Julkisjohtoinen alue- ja projektikehitysyhtiö Loppuraportti 1.9.2011
2 Sisällysluettelo Tiivistelmä...3 Esipuhe...4 Tausta...5 Osallistujat ja toteutus...6 Tehtävänanto...6 Kotimainen vertailu...7 Suurpelto... 7 Marja-Vantaa... 7 Eriksnäs... 7 Aurinkolahti... 8 Vertailu... 8 Kansainväliset referenssit... 12 VicUrban, Australia...12 Hankkeet...14 Kunnallistekniikka ja vesihuolto VicUrbanin projekteissa...18 Kestävä kehitys VicUrbanin projekteissa...18 Älvstranden Utveckling, Ruotsi...19 Kunnallistekniikka ja vesihuolto Älvstranden Utvecklingin projekteissa...22 Kestävä kehitys Älvstranden Utvecklingin projekteissa...22 Johtopäätökset ja sovellettava malli... 25 Johtopäätökset vertailuista...25 Sovellettava malli - case Kuninkaankolmio...26 Yleistä...26 Kuninkaankolmion alue...26 Perustaminen, maanluovutus ja omistus...27 Käytännön hyödyt ja johtopäätökset...28 Mitä haasteita jää ratkottavaksi...30 Lähteet... 31 Teksti: Kuvat: Haastattelut...31 Painetut lähteet...31 Muut lähteet...31 Matti Kuronen Mikko Weckroth, Matti Kuronen
3 Tiivistelmä on RAKLIn koordinoima ja tilaama selvityshanke, jossa tutkittiin mahdollisuuksia järjestää asuinaluekehitys julkisomisteisen yhtiön kautta. Selvityksessä vertailtiin neljän eri kunnan alueella sijaitsevan alueen julkisjohtoista kehittämistä sekä esiteltiin kaksi ulkomaista referenssihanketta sekä niiden kestävän kehityksen tavoitteiden toteutuminen. Kotimaisessa vertailussa olivat Marja-Vantaa (Vantaa), Suurpelto (Espoo), Eriksnäs (Sipoo) ja Aurinkolahti (Helsinki) sekä ulkomaisessa VicUrban (Melbourne, Australia) ja Älvstranden Utveckling (Göteborg, Ruotsi). Kotimaiset mallit olivat pääosin projektimuotoisia osia kaupunkien organisaatioissa. Molemmat ulkomaiset mallit olivat osavaltion tai kaupungin omistamia yrityksiä, jotka kehittivät niille osoitettuja alueita sekä toteuttivat omistajiensa linjauksia kehitys- ja asuntopolitiikassa sekä kestävässä kehityksessä. Molemmat toimivat taloudellisesti kaupallisin periaattein, mutta joko pyrkien nollatulokseen tai investoiden mahdolliset voitot kehitystyöhön. Molemmat ulkomaiset mallit pyrkivät markkinaehtoisesti täydentämään markkinoiden toimintaa ja niiden liiketoimintaan kuului sekä kehitys että joiltakin osin myös rakennuttaminen. Selvitys osoittaa, että julkisen tahon olisi Suomessakin perusteltua ja jopa hyödyllistä tehdä aluekehitystä yritysmuotoisesti siellä, missä aluekehitykselle on olemassa toimivat markkinat. Pääkaupunkiseudun asuinaluekehitys on tällainen toimintakenttä. Pääkaupunkiseudun kunnat voisivat yhdessä perustaa ja omistaa aluekehittäjäyrityksen, joka kehittäisi kuntien omistamia sekä mahdollisesti itse hankkimiaan alueita taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla. Tämä palvelisi myös kuntien yhteiskunnallisia tavoitteita. Hyödyt liittyvät nopeutuneeseen toteutukseen, kynnysinvestointien ja yhteisen maanomistuksen tehokkaaseen hyödyntämiseen, maaomaisuuden kierron nopeutumiseen sekä parempiin yhteistyömahdollisuuksiin yksityisen sektorin kanssa. Lyhyesti voidaan todeta, että kuntien tällä toimintatavalla saavuttamat hyödyt syntyvät yhdistämällä erillishankkeita ja erillistä maanomistusta. Näin maankäyttöä voidaan parantaa ja palvelut tuottaa helpommin. Tapausesimerkkinä tutkimuksessa esitetään mallin käyttäminen Kuninkaankolmion alueella, joka on Helsingin, Espoon ja Vantaan yhteinen projektialue.
