Palveluaukkojen vaikutuksia maaseutualueilla syytä tarkkailla perusoikeus- ja yhdenvertaisuusnäkökulmasta

Husberg Antonia Palveluaukkojen vaikutuksia maaseutualueilla syytä tarkkailla perusoikeus- ja yhdenvertaisuusnäkökulmasta Kysymys siitä, vaarantavatko palvelujen keskittämisen seurauksena maaseudulla syntyneet palveluaukot kansalaisten perusoikeuksien ja yhdenvertaisuuden toteutumista maaseutualueilla, kaipaa huomiota maamme arvopäättäjiltä ja lakia valmistelevilta ministeriöiden viranhaltijoilta. Aiheeseen syventyvän erillisen tutkimuksen tai selvityksen toteuttaminen on perusteltu. Palvelujen standardisointi ei välttämättä synnytä yhdenvertaisia palveluja Menossa olevat rakenneuudistukset ja palvelujen standardisointi eivät välttämättä synnytä yhdenvertaisia ja asiakaslähtöisiä palveluja kansalaisille, päinvastoin. Matthies, Kattilakoski ja Rantamäki (2011, 78) toteavat, että mahdollinen lopputulos on järjestelmälähtöinen näkökulma, joka tuottaa rakenteellista syrjintää (Matthies, Kattilakoski ja Rantamäki 2011, 78) 1. Vastaavanlaisia havaintoja on tehty myös muissa tutkimuksissa, joissa on huomioitu maaseudun asukkaiden näkökulmia palveluista (katso mm. Korpinen 2010, 279, Pihlaja 2010, 43, Tedre ja Pulkkinen 2010, 13, Virkki ym. 2011, 125, 128, Hämeenaho 2012, 33 34, Tedre ja Pulkkinen 2012, 71). Hallitusohjelmassa todetaan, että kuntien järjestämisvastuulla olevat palvelut tuotetaan asiakaslähtöisesti sekä laadukkaalla ja kustannusvaikuttavalla tavalla (Hallitus 2011, 50) ja, että hallituksen kuntapolitiikan tavoitteena on turvata laadukkaat ja yhdenvertaiset 2 kunnalliset palvelut asiakaslähtöisesti koko maassa (emt. 75). Tämä on tärkeä tavoite sujuvan arjen kannalta maaseudulla, sillä tutkimukset ja selvitykset osoittavat, että palvelujärjestelmä monimutkaistuu ja lähipalvelujen saatavuus heikentyy erityisesti pienissä kunnissa, maaseudulla ja syrjäseudulla (mm. Eronen ym. 2010, Kaskisaari ym. 2010, Leinonen 2010, Virkki ym. 2011, Hämeenaho 2012, Wuori 2013). Kehitys on jatkunut Paras-hankkeen tavoitteista ja käynnissä olevista rakenneuudistuksista huolimatta. Muutokset vaikuttavat etenkin maaseudun asukkaiden arkielämän sujuvuuteen ja palvelujen saavutettavuuteen (Leinonen 2010, 2012, Kaskisaari ym. 2010, Virkki ym. 2011, Hämeenaho 2012, Pohjois-Suomen aluehallintovirasto 2012). 1 Vrt. Palvelurakennetyöryhmä toteaa loppuraportissaan, että alueelliset erot on huomioitava uudistuksen toteutuksessa niin, että koko maahan muodostuu kattava ja tarkoituksenmukainen palveluverkko (Palvelurakennetyöryhmä 2012, 30). Työryhmä toteaa myös, jotta yhdenvertaisuusvaatimus palvelurakenteen osalta voisi toteutua, tulisi selvityshenkilötyöryhmän esityksen tasoittaa nykyisiä eroja mahdollisimman paljon, kun verrataan alueita koko valtakunnan tilanteeseen (emt.). 2 Yhdenvertaisuuslaki (20.1.2004/21) edellyttää viranomaisilta yhdenvertaisuuden edistämistä: Viranomaisten tulee kaikessa toiminnassaan edistää yhdenvertaisuutta tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti sekä vakiinnuttaa sellaiset hallintoja toimintatavat, joilla varmistetaan yhdenvertaisuuden edistäminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa. Viranomaisten tulee erityisesti muuttaa niitä olosuhteita, jotka estävät yhdenvertaisuuden toteutumista (20.1.2004/21 4 ) www.kunnat.net www.kommunerna.net Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14,00530 Helsinki PL 200, 00101 Helsinki Puh. 09 7711,faksi 09 771 2291 Finlands Kommunförbund Andra linjen 14,00530 Helsingfors PB 200, 00101 Helsingfors Tfn 09 7711, fax 09 771 2291

