattijärjestelmä on käytössä Ruotsissa ja Norjassa maiden yhteisenä järjestelmänä. Järjestelmä on saanut aikaan suuren määrän investointeja erityisesti tuulivoimaan Ruotsissa, mutta runsaiden investointien ja sitä seuranneen ylijäämän vuoksi sertifikaattien hinnat ovat viime aikoina olleet alhaiset, mikä yhdistettynä alhaiseen sähkön markkinahintaan on aiheuttanut vaikeuksia monille tuottajille järjestelmässä. Suomessa sertifikaattijärjestelmä voitaisiinkin ottaa käyttöön siten, että Suomi liittyisi näiden maiden järjestelmään, jolloin yhteistä tavoitetasoa nostettaisiin ja kaikkien maiden hankkeet kilpailisivat yhteisillä markkinoilla. Tällöin uusiutuvan energian hankkeiden toteutuminen Suomessa riippuisi paitsi teknologioiden välisestä hintakilpailukyvystä ( /MWh-yksikössä), myös maiden välisestä hankkeiden kilpailukyvystä. Sertifikaattijärjestelmä tai muu uusiutuvan energian ostovelvoitejärjestelmä olisi mahdollista ottaa käyttöön myös Suomen omana järjestelmänä, mutta tällöin markkinan pieni koko voisi heikentää järjestelmän toimintaedellytyksiä, sillä markkinoiden likviditeetin varmistaminen järjestelmän alusta lähtien voisi olla vaikeaa. 2.5 Ei tukijärjestelmää uusiutuvalle sähköntuotannolle Uusiutuvan energian lisääminen voi tapahtua myös ilman tukijärjestelmää päästökaupan tehdessä fossiilisten polttoaineiden käytöstä kalliimpaa ja teknologiakehityksen laskiessa uusiutuvan energian investointikustannuksia. Esimerkiksi nykyisessä metsähakkeen syöttötariffijärjestelmässä tuki riippuu mm. päästöoikeuden hinnasta, ja päästöoikeuden hinnan noustessa yli noin 21 /tco2- tason (2015), ei tukea enää makseta. Päästöoikeuksien hinta on pitkään ollut matala, mutta EU:n ottaessa käyttöön uudet tiukemmat päästötavoitteet vuodelle 2030 sekä

15 uudistaessa päästökauppajärjestelmää markkinavakausvarannolla oletetaan päästöoikeuden hinnan kohoavan merkittävästi vuoteen 2030. Päästöoikeuksien hintakehitys riippuu päästötavoitteiden lisäksi voimakkaasti mm. talouskasvusta, polttoaineiden hintasuhteista sekä uusiutuvan energian edistämisestä tukijärjestelmillä. Päästöoikeuden hinnan oletetaan kasvavan talouskasvun vaikutuksesta kysynnän kasvaessa, kun markkinoille laskettavien päästöoikeuksien määrää samalla vähennetään tavoitteiden mukaisesti. Markkinavakausvarannon tarkoituksena on lisäksi varmistaa, että markkinoille ei kerry liikaa ylijäämää, mikäli esimerkiksi talouskasvu onkin oletettua hitaampaa, jolloin oikeuksia siirrettäisiin varantoon, ja toisaalta varantoa voidaan purkaa kysynnän kasvaessa nopeammin. Päästöoikeuden hintakehitykseen vaikuttavat merkittävästi myös uusiutuvan energian mahdolliset tuet päästökaupan piirissä olevissa maissa. Uusiutuvan energian tukien avulla aikaansaatavat investoinnit uusiutuvaan energiaan saavat aikaan päästövähennyksiä energiasektorilla, jolloin päästökaupan rooli jää pienemmäksi. Koska päästökauppa on Euroopan laajuinen, vaikuttavat kaikkien Euroopan maiden tukijärjestelmät päästökaupan hintakehitykseen ja ohjausvaikutukseen. Päästökaupan roolin vahvistuminen edellyttäisi, että Euroopan maat yleisesti luopuisivat uusiutuvan energian tukijärjestelmistään, jolloin hintojen voitaisiin olettaa nousevan merkittävästi vuoteen 2030. Päästöoikeuden hintakehitys ja uusiutuvan energian investoinnit heijastuvat myös sähkön markkinahintaan, joka voisi nousta merkittävästi nykytasostaan vuoteen 2030 päästöoikeuksien