4 Esipuhe Kuntien aluekehityshankkeet organisoituvat nykyisin tyypillisesti projektimuotoisiksi osiksi kuntaorganisaatioita. Projektitoteutuksella tavoitellaan nopeutta ja sujuvuutta hankkeen suunnittelussa, rakentamisessa sekä julkisessa päätöksenteossa. Tavoitteena on myös tehokas yhteistyö kunnan organisaation sisällä sekä maanomistajien, rakennuttajien ja muiden yksityissektorin toimijoiden kanssa hankkeen alusta alkaen. Projektiorganisaatioille annetut tehtävät ja vastuut ovat olleet kotimaisissa projekteissa varsin erilaisia. Eroja on myös maanomistusoloissa, maanomistajien ja kuntien välisissä sopimusjärjestelyissä sekä aluekehittämisen rahoitusratkaisuissa. Kunnat ovat organisoineet yritysmaailman malleja soveltaen liikelaitoksiksi tai yhtiöiksi myös aluerakentamista sivuavia toimintojaan, kuten kunnallistekniikkaa tai kiinteistötoimintoja. Mielenkiintoisia ratkaisumalleja aluekehitykseen löytyy myös Suomen rajojen ulkopuolelta. Aluekehityshankkeita on ratkaistu yhtiömuotoisella organisaatiolla mm. Australiassa ja Ruotsissa. Tutkimuksen taustaryhmässä koettiin hyödylliseksi selvittää kotimaisia ja ulkomaisia esimerkkejä tutkien ja kokemuksia vertaillen, voisiko täysin julkisessa omistuksessa toimiva, yritysmaailman toimintamalleja soveltava yhtiömuotoinen toimija olla nykyisiä toimintamalleja tehokkaampi ja joustavampi toimija kehitettäessä uusia asuin- ja työpaikka-alueita. Tutkijan tehtäväksi annettiin eräiden kotimaisten aluekehityshankkeiden vertailu, kahden ulkomaisen julkisomisteisen aluekehitysyhtiön arviointi sekä ehdotuksen tekeminen Suomeen soveltuvan julkisjohtoisen aluekehitysyhtiön toimintamallista. Tämän tutkimushankkeen koordinaattorina toimi Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry. Tutkimuksen toteutti väitöskirjatyönsä ohessa DI Matti Kuronen. Hankkeen rahoittivat Helsingin, Espoon ja Vantaan kaupungit, Sipoon kunta sekä Senaatti-kiinteistöt ja Helsingin seudun ympäristöpalvelut HSY. Esitämme RAKLIn puolesta lämpimät kiitokset tutkimuksen tekijälle Matti Kuroselle sekä ohjausryhmän työskentelyyn osallistuneille, aluerakentamispäällikkö Kyösti Oasmaa (Helsingin kaupunki), toimialajohtaja Olavi Louko ja projektinjohtaja Pekka Vikkula (Espoon kaupunki), projektijohtaja Reijo Sandberg (Vantaan kaupunki), aluekehitysarkkitehti Sirkku Huisko ja kehitysjohtaja Mikko Aho (Sipoon kunta), osastonjohtaja Tuomo Heinonen (HSY) sekä johtaja Kaj Hedvall (Senaatti-kiinteistöt). Toivomme, että tämän tutkimushankkeen tulokset antavat virikkeitä entistä tehokkaampiin ja joustavampiin tapoihin vastata aluekehityshankkeiden moniin haasteisiin. Pekka Vaara toimialapäällikkö Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry
5 Tausta Uudet asuinaluekehitys- ja rakentamishankkeet organisoituvat yhä useammin projektimuotoisiksi osiksi kuntaorganisaatioita. Projektiorganisaatiolla tavoitellaan tavallisesti hankkeen jouhevaa etenemistä ja mahdollisimman hyvää yhteistyötä myös kunnan ulkopuolisen toimijaverkoston kanssa, erityisesti yksityisten toimijoiden kytkemistä mukaan jo varhaisessa vaiheessa. Alueprojektien vastuut ovat kuitenkin keskenään hyvin erilaisia. Kaikissa vertailluissa kotimaisissa projekteissa mukana oli yhteistyötä kaupungin ja yksityisten yritysten välillä, mutta myös kaupunkien sisäisiä kehitysprojekteja on olemassa. Yksityinen maanomistus ja yhteistyö yksityisten toimijoiden kanssa voi muuttaa myös kunnallistekniikan toteuttamisen budjettirahoitteisesta maankäyttösopimusmaksuin tehtäväksi. Tämä voi vaikuttaa alueen toteuttamisaikatauluun. Samaan aikaan kaupungit liikelaitostavat ja yhtiöittävät aluerakentamisen prosesseihin liittyviä toimintojaan, kuten kunnallistekniikkaa tai kiinteistötoimintojaan, tai antavat niitä kuntayhtymien hoidettavaksi. Yksityisen sektorin toimintatavat sekä julkisen ja yksityisen välinen kumppanuus, jopa PPP-malli (Public-Private Partnership; kotimaisessa kirjallisuudessa joskus myös nimellä JYY, julkis-yksityinen