Maksuvalmiusrahoitus pankkien kriisinratkaisussa ja siihen mahdollisesti liittyvät julkiset takaukset E 96/2018 vp Talousvaliokunta 22.11.2018 Tuukka Taipale, valtiovarainministeriö Rahoitusmarkkinaosasto 1
Taustaa Laajennetun eurotyöryhmän (EU 28) puitteissa on käyty keskustelua kriisihallintoon asetetulle pankille myönnettävästä maksuvalmiusrahoituksesta. On tarkasteltu sekä nykyisen kriisinratkaisukehikon mukaisten kriisinratkaisuvälineiden riittävyyttä maksuvalmiusrahoituksen suhteen että keskusteltu kokonaan uudesta julkisesta takausjärjestelystä keskuspankin myöntämälle maksuvalmiusrahoitukselle. Keskustelut ovat edenneet ja asia saattaa nousta aina päämiestasolle asti linjattavaksi joulukuun eurohuippukokouksessa. Valtioneuvosto katsoo siksi tarpeelliseksi saattaa asia eduskunnan käsiteltäväksi. 2
Pääasiallinen sisältö Yleiskatsaus Vuotuiset yhteenlasketut valtiontakaukset pankeille vuosina 2008 2016 vaihtelivat noin 100 miljardista 900 miljardiin euroon. Valtaosa tuesta kohdistui kuitenkin lähtökohtaisesti terveisiin pankkeihin. Toistaiseksi ainoa nykyisen kriisinratkaisukehikon mukainen tapaus on espanjalaispankin kriisihallintoon asettaminen kesällä 2017. Kriisinpankin ostanut toinen pankki turvasi kriisipankin maksuvalmiutta yhteensä 13 miljardilla eurolla eikä julkisiin varoihin tarvinnut turvautua. Nykyinen kehikko ja sen rajoitteet Maksuvalmiusrahoituksen ns. kolme puolustuslinjaa: 1. Markkinat, 2. Eurojärjestelmä, 3. Kriisinratkaisurahasto ja sen varautumisjärjestely Kriisivaiheeseen varautuminen: pankkien elvytyssuunnitelmat, valvojan ja kriisinratkaisuviranomaisten toimet ml. maksuvalmiuden kehittymisen seuranta ja stressitestaaminen Kriisihallintatoimet: ensi vaiheessa tehostettu valvonta & ennakolliset toimet, tilanteen edelleen heiketessä ns. FOLTF -päätös Kriisinratkaisuvälineet: esimerkiksi velkojen arvonalentaminen ja muuntaminen (ns. bail-in) tai liiketoiminnan myynti 3
Pääasiallinen sisältö Nykyinen kehikko ja sen rajoitteet (jatkuu) SRB:n tekemien hypoteettisten arvioiden mukaan maksuvalmiusrahoitustarpeet kriisinratkaisussa vaihtelevat noin 5 miljardista eurosta noin 210 miljardiin euroon riippuen käytetyistä oletuksista pankin koon ja kriisin syvyyden suhteen. Johtopäätöksiä nykytilasta: 1. Kriisinhallintatoimet palauttavat lähtökohtaisesti pankin maksukyvyn ja elinkelpoisuuden, mutta pankki voi kohdata ongelmia markkinarahoituksen saamisessa. 2. Pankin vakuudellisen lainan saanti markkinoilta ja/tai keskuspankista voi olla rajoittunutta, mikäli pankilla ei ole vakuuskelpoisia varallisuuseriä riittävästi. 3. Vaikka kriisinratkaisurahasto (sen varautumisjärjestelyllä täydennettynä) voisi silta-rahoittaa pankin paluun markkinoille, saattaisi sen kapasiteetti olla rajoittunut äärimmäisessä skenaariossa. Kansainvälinen vertailu: poliittisen päätöksenteon korostuminen julkisten varojen käytössä, etukäteen kerrytetyt rahastot vs. muut järjestelyt 4
