Lausunto 1 (7) Pelastustoimi ja varautuminen 11.11.2016 ESAVI/7749/00.02.00/2016 Sisäministeriö, kirjaamo, kirjaamo(at)intermin.fi; linda.vitala(at)intermin.fi PL 26 00023 Valtioneuvosto. Lausuntopyyntö: HE luonnos laiksi pelastustoimen järjestämisestä (31.8.2016) LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI LAIKSI PELASTUSTOIMEN JÄRJES- TÄMISESTÄ Sisäministeriö on pyytänyt aluehallintovirastoilta lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi laista pelastustoimen järjestämisestä (Luonnos 31.8.2016). Etelä-Suomen, Itä-Suomen, Lapin, Lounais-Suomen, Länsi- ja Sisä-Suomen sekä Pohjois-Suomen aluehallintovirastot ovat laatineet yhteisen lausunnon. Etelä- Suomen aluehallintovirasto on virastojen yhteisestä sopimuksesta vastannut lausunnon kokoamisesta. 1. Yleistä Aluehallintovirastot toteavat, että hallinnon uudistuksessa julkisen hallinnon turvallisuustehtävät ovat kokonaisuutena suuressa murroksessa. Pelastustoimen uudistus ja järjestelmän kehittäminen liittyy olennaisesti ja siihen vaikuttavat myös keskus- ja aluehallinnon uudistus, maakuntauudistus, sosiaali- ja terveystoimen uudistus sekä muu kansallinen turvallisuutta koskeva kehitystyö. Lausunnon antamista vaikeuttaa se, että hallinnon uudistuksen tässä vaiheessa on kuitenkin kokonaisuuteen liittyen runsaasti avoimia ja toistaiseksi linjaamattomia yksityiskohtia. Yleisesti luonnoksessa esitetyillä järjestelyillä on sovitettu hyvin maakuntauudistuksen ja sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen kokonaisuuteen. 2. Lausunto Aluehallintovirastojen omat havainnot pelastustoimen kehittämistarpeista ovat yhteneviä hallitusohjelmakirjausten, pelastustoimen uudistuksessa asetettujen tavoitteiden, sisäisen turvallisuuden selonteon sekä edelleen pelastustoimen strategian: Turvallinen ja kriisinkestävä Suomi pelastustoimen strategia vuoteen 2025 kanssa. Aluehallintovirastot yhtyvät järjestämislakiluonnoksen yleisperusteluihin uudistuksen tarpeista ja tavoitteista.
2 (7) Aluehallintovirastot lausuvat yleisesti järjestämislakiluonnoksesta seuraavaa: - Osa aluehallintovirastoista (Etelä-Suomen ja Lounais-Suomen aluehallintovirastot) kannattaa pelastustoimen järjestämisvastuun määrittelemistä ehdotetun mukaisesti viidelle maakunnalle yhteistyöalueittain. Osa aluehallintovirastoista (Itä- Suomen, Lapin sekä Pohjois-Suomen aluehallintovirastot) katsoo, että pelastuslaitokset ovat osa maakuntien kokonaisturvallisuutta, jolloin niiden hallintoa ja ohjausta ei pidä siirtää pois peruspalvelujen, valmiuden ja varautumisen maakuntakohtaisesta johtamisesta ja toiminnasta. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto ei ota asiaan kantaa. Maakunnallisen pelastustoimen järjestämisvastuun toteuttaminen viidellä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain (xx/201x) 10 tarkoitetulla yhteistyöalueella lakiehdotuksessa määritettyjen maakuntien toimesta (ESAVI, LSAVI) perustellaan seuraavasti: Muodostuvat pelastuslaitokset (osana palvelulaitoksia) ovat silloin riittävän suuria samoin kuin keskenään jossakin suhteessa yhtä suuria. Nämä ovat oleellisia tekijöitä, jotta pelastustoimelle asetetut tavoitteet, kuten valtakunnallisesti ja yhdenmukaiset toimintamallit sekä yhdenmukainen