yhteistyö) tulisi Suomessakin olla mahdollista yhdistää julkisen sektorin johtamaan itse omistamansa tai hankkimansa maan kehitykseen. Onkin perusteltua selvittää, voisiko täysin julkisessa ohjauksessa ja omistuksessa toimiva, yksityisen sektorin toimintatapoja käyttävä yritysmuotoinen toimija olla mahdollinen vaihtoehto kehitettäessä ja rakennettaessa uutta asuinaluetta, millaiset liiketoimintamahdollisuudet tällainen toiminta antaisi ja miten kestävän kehityksen taloudellisen, ekologisen ja sosiaalisen tavoitteet voidaan ottaa mukaan tällaiseen aluekehittämiseen. Kansainvälisesti on olemassa useita vastaavia toimivia malleja sekä Euroopassa että muualla. Selvitettäviksi tässä hankkeessa valittiin Melbournessa, Australiassa toimiva, Victorian osavaltion omistama VicUrban sekä Ruotsista Göteborgin kaupungin omistama Älvstranden Utveckling. Sekä Ruotsin että Australian julkisen hallinnon mallit ovat valtiovarainministeriön kaksi vuotta sitten julkaiseman kuntajohtamisen kehittämishankkeen loppuraportin 1 mukaan riittävän lähellä suomalaista relevantin tiedon saamiseksi. Molemmat ulkomaiset mallit perustuvat julkisen hallinnon (kaupunki tai osavaltio) täysin omistaman yrityksen tekemään aluekehitystyöhön, jolle julkishallinto asettaa tavoitteet. Ulkopuolelle rajattiin esimerkiksi Hollannissa käytössä olevat julkisen ja yksityisen yhteisyritykset (joint venture), jotka siellä ovat vallitseva toimintatapa kehitettäessä etenkin vanhoja teollisuusalueita asumiskäyttöön. 1 Hämäläinen, Prättälä, Ryynänen: Kunnan johtaminen - demokratia, työnjako ja vastuu. Valtiovarainministeriö 2009
6 Tässä raportissa kumppanuudella ei tarkoiteta ainoastaan julkisen ja yksityisen välistä sopimuspohjaista kumppanuutta jonkin yksittäisen hankkeen hankinnassa tai toteuttamisessa, vaan kumppanuutta koko alueen kehittämisessä. Kumppanuus perustuu sopimukselle ja kumppanuudessa jaetaan riskejä hallitusti. Englanninkielinen vastine tässä raportissa käytetylle termille aluekehitys (tai asuinaluekehitys) on urban development tai development sekä vastaavasti ruotsinkielinen stadsutveckling tai utveckling. Prosessissa siis kehitetään ennestään rakentamatonta aluetta tai jo rakennettua aluetta vastaamaan uusiin käyttötarpeisiin. Prosessiin osallistujat tavoittelevat sillä erilaisia hyötyjä, kuten taloudellista voittoa tai strategioidensa toteuttamista. Ensin mainittu tavoite on pääasiassa yksityistä sektoria koskeva, toisella viitataan julkisen sektorin erilaisiin tavoitteisiin, linjoihin ja politiikkoihin. Osallistujat ja toteutus Tämän projektin koordinoijana on toiminut Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry. Projektiin osallistuivat RAKLIn lisäksi Helsingin, Espoon ja Vantaan kaupungit ja Sipoon kunta sekä Helsingin seudun ympäristöpalvelut HSY kuntayhtymä ja Senaattikiinteistöt, joka on valtion liikelaitos. Projektia ohjanneeseen johtoryhmään kuuluivat puheenjohtajana toimialapäällikkö Pekka Vaara (RAKLI) sekä jäseninä aluerakentamispäällikkö Kyösti Oasmaa (Helsingin kaupunki), toimialajohtaja Olavi Louko ja projektinjohtaja Pekka Vikkula (Espoon kaupunki), projektijohtaja Reijo Sandberg (Vantaan kaupunki), kehitysjohtaja Mikko Aho ja aluekehitysarkkitehti Sirkku Huisko (Sipoon kunta), osastonjohtaja Tuomo Heinonen (HSY) sekä johtaja Kaj Hedvall (Senaatti-kiinteistöt). Projektin toteutuksesta on vastannut Markain Oy, jossa DI Matti Kuronen vastasi kotimaisesta vertailusta, VicUrbaniin liittyvän aineiston hankinnasta ja johtopäätöksistä sekä FK Mikko Weckroth Älvstranden Utvecklingiin liittyvän aineiston hankinnasta. Projekti kesti kesäkuusta 2010 syyskuuhun 2011. Loppuraportin luovutus ja loppuseminaari pidettiin 1.9.2011. Työn aikana johtoryhmä kokoontui kolme kertaa, lisäksi pidettiin työkokouksia puheenjohtajan ja toteuttajien välillä. Tehtävänanto Tämän projektin tavoitteena oli 1. Tehdä esimerkinomainen vertailu hankkeeseen osallistuvien kuntien käytössä olevista asuinaluekehityksen malleista.
