Hankintojen uudistaminen Kelan sisäinen selvitys
Sisällys 1 Johdanto... 2 2 Hankintatoiminta Kelassa... 4 2.1 Kelan hankintastrategia ja hankintaohjeet... 4 2.2 Kelan hankintatoimi 2000-luvulla... 5 2.3 Kelan asiakkaiden oikeudet hyviin palveluihin... 7 3 Hankintojen kehittämistarpeet... 7 3.1 Yleistä kyselystä ja kuulemisista... 7 3.2 Kyselyn ja kuulemisten tulokset hankinnoittain... 8 3.2.1 Kuntoutushankinnat... 8 3.2.2 Taksien välityskeskusten kilpailutukset... 11 3.2.3 Vammaisten tulkkauspalveluiden kilpailutukset... 13 3.2.4 Äitiyspakkaus... 15 3.2.5 ICT-hankinnat... 18 3.3 Hankintojen tasapainotteluhaaste... 20 4 Hyvät hankintakäytännöt... 20 5 Kuulemis- ja yhteistyökäytännöt... 21 6 Riskienhallinta... 23 7 Hankintojen vastuullisuus... 23 8 Kilpailuttamisen vaihtoehdot... 25 8.1 Innovatiiviset hankinnat... 25 8.2 Rekisteröintimenettely... 26 8.3 Palveluseteli... 30 8.4 Palveluita uudistettaessa huomioon otettavaa... 31 9 Lainsäädännön muutostarpeet... 32 10 Yhteenveto ja suositukset... 33 Liitteet 1. Kelan hankintastrategia 2. Hyvien hankintakäytäntöjen tarkistuslista 1
KELAN HANKINTOJEN UUDISTAMINEN 1 Johdanto Kelan vision mukaan luomme palvelujen edelläkävijänä hyvinvointia ja oman elämän hallintakykyä. Strategisena tavoitteena on, että olemme aloitteellinen ja luotettava kumppani eri verkostoissa. Asiakkaille hankittavien palvelujen onnistuminen yhdessä kumppanien kanssa on aivan keskeinen osa Kelan kokonaisonnistumista. Tämän selvityksen taustalla ovat Kelan kilpailutusten haasteet ja toisaalta hankintojen tärkeys Kelan asiakkaille. Kela sai hankinnoista vuonna 2018 runsaasti palautetta ja mediajulkisuutta. Kelan pääjohtaja Elli Aaltonen päätti lokakuun alussa, että Kelassa tehdään selvitys kuntoutuksen ja hankintojen kehittämisestä ja mahdollisista lainsäädännön muutostarpeista. Selvityksen keskeisenä tavoitteena oli varmistaa, että Kelan hankinnat ovat kokonaistaloudellisesti edullisia, vastaavat mahdollisimman hyvin asiakkaiden tarpeita ja tuottavat korkealaatuisia sekä vaikuttavia palveluita. Selvityksessä keskityttiin ensisijaisesti suoraan asiakkaille tehtäviin etuushankintoihin. Kehittämistarpeita on tarkasteltu mm. jo toteutettujen merkittävien hankintojen kokemusten perustella. Erityisesti tarkasteltaviksi hankinnoiksi valittiin riskiperusteisesti kuntoutushankinnat (avoterapiat ja laitosmuotoinen kuntoutus) vammaisten tulkkauspalvelut taksien välityskeskukset äitiyspakkaus ja ICT-hankinnat Selvitystyötä on ohjannut ylin johto ja selvityksen vaiheista on raportoitu mm. johtoryhmässä. Selvitystyötä on johtanut muutosjohtaja Tomi Ståhl. Työ on tehty tiiviissä yhteistyössä sisäisen tarkastuksen päällikkö Eeva Uusi-Auttin kanssa. Selvityksessä on kuultu laajasti Kelan hankintojen asiantuntijoita ja lisäksi Kelan ulkopuolelta mm. asiantuntijoita, palveluntuottajia ja järjestöjä. Selvityksen näkökulma on suunnattu tulevaisuuteen: hankintojen uudistamisvaihtoehtoihin ja toimintatapojen kehittämiseen. Tässä selvityksessä ei ole otettu kantaa yksittäisiin meneillään oleviin kuntoutushankintoihin eikä oikaisu- tai valitusprosesseihin. Juuri on valmistunut myös BDO Audiator Oy:n selvityksen loppuraportti Kelan avoterapiapalvelujen kilpailutuksesta. Selvitysraportissa on esitetty 14 suositusta muun muassa kokonaisprosessin, auditoinnin, yhteistyön ja vastuiden kehittämiseksi. BDO 2
Selvitysmenetelmät Audiator Oy:n selvitys poikkeaa olennaisesti tästä selvityksestä sikäli, että tässä selvityksessä tavoitteena on ollut Kelan hankintatoimen uudistamistarpeiden tunnistaminen. Lisäksi tarkastelun kohteena on ollut yhden kilpailutuksen sijaan viisi merkittävää kilpailutusta. Tässä selvityksessä on haluttu kuulla etenkin asiakasjärjestöjen ja palveluntuottajien kehittämisehdotuksia. Osittain selvitysten suositukset olivat yhteneviä. Selvityksessä on pyritty kokoamaan kokemuksia, erilaisia näkökulmia ja kehittämisajatuksia laajasti eri tahoilta. Tavoitteena on ollut mahdollisimman avoin keskustelu ja kuuleminen. Selvitystä varten on tehty kuulemisia ja asiantuntijahaastatteluja: on kuultu palveluntuottajia, asiakasjärjestöjä, ministeriöitä, kilpailu- ja kuluttajavirastoa, suuria hankintayksiköitä, tutkijoita ja hankinnan asiantuntijoita hyödynnetty aiheeseen liittyviä raportteja, tarkastuksia ja tutkimuksia toteutettu Kelan sisäinen kysely hankinnan asiantuntijoille ajalla 7.- 15.1.2019. Kohdejoukkona olivat Kelan hankintapalveluryhmän jäsenet ja hankintapalveluiden tilaajat. Kyselyyn saatiin 52 vastausta (52/110, vastausprosentti 47). toteutettu kysely asiakasjärjestöille, palveluntarjoajille ja muille Kelan ulkopuolisille asiantuntijoille ajalla 29.1.- 5.2.2019. Erilaisten hankintojen palveluntarjoajista tehtiin hankintajärjestelmästä otos ja sen lisäksi kyselylinkki lähetettiin myös sitä erikseen pyytäneille (lähetetty yhteensä 525 taholle). Vastauksia saatiin yhteensä 270 (vastausprosentti 51). järjestetty 4.-12.2.2019 välisenä aikana kuusi kuulemistilaisuutta, joihin osallistui yhteensä useita kymmeniä järjestöjen edustajia, palveluntuottajia ja asiantuntijoita Kelasta ja Kelan ulkopuolelta järjestetty avoin seminaari 27.2.2019 (osallistujia Kelan ulkopuolelta oli yli 70 + Kelan toimihenkilöitä. Lisäksi skypellä osallistui sekä palveluntuottajia, asiantuntijoita että toimihenkilöitä) Kyselyihin ja erilaisiin kuulemisiin on osallistunut Asiakasjärjestöjä mm. o Kuurojen liitto ry o Neuroliitto ry o Munuais- ja maksaliitto ry o Lihastautiliitto ry o Suomen CP-liitto ry o ADHD-liitto ry o Suomen Reumaliitto ry o Invalidiliitto ry o Epilepsialiitto ry o Parkinsonliitto ry o Kehitysvammaisten Tukiliitto ry o Selkäydinvammaiset Akson ry 3
Suuri määrä palveluntuottajia (vrt. edellä) Palveluntuottajia edustavia liittoja o Tehy o Suomen Psykologiliitto ry o Suomen Toimintaterapeuttiliitto ry o Suomen Fysioterapeutit ry o Suomen Kuntoutusyrittäjät ry o Suomen Puheterapeuttiliitto ry o THL Näiden lisäksi on kuultu asiantuntijoita mm. seuraavilta tahoilta: TEM STM Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) Motiva Hansel Aalto-yliopisto Hannes Snellman PTC Finnwatch Kyselyissä saatuja hankintakohtaisia palautteita ja yksityiskohtaisia kehittämisehdotuksia välitetään Kelan hankinnoista vastaaville asiantuntijoille hyödynnettäväksi hankintojen kehittämisessä. Aikataulu Selvitys tehtiin lokakuun 2018 ja maaliskuun 2019 välisenä aikana. 2 Hankintatoiminta Kelassa 2.1 Kelan hankintastrategia ja hankintaohjeet Kelan strategia ja hankintastrategia (liite 1) ohjaavat Kelan hankintatoimea strategisella tasolla. Hankintastrategian mukaan Hankintatoimi on ammattimaisesti ja kilpailukykyisesti johdettu toiminto, joka tarjoaa Kelan yksiköille oikeanlaatuiset palvelut tehokkaasti, taloudellisesti ja tarkoituksenmukaisesti hyödyntäen kilpailuttamismahdollisuudet. Kelan hankintatoimi on arvolähtöistä ja eettisesti korkeatasoista. 4
