Euroopan parlamentti 2014-2019 Oikeudellisten asioiden valiokunta 24. lokakuuta 2016 KANSALLISEN PARLAMENTIN PERUSTELTU LAUSUNTO TOISSIJAISUUSPERIAATTEESTA Asia: Slovakian tasavallan kansallisneuvoston perusteltu lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu) (COM(2016)0270 C8-0173/2016 2016/0133(COD)) Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevassa pöytäkirjassa N:o 2 olevan 6 artiklan mukaisesti kukin kansallinen parlamentti voi kahdeksan viikon kuluessa siitä, kun lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä koskeva esitys on toimitettu, antaa Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille perustellun lausunnon syistä, joiden perusteella se arvioi, että kyseessä oleva esitys ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Slovakian tasavallan kansallisneuvosto on antanut oheisen perustellun lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta asetukseksi. Euroopan parlamentin työjärjestyksen mukaan toissijaisuusperiaatteen noudattamiseen liittyvät asiat kuuluvat oikeudellisten asioiden valiokunnan toimivaltaan. NP\1107507.docx PE592.316v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
Slovakian tasavallan kansallisneuvoston Eurooppa-asioiden valiokunta LIITE Valiokunnan 12. kokous CRD-1576-1/2016-VEZ 24. Päätöslauselma Slovakian tasavallan kansallisneuvoston Eurooppa-asioiden valiokunta 7. syyskuuta 2016 Aihe: ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu teksti) (COM(2016)0270) Slovakian tasavallan kansallisneuvoston Eurooppa-asioiden valiokunta, joka ottaa huomioon Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 5 artiklan, ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 78 artiklan 2 kohdan e alakohdan, ottaa huomioon Slovakian parlamentin 24. kesäkuuta 2015 esittämän julkilausuman muuttoliikkeen Euroopan unionille aiheuttamien tämänhetkisten haasteiden ratkaisemisesta, ottaa huomioon 30. syyskuuta 2015 antamansa perustellun lausunnon ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sisäisiä siirtoja koskevan kriisimekanismin perustamisesta ja kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta 26. kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 muuttamisesta (COM(2015)0450), toimii toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevan pöytäkirjan nro 2 mukaisesti, A. ottaa huomioon ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu teksti); PE592.316v01-00 2/5 NP\1107507.docx
B. hyväksyy ristiriitaa toissijaisuusperiaatteen kanssa koskevan perustellun lausunnon, sellaisena kuin se on muutettuna: Asetusehdotus ei ole Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukainen. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Asetusehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 78 artiklaan ja tarkemmin sanottuna 2 kohdan e alakohtaan, ja niissä todetaan seuraavaa: Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteistä, jotka koskevat yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, johon sisältyvät [...] perusteet ja menettelyt turvapaikkaa tai toissijaista suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion ratkaisemiseksi. Sopimuksen 78 artiklan 1 kohdassa todetaan, että Unioni kehittää turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan, jonka tarkoituksena on antaa asianmukainen asema kaikille kansainvälistä suojelua tarvitseville kolmansien maiden kansalaisille ja varmistaa palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen. Asetusehdotus on osa ensimmäistä lainsäädäntöpakettia, joka koskee yhteisen turvapaikkapolitiikan uudistamista. Asetusehdotuksessa COM(2015)0450 tarkoitettu olennainen periaate turvapaikanhakijan olisi haettava turvapaikkaa ensimmäisestä maasta, johon hän saapuu, paitsi jos hänen perheensä on toisessa maassa pysyy muuttumattomana. Tarkistetussa asetusehdotuksessa