7 2. Kuvata kaksi julkisomisteista yhtiömuotoista ulkomaista alueprojektin johtamisen mallia: VicUrban (Melbourne, Australia) ja Älvstranden Utveckling (Göteborg, Ruotsi) sekä niiden kestävän kehityksen tavoitteiden toteutuminen. 3. Esittää malli, jolla julkisjohtoinen alue- ja projektikehitysyhtiö voisi toimia alueprojektin liiketoimintaprosessin johtomallina Suomessakin. Projekti rajattiin koskemaan maanomistusta, projektinjohtoa ja kunnallistekniikan rakentamista eli alueen rakentamisvalmiuden kehittämistä. Kaavoitusprosessia ei tarkasteltu erillisenä tässä yhteydessä. Myöskään projektissa ei tarkasteltu yhtiömuotoisen toiminnan mahdollisia veroseuraamuksia, vaikka niitä tunnistettiinkin projektin aikana. Projektin tuloksia voidaan käyttää esiselvityksenä aluehankkeiden johtamista eteenpäin kehitettäessä. Johtopäätöksissä esitetään yksi mahdollinen malli, jolla aluehankkeiden strategisten tavoitteiden toteutumista voitaisiin edistää. Kotimainen vertailu Hankkeeseen osallistuvat neljä kaupunkia tai kuntaa toimittivat vertailuun tietoa niillä parhaillaan käytössä olevista aluekehityksen malleista projektikohtaisesti. Osallistujat valitsivat vertailukohteiksi Suurpellon (Espoo), Marja-Vantaan (Vantaa), Eriksnäsin (Sipoo) sekä Aurinkolahden (Helsinki). Suurpelto Suurpelto sijaitsee Kehä II:n varrella Henttaan, Mankkaan ja Olarin välissä. Alueen pintaala on kaikkiaan 325 hehtaaria, josta noin 90 hehtaaria kaavoitetaan puistoksi. Suurpelto valmistuu 10-15 vuoden kuluessa. Kaava-alueita on kaikkiaan 7, parhaillaan käynnissä on alueiden 1 ja 2 rakentaminen. Rakennusoikeutta tulee alueelle yhteensä noin miljoona kerrosneliömetriä ja asukkaita 10000-15000. Viime aikoina Suurpellon suunnitelmia on muutettu entistä vahvemmin asumispainotteisiksi. Marja-Vantaa Marja-Vantaan alue sijaitsee Kehäradan, Hämeenlinnan moottoriväylän ja Kehä 3:n solmukohdassa. Alueesta suunnitellaan noin 30000 asukkaan ja 30000 työpaikan aluetta. Vuonna 2014 käyttöön otettava Kehärata yhdistää alueen sekä Helsingin keskustaan että Helsinki- Vantaan lentoasemaan. Alueen ensimmäinen uusi asemakaava on lainvoimainen. Eriksnäs Eriksnäs on pääosin yksityisessä omistuksessa oleva alue Sipoonlahden itälaidalla Helsinki- Porvoon tuntumassa. Se on osa laajempaa Sibbesborgin aluetta ja on pinta-alaltaan noin 200 ha. Nyt tekeillä olevassa yleiskaavassa tutkitaan 8000-15000 asukkaan asuinaluetta.