Hankinnoissa otetaan huomioon tuotteiden koko elinkaaren taloudellinen ja tehokas hallinta sekä ympäristönäkökohdat. Hankintastrategian tavoitteet ovat yleisesti kestäneet hyvin aikaa. Vastuullisuuden korostaminen kokonaisuudessaan voisi olla hyvä tuoda strategiaan voimakkaammin. Ekologinen, sosiaalinen ja taloudellinen vastuullisuus omine näkökulmineen ovat korostuneet viime vuosina. Tarkemmalla tasolla hankintatoimea ohjaa Kelan hankintaohje (linkki). Ohjeessa kuvataan Kelan hankintatoimen periaatteet ja tavoitteet sekä kilpailutettaviin hankintoihin liittyvä tehtävien jako. Hankintaohjeella pelkistetään ja selkeytetään yksittäisten hankintojen toteuttamista ja kilpailuttamista ohjeen sisältäessä perusperiaatteet ja toimintatavat Kelassa järjestettävien kilpailujen toteuttamiseksi. Ohjeeseen sisältyviä yleisiä hankintaperiaatteita tulee soveltaa myös esimerkiksi Kelan eri toimialoja koskevissa hankintojen erityisohjeissa, joissa halutaan korostaa asianomaisen toimialan hankintojen sisällöllisiä hankekohtaisia kysymyksiä. Kelan hankintaohjeen lisäksi on ICT- ja kehittämispalvelujen tulosyksikön hankintaohje (18.9.2018). Kelan hankintaohje on varsin tiivis ja siitä saa yleiskuvan hankintalain vaatimuksista ja Kelan hankintojen toteuttamisesta. On erinomaista, että ohjeessa on erikseen kuvattu hankintatoimen periaatteet ja tavoitteet sekä hankintatoimen organisointi ja hankintaprosessi. Käytännön työn kannalta on tärkeää, että hankintaohjeessa on myös viitattu toimivaltapäätökseen, joka määrittää mm. valtuudet tehdä hankintapäätökset ja sopimukset. On tärkeää, että ohjeessa on omat kohdat ympäristönäkökohdista ja vastuullisuudesta, sopimusten hallinnasta, hankinta-asiakirjojen julkisuudesta, hankintojen valvonnasta, tilaajavastuulain mukaisesta selvitysvelvollisuudesta, esteellisyydestä, sidosryhmien tarjoamista eduista ja vieraanvaraisuudesta sekä hankinta-asiakirjojen säilytyksestä. Yleisvaikutelma hankintaohjeesta on, että se pitää sisällään suurelta osin keskeiset menettelytavat hankinnoissa, mutta sisällöllisesti se antaa liian vähän tukea hyville hankintakäytännöille ja tilaajien hankintaosaamisen tukemiselle ja kehittämiselle. Ohje lähtee selkeästi siitä, että hankintaosaaminen on keskitetty hankintapalveluryhmälle. Lisäksi hankintaprosessi on jaettu osiin siten, että vastuu vaihtuu prosessin vaiheen mukaan. Tarjouspyynnön hyväksyy aina ensin tilaajayksikkö ja sen jälkeen sen allekirjoittaa hankintapäällikkö. Hankintapäätös ja sopimus allekirjoitetaan tilaajayksikössä. Selvityksen perusteella asiakasta edustavan tilaajan (budjettiyksikkö) roolia ja yhteistyötä tulisi vahvistaa. On myös tärkeää, että tilaajayksikön asiantuntijoilla on vahvaa osaamista hyvistä hankintakäytännöistä. Toisaalta on yhtä lailla tärkeää, että hankintapalveluryhmässä osataan eri hankintojen sisällöistä niin paljon, että keskinäinen yhteistyö on tehokasta ja hankinnan tavoitteiden toteutumista varmistavaa. 2.2 Kelan hankintatoimi 2000-luvulla Hankintojen organisointi 5
Kelan hankintastrategian (2005) mukaan hankintatoimi perustuu pääosiltaan keskitettyyn hankintatoimeen ja siitä poikkeavat menettelytavat päätetään erikseen. Vielä 2005 kilpailutuksia tehtiin vahvasti hajautetussa mallissa mm. palveluosaston hankintaryhmässä (vastasi myös hankintojen yleisestä ohjeistuksesta) terveys- ja toimeentuloturvaosaston kuntoutuslinjalla vakuutuspiireissä ja ICT- tulosyksikössä. Muut kuin etuushankinnat keskitettiin 2010 luvun alussa palveluosaston hankintaryhmään. Terveysosastolla hankinnat keskitettiin omaan hankintaryhmään vuonna 2014. Vuoden 2016 organisaatiomuutosten yhteydessä vuonna 2016 myös etuuspalvelujen osalta kilpailuttamispalvelut keskitettiin hankintapalveluryhmään. Siitä lähtien hankintalakia ja kilpailutuksen toteuttamisessa käytettävää sähköistä järjestelmää koskeva erityisosaaminen on Kelassa keskitetty hankintapalveluryhmään, joka toteuttaa hankinnat yhteistyössä tilaajayksikön kanssa. ICT- ja kehittämispalvelujen tulosyksiköissä on vahvat muutostarpeet nykyiseen malliin nähden. Omaa hankintaosaamista ja vaikuttamista hankintoja koskevissa ratkaisuissa on haluttu vahvistaa. Perusteena on ollut myös IT-toimialan kompleksiuus, monimuotoisuus ja nopea kehityssykli sekä tilaajan markkinatietoisuus. Hankinnoissa tarvitaan niin hankintajuridiikan kuin IT-toimialan osa-alueiden syvällisempää osaamista. Osana tätä työtä on IT-palvelujen tulosyksikköön perustettu hankintaryhmä, jonka toiminnasta vastaa IT-palvelut tulosyksikön hankintapäällikkö. Kelan sisäisen kyselyn perusteella myös etuuspalveluissa on halua vahvistaa tilaajan asemaa ja parantaa yhteistyötä. Hankinnat Kelan hankintatoiminta on laajaa ja taloudellisesti merkittävää. Hankintoja tehdään sekä Kelan omaa toimintaa että asiakkaille myönnettäviä etuuksia varten. Esimerkiksi vuonna 2017 on ollut 51 kilpailutuskokonaisuutta, joista on tehty 71 hankintapäätöstä ja vuonna 2018 on ollut 62 kilpailutuskokonaisuutta ja tehty 233 hankintapäätöstä. Hankintapäätösten suurta määrää vuonna 2018 selittää kuntoutuksen hankinnat. Hankintaprosessi ja hankinta-asiakirjojen dokumentointi Kelan hankintaohjeessa on tiiviisti kuvattu hankintaporsessi. Hankintaohjeesta löytyy sopimusten hallinnan prosessikuvaukset ja ohjeessa on kuvattu hankinta-asiakirjojen säilytys. Kilpailutusvaiheen materiaalit löytyvät Y-levyltä ja hankinnan valmisteluun osallistuville annetaan sinne käyttöoikeudet. Hankintojen perustiedot ja valmistelun tilanne löytyvät Sinetistä kilpailutuskalenterista vuodesta 2011 alkaen. Sopimusten hallinnassa on kuitenkin tulosyksikkökohtaisia haasteita. Kilpailutusvaiheen dokumentointi näyttää toimivalta ja haasteet kohdistuvat enemmän sopimuskauden aikaiseen dokumenttien hallintaan. Hallinnollisten asioiden asianhallintajärjestelmälle on selkeästi tarvetta. 6
2.3 Kelan asiakkaiden oikeudet hyviin palveluihin Hankintalain 108 :ssä säädetään sosiaali- ja terveyspalveluiden osalta palvelujen käyttäjien tarpeiden huomioon ottamisesta hankinnoissa Tämän luvun mukaisissa palveluhankinnoissa hankintayksikön on otettava huomioon kyseistä palvelua koskeva lainsäädäntö. Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa palvelun käyttäjien yksilöllisten ja pitkäaikaisten sekä toistuvien hoito- tai sosiaalipalvelujen turvaamiseksi hankintayksikön on otettava huomioon käyttäjien erityistarpeet ja kuuleminen siten kuin muualla laissa säädetään. Sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, hankintayksikön on sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa otettava huomioon palvelujen laatuun, jatkuvuuteen, esteettömyyteen, kohtuuhintaisuuteen, saatavuuteen ja kattavuuteen, eri käyttäjäryhmien erityistarpeisiin, käyttäjien osallistumiseen ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen sekä innovointiin liittyvät tekijät. Lisäksi hankintalain 109 :n mukaan Hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 :n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikkö voi siis itse päättää paljon vapaammin hankinnoissa käyttämästään menettelystä silloin kun kyse on sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnasta. Asiakkaalle hankittavia palveluja koskevaa sääntelyä on mm. kuntoutusta ja tulkkauspalveluita koskevissa etuuslaeissa. 3 Hankintojen kehittämistarpeet 3.1 Yleistä kyselystä ja kuulemisista Toiminnan kehittämistä varten on tärkeää ymmärtää aiemmin käytettyjen toimintatapojen kehittämistarpeet. Sitä varten selvityksessä päätettiin tehdä laajasti kuulemisia ja toteuttaa myös kysely ulkoisille tahoille kuten asiakasjärjestöille ja palveluntarjoajille. Selvityksen ulkoisessa kyselyssä pyrittiin selvittämään muun muassa vastaajien mielipiteitä ja kokemuksia siitä, missä asioissa Kela on onnistunut hankinnoissa hyvin, mitkä asiat ovat käytännössä osoittautuneet suurimmiksi haasteiksi, mitä Kelan pitäisi vastaajan mielestä tehdä toisin seuraavissa hankinnoissa haasteet huomioiden ja mitkä ovat keskeiset keinot sen varmistamiseksi, että asiakkaat saavat hankintojen seurauksena hyvät palvelut ja tuotteet. 7