Pääasiallinen sisältö Mahdollisia politiikkatoimenpiteitä 1. Nykykehikon hienosäätö FOLTF-arvioinnin kehittäminen Pankin vakuuksien kiinnittymisen seurannan kehittäminen SRB:n markkinaehtoisen varainhankinnan edistäminen Kriisinratkaisurahaston tavoitetason mahdollinen nostaminen 2. Uusi julkinen takausjärjestely keskuspankin myöntämälle maksuvalmiusrahoitukselle EKP:n keskustelualoite: eurojärjestelmä voisi myöntää takauksellista maksuvalmiusrahoitusta kriisihallintoon asetetulle pankille, edellyttäen, että kriisinratkaisurahasto on myöntänyt rahoitusta jo tätä ennen Takauksen ehtoja mm.: Eurooppa-tasoisuus, tulisi kattaa pääoma ja korot kokonaisuudessaan, etukäteinen ja jatkuvaluonteinen, välittömästi maksettuna takauksen edunsaajalle (eurojärjestelmä) 5
Vaihtoehtoisia takausmalleja 1. Kriisinratkaisurahasto toimisi takaajana 2. Kriisinratkaisurahasto toimisi takaajana saaden vastatakauksen Euroopan vakausmekanismilta 3. Euroopan vakausmekanismi toimisi takaajana 4. Euroopan vakausmekanismi toimisi takaajana saaden vastatakauksen kriisinratkaisurahastolta 5. Jäsenvaltiot, joita maksuvalmiusrahoitusta saavan pankin kriisinratkaisu koskee, toimisivat takaajana (vrt. Eurooppa-tasoisuus) 6. EU-budjetti toimisi takaajana 7. Kaikki pankkiunionin jäsenvaltiot antaisivat yhteistakauksen Käytännössä vaihtoehdot rajautuneet ensimmäiseen (1.) ja neljänteen (4.) Ensimmäisen vaihtoehdon hyödyt: perustuminen olemassa olevaan kehikkoon, jäsenvaltion ja pankin kohtalonyhteyden heikentäminen, kriisinratkaisuviranomaisen vastuuttaminen kriisinratkaisun onnistumisen suhteen, hallinnollinen tehokkuus Neljännen vaihtoehdon hyödyt: Isompi kapasiteetti, vastatakaajalle (kriisinratkaisurahasto) ensimmäinen tappio, jonka se pystyy takaisinperimään toimialalta 6
Taloudelliset vaikutukset Nykyisen kriisinratkaisulainsäädännön perustavanlaatuisena tarkoituksena on ollut siirtää vastuu kriisinratkaisun rahoituksesta yksityisesti katettavaksi ja suojella veronmaksajia kriisinratkaisun kustannuksilta. Painetta julkisten varojen käyttöön ilmenee kuitenkin edelleen. Etukäteen rahastoidun yhteisen kriisinratkaisurahaston ja sitä (sen tyhjentyessä) täydentävän Euroopan vakausmekanismin kautta tarjottavan varautumisjärjestelyn rahoituskapasiteetti tulee olemaan yhteensä yli 100 mrd. euroa. Uusi julkinen takausinstrumentti vaikuttaa ylimitoitetulta ja herättää kysymyksiä esityksen yhteensopivuudesta kriisinratkaisulainsäädännön peruslähtökohtien kanssa. 7
Suomen kanta Valtioneuvoston kantaehdotuksessa on kolme keskeistä linjausta: 1. Kriisihallintoon asetetulle pankille myönnettävä maksuvalmiusrahoitus tulisi viime kädessä turvata olemassa olevien välineiden avulla, eli kriisinratkaisurahaston ja sen varautumisjärjestelyn avulla. 2. Mikäli olemassa olevissa välineissä havaitaan puutteita, tulisi havaitut puutteet korjata tekemällä tarvittavia muutoksia itse kriisinratkaisumekanismiin ja sitä koskevaan lainsäädäntöön (korjataan siis olemassa olevaa kehikkoa). 3. Kriisihallintoon asetetulle pankille myönnettävän maksuvalmiusrahoituksen turvaamiseksi ei tule luoda uusia, nykykehikon ulkopuolisia julkisia takausmekanismeja esim. Euroopan vakausmekanismin yhteyteen. 8
Tuukka Taipale finanssisihteeri Puh. 0295 16001 (vaihde) Lisätieto: etunimi.sukunimi@vm.fi www.vm.fi Valtiovarainministeriön viestintä vm-viestinta@vm.fi Mediapalvelunumero (arkisin 8 16) 02955 30500