Heikossa asemassa olevien ja maaseudulla asuvien arki vaikeutuu Autoistumisen myötä, ja harvenevan palveluverkon seurauksena, maaseudun autolliset asukkaat hakevat palvelunsa yhä kauempaa, työmatkojen varrelta. On arvioitu, että yli 100 000 suomalaista asuu kaukana palveluista (Zitting ja Ilmarinen 2010, 53). Maaseudulla liikkuminen on välttämättömyys, joka tapahtuu parhaimmassa tapauksessa omalla kulkuvälineellä (Lehtola 2008, 28). Pahimmassa tapauksessa kulkeminen on käytännössä mahdottomuus, jonka vuoksi syrjällä asuva ihminen voi jäädä eristyksiin (Tedre ja Pulkkinen 2011, 301). Harinen (2012, 173) toteaa, että sopivien kulkumahdollisuuksien olemassaolosta tulee näin välttämätön ehto sille, että reuna-alueiden asukkaat voivat päästä osallisiksi yhteiskuntaa. Ongelmia esiintyy kun maaseudun asukkaalla ei ole mahdollisuutta käyttää omaa kulkuneuvoa, julkiset liikennepalvelut ovat olemattomat, matkaviestin- sekä dataverkot puutteelliset, tietoa tarvittavista palveluista ei ole löydettävissä ja lähimmät fyysiset palvelupisteet lakkautettu (mm. Tedre ja Pulkkinen 2011, 301, Kaskisaari ym. 2010, 35, 44, Virkki ym. 2011, 37, 80). Tilanne pahenee kotiin tuotavien hyvinvointipalvelujen ollessa asukkaan ulottumattomissa ja tieto saatavissa olevasta avusta vaikeasti löydettävissä (Juntunen 2012, 8-9). Kun julkinen apu on liian kaukana tai liian vaikeasti saavutettavissa, mitä tapahtuu jos paikallisen yhteisön turvaverkko ei sekään ylety kaukana ja yksin asuvaan hädässä olevaan kansalaiseen? Kuka turvaa hänen perusoikeutensa välttämättömään huolenpitoon? Palveluaukot ovat tiedossa Vanhuspalveluja harvaan asutulla maaseudulla tutkineet Tedre ja Pulkkinen toteavat, että harvaan asuttujen seutujen vanhukset joutuvat valitsemaan kahden perustuslaillisen oikeutensa välillä: he luopuvat joko oikeudestaan tarpeenmukaisiin sosiaalipalveluihin tai vaihtoehtoisesti oikeudestaan valita asuinpaikkansa (Tedre ja Pulkkinen 2010, 13, vrt. Pihlaja 2010, 35, 42 43). Virkki ym. (2011, 74 75) toteavat, että syrjäseudulla asuvat vanhukset saavat edelleenkin taajamien lähistöllä asuvia huonommin palveluja. Ikääntyvässä Suomessa, jossa kansallinen linjaus on lisätä vanhusten kotona asumista tukevia palveluja (Sosiaali- ja terveysministeriö 2008) ja ehkäistä syrjäytymistä (Hallitusohjelma 2011, 55), tilanne on erittäin ongelmallinen. Lasten varhaiskasvatus ja perusopetuspalveluissa on syytä kysyä kuinka pitkä koulumatka on kohtuullinen lasten toiminnan, leikin ja kehityksen kannalta (katso Korpinen 2012). Tutkimustietoa siitä miten pidentyvät päivähoito- ja koulumatkat vaikuttavat maaseudulla asuvien lasten hyvinvointiin ja turvallisuuteen ei ole saatavilla. Miten toteutetaan kuntien rajaseuduilla asuvien lasten oikeus varhaiskasvatukseen kun etäisyydet päivähoitoon koituvat käytännössä liian pitkiksi, ja lapset hoidetaan kotona pakon edessä (katso Hämeenaho 2012), eikä perheiden kotipalvelua tai kotihoidon apua ole saatavilla? Miten toteutuu lasten ja perheiden perusoikeus sosiaaliturvaan (731/1999 2 Luku 19 ).