Kysely suunnattiin sellaisiin toteutettuihin hankintoihin, joissa tiedettiin olleen ongelmia. Kyselyn tulokset erityisesti kuntoutus- ja tulkkauspalveluiden hankinnoissa olivat odotetusti kriittisiä Kelaa kohtaan. Tulokset eivät kuvaa Kelan hankintatoimintaa kokonaisuudessaan. Ylivoimaisesti eniten vastauksia kyselyyn saatiin kuntoutuspalvelujen (sekä avoterapioiden että laitosmuotoisen kuntoutuksen) hankinnoissa mukana olleilta (170 vastausta). Toiseksi suurin vastaajajoukko oli tulkkauspalveluiden hankintoihin osallistuneet (35). ICT-hankinnoissa mukana olleita vastaajista oli 19 ja äitiyspakkauksen hankinnoissa mukana olleita 17. Taksien välityskeskusten hankinnoissa mukana olleita oli vastaajissa vain 8. Vastaajajoukon ollessa pieni kyselyn tuloksiin on syytä suhtautua varauksella. Kyselytuloksia arvioitaessa on syytä huomioida, että suurin osa vastaajista oli palveluntarjoajia tai palveluntuottajia. Mukana oli myös muutama palveluntuottajien yhdistys ja ammattiliitto. Asiakasjärjestöjä oli vastanneissa mukana 10. Hankintojen yleisten tavoitteiden (mm. asiakkaan tarpeita vastaavat laadukkaat palvelu ja tuotteet, riittävä laatu, avoimuus, syrjimättömyys, kokonaistaloudellinen edullisuus, vastuullisuus) toteutuminen on koettu eri tavoin eri hankinnoissa. Tuloksia on kuvattu hankinnoittain tarkemmin alla. Kokonaisuudessaan parhaiten Kelan hankinnoissa toteutuu kyselyn vastaajien kokemusten perusteella lainmukaisuus. Huonoimmat arviot kyselyssä saivat laadun riittävän painotuksen ja kokonaistaloudellisen edullisuuden toteutuminen. 3.2 Kyselyn ja kuulemisten tulokset hankinnoittain 3.2.1 Kuntoutushankinnat Kela järjestää kuntoutujille ammatillista kuntoutusta, vaativaa lääkinnällistä kuntoutusta, kuntoutuspsykoterapiaa ja lääkinnällistä kuntoutusta harkinnanvaraisena kuntoutuksena. Esimerkiksi vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen terapioita saa yhteensä noin 30 000 asiakasta. Kela järjestää vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen asiakkaille erilaisia terapioita, esimerkiksi toimintaterapiaa, puheterapiaa, musiikkiterapiaa ja psykoterapiaa sekä moniammatillista kuntoutusta kuntoutuslaitoksessa. Kela on vuonna 2018 tehnyt kuntoutushankintoja seuraavasti Vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen terapiat: o Avoterapiat, 25 eri palvelua, jotka hankittiin 5 vakuutuspiirissä (125 tarjouspyyntöä). Tarjouksia saatiin 5 256. Niistä yksilöterapiapalveluihin tuli yhteensä 4 328 tarjousta, joista Kela hyväksyi 3 023 ja ryhmäterapioihin yhteensä 928 tarjousta, joista hyväksyttiin 616. Palveluntuottajista pysyi ennallaan 85 prosenttia. Hankintaoikaisupyyntöjä on tullut 293, joista on hyväksytty 43 ja Kela on tehnyt 50 itseoikaisua. Markkinaoikeuteen on tehty 15 valitusta, joista 8 on peruttu ja 7 vireillä. 8
Suorahankintapäätöksiä on 19.2.2019 mennessä tehty noin 1500:lle fysioja toimintaterapiaa saavalle lapselle ja nuorelle ja noin 830 muuta terapiaa saavalle asiakkaalle. Asiakkaista noin 10 prosentilla vaihtui palveluntuottaja. o Lasten ja nuorten fysio- ja toimintaterapia (Yhteensä 10 tarjouspyyntöä vakuutuspiireittäin) Sairausryhmäkohtaiset kurssit o Aivovamma-, ALS-, Crohn ja colitis ulterosa -, elinsiirrot- sekä ääreishermo- ja lihassairaudet -kurssit Moniammatillinen yksilökuntoutus Nuotti-valmennus Kyselytulokset Kela sai kuntoutushankinnoista positiivista palautetta muun muassa sähköisistä palveluista, jotka oli pääosin koettu toimiviksi ja virheitä vähentäviksi. Kiitosta saivat myös aikaisemmat kilpailutukset, joissa laadun painoarvo oli ollut 50 %. Niiden nähtiin ohjanneen alan kehitystä positiivisesti. Hyvinä asioina vastauksissa mainittiin myös ohjeiden ja palvelukuvausten selkeys ja aikataulujen pitävyys. Kelalla todettiin olevan pitkältä ajalta kokemusta ja tietoa kuntoutuksen hankinnoista. Kelan selkeäksi vahvuudeksi nähtiin kyselyssä ja kuulemisissa myös auditointitoiminta, josta useilla palveluntuottajilla oli positiivisia kokemuksia. Kelalla on pitkälle kehitetyt ja vakiintuneet tarkastus- ja auditointimenetelmät. Palveluntuottajien auditoinnilla varmennetaan palvelun vastaavuus Kelan kanssa tehtyyn sopimukseen, arvioidaan asiakkaan palveluprosessin toteutumista, seurataan ja todennetaan palveluntuottajille asetettujen laatutavoitteiden toteutuminen ja toiminnalle asetettujen ehtojen täyttyminen. Kyselyssä ja kuulemisissa tuotiin kuitenkin esiin runsaasti erityisesti vuoden 2018 kilpailutuksessa koettuja haasteita. Kyselyn perusteella keskeisten hankintojen tavoitteiden nähtiin toteutuneen heikosti. Esimerkiksi n. 90 % vastaajista oli täysin tai jokseenkin eri mieltä väitteestä hankinnoissa painotetaan laatua riittävästi ja 77 % väitteestä hankinnat vastaavat hyvin asiakkaiden tarpeita. Myös kokonaistaloudellisen edullisuuden nähtiin toteutuvan huonosti (vastaajista n. 68 % oli täysin tai jokseenkin eri mieltä sitä koskevasta väitteestä). 9
Kyselyyn vastanneet kokivat kehittämiskohteiksi kuntoutushankinnoissa muun muassa seuraavat asiat: Kyselyiden vastaajien ja kuultavien mukaan hintaa (80 %) on painotettu liikaa laadun (20 %) kustannuksella. Palautteen mukaan hinnan painotus johtaa siihen, että kokeneiden palveluntuottajien määrä vähenee ja menetetään erityisosaamista. Hintaan keskittyminen ohjaa terapiakenttää väärään suuntaan, koska alhaisilla hinnoilla laadun kehittämiseen ei jää resurssia. Kilpailutus johtaa aina joidenkin asiakkaiden kohdalla pitkien terapiasuhteiden katkeamiseen, jos oma terapeutti ei saa jatkosopimusta. Tällöin asiakkailla on hätä hoidon jatkumisesta ja uuden luottamussuhteen rakentaminen joudutaan aloittamaan alusta. Huolta on esitetty myös kilpailutusten markkinavaikutuksista, koska Kela on suuri ostaja ja nyt valituksi tuli noin 2/3 tarjoajista. Palveluntuottajien mukaan kokonaistaloudellisuuden näkökulmasta pitäisi huomioida myös kokonaiskustannukset, kuten kuntoutujien matkat. Kuulemisissa on tullut esille myös suuret haasteet matkakustannusten huomioimisessa osana kilpailutusta (vrt. esim. asiakkaiden valinnanvapaus). Kelan kilpailutusprosessissa on koettu puutteita muun muassa hankinnan kohteen määrittelyssä, vuoropuhelussa, vuorovaikutuksessa, viestinnässä, avoimuudessa ja 10