palveluntarjonta, voidaan saavuttaa. Suuruuden hyötyjä ovat yhtenäisemmät palveluprosessit samankaltaisilla alueilla, tasavertaisemmat palvelut kansalaisille sekä mm. toimitilojen, kaluston ja henkilöstön tehokkaampi käyttö. Edelleen järjestelyssä pelastustoimen kansallisen ja kansainvälisen valmiuden kehittäminen voi tehostua. Lakiluonnoksen ehdotuksilla voidaan varmistaa järjestämisvastuuseen liittyvien muiden tekijöiden onnistuminen. Maakunnallisen pelastustoimen järjestämisvastuun toteuttamista 18 maakunnassa (ISAVI, PSAVI ja LAAVI) perustellaan seuraavasti: Pelastuslaitokset ovat osa maakuntien kokonaisturvallisuutta, jolloin niiden hallintoa ja ohjausta ei pidä siirtää pois peruspalvelujen, valmiuden ja varautumisen maakuntakohtaisesta johtamisesta ja toiminnasta. Aluehallintovirastot lausuvat yhteisesti seuraavaa: - Pelastustoimen palvelutuotannon lisäksi järjestämislaissa esitetty mahdollistaa maakunnallisten pelastustoimen viranomaisten ja palvelutuotannon tuen maakuntien varautumiselle ja maakuntien alueellisen varautumisen yhteensovittamistehtävälle. Edelleen on tarkoituksenmukaista, että maakunnan hallintorakenteella maakunnan sisällä tuetaan myös tehtävien poikkihallinnollista ja monitoimialaista yhteistoimintaa. Asiasta ehdotetaan säädettävän tarkemmin myöhemmin maakuntalain varautumista koskevissa säännöksissä sekä niiden nojalla annettavassa asetuksessa sekä edelleen pelastuslaissa ja -asetuksessa. Vaihtoehtoisesti esitetään muutettavaksi valmiuslakia, jolloin varautumista koskeva velvollisuus ulotetaan myös koskemaan maakuntahallintoa. - Pelastustoimen rahoituksen määräytymisperusteen tulee olla muu kuin asukaslukuun perustuva rahoituslaskentamalli. Rahoitusmallilla pitää pystyä turvaamaan harvaan asuttujen alueiden palvelut. - Valtion tehtävät pelastustoimessa keskitetään järjestämislakiluonnoksessa käytännössä sisäministeriölle. Tulevalle valtion lupa- ohjaus- ja valvontavirastolle
3 (7) (työnimi LUOVA) esitetään pelastustoimen valvontatehtävä, palvelutason arviointitehtäviä sekä sisäministeriötä tukevia tehtäviä. Aluehallintovirastot esittävät, että järjestämislain valtion tehtäviä koskevat osuudet tarkistetaan vielä valtion keskusja aluehallintouudistuksessa sekä tulevan viraston tehtävien kokonaisuuden selkiydyttyä. Vaihtoehtona nyt esitetylle järjestämismallille on, että valtionhallinnon valtakunnalliset operatiiviset johtamis-, ohjaus-, yhteensovittamis- ja valvontatehtävät osoitetaan uudelle valtion virastolle (LUOVA) sisäministeriön ohjauksessa. Uuden valtionviraston (LUOVA) mahdolliset tehtävät valtionhallinnossa maakuntien varautumistehtävän yhteensovittamisessa ja valvonnassa määrittävät osaltaan myös tarkoituksenmukaista järjestelyä pelastustoimessa, molempien tehtävien ohjauksen kuuluessa nykyisissäkin säädöksissä sisäministeriölle. Maakuntien toiminnan yhteensovittaminen ja valvonta varautumistehtävissä sekä pelastustoimen valtakunnallinen johtaminen, ohjaus, yhteensovittaminen ja valvonta on tarkoituksenmukaista ja tehokasta toteuttaa samassa valtion viranomaisessa. Olennaista on, että valtion tehtävät, toimivaltuudet sekä voimavarat järjestetään sekä varautumista että pelastustointa koskien uudistuksen tavoitteet mahdollistavalla tavalla. - Pelastustoimen järjestämislaki sekä pelastustoimen uudistuksessa edelleen valmistelussa oleva pelastuslaki tulevat muodostamaan pelastustoimen tehtävien ja niiden järjestämisessä olennaisen yhteyden. Järjestämislaissa ja pelastuslaissa on kiinnitettävä huomiota käsitteiden määrittelyyn ja selkeyteen, jotta esimerkiksi pelastustoimen tehtäväkenttä määritetään tarkasti ja täsmällisesti ja järjestämisessä tehtävät, vastuut ja toimivalta ovat selkeitä. 