hinnan noustessa. Sähkön hinnan nousun ei kuitenkaan oleteta tapahtuvan lähivuosina, ja markkinaehtoiset investoinnit sähkön tuotantoon jäävät vähäisiksi Suomessa. Päästöoikeuden hinnan nousu vaikuttaa eniten polttoainevalintoihin, ja kohoava päästöoikeuden hinta johtaakin uusiutuvan energian lisäämiseen ennen kaikkea fossiilisten polttoaineiden korvautuessa uusiutuvilla polttoaineilla. Sähkön markkinahinnan kautta vaikutus uusiutuvan energian lisäämiseen on tulevaisuudessa vähäisempi, sillä sähkön tuotantorakenteen muuttuessa ja päästöttömien tuotantomuotojen osuuden kasvaessa merkittäväksi ei päästöoikeuden hinnan nousu nosta sähkön markkinahintaa tulevaisuudessa yhtä paljon kuin ennen. Sähkön markkinahinta muodostuu tuntitasolla marginaalituotantomuodon kustannuksen perusteella, joka tällä hetkellä on usein lauhdetuotantoa tai yhteistuotantoa, jolloin päästöoikeuden kustannus näkyy sähkön hinnassa. Uusiutuvan ja muun päästöttömän energian osuuden kasvaessa kasvaa kuitenkin niiden tuntien osuus, jolloin marginaalituotantomuotona on päästötön tuotanto, eikä päästöoikeuden hinta tällöin vaikuta sähkön hintaan. Päästöoikeuden hinnan tulisi nousta tällöin erittäin korkeaksi, jotta sillä olisi riittävä vaikutus sähkön markkinahintaan. Pelkkä päästökauppa ohjauskeinona voidaan nähdä markkinaehtoisuuden kannalta toimivampana vaihtoehtona sähkön tuottajien näkökulmasta, mutta korkeaksi nouseva sähkön hinta tuo lisäkuluja kaikille sähkön käyttäjille, ja lisäksi korkea päästöoikeuden hinta voi vaikuttaa haitallisesti myös muiden päästökaupan piirissä olevien sektoreiden kansainväliseen kilpailukykyyn. Edellytyksenä toimivalle päästökaupalle on, että myös Euroopan ulkopuolella otetaan käyttöön vastaavia järjestelmiä tai rajoituksia, jolloin kilpailu kansainvälisillä markkinoilla tapahtuu yhtenäisemmillä ehdoilla.

16 3 TUKIVAIHTOEHTOJEN ANALYYSI SUOMEN KANNALTA 3.1 Suomen uusiutuvan sähköntuotannon potentiaali ja kustannukset Suomen uusiutuvaan energiaan perustuvan sähköntuotannon potentiaali muodostuu nykyisen ja kehitteillä olevan teknologian perusteella suurelta osin tuulivoimasta, biomassan käytöstä sähkön ja lämmön yhteistuotannossa ja lauhdesähköntuotannossa, vesivoimasta sekä aurinkosähköstä. Tulevaisuudessa myös muita uusia teknologioita voidaan ottaa käyttöön. Maatuulivoimapotentiaalin suuruudeksi Suomessa on arvioitu vähintään 30 TWh kehitettävien hankkeiden perusteella, ja lisäksi merituulivoimassa on potentiaalia noin 9 TWh eri vaiheissa olevissa hankkeissa. Tuulivoiman potentiaali voisi nousta edelleen suuremmaksi, mikäli uusia hankkeita otettaisiin hankekehitykseen. Biomassapohjaisen yhteistuotannon potentiaalia Suomessa rajoittaa lämpökuormien (yhdyskuntien kaukolämpö ja teollisuuden höyry ja lämpö) määrä, ja koska suuri osa lämpökuormista on jo hyödynnetty yhteistuotantoon, on lisäyspotentiaali rajallinen rajoittuen lähinnä nykyisen fossiilisen polttoainekäytön korvaamiseen. Lauhteena biomassaa voidaan hyödyntää sähköntuotantoon paljon laajemmin raaka-ainevarojen toimiessa rajoittavana tekijänä. Korkeampi kustannus on johtanut siihen, ettei lauhdesähköä juurikaan tuoteta biomassaa polttoaineena käyttäen. Aurinkosähkössä teoreettinen potentiaali on Suomessa hyvin suuri, sillä teknisenä rajoitteena on lähinnä pinta-ala. Käytännön hyödynnettävissä oleva potentiaali on matalampi, mikäli rajoittaudutaan rakentamaan esimerkiksi