läpinäkyvyydessä. Palveluntuottajat ovat kokeneet, ettei Kela ole riittävästi arvostanut kumppaneitaan. Millä keinoin varmistetaan jatkossa laadukkaat ja kokonaistaloudelliset palvelut asiakkaille? Kyselyn vastaajat, kuultavat ja asiantuntijat ovat jatkoa varten ehdottaneet muun muassa seuraavia toimenpiteitä: Kela tekee nykyistä tiiviimmin yhteistyötä ja käy aktiivista vuoropuhelua asiakkaiden, lähettävien tahojen, asiantuntijoiden ja palveluntuottajien kanssa jo hankintojen valmisteluvaiheessa. Laadun tunnistamisessa ja määrittelyssä laatua ei pitäisi katsoa yhtenä kokonaisuutena vaan terapiakohtaisesti. Esimerkiksi tilamäärittelyt olisivat eri terapialajeissa erilaiset asiakkaan tarpeista riippuen. Olisi ymmärrettävä jokaisen laatukriteerin vaikuttavuus asiakkaalle (ja sen hinta). Laatua tulee painottaa ja arvostaa riittävästi. Palveluiden vaikuttavuutta tulee mitata. Tätä työtä jo tehdään (vrt. AKVA - Kuntoutuksen hyödyn arviointi ja raportointi). Asiakaspalautteet ja niiden avoimuus on tärkeää: asiakkaat tarvitsevat tietoa palveluista ja palveluntuottajista valintansa tueksi (osaamisalueet, aikaisemmat asiakaskokemukset jne.), tiedon pitää olla saatavilla ja vertailtavissa. Nopea reagointi olisi tärkeää eli myös palveluntuottajan pitäisi saada nopeasti tieto palautteesta, vaikka Kelan kautta. Laadun valvontaa pidetään hyvänä, mutta on ehdotettu, että sitä voisi hyödyntää vielä laajemmin kehittämisessä. Kehittävä auditointi voisi olla sitä, että Kela ja palveluntuottaja tekisivät yhteistyötä palvelun parantamiseksi. Näkökulma olisi vielä monipuolisempi kuin nykyisessä auditoinnissa. Kilpailutuksissa pitäisi puuttua kilpailua vääristävään alihinnoitteluun/ hintojen polkemiseen. Tässä haasteena on kuitenkin näyttöongelmat. On pohdittava, mikä on järkevä kilpailutusalue. Nyt on ollut 5 aluetta, ennen 25 aluetta (vakuutuspiirit). Paikalliset olosuhteet ovat erilaiset: esimerkiksi palvelujen saatavuus, välimatkat, markkinatilanne jne. ja ne on huomioitava. Kelan on suurena tilaajana ajateltava koko alan kehittymistä. 3.2.2 Taksien välityskeskusten kilpailutukset Kela kilpailutti keväällä 2018 taksien välityskeskukset 17 hankinta-alueella. Kilpailutukseen käytettävissä ollut aika oli lyhyt, koska uusi liikennepalvelulaki astui voimaan heinäkuussa 2018. Kilpailutus tehtiin tilanteessa, jossa uudistuksen jälkeinen taksimarkkinatilanne oli kaikille epäselvä. Raportointi ja laadunvalvonta on järjestetty siten, että taksien välityskeskukset ovat velvollisia raportoimaan Kelalle kuukausittain kuljetuspalvelun laatua (mm. matkamäärä, asiakaspuhelujen määrä, asiakaspalautteet, yksin tehdyt ja yhdistellyt matkat, käytetty kalusto, peruuntuneet matkat, säästetyt kustannukset yhdistelyn johdosta), 11
Kyselytulokset puhelinpalvelun laatua (mm. päivittäinen määrä, jonotusajan ja puhelun keston keskiarvo, vastaamattomien puheluiden määrä, palveluprosentti (vastattujen puheluiden osuus saapuneista puheluista), asiakaspalautteet, korjaavat toimenpiteet ja kehittämisideat. Kelassa seurataan lisäksi maksuliikenteen oikeellisuutta ja ajantasaisuutta. Taksien välityskeskusten kilpailutus vuonna 2018 sai kyselyssä positiivista palautetta mm. avoimuudesta (vastaajista 87,5 % oli täysin tai jokseenkin samaa mieltä sitä koskevasta väitteestä) ja lainmukaisuudesta (75 % täysin tai jokseenkin samaa mieltä väitteestä), tarjouspyyntöjen yksityiskohtaisuudesta ja selkeydestä sekä siitä, että hankinnat vastaavat asiakkaiden tarpeita. Kyselyyn vastanneet kokivat haasteiksi muun muassa hankinnan suuruuden ja tiukan aikataulun. Osassa vastauksissa oli esitetty, että hankintaorganisaatio ei myöskään ole tuntenut riittävän hyvin markkinoita eikä toimialaa. Keskeinen kysymys on myös Kelan ostotoiminnan markkinoille aiheuttamien vaikutusten arviointi. Kela on käytännössä niin merkittävä ostaja, että Kela-kyydit ovat taksialalla keskeinen osa tulonmuodostusta. Riskinä on, että Kela-kilpailutuksen voittaja saa markkinoilla liian vahvan aseman. Tällöin kilpailun kannalta ongelmalliset ilmiöt, kuten syrjivä kyytien välitys, saattavat lisääntyä. Myös KKV on kiinnittänyt huomiota taksimarkkinoiden kilpailutilanteeseen. Sen mukaan myös taksien välityskeskusten omistajuutta tulisi pohtia, kun arvioidaan taksimarkkinoiden toimivuutta. Tällä hetkellä välityskeskukset ovat pääosin taksiautoilijoiden omistamia. 12
Palautetta on tullut myös siitä, että yksi palveluntuottaja on hinnoitellut palvelunsa niin alhaisiksi, että hinnat ja ehdot myöskään taksiautoilijoille eivät ole olleet riittävän hyvät, jotta olisi saatu asiakkaille riittävästi takseja eri alueilla ja eri ajankohtina. Sopimus on sittemmin päätetty ja kilpailutettu alueelle uusi palveluntuottaja. Millä keinoin varmistetaan jatkossa laadukkaat ja kokonaistaloudelliset palvelut asiakkaille? Kyselyissä ja kuulemisissa on ehdotettu, että hankintojen valmisteluvaiheessa toteutetaan kunnollinen vuoropuhelu toteutusmahdollisuuksista sekä tehdään riittävä markkinakartoitus. Kun Kela on merkittävä ostajataho, markkinat tulisi analysoida erityisen tarkasti. Kela järjesti markkinavuoropuhelun ennen kilpailutuksen käynnistämistä ja hyödynsi siinä samansa kommentit hankinta-asiakirjojen valmistelussa. Tässä hankinnassa oli lukuisia haastavia tavoitteita ja epävarmuustekijöitä. Hankinnoilla tulisi paremmin edistää kilpailua. Hankinnat on ehdotettu jaettavaksi pienempiin osiin (maantieteellisesti ja/tai palvelutyypeittäin). Kilpailutuksessa pitäisi antaa tarjoajille mahdollisuus myös uusiin ja innovatiivisiin toteutusmalleihin. Myös ympäristöystävällisyyttä voisi rohkeasti painottaa hankinnoissa enemmän, jolloin ohjattaisiin markkinoita. Ympäristöystävällisyyden huomioon ottaminen ja innovaatiot ovat tärkeitä asioita, mutta haasteellisia ottaa huomioon avoimessa kilpailutuksessa. On kuitenkin otettava huomioon, että sairausvakuutuslain tavoitteena on korvata sairaudesta aiheutuvia kustannuksia (mm. taksimatkustamisen kustannuksia) ja Kelan on pystyttävä hyödyntämään jatkossakin kustannustehokasta suorakorvausjärjestelmää. Ilman keskitettyjä välityskeskuksia suorakorvausmenettelyä olisi vaikea toteuttaa. On lisäksi huomattava, että pitkään säännellyn alan vapauttaminen kilpailulle ei tapahdu nopeasti. Taksimarkkinat ovat vasta vähitellen muodostumassa, kun alalle tulee lisää toimijoita. 3.2.3 Vammaisten tulkkauspalveluiden kilpailutukset Kela on kilpailuttanut vammaisten tulkkauspalvelun kuudelle alueelle viimeksi vuonna 2017. Vammaisten tulkkauspalvelun hankinnan kokonaisarvo on noin 43 miljoonaa euroa vuodessa. Tulkkauspalveluun oli vuonna 2018 oikeutettu yhteensä 6 200 kuulovammaista, kuulo-näkövammaista ja puhevammaista henkilöä. Tulkkauspalvelun palveluntuottajaksi hyväksyttiin 120 yritystä. Hankinnan puitejärjestelyyn valittiin tarjoajia hinta-laatusuhteen (50/50%) perusteella määräytyvässä tuotekohtaisessa etusijajärjestyksessä vähintään kolme tarjoajaa ja niin monta kuin on tarpeen hankinta-alueen arvioidun tuotekohtaisen kysynnän täyttämiseksi. Edellisellä sopimuskaudella puitejärjestelyyn valittiin kaikki kelpoisuusehdot täyttäneet tarjoajat. Samalla otettiin käyttöön uusi kaikille asiakkaille yhdenvertainen palvelumalli, joka lisäsi asiakkaan vaikutusmahdollisuuksia omaan palveluunsa. Asiakas voi vaikuttaa siihen kuka tulee tilaukseen tulkiksi ja asiakas saa näin ollen yksilöllisiä tarpeitaan vastaavan tulkin. Lisäksi tulkkauspalvelun järjestämisen tavoitteena on tuottaa asiakkaan tarvitsema palvelu läheltä asiakkaan tulkkauksen tarvetta, lähipalveluna. Tulkkilistan on ottanut käyttöön 2/3 asiakkaista. Tulkkilistan käytöstä on kerätty asiakkailta palautetta ja sen käyttöä uudistetaan asiakkaiden palautteiden perusteella. 13