3. Havaintoja eräistä yksityiskohdista 3.1 Esityksen vaikutusarvioinnista Joiltakin osin esityksen vaikutusarviot vaikuttavat varsin kevein perustein laaditulta ja lähinnä myönteisiä puolia korostavilta. Esimerkiksi henkilöstöä koskevassa arvioinnissa tuodaan melko yksioikoisesti esille, että henkilömenoista voitaisiin hallintoja tukipalveluja yhdistämällä saavuttaa vuositasolla jopa 2,1 miljoonan euron säästöt ilman, että operatiivinen toiminta vaarantuisi. Tämä olettamus perustuu ilmeisesti ainakin osittain siihen, että kaikki nykyiset pelastusjohtajat, pelastuspäälliköt ja riskienhallintapäälliköt tekisivät vain hallintoon ja tukipalveluihin liittyviä työtehtäviä. Tämä ei varmaankaan täysin pidä paikkaansa ja näiden virkojen vähentämisellä olisi lähes varmuudella jonkinasteisia vaikutuksia myös operatiiviseen toimintaan ja sen järjestämiseen. (Ks. myöhemmin lisäksi järjestämisvastuun ja tuottamisvastuun erottelemisesta). 3.2 Järjestämisvastuun ja tuottamisvastuun erottelemisesta Lakiesityksen 5 :n mukaan pelastustoimen järjestämisestä vastaavan maakunnan on omassa toiminnassaan erotettava pelastustoimen järjestäminen ja tuottaminen. Tämä vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä koskevan lakiluonnoksen 22 :ssä säädettyä.
4 (7) Malli myös pelastustoimen osalta ainakin jossain mittakaavassa edellyttää pelastustoimen substanssiasiantuntemusta sekä järjestämispuolella että tuottamispuolella maakunnan palvelulaitoksessa. Jos näin ei olisi ja kaikki substanssiosaaminen olisi palvelulaitoksessa, voisi tämä aiheuttaa sen, että todellista päätösvaltaa maakunnalle (järjestämisvastuuorganisaatio) säädetyissä asioissa käyttäisi palvelulaitos (tuottajaorganisaatio) ja sen henkilöstö. Malli saattaa lisätä pelastustoimen hallintohenkilöstön kuluja ja henkilövaikutusarvioinnissa esiintuodut säästöt voivat tämänkin takia jäädä saavuttamatta. 3.3 Pelastustoimen ohjauksesta ja maakuntien yhteistyöstä Valtion ohjausroolin kasvattaminen pelastustoimessa on suotavaa ja mm. hallitusohjelman tavoitteiden mukaista. Liiallinen itsehallinto ei sovi pelastustoimeen, joka on turvallisuudesta vastaava ns. kriisiorganisaatio ja jossa mm. resursseja tulee tarvittaessa kyetä liikuttamaan maan eri osiin. Koko valtakuntaa tai sen suurta osaa koskeva häiriötilanteen hallinta asettaa vaatimuksia valtakunnallisiksi ja yhdenmukaisiksi toimintamalleiksi. Toimintamallit ja järjestelmät tulee olla yhdenmukaisia koko maassa. Kokemukset nykyisestä järjestelmästä, jossa on 22 eri tapaa toimia, puoltavat keskitetymmän ohjauksen tarvetta. Valtioneuvoston neljän vuoden välein vahvistamat ja tarvittaessa erikseen kullekin järjestämisestä vastaavalle maakunnalle vahvistamat valtakunnalliset strategiset tavoitteet ovat hyvä pohja ohjaukselle ja