8 Aurinkolahti Aurinkolahti on 5000 asukkaan kerrostalovaltainen asuinalue Itä-Helsingissä, Vuosaaressa, joka oli hankkeen aloitusvaiheessa Helsingin kaupungin omistuksessa. Sen rakentaminen aloitettiin vuonna 2000 ja alue on paria tonttia lukuun ottamatta rakennettu valmiiksi. Asumisen lisäksi myös alueelliseen infrastruktuuriin on panostettu rakennuttamalla mm. Uutelan kanava sekä pitämällä korkealaatuinen merenranta-alue julkisessa käytössä. Vertailu Vertailun tavoitteena on tuoda esiin asuinaluehankkeiden julkisen johtamisen toimintatapoja. Aluehankkeita johdetaan käytännössä aina erilaisissa verkostoissa, joissa on useita toimijoita omine tavoitteineen ja toimintamahdollisuuksineen. Vertailtavat asiat pidettiin tietoisesti melko avoimina, jotta alueiden ja niiden kehityksen johtamisen ominaispiirteet pääsisivät paremmin esille. Vastausrungot laadittiin julkisten lähteiden perusteella ja vastaukset varmistettiin osallistujilta puhelin- sekä sähköpostikyselyllä. Kysymykset, joiden vastaukset ovat seuraavassa taulukossa, ovat: 1. Missä vaiheessa alueen kehitys on (valmis; rakenteilla; osin rakenteilla, osin suunnittelussa; suunnittelussa)? 2. Millaisia tavoitteita alueen kehittämiseen liittyy? 3. Missä tavoitteet on päätetty (strategia, alueen suunnitteluohjeisto, muu (voi olla useita))? Kuka tavoitteista on päättänyt? 4. Miten alueen kehitys on organisoitu kunnan päätöksenteossa? Miten alueen kehityksen talous on järjestetty? Liittyykö talouteen maanomistusjärjestelyjä? 5. Millä tavalla alueen kunnallistekniikka ja infrastruktuuri toteutetaan? 6. Millä tavalla alueen vesihuolto toteutetaan?
9 Suurpelto Marja-Vantaa Eriksnäs Aurinkolahti 1 Osin rakenteilla, osin suunnittelussa. Suunnittelussa, ensimmäinen kaavaalue Keimolanmäki rakenteille 2011. Suunnittelussa. Suurimmalta osin valmis. 2 Hyvän elämän visio, hiilineutraalius 2030. 3 Suurpelto mainittu Espoostrategiassa. Kaavalliset tavoitteet normaalin kaavoitustyön ohessa; virkamiehet esittelevät lautakunnalle. Lisäksi erillinen ympäristöstrategia. 4 Kaupunginhallituksen alainen elinkeino- ja kilpailukykyjaosto, joka käsittelee Suurpellon asioita. Suurpelto on oma taseyksikkönsä, jonka tulot tulevat maankäyttömaksuista. Maanomistus on pääosin yksityinen. Toiminnallisuus (ubiikkius), visuaalisuus ja kestävä ympäristö kaikessa. Uudenaikainen alue, ei pelkkää asumista. Ekologinen kestävyys, kilpailukyky ja Kehärata Vantaan strategiassa. Kaavalliset tavoitteet normaalin kaavoitustyön ohessa; virkamiehet esittelevät lautakunnalle. Marja- Vantaalla on myös oma strategiansa. Kaupunkiin on perustettu projektiorganisaatio kehittämään Marja-Vantaata, projektin vastuulla on myös kaavasuunnittelu. Kulut maksetaan erillisestä Marja-Vantaa rahastosta eikä vuosibudjetista. Johtavista poliitikoista on koottu Marja-Vantaa toimikunta. Vantaa on hankkinut ydinalueen omaan omistukseensa sekä solminut yhteistoimintasopimuksia yksityisten maanomistajien kanssa. Kestävyystavoitteet Sibbesborgin kilpailusta. Laadittu visio ennen osayleiskaavatyötä. Kaavoituksen päätöksenteko normaalissa järjestyksessä kunnanhallituksen ao. jaostossa. Yksityinen maanomistus, hankeyhteistyö kunnan kanssa. Maanomistaja on palkannut projektinvetäjän jonka työtä kunnan ja maanomistajan yhteinen projektiryhmä ohjaa. Maanomistus on yhtiöitetty. Laman aikana tavoitteena oli saada vapaarahoitteinen asuntotuotanto käyntiin sekä lisätä alueen (ja koko Vuosaaren) arvostusta ja kiinnostavuutta. Kumppanuuskaavoitus, erillinen alueprojektin johtoryhmä laatimassa tavoitteita ja keinoja niiden saavuttamiseksi. Lisäksi asukkaita osallistetiin Aurinkolahden neuvottelukunnassa. Kaavoihin liittyvät päätökset tehtiin normaalissa järjestyksessä. Yksityisten rakennuttajien kanssa pidettiin kv. arkkitehtikilpailu kaavoituksen pohjaksi. Kaupunki omisti maat, tontit myytiin kumppanuuskaavoituksessa mukana olleille rakennuttajille tietyllä sovitulle prosenttiosuudella asuntojen myyntihinnasta. Yhteistyösopimuksessa yritykset sitoutuivat korkeaan laatutasoon ja aikatauluun, kaupunki puolestaan korkeatasoiseen infrastruktuuriin ja asuntorakentamisen mahdollistavaan aikatauluun. Myöhemmin siirryttiin markkinahintaan, jolloin osaa loppuvaiheen alueesta tarjottiin kaikille.