Kyselytulokset Tällä hankintakaudella tulkkauspalvelun tuotteet on jaettu kolmeen eri tuoteryhmään, joita ovat: 1. Tulkkaus (kuulovammaiset, kuulo-näkövammaiset) 2. Kirjoitustulkkaus (kuulovammaiset, kuulo-näkövammaiset) 3. Tulkkaus (puhevammaiset) Kelan kilpailutukset saivat positiivista palautetta muun muassa ohjeiden ja tiedotuksen selkeydestä, tarjouspyynnön selkeydestä ja sähköisestä kilpailutuksesta. Jotkut vastaajat totesivat, että on hyvä, että on yksi tilaaja ja maksaja. Koulutuksen huomiointia arvostetaan ja sitä, että laadun painoarvo on 50 %. Positiivisena pidettiin pyrkimystä asiakaslähtöisen toteutuksen suuntaan. Myös lähitulkkipalvelu on joidenkin vastaajien mielestä hyvä peruslähtökohta. Kela on pyrkinyt tarjoamaan osallistumisen mahdollisuuksia sekä asiakasjärjestölle että palveluntuottajajärjestölle (sähköisesti ja tapaamisin). Joku vastaaja totesi myös, että Kelan kilpailutus on alun hankaluuksien jälkeen parantunut, kun osaaminen on karttunut. Kyselyn mukaan tavoitteista heikoimmin ovat toteutuneet kokonaistaloudellinen edullisuus (n. 74 % vastaajista jokseenkin tai täysin eri mieltä väitteestä), ympäristönäkökohtien ja vastuullisuuden huomiointi (51 % vastaajista jokseenkin tai täysin eri mieltä väitteestä) ja asiakkaiden tarpeita vastaava palvelu (n. 66 % vastaajista jokseenkin tai täysin eri mieltä väitteestä). 14
Kyselyyn vastanneet kokivat kehittämiskohteiksi muun muassa seuraavat asiat: Tulkkauspalvelualalla Kela ostaa lähes koko tuotannon. Tulkeille on näin ollen erittäin tärkeää päästä palveluntuottajiksi, koska muuta työtä ei ole riittävästi. Palautteen mukaan monet taitavat ja kokeneet tulkit jäivät palvelun ulkopuolelle, kun palveluntuottajien määrää rajattiin. Tulkkauspalvelun uudella hankintakaudella arvostelua ovat herättäneet osittain liian tiukoiksi koetut palvelukuvauksen ehdot, muun muassa tulkin työskentelyalueet/ hankinta-alueet, jotka estävät tulkkien liikkumista. Tiukkoja aluerajoja on pidetty keinotekoisina. Tällä sopimuskaudella palveluntuottajat eivät saa laskuttaa peruuntuneista tilauksista. Myöskään matka-ajasta ei makseta palveluntuottajille. Palveluntuottajat pitivät ongelmallisena sitä, että tuottaja ei saa päättää työntekijöiden vaihdoksista tai tilausten siirroista työntekijöidensä kesken. Tilaus pitää esim. sairaustapauksissa palauttaa Kelaan, joka saattaa ottaa tulkin toiselta tuottajalta. Muutenkaan tuottaja ei voi vaihtaa tilaukseen sopivampaa tulkkia, vaikka hän olisi asiakkaan listalla. Palautteen mukaan nykyisellä systeemillä ei saada tulkkeja kaikkialle Suomeen. On liian monta kilpailutusaluetta ja tulkkien työskentelyä on turhaan rajoitettu antamalla heidän tarjota vain kahta tuotetta kahdella ei alueella. Haasteeksi on koettu myös yksilöllisten asiakastarpeiden huomioiminen massakilpailutuksessa. Myös välitysjärjestelmä on saanut kritiikkiä. Jotkut vastaajat ovat pitäneet sitä kankeana ja tarkoitukseen soveltumattomana. Millä keinoin varmistetaan jatkossa laadukkaat ja kokonaistaloudellisesti edulliset palvelut? Saadun palautteen mukaan Kelan tulisi kuunnella enemmän asiakkailta tulevaa palautetta ja toiveita. Tulisi tehdä enemmän yhteistyötä ja käydä aitoa vuoropuhelua asiakasjärjestöjen ja palveluntuottajien (tasavertaisesti isojen ja pienten) kanssa sekä luottaa palveluntuottajiin. Tulkkien tuotteita ei pitäisi rajoittaa. Palvelua ei tulisi kilpailuttaa vaan ottaa palveluntuottajat listalle, johon pääsemiselle olisi tietyt kriteerit ja asiakas saisi itse valita palveluntuottajan. Vammaisten henkilöiden elämänmittaisten välttämättömien palveluiden järjestäminen tulisi hoitaa muulla tavalla kuin hankinnoilla ja kilpailuttamalla. Suurten muutosten tekeminen on harkittava tarkasti tässä vaiheessa, kun asiakkaat ovat vasta oppineet toimimaan Kelan kanssa. 3.2.4 Äitiyspakkaus Kela kilpailuttaa äitiyspakkauksen tuotteet vuosittain. Äitiyspakkauksen hankinnassa pyritään huomioimaan äitiysavustuksen saajan ja vastasyntyneen lapsen tarpeet. Asiantuntijaelimenä tuotteiden valinnassa toimii äitiysavustusraati. Pakkaus sisältää n. 60 erilaista tuotetta (esimerkiksi vuonna 2018 63 tuotetta). Hankinnan arvo on noin 6 milj. euroa (äitiyspakkaus 2019 n. 5,9 milj. euroa). Laadun painotus on viimeksi ollut 70 %. 15
Kyselytulokset Äitiyspakkauksen kohdalla hankinnan vastuullisuus on noussut esille julkisuudessa, koska Finnwatchin tuoreen raportin (15.1.2019) mukaan äitiyspakkauksen tuotteiden kilpailutuksessa ei ole riittävästi huomioitu sosiaalisen vastuun kysymyksiä tuotteiden tuotannossa. Kela on jo kehittänyt sosiaaliseen vastuuseen liittyviä kilpailutuskriteereitään vuoden 2020 äitiyspakkauksen hankinnassa. Äitiyspakkauksen hankinnat saivat kyselyssä varsin hyvät tulokset. Vastaukset saatiin palveluntuottajilta. Hankintoja pidettiin lainmukaisina (lähes 90 % vastaajista oli jokseenkin tai täysin samaa mieltä väitteestä hankinnat ovat lainmukaisia ). Vastaajista 82 %:n mielestä menettelyissä toteutui avoimuus ja 76 % näki hankintojen vastaavan hyvin asiakkaiden tarpeita. Avovastausten mukaan hyvänä pidettiin sitä, että kokemusten mukaan Kelan kilpailutuksesta tiedotetaan hyvin, tarjouspyynnöt ovat melko selkeitä kokonaisuuksia, kilpailutukseen osallistumisaika on riittävän pitkä ja aikataulut pitävät. Kilpailutuksessa panostetaan laatuun ja Kela myös varmistaa laatua laaduntarkkailulla, testauksella ja edellyttämällä testausdokumentteja. Arvioidut kulutusmäärät pitävät hyvin paikkansa. Sähköinen tarjousjärjestelmä toimii hyvin ja sitä on helppo käyttää. Ympäristönäkökohtia ja vastuullisuutta on painotettu äitiyspakkauksessa, erityisesti viimeksi. Kyselyyn vastanneet kokivat kehittämiskohteiksi muun muassa seuraavat asiat: Ympäristönäkökohdat ja vastuullisuus nousevat koko ajan tärkeämmäksi, minkä toimittajat ovat kokeneet kannatettavaksi, mutta myös haasteelliseksi asiaksi. Haasteita 16