Terveyden edistämisessä ja sosiaalisten ongelmien ehkäisyssä matalan kynnyksen palvelujen saavutettavuus ovat avainasemassa (mm. Karvonen & Kauppinen 2008, 289, Siltaniemi ym. 2009, 31 32, Zitting ja Ilmarinen 2010 esipuhe, Kaskisaari ym. 2010, 31). Laitinen ja Oinas (2012, 39 40) huomioivat tutkimuksessaan, että harvaan asutun maaseudun kylillä asuvien huoli omasta selviytymisestä kotona on vahvemmin yhteydessä infrastruktuuriin ja ympäristöön liittyviin huolenaiheisiin kuin taloudellisiin tai sosiaalisiin. He toteavat myös, että huoli omasta terveydentilasta nivoutuu huoleen palvelujen saatavuudesta ja saavutettavuudesta. Jos terveyserot eri sosioekonomisten ryhmien välillä kärjistyvät harvaan asutulla alueilla, kysymys palvelujen saatavuudesta ja saavutettavuudesta laajenee hyvinvointi- ja turvallisuuskysymyksestä myös terveydelliseksi kysymykseksi, he toteavat (emt. 2012, 40, vrt. Karvonen ym. 2010, 224). Kansalaisten yhdenvertaisuuden näkökulmasta tilanne on huolestuttava ja kaipaa selvitystä. Tutkimusten ja selvitysten mukaan palveluaukkoja esiintyy maaseudulla erityisesti vanhuspalveluissa, lasten varhaiskasvatus- ja perusopetuspalveluissa, lapsiperheille suunnatuissa tukipalveluissa, syrjäytymisvaarassa olevien ja syrjäytyneiden palveluissa sekä tienpidossa, liikennepalveluissa ja toimivissa tietoliikenneyhteyksissä (mm. Tedre ja Pulkkinen 2010, 2011 ja 2012, Kettunen 2011 ja 2013, Virkki ym. 2011, Matthies, Kattilakoski ja Rantamäki 2011, Juntunen 2012, Hämeenaho 2012, Oinas 2012, Rehunen 2012). Arvokeskustelussa vastakkain kaksi diskurssia Huolenaiheita esiintyy myös tämän esiselvityshankkeen aikana toteutetuissa kunnanjohtajien haastatteluissa 3 : syrjäkylien asukkaiden nopean avun saaminen hätätilanteissa pelätään heikkenevän merkittävästi sairaanhoitokuljetusvastuun siirtyessä vuodenvaihteessa kunnilta sairaanhoitopiireille. Yksi haastateltavista totesi kunnan toimintamahdollisuuksista tärkeiden palvelujen järjestämisessä sen, että lainsäädäntö tulee vastaan. Haastatteluissa todettiin yleisesti kuitenkin myös, että asukkaat olivat tietoisia palvelutilasta, että se on tavallaan asuinpaikan valinnan kysymys. Samalla peräänkuulutettiin lisää omavastuuta. Esiin nostetut ongelmakohdat perusoikeuksien ja yhdenvertaisuuden toteuttamisessa antavat käynnissä olevalle arvokeskustelulle tärkeän näkökulman. Arvokeskustelussa vastakkain ovat muun muassa seuraavat kaksi diskurssia: oikeudet palveluihin asuinpaikasta riippumatta ja asuinpaikan valinnanvapaus. Ajatus siitä, että maaseudun asukkaat ovat omalla vapaalla asuinpaikan valinnallaan hyväksyneet palvelujen puutteellisuuden, on ongelmallinen. Jos kyse on vain asuinpaikan valinnanvapaudesta ja vastaus palveluaukkojen esittämisiin on, että vaihtoehto on muutto kuntakeskuksien palvelujen äärelle, on Suomi menettämässä kokonaisuudessaan merkittävän voimavaran: Elinvoimaisen maaseudun. 3 Esiselvityshankkeessa koottu haastatteluyhteenveto on tämän väliraportin liitteenä.