10 Suurpelto Marja-Vantaa Eriksnäs Aurinkolahti 5 Rahoitetaan maankäyttömaksuilla taseyksikön sisällä, kaupunki rakennuttaa. Osana infraa myös imujätejärjestelmä. Kadut ja puistot yms. toteutetaan kaupungin toimesta pienempinä urakoina, joiden toteutusajankohdat ajoitetaan ennakoivasti siten, että lähtökohtana on valmis alue asukkaiden yms. tullessa ko. alueelle. 6 Kaupunki teettää urakat, HSY osallistuu suunnitteluun. Lähtökohtaisesti HSY maksaa infrastruktuurin, maankäyttömaksu ei kata sitä. Projekti on teettänyt kaavataloustarkastelun, kaupunki rakennuttaa infran. Kaupunki teettää urakat, HSY osallistuu suunnitteluun. Lähtökohtaisesti HSY maksaa infrastruktuurin, maankäyttömaksu ei kata sitä. Kunnallistekniikka ja infrastruktuuri rahoitetaan maan arvon nousulla/ tontin myyntituloilla. Maanomistaja vastaa kokonaisuudessaan investoinneista hankeyhteistyösopimuksen mukaisesti. Toteutus kunnan valvonnassa. Erillistä maankäyttömaksua ei peritä. Infra luovutetaan kunnalle, joka vastaa sen jälkeen ylläpidosta. Vesihuolto toteutetaan kunnan valvonnassa ja hyväksymien suunnitelmien mukaisesti, vesi ostetaan alueelliselta vesihuoltoyhtiöltä. Maanomistaja vastaa investoinneista. Infra luovutetaan kunnalle käyttöönoton yhteydessä nykyisen käytännön mukaan (kunta omistaa vesihuoltoverkon) Rahoitettiin budjetista, tulot tontinmyynnistä. Kaava mahdollisti tehokkaan rakentamisen ja lisäsi tontinmyyntituloja, minkä perusteli budjettivarojen kohdentamista mm. Uutelan kanavaan. Kaupunki teetti urakat, Helsingin Vesi (HSY:n edeltäjä) osallistui suunnitteluun sekä maksoi infrastruktuurista. Taulukko 1. Alueiden vertailu. Tiedossa ei ole, että Suomessa olisi organisoitu julkisjohtoista aluehanketta yritysmuotoisesti. Vertailussa kuvatut projektiorganisaatio, taseyksikkö ja sopimusperusteinen yhteistyö yksityisten kumppanien kanssa ovat toistaiseksi pisimmälle vietyjä yhteistyömalleja. Kaikissa vertailluissa kohteissa yhteistyö yksityisen sektorin kanssa on monimuotoista ja tämän yhteistyön tavoiteltu sujuvuus on ollut ainakin yksi taustasyy juuri projektimuotoiselle organisoitumiselle. Yhteistä vertailluille projekteille on, että ne on organisoitu suhteellisen itsenäisiksi osiksi kaupunkien organisaatiota. Lisäksi kaikissa tehdään yhteistyötä yksityisten maanomistajien ja yksityisten kehittäjien ja rakennuttajien kanssa. Kaikilla projekteilla on vastuullinen projektinjohtaja, joka muissa kuin Eriksnäsin tapauksessa on osa kaupungin organisaatiota.