kattopinnoille. Arvioiden mukaan kattopinta-aloilla voitaisiin Suomessa tuottaa noin 15 TWh 11 aurinkosähköä vuonna 2030. Aurinkosähköinvestointeja toteutetaan myös erillisinä maalle sijoitettavina voimaloina, jolloin pinta-alarajoitteita ei ole. Aurinkosähkön erittäin laajamittainen hyödyntäminen edellyttäisi sähkön varastointia kesäajalta talvelle. Vesivoima on merkittävä sähkön tuotantomuoto Suomessa. Vesivoiman osalta uusiutuvan energian lisäyspotentiaali on kuitenkin rajallinen, sillä rakentamaton vesivoimapotentiaali sijaitsee suojelluissa vesistöissä. Vesivoimatuotannon lisäyspotentiaali Suomessa rajoittuu lähinnä olemassa olevien laitosten tehonkorotuksiin sekä pienvesivoiman lisäykseen. Näiden kustannukset vaihtelevat suuresti kohteesta toiseen. Kuvassa 3-1 on esitetty eri sähköntuotantomuotojen sähköntuotantokustannuksia esimerkkikustannustasoilla. Tuotantokustannus voi vaihdella merkittävästi (kymmeniä euroja megawattituntia kohden) riippuen projektista ja markkinatilanteesta, joten kustannukset ovat vain suuntaa-antavia. 11 Gaia Consulting Oy (2014) Sähkön pientuotannon kilpailukyvyn ja kokonaistaloudellisten hyötyjen analyysi

17 /MWh 140 120 100 80 60 40 20 0 Kuva 3-1 Eri sähköntuotantomuotojen sähköntuotantokustannuksia esimerkkilaitoksilla huomioiden muuttuvat ja kiinteät (sis. investoinnin) kustannukset (Lähde Pöyryn arvio perustuen vuoden 2015 kustannustasoon) Tuulivoiman osalta merkittävin kategorinen ero on maa- ja merituulivoimahankkeiden kesken. Jälkimmäisissä sekä investointi- että käyttö- ja kunnossapitokustannus on korkeampi. Vaikka Suomen merituulivoimahankkeissa voitaneen hyödyntää edullisempia voimalatyyppejä kuin laajoilla merialueilla, ovat perustusratkaisut kalliimpia erityisesti jääolosuhteista johtuen. Myös riskitaso on huomattavasti korkeampi kokemusten puuttuessa. Maa- ja vastaavasti merituulivoimahankkeiden kesken suurimmat erot tuotantokustannuksissa johtuvat tuotantopotentiaalista. Tuotantopotentiaaliin vaikuttavat paitsi paikalliset tuuliolosuhteet, myös luvituksen sallima napakorkeus sekä valittava teknologia. Aurinkosähkön tuotanto on usein hajautettua pienen mittakaavan tuotantoa, jossa kannattavuuteen vaikuttaa merkittävästi se, korvataanko tuotannolla omaa käyttöä, vai tuotetaanko sähkö markkinoille. Jos sähkönkuluttaja pystyy korvaamaan omaa sähkönkäyttöään aurinkosähkön tuotannolla, voi tuotanto olla kannattavaa ilman tukia, koska kuluttaja säästää sähkön markkinahinnan lisäksi siirtomaksun ja verot. Uusiutuvan energian lisäämisen potentiaalin lisäksi on syytä huomioida riski uusiutuvan energian käytön vähentymisestä yhteistuotannossa tai investointien suuntautumisesta erilliseen lämmöntuotantoon yhteistuotannon sijaan. Sähkön markkinahinnan ollessa alhainen eivät investoinnit sähkön ja lämmön yhteistuotantoon ole houkuttelevia. Esimerkiksi Helsingissä päätettiin uuden CHPmonipolttoainevoimalaitoksen sijaan investoida lämmön erillistuotantoon ja sulkea Hanasaaren voimalaitos. Helsingin päätöksessä vaikuttavat energiayhtiön taloudellisten tekijöiden lisäksi myös muut tekijät, mutta myös muualla Suomessa käyttöikänsä päähän tulevia CHP-laitoksia suunnitellaan korvattavan erillisellä lämmöntuotannolla. Pöyryn arvion mukaan vuoteen 2025 mennessä korvausinvestointeja voisi Helsingin lisäksi toteutua yhteensä lähes 700 MW:n edestä, mikä voi vuosituotantona vastata