otetaan käyttöön uusi turvapaikkahakemusten jakamisjärjestelmä, jossa määritetään automaattisesti, milloin yksittäiseen maahan on tullut suhteettoman paljon turvapaikkahakemuksia. Järjestelmässä otetaan myös huomioon maan koko ja vauraus. Jos yksittäiseen maahan tulee viitelukuun nähden suhteettoman paljon hakemuksia (yli 150 prosenttia viiteluvusta), kaikki uudet tähän maahan hakeneet sijoitetaan (kansallisuudesta riippumatta) pyyntöjen käsiteltävyyden todentamisen jälkeen uudelleen unionin sisällä, kunnes pyyntöjen määrä on viitetasolla. Muuttoliikekriisin hallinnassa voidaan tällöin soveltaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 78 artiklan 3 kohtaa, sillä asiakirjan COM(2016)0270 perusteluissa todetaan, että Ehdotuksella pyritään [...] varmistamaan Dublin-järjestelmän asianmukainen soveltaminen kriisitilanteissa sekä puuttumaan kolmansien maiden kansalaisten siirtymiseen jäsenvaltiosta toiseen[...]. Dublinin järjestelmää on uudistettava, jotta se olisi käytännössä helpompi ja tehokkaampi ja jotta voitaisiin selvitä tilanteista, joissa jäsenvaltioiden turvapaikkapolitiikkaan kohdistuu suhteetonta painetta. Lisäksi alkuperäisellä kriisimekanismiehdotuksella COM(2015)0450 pyrittiin järjestämään rakenteellisia ratkaisuja kriisitilanteiden käsittelemiseen, ja kyseinen ehdotus muodostaa perustan asetusehdotukselle COM(2016)0270, joten 78 artiklan 3 kohdan soveltaminen on myös niin muodoin perusteltua. SEUT-sopimuksen 78 artiklan 3 kohdassa määrätään, että Jos kolmansien maiden kansalaisten äkillinen joukoittainen maahantulo aiheuttaa yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa hätätilanteen, neuvosto voi komission ehdotuksesta hyväksyä väliaikaisia toimenpiteitä kyseisen yhden tai useamman jäsenvaltion hyväksi. Neuvosto tekee ratkaisunsa Euroopan parlamenttia kuultuaan. Unionin primaarioikeudessa siis odotetaan, että kriisit NP\1107507.docx 3/5 PE592.316v01-00
ratkaistaan hyväksymällä väliaikaisia toimenpiteitä eikä perustamalla pysyvä kriisimekanismi, kuten komissio ehdottaa. Toissijaisuusperiaate ei salli unionin toimia asioissa, jotka jäsenvaltiot voivat käsitellä tehokkaasti kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla. Periaate siis suosii selkeästi yksittäisten jäsenvaltioiden toimia. On ilmeistä, että koska asetusehdotuksella otettaisiin hätätilanteissa käyttöön uusi pysyvä mekanismi sen sijaan, että hyväksyttäisiin väliaikaisia toimenpiteitä, asetusehdotus menee pidemmälle kuin tavoitteen saavuttaminen edellyttää, mikä on vastoin toissijaisuus- ja oikeasuhteisuusperiaatetta. Asetusehdotus on uudelleenlaadittu versio 9. syyskuuta 2015 annetusta asetusehdotuksesta COM(2015)0450, joka koski kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua menettelyjen vahvistamisesta 26. kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 muuttamisesta. Viimeksi mainittua asetusehdotusta ei ole toistaiseksi hyväksytty eikä siten myöskään sovellettu, mikä merkitsee, että ehdotuksessa edellytettyjä analyyseja ei ole myöskään tehty. Siksi uudelleen laaditussa ehdotuksessa on päällekkäisyyksiä, jotka puolestaan aiheuttavat oikeudellista epävarmuutta. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklassa todetaan, että Unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo. Kansanvallan ja oikeusvaltion arvot edellyttävät oikeusvarmuutta, eli tiettyä tapausta koskevan päätöksen, mutta myös lainsäädännön kehittymisen ennakoitavuutta. Tästä syystä valiokunta katsoo, että komission prosessi ei vastaa niitä perusarvoja, joiden varaan unioni rakentuu. Tällöin on asianmukaista, että komissio, jolla on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 293 artiklan 2 kohdan nojalla oikeus tehdä aloitteita, peruuttaa lainsäädäntöehdotuksensa. Unionin tuomioistuin on myös vahvistanut tämän keinon. Komissio voi peruuttaa