11 Projektinjohtajan tehtävänä on luoda ja ylläpitää hankkeeseen liittyvää verkostoa, vaikka osa hankkeeseen liittyvistä tehtävistä hoidetaankin eri virastoissa. Lisäksi hankkeilla on mahdollisesti muitakin henkilöresursseja ja kaikkien johtaminen tai koordinaatio tapahtuu erillisessä projektiorganisaatiossa tai kehittämistoimistossa, ei osana kaavoitusta. Suurpellossa ja Marja-Vantaalla projekteihin liittyy myös taloudellinen itsenäisyys, niiden tulot kohdennetaan kaupungin budjetissa projektille. Projekteihin liittyy tavoitteita, jotka Suurpellon ja Marja-Vantaan osalta tulevat osin jo kaupunkien strategiasta. Suurpellossa, Marja-Vantaalla ja Eriksnäsissä ekologisen kestävyyden tavoitteet ovat pinnalla; Aurinkolahdessa, jonka kehitys alkoi aiemmin, kestävyystavoitteet ovat ennemminkin sosiaalisia. Suurpellossa on perustettu erillinen yhtiö vastaamaan alueelle toteutettavasta imujätejärjestelmästä. Alueella toimivat asuntorakennuttajat ovat sen osakkaita, mutta omistus on tarkoitus siirtää rakentamisen edetessä taloyhtiöille. Muuten infrastruktuuri toteutetaan melko perinteisesti, poislukien Eriksnäs, jossa maanomistaja vastaa infrainvestoinneista sopimuksen mukaisesti. Vesihuollon osalta HSY joutunee jatkossa maksamaan uuden verkoston liittymismaksuista ja vesihuoltomaksuista, eikä sitä kateta maankäyttömaksuin kuten aiemmin. Maanomistusta ei kaikissa hankkeissa ole keskitetty kaupungin käsiin. Marja-Vantaalla kaupunki on hankkinut pääosan maata omistukseensa ja Aurinkolahdessa kaupunki oli alkuperäinen omistaja, mutta Suurpellossa ja Eriksnäsissä luotetaan siihen, että yksityisten maanomistajien kanssa voidaan sopimuksin luoda yhteinen kehittämisintressi. Luottamushenkilöiden sitouttaminen tai luottamushenkilöohjaus on erilaista projektien kesken. Syynä tähän voivat olla kaupunkien erilaiset perinteet asiassa. Kuitenkin kaikissa tapauksissa projektista raportoidaan kaupunginhallitukselle, sen jaostolle tai vastaavalle elimelle, vaikka siihen liittyvät erillistehtävät, kuten katusuunnittelu ja rakentaminen, voivatkin olla osa muiden luottamuselinten päätöksentekoa. Projekteissa on kiinnitetty huomiota päätöksenteon avoimuuteen ja osallisten osallistumiseen. Samalla on kuitenkin pyritty varmistamaan päätöksenteon ja toiminnan ketteryys.
12 Kansainväliset referenssit VicUrban, Australia VicUrban on Victorian osavaltion omistama kestävän kaupunkikehityksen toimija, joka on samaan aikaan sekä viranomainen että viranomaisen ohjauksessa toimiva osavaltion omistama yritys. Se perustettiin 2004. VicUrbanin rooli on innovoida kehittämällä kulloistenkin markkinoiden kestävimpiä asumisen ratkaisuja, luoda uutta toimintaa sellaisissa paikoissa ja sektoreilla, joilla ei vielä ole toimivia markkinoita ja pitkällä aikavälillä vaikuttaa asuntomarkkinoiden ja rakennusalan toimintaan. VicUrban keskittyy pääasiassa kehittämiseen ja tonttien luovuttamiseen rakentajille, mutta myös rakennuttaa jonkun verran itse asuntoja myyntiin. Viranomaistaho VicUrbanin taustalla on Victorian Urban Development Authority (siis osavaltion virasto, joka on osa Department of Planning and Community Developmentia eli asiasta vastaavaa ministeriötä). Australiassa suurin osa julkishallinnon tehtävistä kuuluu osavaltioille, kaupunkien organisaatiot ovat varsin pieniä. Lisäksi kaupungeilla ei ole samanlaista itsehallintoa kuin Suomessa, vaan ne ovat hallinnollisesti osavaltion alaisuudessa, vaikka niillä onkin omat valtuustonsa. Asuinaluekehitys