18 noin 4 TWh sähköntuotantoa 12. Ilman tukea nämä investoinnit voivat jäädä toteutumatta ainakin osittain. Kustannuksiltaan nämä investoinnit ovat edullisimpia keinoja uusiutuvan energian lisäämiseksi useimpiin muihin uusiutuvan sähköntuotannon muotoihin verrattuna. Investointien tukeminen vaatisi tukijärjestelmän, joka tekee yhteistuotantoinvestoinneista kannattavia erilliseen lämmöntuotantoon verrattuna huomioiden sähkön hintakehityksen riskit. Uudet CHPlaitokset voidaan toteuttaa siten, että niissä voidaan käyttää polttoaineina vaihtelevasti kiinteitä puupolttoaineita, turvetta tai kivihiiltä. CHP-investoinnin tukeminen ei siksi itsessään vielä riitä varmistamaan että uusiutuvan energian käyttö kasvaa, vaan lisäksi on varmistettava uusiutuvien polttoaineiden kilpailukykyisyys turvetta ja kivihiiltä vastaan. 3.2 Suomen uusiutuvan energian tavoitteen toteutuminen eri tukivaihtoehdoissa 3.2.1 Uusiutuvan energian tavoitteiden saavuttaminen Suomen uusiutuvan energian tavoitteesta vain osa saavutetaan uusiutuvalla sähköntuotannolla. Uusiutuvan energian kokonaistavoitteen saavuttamiseen vaikuttaa myös uusiutuvan energian käytön kehitys liikenteessä ja lämmöntuotannossa. Hallitusohjelman uusiutuvan energian tavoitetta ei ole erikseen jaettu eri sektoreille, joten tavoitteen toteutumiseen tarvittavaa uusiutuvan sähkön määrää on vaikea arvioida. EU-tasolla on arvioitu, että uusiutuvan energian kokonaistavoitteen saavuttamiseksi uusiutuvan energian osuus sähköntuotannossa tulisi olla selvästi korkeampi kuin kokonaistavoitteen (vähintään 45 % vuoteen 2030, uusiutuvan energian kokonaistavoitteen ollessa 27 %) 13, sillä sähkösektorilla uusiutuvan energian lisääminen on kustannustehokkaampaa kuin muilla sektoreilla keskimäärin ja lähtötaso on korkeampi. Sekä kilpailutukseen perustuvat järjestelmät että sertifikaattijärjestelmä uusiutuvan sähköntuotannon tukimekanismina mahdollistavat sen, että tiettyyn energiamääräisesti asetettuun lisäystavoitteeseen pääsy voidaan varmistaa. Kilpailutuksessa tämä voidaan tehdä asettamalla tavoitteeksi vuosituotantomäärä, jonka verran tukea kilpailutetaan. Sertifikaattijärjestelmässä taas järjestelmän tavoite ja sitä kautta velvoite sähkön käyttäjille voidaan asettaa energiantuotantomääränä tavoitevuoteen (esim. 2030) mennessä. Tällöin tuen tai sertifikaatin hinta nousee niin korkeaksi, että tavoitteet saavutetaan. Tämä kuitenkin luonnollisesti lisää riskiä siitä, että tukikustannus nousee korkeaksi, ja kustannusten ennakointi on vaikeaa. Mikäli kilpailutuksessa tavoite asetetaan tuotantomäärän sijaan euromääräisenä, ei voida varmistua siitä että saavutettaisiin haluttu uusiutuvan energian määrä. Kustannukset ovat kuitenkin tällöin paremmin hallinnassa. Ruotsin ja Norjan kanssa yhteisessä sertifikaattijärjestelmässä Suomen uusiutuvan energian hankkeet kilpailisivat Ruotsin ja Norjan hankkeiden kanssa. Erityisesti tuulivoiman osalta hankkeita voisi Suomessa jäädä toteutumatta, sillä Ruotsissa on merkittävä potentiaali ja hyviä tuulivoimapaikkoja, jolloin on mahdollista, että Ruotsin ja jatkossa myös Norjan tuulivoimahankkeet kattaisivat tavoitteen vaatiman investointitason. Yhteistuotantoinvestointien osalta Suomen investoinnit 12 Perustuen Pöyryn kattilatietokannan perusteella arvioituihin voimalaitosten korvausinvestointitarpeisiin. 13 Ilmasto- ja energiapolitiikan puitteet vuosille 2020 2030. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle COM(2014)