Palveluratkaisuja löydettävissä paikalliselta tasolta Maaseudun ja erityisesti harvaan asutun maaseudun asukkaiden vastuu sekä itsestään että läheisistään on jo nykyisellään heikosta palvelusaavutettavuudesta johtuen merkittävä (Pihlaja 2010, Laitinen ja Oinas 2012, 46 48, 51, Tedre ja Pulkkinen 2012, 75, Moilanen 2013, 163). Tekstissä esitettiin aikaisemmin kysymyksen siitä kuka turvaa heikossa asemassa olevan ja syrjällä asuvan ihmisen perusoikeudet välttämättömään huolenpitoon? Kuka järjestää ja toteuttaa hänen tarvitsemansa välttämättömät palvelut? Kysymykseen on pystyttävä vastaamaan kun palvelurakenteita uudistetaan. Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän ensimmäisessä selvitysosassa todetaan, että palvelujen järjestäminen tuleekin edellyttämään uudenlaisia ratkaisumalleja ja -rakenteita kuntarakenteen vahvistamisen ohella 4 pitkien etäisyyksien ja harvaan asutuilla alueilla (Kunnallishallinnon rakennetyöryhmä 2012, 163). Uusien palveluratkaisumallien tarve nähdään selkeästi. Maaseudun olosuhteisiin sopivia palveluratkaisuja on laajasti löydettävissä paikallisella ja alueellisella tasolla. On tärkeää, että näille paikallisille ratkaisuille annetaan tilaa normiohjauksessa (vrt. Hiironniemi 2013, 22). Normiohjaukseen liittyviin maaseudun palvelukysymyksiin syvennytään seuraavassa esiselvityshankkeesta julkaistavassa artikkelissa. 4 Kunnallishallinnon rakennetyöryhmä viittaa selvityksessä Pitkien etäisyyksien kuntien kuntalaislähtöiset palveluratkaisumallit 2015-2025 Loppuraporttiin. (Valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen Kuntaliitto ja FCG Efeko Oy, 2009).

Lähdeluettelo Eronen, A.;Londén, P.;Perälahti, A.;Siltaniemi, A.;& Särkelä, R. (2010). Sosiaalibarometri 2010. Ajankohtainen arvio palveluista, palvelujärjestelmän muutoksesta ja kansalaisten hyvinvoinnista. Helsinki: Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. FCG Efeko Oy. (2009). Pitkien etäisyyksien kuntien kuntalaislähtöiset palveluratkaisumallit 2015-2025. Valtiovarainministeriö, Sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen Kuntaliitto, FCG Efeko Oy. Harinen, P. (2012). Mennään bussilla. Pitkä koulumatka nuorten vapaa-ajan puitteistajana. Teoksessa E. Pekkarinen;K. Vehkalahti;& S. Myllyniemi (Toim.), Lapset ja nuoret instituutioiden kehyksissä. Nuorten elinolot-vuosikirja 2012 (ss. 170-180). Helsinki: Nuorisotutkimusverkosto/ Nuorisotutkimusseura, julkaisuja 131, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Valtion nuorisoasiain neuvottelukunta. Hiironniemi, S. (2013). Kuntien tehtävien kartoitus -raportti 2012. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2/2013 (http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/03_kunnat/20130117kuntie/kuntie n_tehtaevien_kartoitus_finaali_netti.pdf) Haettu 18.1.2013. Hämeenaho, P. (2012). Palvelujen saavutettavuus harvaan asutulla maaseudulla. Esimerkkinä lasten päivähoitopalvelut. Janus vol. 20 (1), 32-46. Juntunen, A. (2012). Lähellä ihmistä - palvelut sujuvasti meille kaikille. Teoksessa A. Juntunen (Toim.), Lähipalveluita kaikille - totta vai tarua? (ss. 8-15). Sininauhaliitto. Karvonen, S.;& Kauppinen, T. (2008). Hyvinvoinnin vajeet maalla, kaupungeissa ja kaupunkikeskuksissa. Teoksessa P. Moisio;S. Karvonen;J. Simpura;& M. Heikkilä (Toim.), Suomalaisten hyvinvointi (ss. 276-292). Helsinki: Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus. Karvonen, S.;Kauppinen, T. M.;& Ilmarinen, K. (2010). Koetun hyvinvoinnin erot ja kehitys asuinpaikan mukaan. Teoksessa M. Vaarama;P. Moisio;& S. Karvonen (Toim.), Suomalaisten hyvinvointi 2010 (ss. 216-232). Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Kaskisaari, M.;Tammelin, M.;Hirvonen, J.;Hämeenaho, P.;Ilmarinen, K.;& Vartiainen, A. (2010). Kuntalaisten arvioita sosiaalipalveluista. ParasSos-tutkimus Keski-Suomen yhdeksän kunnan alueella. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL Raportti 6/2010. Kettunen, M. (Julkaistaan alkuvuodesta 2013). Maaseudun SGEI-palveluiden perustelut ja tarve kansalaisnäkökulmasta. Teoksessa H. Vihinen;& H. Moilanen (Toim.), Maaseudun palvelut valinkauhassa - markkinoiden toimivuus ja SGEI. MTT Taloustutkimus ja Helsingin yliopiston Ruraliainstituutti. Korpinen, E. (Toim.). (2010). Eläköön kyläkoulu! Juva: PS-kustannus. Kunnallishallinnon rakenne -työryhmä. (2012). Elinvoimainen kunta- ja palvelurakenne, osa I Selvitysosa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 5a/2012 (http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/03_kunnat/20120206elinvo/001_k untauudistusraportti_suomi_osa1_finalnetti.pdf) Haettu 1.6.2012. Laitinen, T.;& Oinas, P. (2012). Arjen turvaa kylissä - Titkimus vapaaehtoistoiminnan ehdoista ja mahdollisuuksista sivukylissä. Rovaniemi: Lapin yliopiston yhteiskuntatieteellisiä julkaisuja B. Tutkimusraportteja ja selvityksiä 60. Lehtola, I. (2008). Matkalla maalta markettiin - Liikkuminen ja palvelujen muutos. Leinamo, K. (2010). Yhdeksän hyvää ja kymmenen kaunista, vuosina 2001-2009 toteutettujen maaseutukaupunki -kuntaliitosten tarkastelua (http://www.uwasa.fi/materiaali/pdf/isbn_978-952-476-318- 9.pdf) Haettu 4.6.2012. Levón-instituutti. Leinamo, K. (2012). Lähipalvelut viimeaikaisten kuntaliitossopimusten näkökulmasta. Teoksessa A. Juntunen (Toim.), Lähipalvelut kaikille - totta vai tarua? Sininauhaliitto. Matthies, A.-L.;Kattilakoski, M.;& Rantamäki, N. (2011). Maaseudun hyvinvointipalvelujen kehittäminen kansalaisosallistumisen ja yhteisöllisyyden pohjalta. Kampa-hankkeen tutkimus- ja kehittämisraportti I. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 9/2011.