on vastuullisuuden toteutumisen varmistamisessa, esimerkiksi tuotanto-olosuhteiden valvonnassa. Palautteiden mukaan vastuullisuusvaatimusten lisääminen todennäköisesti nostaa kustannuksia ja tuotteiden hintoja jatkossa. Pienillä yrityksillä ei välttämättä ole varaa hankkia kalliita ympäristö- yms. sertifikaatteja. Kyselyn vastaajilla ja kuultavilla oli huolta suomalaisten toimittajien poisjäämisestä ja suomalaisen valmistuksen tulevaisuudesta. Ala on Suomessa pieni ja jos tuotteissa painotetaan liiaksi hintaa, tuotanto on pakotettu siirtymään edullisen työvoiman maihin. Tämä taas aiheuttaa helposti laatuongelmia, koska laadunvalvonta maksaa ja on hankalampi järjestää kuin lähialueilla. Myös hiilijalanjälki on suurempi kuin lähialueilla valmistetuilla tuotteilla. Laadun painottaminen onkin ollut Kelan valinta viime kilpailutuksissa. Palautteissa nostettiin myös esiin, että tarjoajalta vaaditaan melko paljon erilaisia dokumentteja, mikä aiheuttaa yrityksille ajoittain melkoisesti työtä. Vaaditut referenssit saattavat hankaloittaa mukaan pääsemistä. Joidenkin vastaajien mukaan myös tarjottavien tuotteiden mallien ja kuosien vaatimukset ovat joskus epäselviä tai tulkinnanvaraisia. Toimittajien mukaan tarjouspyynnön ja toimitusten väliset ajat ovat pitkät. Prosessi on raskas pienille yrityksille, koska tuotteita joudutaan hankkimaan varastoon, rahaa joutuu sitomaan suuria määriä ja takaisinmaksuaika on pitkä. Tarjoajien näkökulmasta hinnan sitova määrittely voi olla riski, koska esimerkiksi raaka-aineiden tai rahtien hinnat saattavat nousta merkittävästi, valuuttakurssit muuttua jne., jolloin toimittaja voi olla tiukoilla sopimuksen kanssa. Millä keinoin varmistetaan jatkossa laadukkaat ja kokonaistaloudelliset tuotteet asiakkaille? Palautteen mukaan monipuolinen keskustelu ja hyvä yhteistyö Kelan ja tavarantoimittajien/tarjoajien kanssa jatkossakin on tärkeää. Toiveita on esitetty tuotteiden kotimaisuuden ja suomalaisen designin vahvemmasta huomioimisesta. Valinnassa voisi antaa etuja kotimaisista materiaaleista ja lähialueilla valmistetuille tuotteille. Kuulemisissa on kuitenkin tullut selkeästi ilmi se, että esim. kotimaisia tuotteita ei voi suosia. Palautteen mukaan laatu ja design voisivat olla enemmän esillä ja tyylit ajankohtaisia. Palautteissa toivottiin myös mahdollisuutta ehdottaa uusia materiaaleja tai ratkaisuja kesken kauden, jotta niille olisi sija seuraavissa kilpailutuksissa. Käytännössä tarjoajat voivatkin tehdä näin. Referenssien laajentamista toivottiin, jotta tuotteita pystyisi tarjoamaan laajemmin. Vastaajat esittivät myös toivomuksia, että tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen tulisi olla enemmän aikaa ennen kuin tarjous näytteineen tulee jättää. Tuotteiden vertailun pitäisi tapahtua ns. suljetun kirjekuoren menetelmällä, jossa hinta ja tarjoaja eivät ole lautakunnan tiedossa ennen tuotteen arviointia. Sopimusajan jatkaminen esimerkiksi kahteen vuoteen antaisi enemmän aikaa kehittää pakkauksen sisältöä saatujen palautteiden pohjalta. Tätä on laajasti pohdittu aikaisemminkin ja palveluntuottajat ovat pitäneet kahta vuotta toisaalta liian pitkänä aikana. Esille on nostettu lisäksi, että laadunarvioinnissa tulisi huomioida yrityksen kokonaisvaltainen toimintatapa kuten hiilijalanjälki, laadunvalvonta ja eettinen toiminta myös- 17
kin Suomessa. Kelan tulisi pidättää itselleen oikeus tehdä tai teettää tarkastuksia todellisten tuotantopaikkojen varmistamiseksi. Kelan on toivottu seuraavan vielä enemmän vastuullisuuden suhteen jo muodostuneita kansainvälisiä normeja, niitä seuraavia ja valvovia tahoja sekä niiden luomia suuntaviivoja. Kestävän kehityksen ja vastuullisuuden asiantuntijoilta on toivottu palveluntuottajille ohjausta ja tukea vastuullisuuden toteuttamisessa. 3.2.5 ICT-hankinnat Kela hankkii tietojärjestelmiä, ICT-laitteita, ohjelmistoja, tuki- ja ylläpitopalveluita, asiantuntijapalveluita sekä muita IT-toimialan palveluita (esim. pilvipalvelut). ICT-hankintoja on tehty seuraavasti: Vuonna 2017 15 kappaletta, joista yksi on toteutettu neuvottelumenettelyllä. Vuonna 2018 hankintoja on ollut 15 kappaletta ja niistä kaksi toteutetaan kilpailullisella neuvottelumenettelyllä. Ohjelmistorobotiikan hankinnassa on käytetty dynaamista hankintajärjestelmää (DPS). Positiivisina asioina Kelan kilpailutuksissa on kyselyn avovastauksissa pidetty muun muassa puitesopimuksia, huolellista valmistelua, toteutettuja markkinakartoituksia ja tarjouspyyntöjen selkeyttä. Kelan hankintatapojen on todettu myös olevan pitkälti samanlaisia kuin muilla hankkijoilla. ICT-palveluiden ja -järjestelmien hankintoihin osallistuneet vastaajat eivät ole kyseenalaistaneet Kelan hankintojen lainmukaisuutta (100 % vastaajista oli väitteestä jokseenkin tai täysin samaa mieltä). Myös tarjoajien syrjimättömyyden ja avoimuuden on koettu toteutuvan hyvin. 18
Heikoimmat osa-alueet kyselyssä olivat puolestaan kokonaistaloudellisen edullisuuden toteutuminen ja laadun riittävä painotus (niidenkin keskiarvo oli kuitenkin yli 3). Kyselyyn vastanneet kokivat kehittämiskohteiksi muun muassa seuraavat asiat: Laatukriteerit jäävät usein hinnan jalkoihin. Osa kyselyn vastaajista koki haasteita olleen myös palvelun sisällön ja laadun määrittelyosaamisessa (tarjouspyynnöt eivät vastaa aina todellista tarvetta) ja markkinatuntemuksessa. Erityisesti asiantuntijapalveluissa palvelun sisältö ja laatu eivät ole helposti määriteltäviä. Jos tarjouspyynnöt on tiukasti rajattu, ne eivät mahdollista innovatiivisten ratkaisujen tarjoamista. Vaikeasti toimitettavat ja jäykät tarjouskilpailut johtavat myös helposti kalliisiin tarjouksiin, koska toimittajien on pakko hinnoitella omat riskinsä. Kilpailutusten pitkä kesto (tarjouspyynnöstä tekemisen käynnistämiseen) aiheuttaa toimittajien mukaan heille riskejä, koska toimittajat joutuvat tekemään varasuunnitelmia muiden asiakkaiden ja projektien suhteen. Tämä vaikeuttaa myös toimittajan rekrytoinnin ja muun toiminnan suunnittelua. Myös nimettyjen asiantuntijoiden vaatiminen tai nimetyn asiantuntijan vaihtamisen kova sanktiointi aiheuttaa toimittajille riskejä varsinkin, jos aikaväli puitesopimuksen ja minikilpailutuksen välillä on pitkä. Tällaisissa tapauksissa Kela ei välttämättä saa parhaita asiantuntijoita, koska he harvoin ovat vapaana enää varsinaisen minikilpailutuksen aikaan. Miten varmistetaan jatkossa onnistuneet ICT-hankinnat? Kyselyn vastauksissa on ehdotettu muun muassa toimittajien riittävää kuulemista: käyttöön tehokas kommunikointi ja säännölliset keskustelevat informaation jakotilaisuudet. Keskustelua toivottiin myös laajemmin mahdollisista vaihtoehtoisista hankintatavoista. Joustavat kilpailutukset voisi olla yksi keino: teknologiaa tai toteutustapaa ei aina kannata lyödä lukkoon tarjouspyynnössä. Varsinkin isommissa hankinnoissa on ehdotettu neuvottelumenettelyn käyttöä. Asiakkaiden ja asiakastarpeiden tulee olla keskiössä. Asiakkaat pitää ottaa mukaan jo projektien aikaisessa vaiheessa, esim. käyttäjätestausta voisi aloittaa jo projektin alussa. Palautteen mukaan kehittämisen tulisi olla jatkuvaa ja ketterää siten, että varmistetaan mahdollisimman ison lisäarvon tuotto asiakkaille. Isot IT hankkeet epäonnistuvat usein, mikäli projektien aikana ei mahdollisteta jatkuvaa oppimista ja oppien käyttöä suunnitelmien tarkentamiseen. IT-hankinnoissa on tärkeää ymmärtää, mitä ollaan hankkimassa ja miten markkinat tahtotilaa pystyvät toteuttamaan: markkinatuntemus ja tietämys korostuvat. Tämä ei ole siis hankintajuridista osaamista vaan liiketoimintaosaamista. Osaamisen ja riskienhallinnan vahvistaminen ovat tärkeitä asioita myös ICT-hankinnoissa. 19