yhdenmukaisemman pelastustoimen järjestelmän luomiselle. Lakiehdotuksen 4 :ssä säädetään maakuntien yhteistyösopimuksesta. Yhteistyösopimuksessa on sovittava yhteistyöalueittain pelastustoimen palvelutasosta, pelastustoimen järjestämisen rahoittamisesta, maakuntien investointisuunnitelmasta, häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin varautumisen edellyttämistä toimenpiteistä sekä muusta pelastustoimen yhteistyöstä. Yhteistyösopimus tulee laatia valtuustokausittain, eli neljän vuoden välein. Lakiehdotuksen 11 :n mukaan sisäministeriö ja pelastustoimen järjestämisestä vastaavat maakunnat neuvottelevat vuosittain pelastustoimen tehtävien ja palvelujen tuottamisesta. Aluehallintovirastot pitävät tärkeänä, että järjestämislakiehdotuksen mukaisen ohjausjärjestelmän lisäksi pelastuslakia ja sen nojalla annettavia alempia normeja säädettäessä tulee riittävästi kiinnittää huomiota siihen, että pelastustoimen järjestelmästä saadaan valtakunnallisesti riittävän yhdenmukainen. Keskeistä on, että neuvotteluissa saavutetaan kaikkia maakuntia palveleva, valtakunnallisesti riittävän yhdenmukaiset ja sopusoinnussa olevat yhteistyösopimukset. Mahdollisten ristiriitojen syntyminen järjestämisvastuussa olevan maakunnan yhteistyöalueella ja valtakunnallisesti järjestämisvastuussa olevien maakuntien kesken voidaan ehkäistä siten, että sisäministeriötä (ja/tai tulevaa valtion lupa-, ohjaus- ja valvontavirastoa sen tulevien tehtävien puitteissa) kuullaan ennen sopimusten hyväksymistä. Aluehallintovirastot ehdottavat järjestämislain muotoiluja siten, että myöhemmin pelastuslaissa voitaisiin säätää nykyistä lakia vastaavalla tavalla, että järjestämisvastuussa olevalla maakunnalla on pelastuslaitos.
5 (7) Pelastuslaitoksen muodostaisi se palvelulaitokseen tarkoituksenmukaisesti järjestetty osa, joka tuottaisi pelastustoimen palvelut. 3.4 Pelastustoimen valvonnasta Nykyisessä järjestelmässä aluehallintovirasto valvoo pelastustointa sekä pelastustoimen palvelujen saatavuutta ja tasoa toimialueellaan. Jos palvelutasossa on huomattavia epäkohtia eikä niitä korjata aluehallintoviraston asettamassa määräajassa, aluehallintovirasto voi velvoittaa alueen pelastustoimen saattamaan palvelut pelastuslaissa vaaditulle tasolle. Aluehallintoviraston valvontarooli on aktiivinen eikä se perustu ainoastaan kantelujen kautta toteutettavaan valvontaan eikä rajoitu vain palvelutason valvontaan. Suunnitellussa tulevassa mallissa [aluehallintovirasto] voisi valvoa pelastustoimen laillisuutta maakuntalain 10 2 momentin nojalla. Tämä tarkoittaisi sitä, että valvontaa voisi tehdä ainoastaan kantelujen perusteella. Toisaalta suunnitellun maakuntien rahoituslakiluonnoksen 22 :n mukaan; jos maakunta on julkista palvelutehtäviä järjestäessään jättänyt noudattamatta laissa tai lain nojalla säädetyn tai määrätyn velvoitteen, aluehallintovirasto voi sakon uhalla määrätä maakunnan noudattamaan velvoitetta. Ehdotetun maakuntien rahoituslain 22 vastaa kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 b pykälää. Tällainen uhkasakon voimalla puuttuminen mihin tahansa laissa tai sen nojalla säädetyn tai määrätyn velvoitteen noudattamiseen olisi pelastustoimen osalta aivan uutta. Nykyisin tällaista mahdollisuutta