Moilanen, H. (2012). Maaseudun kekseliäät palvelupaketit. Teoksessa H. Vihinen;& H. Moilanen (Toim.), Maaseudun palvelut valinkauhassa. MTT Taloustutkimus. Oinas, P. (2012). Turvallisuus maaseutuyhteisön asukkaiden arjessa. Teoksessa M. Kattilakoski;A. Kilpeläinen;& P. Peltomäki (Toim.). Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 1/2012 (http://www.maaseutupolitiikka.fi/files/2408/mmm_ytr_2012-web.pdf) Haettu 10.8.2012. Palvelurakennetyöryhmä. (2012). Palvelurakennetyöryhmän loppuraportti. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistiota 2012:30 (http://www.stm.fi/c/document_library/get_file?folderid=5065240&name=dlfe-25302.pdf) Haettu 18.1.2013. Peronius, N. (2012). Verkossa haukia - ei palveluita. Teoksessa A. Juntunen (Toim.), Lähipalveluita kaikille - totta vai tarua? (ss. 31-38). Sininauhaliitto. Pihlaja, R. (2010). Kolmas sektori maaseutukunnissa. Helsingin Yliopisto Ruralia-instituutti julkaisuja 19. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto. (2012). Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2011. Aluehallintovirastojen suorittama toimialansa peruspalvelujen arviointi. Oulu: Pohjois-Suomen aluehallintoviranomaisen julkaisuja. Pääministeri Jyrki Kataisen hallitus. (22.6.2011). Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma. Valtioneuvoston kanslia (http://valtioneuvosto.fi/hallitus/hallitusohjelma/pdf/fi.pdf) Haettu 3.5.2012. Rehunen, A.;Rantanen, M.;Lehtola, I.;& Hiltunen, M. J. (Toim.). (2012). Palvelujen saavutettavuus muutoksessa - Maaseudun vakituisten ja vapaa-ajan asukkaiden palveluympäristön kehityssuunnat ja uudet mahdollisuudet. Helsingin Yliopisto Ruralia-instituutti, raportteja 88. Siltaniemi, A.;Perälahti, A.;Eronen, A.;Särkelä, R.;& Londén, P. (2009). Kansalaisbarometri 2009. Suomalaisten arvioita hyvinvoinnista, palveluista ja Paras-uudistuksesta. Helsinki: Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Sosiaali- ja terveysministeriö. (2008). Ikäihmisten palvelujen laatusuositus. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2008:3. Suomen perustuslaki (731/1999). (ei pvm). Tedre, S.;& Pulkkinen, A. (2010). Kulkeminen avaimena ikääntyvien maalla asumisen mahdollisuuksiin. Yhteiskuntapolitiikka 76 (2011):3, 300-308. Tedre, S.;& Pulkkinen, A. (2010). Vanhuksen paikka maaseudulla. Maaseudun Uusi Aika 1/2010, 5-16. Tedre, S.;& Pulkkinen, A. (2012). Vastapuhe maaseudun ikääntymisen ongelmakeskeisyydelle - eläkeläiset kyläyhteisön kehittäjinä. Teoksessa M. Kattilakoski;A. Kilpeläinen;& P. Peltomäki (Toim.), Yhteisöllisyydellä hyvinvointia ja palveluja maaseudulle (ss. 67-83). Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 1/2012. Vihinen, H.;& Moilanen, H. (Toim.). (ilmestyy 2012). Maaseudun palvelut valinkauhassa - markkinoiden toimivuus ja SGEI. Helsinki: MTT Taloustutkimus. Virkki, T.;Vartiainen, A.;Kettunen, P.;& Heinämäki, L. (2011). Sosiaalipalvelut muutoksessa - Kuntalaisten ja henkilöstön näkemyksiä Paras-uudistuksesta. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL Raportti 56/2011. Wuori, O. (ei pvm). Palvelujen saavutettavuus - pääseekö maaseudulla markkinoille? Teoksessa H. Vihinen;& H. Moilanen (Toim.), Maaseudun palvelut valinkauhassa - markkinoiden toimivuus ja SGEI. Helsinki: ilmestyy 2012. Zitting, J.;& Ilmarinen, K. (2010). Missä on lähipalvelu? Lähipalvelukäsitteen määrittely ja käyttö julkisissa asiakirjoissa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL raportti 43/2010.