3.3 Hankintojen tasapainotteluhaaste Julkisten hankintojen menestyksellinen tekeminen on erittäin haastava tehtävä, koska huomioon on otettava paljon erilaisia tavoitteita, näkökulmia ja intressejä. Monet hankintoihin kohdistuvat tavoitteet ovat osittain tai jopa kokonaan keskenään ristiriitaisia. Julkisten hankintojen menettelyllisten (hankintajuridisten) vaatimusten lisäksi hankkijan on huomioitava muun muassa asiakastarpeet, hankintojen laatu ja vaikuttavuus, hinta (kokonaistaloudellisuus ja budjettirajoitteet), markkinavaikutukset, vastuullisuus, ja prosessikustannukset. Tasapainoiseen lopputulokseen pääseminen on vaikeaa. Edellä (kohta 3.2) kerrotut hankintaesimerkit osoittavat, että haasteita on käytännössä kohdattu useissa eri asioissa. Esimerkeissä esille nousivat selkeimmin hintalaatusuhteen määrittely, markkinatuntemus ja vastuullisuuskysymykset. 4 Hyvät hankintakäytännöt Selvityksessä on pyritty arvioimaan Kelan hankintakäytäntöjä ja kuulemaan sitä varten laajasti eri tahoja, jotta voidaan oppia muiden hyvistä hankintakäytännöistä. Kyselyissä ja kuulemisissa on pyydetty kehittämisehdotuksia sekä hankittu tietoa muiden hankintayksiköiden kuten Hanselin hyvistä hankintakäytännöistä. Hankinnat on oma osaamisalueensa. Hankintojen variaatio kasvaa koko ajan ja työn vaativuus lisääntyy. Kuten edellä hankintojen tasapainotteluhaasteen kohdalla on kuvattu, onnistuneissa hankinnoissa tarvitaan hyvin monipuolista osaamista: vahvaa 20
asiakasnäkökulmaa, tietoa hankintojen vaikuttavuudesta, alan ymmärrystä ja markkinatuntemusta, juridista osaamista, taloustieteellistä ajattelua, läpileikkaavaa vastuullisuutta jne. Näiden yhdistäminen edellyttää hyvin toimivaa yhteistyötä ja asiantuntemuksen varmistamista sekä Kelan sisällä että ulkopuolisten sidosryhmien kanssa. Jo hankinnan menettelytavan valinta vaatii huolellista harkintaa: eri hankintoihin sopivat erilaiset hankintatavat. Joissakin tapauksissa on kokonaistaloudellisesti edullista, että liitytään Hanselin puitejärjestelyyn. Näin on usein silloin kun hankinnan kohde vastaa hyvin Kelan tarvetta. Tällöin Kelan säästää kilpailutustyössä ja Kela saa todennäköisesti suurempiin hankintamääriin perustuvan kustannussäästön (jonka tulisi olla suurempi kuin Hanselin palkkio). Yhteistyömahdollisuudet tulisi hyödyntää myös samalla sektorilla toimivien julkisten hankintayksiköiden kanssa. Varsinkin kunnat hankkivat paljon saman tyyppisiä palveluita kuin Kela. Erilaiset kuulemis- ja yhteistyökäytännöt ovat hyvin tärkeitä. Selvityksen perusteella esimerkiksi kuulemismenettelyt jo hankinnan valmisteluvaiheessa ovat lähes aina hyödyllisiä vähintään riskien hallinnan näkökulmasta. Hankintakohtaisesti on arvioitava myös, tarvitaanko yhteistyötä joidenkin erityisasiantuntijoiden (esim. kilpailu- ja kuluttajaviraston, Motivan) kanssa. Kelan vastuu oppimisesta ja jatkuvasta hankintojen kehittämisestä korostuu niissä hankinnoissa, joissa Kelalla on ostajana hyvin merkittävä rooli. Oppiva kone (Aaltoyliopiston ilmaisu) pyrkii siihen, että jokaisesta kilpailutuksesta opitaan seuraavaa varten. Oppiva kone tuottaa tietoa, joka auttaa yhä parempiin hankintoihin. Kelalla on suuri määrä laadukasta data-aineistoa, jota myös tulee jatkuvasti hyödyntää. Ja tutkimustoimintaa! Tämä on systemaattinen polku kohti laadukkaampia hankintoja. Kelassa on paljon hyviä hankintakäytäntöjä, mutta niitä ei ole koottu esim. hankintaohjeisiin tai sen liitteisiin. Tämä on yksi syy siihen, että näitä käytäntöjä ei myöskään kattavasti ja yhdenmukaisesti noudateta. Osana selvitystyötä on koottu Kelan omilta asiantuntijoilta, Kelan ulkopuolisilta hankinta-asiantuntijoilta ja mm. asiakasjärjestöiltä sekä palveluntuottajilta laajasti hyviä hankintakäytäntöjä. Tämän työn perusteella on luotu Kelan hankintojen kehittämisen tueksi hyvien hankintakäytäntöjen tarkistuslista (liite 2). Listaan on koottu asioita, joita jokaisen hankinnan kohdalla täytyy arvioida soveltuvin osin. Listaa voidaan hyödyntää myös kokeiluja valmisteltaessa. Osa listassa olevista asioista toteutuu jo nykyisellään hyvin, osaan tulee kiinnittää vielä enemmän huomioita. 5 Kuulemis- ja yhteistyökäytännöt Tässä selvityksessä keskityttiin kilpailutusvaiheeseen, eikä arvioitu esimerkiksi sopimusyhteistyötä tai reklamaatiokäytäntöjä. Selvitysmenetelmänä oli etenkin palveluntuottajien, järjestöjen ja asiantuntijoiden kuuleminen nimenomaan kilpailutuksen osalta. 21
Kyselyn ja kuulemisten perusteella Kelalla on kehitettävää. Heikoimmat arviot Kela sai kautta linjan valmisteluvaiheen kuulemisista. Selkeä tulos oli, että tarjoajien ja ulkopuolisten asiantuntijoiden osaamista ei hyödynnetä valmisteluvaiheessa riittävästi. Tulokset vaihtelivat hankinnoittain, mutta ne eivät tältä osin olleet erinomaisia minkään kysytyn hankinnan kohdalla. Useat tahot ovat kyselyissä ja kuulemisissa kuvanneet kokeneensa, että vaikka on järjestetty kuulemistilaisuuksia, niissä ei ole aidosti voinut vaikuttaa eikä kommentteja ole otettu huomioon. Toisaalta on selvää, että kaikkia kuulemistilaisuuksissa esitettyjä asioita ei voida ottaa huomioon (hankintalaki) tai kommenttien huomioon ottaminen ei ole hankinnan tavoitteiden näkökulmasta perusteltua. Kilpailutuksen jälkeen näitä perusteluja voidaan kertoa avoimesti. Yleisesti yhteistyö onnistuu hankinnoissa hyvin, mutta silloin kun hankintayksiköllä ja toimittajilla/asiakkailla on eri näkemys hankinnan olennaisista elementeistä, on suuri riski asioiden kärjistymiseen ja yhteistyön vaikeutumiseen. Pahimmassa tapauksessa seuraa vuosien markkinaoikeus/kho prosessit ja osapuolten välinen luottamuspula. Ongelmien ennalta ehkäisy ja hyvä yhteistyökyky korostuvat vaikeissa tilanteissa. Yksiselitteisesti tärkein selvityksessä saatu viesti asiakasjärjestöiltä ja palveluntuottajilta on, että tarvitaan enemmän aitoa yhteistyötä ja vuoropuhelua, kumppaneiden asiantuntemuksen hyödyntämistä ja asiakkaiden osallistamista. Oheiseen kuvioon on kuvattu hyvän käytännön mukainen kuulemis- ja yhteistyöprosessi. Yleisesti Kelan hankinnoissa noudatetaan alla kuvattua prosessia tarpeenmukaisesti. Yksittäisissä hankinnoissa (esim. kuntoutus) puutteita on kuitenkin ollut. Kelassa on harvoin järjestetty hankintapäätöksen esittelyä. Sen käyttäminen ei ole kovinkaan tärkeää yksittäisen hankinnan onnistumisen kannalta, mutta sillä voidaan välttää turhia markkinaoikeusprosesseja ja toisaalta lisätä hankintojen avoimuutta ja vuorovaikutusta palveluntuottajien kanssa. 22