ehdotuksensa tai muuttaa sitä, jos se yhteisön etuja uudelleen arvioituaan toteaa, että tiettyjen toimenpiteiden hyväksyminen on tarpeetonta 1. Koska 9.syyskuuta 2015 annettua asetusehdotusta COM(2015)0450 ei ole toistaiseksi hyväksytty ja siitä on tullut täysin tarpeeton asetusehdotuksen COM(2016)0270 antamisen jälkeen, komission on syytä peruuttaa asetusehdotus COM(2015)0450 vaaliakseen ja edistääkseen oikeusvarmuutta ja torjuakseen lainsäädäntömuutosten päällekkäisyyttä. Käytäntö on osoittanut, että ehdotuksen luvussa VII tarkoitetut oikaisevat jakamismekanismit (henkilöiden pakollinen jakaminen) eivät lievitä tehokkaasti muuttoliikepaineita eivätkä vastaa kansainvälisen oikeuden ja unionin oikeuden arvoja, sääntöjä eivätkä periaatteita. Ehdotuksessa ei oteta huomioon, että eräät jäsenvaltiot eivät ole muuttajien kohdemaita. Muuttajien osoittaminen näiden oman tahdon vastaisesti jäsenvaltioihin ei estä edelleen liikkumista, jos samalla ei rajoiteta henkilöiden vapaata liikkuvuutta. Asiasta voi myös aiheutua turvallisuusriskejä. Ehdotettu mekanismi ei ole toteuttamiskelpoinen. 1 Tuomio asiassa Fediol v. komissio (EU: C: 1988: 400). PE592.316v01-00 4/5 NP\1107507.docx
Ehdotuksessa on myös muita merkittäviä muutoksia, jotka koskevat uutta automaattista järjestelmää, jota käytettäisiin jäsenvaltioissa jätettyjen hakemusten tilastointiin (asetusehdotuksen 44 artikla). Kokonaisuuteen kuuluisivat keskusjärjestelmä ja kansallinen infrastruktuuri ja niiden välisen viestinnän infrastruktuuri. Tämän hallinnointijärjestelmän käyttöön ottaminen sekä tietojen syöttäminen järjestelmään merkitsisivät jäsenvaltioille lisärasitusta. Tällaisen järjestelmän luomiseen ei ole tarvetta, koska sen ainoana tarkoituksena on jakaminen, jota ei voida toteuttaa ja jota edellä on arvosteltu. Jäsenvaltio voisi asetusehdotuksen 37 artiklan nojalla keskeyttää väliaikaisesti uudelleenjakomekanismiin osallistumisensa, mutta tällöin sen olisi suoritettava 250 000 euron suuruinen solidaarisuusmaksu kustakin hakijasta, joka olisi muussa tapauksessa kohdennettu asianomaiselle jäsenvaltiolle ja josta se olisi oikeudenmukaisen jakamisen mekanismin mukaisesti ollut vastuussa. Korvaus suoritetaan kulloinkin jäsenvaltiolle, johon hakija lopuksi osoitetaan. Tämän artiklan säännökset eivät vastaa oikeasuhteisuusperiaatetta, joka määrittää unionin toimien muodon ja luonteen. Tämä tarkoittaa, että asiaa varten ehdotettujen unionin varojen on oltava riittäviä ja oikeassa suhteessa asetuksessa asetettuihin tavoitteisiin nähden. On siis asetettava etusijalle mahdollisimman vähän rajoittava sääntely, joka vielä mahdollistaa tavoitteiden saavuttamisen. Tästä syystä valiokunta katsoo, että asetusehdotuksen eräät säännökset ovat vastoin oikeasuhteisuusperiaatetta. Säädöksen täytäntöönpanokelpoisuus on myös edelleen kyseenalaista. Voidaan vaikkapa kuvitella tapaus, jossa päätetään vetäytyä velvoitteesta maksaa solidaarisuusmaksuja kaikille jäsenvaltioille. On myös hankala arvioida, miten komissio on päätynyt 250 000 euron maksuun. Edellä mainittu solidaarisuusmaksu vaikuttaa todellisuudessa sakolta maille, jotka niskoittelevat pakollisia kiintiöitä vastaan. Perussopimusten artiklat eivät tarjoa oikeusperustaa tällaisten solidaarisuusmaksujen käyttöön ottamiselle ja soveltamiselle eivätkä uuden automaattisen järjestelmän käyttöön ottamiselle. Valiokunta katsoo siten, että valittu oikeusperusta on liiallinen ja toimet ylittävät vakiintuneen toimivallan. C. valtuuttaa valiokunnan puheenjohtajan ilmoittamaan hyväksytystä perustellusta lausunnosta Slovakian kansallisneuvoston puhemiehelle, Euroopan parlamentin puhemiehelle, komission puheenjohtajalle sekä neuvoston puheenjohtajalle. Edita Pfundtner Jozef Viskupič Todentaja Ľuboš Blaha Valiokunnan puheenjohtaja NP\1107507.docx 5/5 PE592.316v01-00