AVIlla ei ole, koska kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettu laki ei koske pelastustoimea. Tältä osin järjestämislakiehdotuksen ja maakuntalakiehdotuksen mukainen [aluehallintoviraston] pelastustoimen valvontatehtävä ei ole sopusoinnussa rahoituslakiluonnoksen 22 :n kanssa. Tulevan valtion uuden lupa-, ohjaus- ja valvontaviraston [Aluehallintoviraston] valvontatehtävä tuleekin tarkastella kokonaisuutena uudelleen myös yhdessä maakuntien rahoituslain valmistelun kanssa. Pelastustoimen järjestämislakiluonnoksen 12 :ssä säädetään palvelujen saatavuuden ja rahoituksen riittävyyden arvioinnista. 12 3 momentin mukaan [aluehallintovirasto] laatii sisäministeriölle laillisuusvalvonnan yhteydessä saamiensa tietojen perusteella vuosittain raportin pelastustoimen palvelujen saatavuudesta. Jos [aluehallintoviraston] laillisuusvalvonta on tarkoitus jättää ainoastaan kantelujen kautta toteutettavaksi, on tällaisen raportin laatiminen mahdotonta, sillä kokemuksesta tiedetään, että kantelut pelastustoimessa ovat varsin vähälukuisia eikä niiden perusteella välttämättä voida tehdä johtopäätöksiä pelastustoimen palvelujen saatavuudesta. 12 3 mom. viimeinen lause voidaan siis poistaa tarpeettomana, jos [aluehallintoviraston] suorittama laillisuusvalvonta on mahdollista vain kantelujen perusteella. 3.5 Valtion pelastusviranomaisten roolista ja työnjaosta Pelastustoimen järjestämislakiluonnoksen mukaan valtion pelastustoimen viranomaisten tehtävät tulevat muuttumaan oleellisesti. Tämä koskee erityisesti sisäministeriön tehtäviä ja roolia, mutta myös tulevan uuden valtion viraston (LUOVA) tehtäviä ja roolia. Kokonaisuutena tehtävät muuttuvat ja lisääntyvät nykyisestä niin paljon, että niistä selviytyminen lienee lähes mahdotonta nykyisillä voimavaroilla. Kuten
6 (7) aiemmin esityksen vaikutusarvioinnin osalta on tuotu esille, ei tätä asiaa ole esityksessä huomioitu lainkaan. 3.6 Rahoituksesta Maakuntien järjestämisvastuulle tulevan pelastustoimen rahoituksesta tullaan säätämään maakuntien rahoituslaissa. Tämän hetkisen tiedon perusteella muu kuin sosiaali- ja terveystoimen rahoitus tultaisiin toteuttamaan yleiskatteellisena asukaslukuperusteisena rahoituksena. Aluehallintovirastot katsovat, että asukaslukuperusteinen rahoitus ei takaa sitä, että yhdenvertaisuus pystyttäisiin turvaamaan. Kun rahoitus pelastustoimeen tulee valtiolta ja valtion ohjausvaltaa on ehkä tarkoituksellisesti häivytetty (itsehallinto), voi haasteeksi muodostua rahoitusmallin kytkeminen palvelutasopäätökseen. Toimintaympäristön ja riskien arvioinnin perusteella määritetty palvelutaso vaikuttaa olennaisesti kustannustasoon. Mikäli rahoitus määritetään erillisellä mekanismilla, palvelutason määrittäminen maakunnissa tosiasiallisesti menettää merkitystään. Pelastustoimen osalta rahoitusta tulee tarkastella uudelleen ja löytää sellainen malli, joka takaa yhdenmukaiset ja tasalaatuiset sekä olosuhteisiin ja tarpeeseen nähden yhdenvertaiset palvelut koko maassa. Aluehallintovirastojen näkemyksen mukaan pelastustoimen rahoituksessa on olennaista ottaa huomioon maakunnan palvelujen tarve ja taso, palvelutasopäätös, alueen infrastruktuuri ja riskit sekä ensihoito. Rahoitusjärjestelyjen onnistumisen arvioimiseksi ja muutoksen toteuttamiseksi tarvitaan siirtymäaika. 