6 Riskienhallinta Selvityksessä on tullut esille konkreettisia esimerkkejä hankintoihin liittyvistä erilaisista riskeistä (ks. edellä). Osan on todettu toteutuneen. Kaikille hankinnoille yhteinen riski (tai seuraus jostain toisesta riskistä) on, että epäonnistuneen hankinnan seurauksena asiakkaat eivät saa tarvitsemiaan laadukkaita palveluja. Tyypillisiä yleisiä riskejä Kelan hankinnoissa ovat myös muun muassa hinnoitteluriskit, epätoivottavat markkinavaikutukset, markkinaoikeusriski ja maineriski. Kelassa riskienhallinta on osa hankinnan valmistelua. Riskienhallintaa on käytännössä toteutettu hankintaprosessissa muun muassa käymällä läpi aikaisempien hankintojen kokemuksia, asiakaspalautteita, tutkimuksia, selvityksiä ja niissä havaittuja muutostarpeita sekä arvioimalla niiden perusteella tarvetta muuttaa tai kehittää palvelukuvausta, hankinnan kriteereitä tai muita hankintaan liittyviä seikkoja. Etuuspalveluissa on kehitetty hyvää riskienhallintaa ja se on systemaattisessa käytössä. Tärkeää olisi ottaa vastaava systemaattinen ja dokumentoitu riskienhallinta kiinteäksi osaksi jokaista hankintaa jo riittävän varhaisessa vaiheessa. Riskejä ennakoimalla niihin voidaan varautua ja erilaisin hallintatoimenpitein niitä voidaan ennaltaehkäistä tai pienentää. 7 Hankintojen vastuullisuus Vastuullisuus ja kestävän kehityksen edistäminen ovat näkyvästi mukana Kelan strategiassa. Yhteiskunnallinen vastuu edellyttää, että Kela ottaa kaikessa toiminnassaan huomioon kestävän kehityksen edistämisen. Kestävään kehitykseen kuuluu kolme ulottuvuutta: ekologinen, sosiaalinen ja taloudellinen. Sosiaaliturvan toimeenpanijana Kelan toiminnassa korostuu erityisesti sosiaalisesti kestävän kehityksen toteuttaminen. Kelalla on vastuullisuussuunnitelma ja erillinen toimintasuunnitelma siinä olevien vastuullisuustavoitteiden toteuttamiseksi. Kelan julkaisee vuosittain myös vastuullisuusraportin. Kelan hankinnoissa vastuullisuutta on huomioitu erityisesti äitiyspakkauksen hankinnoissa. Vuonna 2018 on aloitettu työ äitiyspakkauksen vastuullisuuden edelleen kehittämiseksi erityisesti sosiaalisen vastuullisuuden näkökulmasta. Käytännössä haasteena on, miten Kela saa tosiasiallisesti tietoa äitiyspakkaukseen ostettavien tuotteiden alkuperästä tai valmistusoloista. Yksi mahdollisuus on kolmannen osapuolen tekemä auditointi tuotantolaitoksessa. Olennaista on jatkuvan parantamisen tavoite ja toimittajien kanssa käytävä vuoropuhelu. Etukäteen tulisi tehdä hyvin läpinäkyväksi, minkälainen asia voi johtaa jopa sopimuksen purkuun. Kyselyiden ja kuulemisten perusteella vastuullisuusnäkökohdat eivät muissa selvityksen kohteena olleissa hankinnoissa ole toistaiseksi olleet näkyvästi esillä. Useat kyselyn vastaajat ja kuultavat nostivat esille, että esimerkiksi matkustaminen tulisi huomioida terapia- ja tulkkauspalveluiden hankinnoissa. Jos matkustamista voitaisiin vähentää hankinnan ehtojen kautta, niin ympäristöhaitat ja kustannukset matkustamisesta vähenisivät ja asiakasnäkökulmasta läheltä saatavat palvelut rasittavat vähem- 23
män. Tulkkauspalvelussa on tälle sopimuskaudelle lanseerattu lähipalvelu, joka tarkoittaa sitä, että asiakkaan palvelu tuotetaan läheltä asiakkaan tarvetta. Asiakas ehdottaa/valitsee tulkkeja, jotka ovat lähellä. Selkeää ja eri vaatimukset hyvin huomioon ottavaa mallia matkustamisen huomioon ottamiseksi ei kuitenkaan osannut esittää kukaan. Joihinkin kilpailutuksiin matkakustannusten huomioon ottaminen voi sopia hyvinkin, jos ollaan valmiita luopumaan osittain tai kokonaan jostain toisesta vaatimuksesta (esimerkiksi asiakkaan valinnanvapaudesta, kilpailusta ). Esimerkiksi kuntoutuksessa voisi vähentää matkustamisen haitallisia vaikutuksia, jos asiakkaalla olisi velvollisuus mennä lähimmälle riittävän hyvälle palveluntuottajalle. Asiakkaalla ei kuitenkaan olisi tosiasiallista valinnanvapautta. Asiakas saisi useammin tarvettaan vastaavan palvelun läheltä, jos palveluntuottajia olisi mahdollisimman paljon, mutta jos valitaan lähes kaikki palveluntuottajat, niin kilpailu on pientä ja hinnat keskimäärin korkeammat. Vastuullisuutta tarkastellaan myös muissa hankinnoissa ja suunnitelmat tarkentuvat vuoden 2019 aikana. Hankintoja varten on perustettu oma vastuullisuustyöryhmä. Työryhmä on benchmarkannut KL-kuntahankintojen ja Hanselin käytännöt vastuullisuuden huomioimisessa. Selvityksessä on kuultu vastuullisuuden asiantuntijoita. Erityisesti sosiaalinen vastuullisuus huomioidaan hankinnoissa entistä vahvemmin. Se kytkeytyy moniin hankintoihin, mutta on usein hankalammin arvioitava asia kuin konkreettisempi ympäristönäkökulma. Kela voi edelleen kehittää sosiaalisen vastuun näkökulman huomioimista hankinnoissa hyödyntämällä soveltuvin osin esimerkiksi Finnwatchin ja Hanselin kehittämiä malleja. Kela on kansallisesti merkittävä toimija julkisten hankintojen tekijänä ja sillä on erityisesti suurissa hankinnoissaan mahdollisuus tehdä vaikuttavaa vastuullisuustyötä. Se voi halutessaan olla edelläkävijä ja suuntaa näyttävä organisaatio. Selvityksen perusteella hankintojen vastuullisuutta voidaan Kelassa käytännössä edistää esimerkiksi siten, että vastuullisuutta tarkastellaan hankintalajeittain ja tunnistetaan ne hankintaryhmät, joissa vastuullisuutta on tärkeä ensisijaisesti lähteä vahvistamaan (tiekartat asteittaiselle etenemiselle). Suunnitteluvaiheessa on hyvä laatia riskianalyysit hankinnan kohteina olevista tavaroista ja palveluista. Priorisoinnin jälkeen lähdetään johdonmukaisesti etenemään tavoitteita kohti. Kelan hankintojen vastuullisuustavoitteet on tärkeää tuoda etukäteen avoimesti markkinoiden tietoon. Avoin viestintä auttaa toimittajia ennakoimaan, minkälaisia vaatimuksia hankinnoille asetetaan ja motivoi yrityksiä toimimaan niiden suuntaisesti. Alla olevaan kuvaan on koottu joitakin esimerkkejä siitä, minkälaisia vastuullisuusnäkökulmia Kelan hankinnoissa voidaan pohtia. 24
8 Kilpailuttamisen vaihtoehdot 8.1 Innovatiiviset hankinnat Innovatiiviset hankinnat ovat mahdollisuus, jota kannattaa harkita eri hankintojen yhteydessä. KEINO-osaamiskeskuksesta saa tietoa innovatiivisista hankinnoista (https://www.hankintakeino.fi/fi/hankintaosaamisen-kehittaminen). Sivuilla on kuvattu mm. miten hyödyntää tarjoajakentän osaamista myös kestävyyden ja innovatiivisuuden osalta; Markkinavuoropuhelu ("Markkinavuoropuhelu ensimmäinen askel innovatiiviseen julkiseen hankintaan") Kilpailullinen neuvottelumenettely Innovaatiokumppanuus Kestävän ja innovatiivisen pilotoinnin hankinta Innovatiiviset hankinnat voidaan määritellä monella tavalla. Innovatiivisen hankinnan kohteena on uusi tai selvästi parannettu tuote tai palvelu, joka ei vielä ole laajasti käytössä. Innovatiivinen hankinta voi olla myös uudenlainen tapa toteuttaa hankinta tai sen kohteena oleva projekti kuten rakennusurakka. Hankintasopimukseen voi sisältyä uuden ratkaisun kehitystyötä ja pilotointia. Hankinta voidaan ennalta määritellyn toteutusmallin sijaan kohdistaa haluttuihin tuloksiin ja vaikutuksiin, jolloin toimittajille syntyy enemmän vapautta ehdottaa vaihtoehtoisia ratkaisumalleja. 25