3.7 Muuta Palvelutason riittävyyttä arvioidaan ja valvotaan. Valtakunnalliset tavoitteet pelastustoimen järjestämiselle ovat valtioneuvoston vahvistamia mutta strategisia ja eivätkä maakuntaa sitovia. Lisäksi ministeriö käy tulosneuvottelut järjestämisvastuussa olevan maakunnan kanssa yhteiskunnan taloudellinen tilanne huomioiden. Palvelutason pitää olla riittävä, mutta mikä on palveluiden taso, mikä pitää saavuttaa? HE luonnoksessa todetaan, että ministeriön valvonta koskee myös tarkoituksenmukaisuutta mutta itse säännösmuotoilusta tämä ei selvästi ilmene. Toteutunut palvelu pitää olla läpinäkyvästi todennettavissa ja peilattavissa päätettyyn palvelutasoon. Valvonnan sääntely on luonnoksessa hyvin epäselvä: valvonnan tulisi olla selkeää ja vahvaa. Esityksen tavoitteena on eri toimijoiden roolien selkiinnyttäminen pelastustoimessa. Tämä on erittäin hyvä tavoite, mutta miten se toteutuu järjestämis-tuottamismallissa. Lisäksi maakunnilla on varautumisvelvoite ja pelastuksen osalta velvoite on järjestämisvastuussa olevalla. Aluehallintovirastot pitävät tärkeänä, että rajapinnat sovitetaan yhteen yhteistyöalueen yhteistyösopimuksessa. Esityksessä on hyvin nostettu esiin pelastuslaitosten oman toiminnan varmistaminen. Aluehallintovirastolle kuuluva laillisuusvalvonta on esitetty maakuntalaissa. Laillisuusvalvonnan sisältö jää epämääräiseksi, koska sitovia asiakirjoja ei juurikaan ole.
7 (7) Sisäministeriö valmistelee valtakunnalliset tavoitteet valtioneuvoston päätettäväksi. Valtakunnallisten tavoitteiden toteutumista seurataan ja arvioidaan. Tavoitteita voidaan perustelluista syistä muuttaa, mutta mitään sanktioita ei ole. Pelastustoimen toiminnallinen kuvaus esityksen perusteluosiossa on yleisesti liian pelastustoimintakeskeinen. Esityksessä on hyvä tehdä yleiskuvaus pelastustoimelle kuuluvista tehtävistä myös onnettomuuksien ehkäisyssä ja väestönsuojelussa sekä väestön suojaamisessa. Pelastustoimen järjestelmän osalta on tärkeää korostaa toimialan tehtävien (pelastuslain velvoitteiden) jakautuvan koko yhteiskuntaan, yksilöille, yhteisöille, julkiselle hallinnolle ja elinkeinoelämään. Aluehallintovirastot korostavat tarvetta täsmälliseen ilmaisuun pelastustoimen ja sosiaali- ja terveystoimen tuottamien palvelujen kuvauksessa. Perusteluosiossa todetaan mm. että pelastustoimen tehtävistä 80 % muodostuu ensihoidon ja ensivastetehtävistä. Muotoilu ei huomioi pelastustoimen onnettomuuksia ennaltaehkäiseviä tehtäviä, turvallisuusviestintää, ohjausta ja valvontaa, pelastustoiminnallisen valmiuden ylläpitämistä ja häiriötilanteisiin (ml. poikkeusolot) varautumista ja väestönsuojelutehtäviä. Korvaavassakin esitystavassa tulee osoittaa pelastuslaitosten suuri osuus ensihoito- ja ensivastetehtävissä, mutta on epätarkoituksenmukaista ja jopa harhaanjohtavaa verrata sitä pelastustoimen laajempaan muuhun tehtäväkenttään. Lisätietoja lausunnosta tarvittaessa antaa pelastusylitarkastaja Ilkka Heinonen, Etelä-Suomen aluehallintovirastosta, ilkka.heinonen@avi.fi. Elli Aaltonen Kaisa Ainasoja Satu Koskela Ylijohtaja Ylijohtaja Ylijohtajan sijainen Mikael Luukanen Marko Pukkinen Terttu Savolainen Ylijohtaja Vt. ylijohtaja Ylijohtaja