Victoriassa on vastuiltaan ja velvollisuuksiltaan melko samanlaista kuin Suomessakin. Kaupungit ovat vastuussa alueidensa kaavoittamisesta sekä rakentamiseen liittyvistä lupaprosesseista ja yksityiset toimijat vastaavat pääosin kehittämisestä ja rakentamisesta. Suurimman poikkeuksen muodostaa se, että osavaltio voi ottaa suunnitteluvastuun pois kaupungeilta jotain tiettyä aluetta koskien. Hyväksytyn kaavan lisäksi varsinaiseen rakentamiseen tarvitaan rakennuslupa. VicUrbanin tehtäviksi on sitä koskevassa laissa erikseen määrätty tehdä aluekehitystä, kehittää Docklandsin satamakäytöstä poistunutta aluetta Melbournessa, vastata sille erikseen annettujen alueiden kehittämisestä sekä auttaa toteuttamaan hallituksen kaupunkikehitystavoitteita ja strategioita. Näiden lisäksi VicUrban myös rakennuttaa asuntoja myyntiin. Osavaltion politiikka, jota VicUrban toteuttaa, on Melbourne @ 5 Million (aiemmin Melbourne 2030), joka keskittyy kaupunkirakenteen eheyttämiseen sekä lisärakentamiseen siten, että mainittu viiden miljoonan asukkaan raja olisi hallitusti saavutettavissa. Julkinen maanomistus Victoriassa on monissa käsissä. Osa maista kuuluu kaupungeille, osa osavaltion tai liittovaltion eri virastoille ja ministeriöille. VicUrban hankkii kehittämänsä maat itselleen ja sillä on lupa käyttää myös pakkolunastusta, mutta siitä on toistaiseksi pidättäydytty. Kuten Suomessakin, pakkolunastuksen kauppahinnat määrätään arviointitoimituksessa. VicUrbanin oma tase, joka on pääasiassa maaomaisuutta sekä myytäviä asuntoja, on noin 300 miljoonaa dollaria (230 milj. euroa). Suhteessa liikevaihtoon sen maaomaisuuden kiertonopeus on siis melko suuri.
13 Victorian osavaltio (julkinen) Tuotto Ministeri Omistajaohjaus Hallitus Oma pääoma VicUrban (yksityinen) Aluehankkeet ja asuntokehitys Kuva 1. VicUrbanin hallinnointikaavio VicUrbanilla on oma, ulkopuolisista asiantuntijoista koostuva kahdeksanhenkinen hallitus, joka raportoi suoraan ministerille. Ministeri nimittää hallituksen, ja jäsenistö on aina jollain tapaa heijastellut myös poliittisia voimasuhteita. Ministeri vastaa sekä kaupunkisuunnittelusta että kaupunkikehityksestä eli vastaa jokseenkin Suomen asuntoministerin roolia. Hallitus siis edustaa omistajaohjausta, mutta toimitusjohtajan alaisuudessa toimiva johto on organisoitu kuten missä tahansa yrityksessä. Työntekijöitä on hieman yli 200. Victoriassa tyypillisin asumismuoto on omakotitalo. Aluekehittäjät myyvät tontteja, ja asunnonostaja ostaa ensin tontin sekä rakennuttaa sille sopivan talon, tyypillisesti valmiista mallistoista. Valmiiden asuntojen kauppa on lähes pelkästään ydinkeskustojen ilmiö, jossa asumismuotona on kerrostalo tai kaupunkivilla. VicUrbanin markkinaosuus vuosittain myytävistä tonteista on noin 12 %, jolla se on keskikokoinen toimija markkinoilla. Haasteena Victoriassa, etenkin Melbournen seudulla, on asumisen kalleus. On esitetty, että noin puolella väestöstä ei ole tällä hetkellä mahdollisuutta omistusasuntoon, vaikka omistusasuminen on Suomen tapaan selvästi yleisin hallintamuoto (70-75 % kaikista asuntokunnista). Sosiaalista tai tuettua asumista on tarjolla ainoastaan hyvin harvoille, ja osavaltio sekä liittovaltio ovatkin ensi sijassa keskittyneet tukemaan rahallisesti mm. ensiasunnon ostajia sekä kannustaneet investointeihin finanssikriisin jälkeen. VicUrban ei tuota sosiaalista asumista. Monilla alueilla pientalotontti maksaa enemmän kuin itse talo. Toisaalta asuinaluekehitys ja rakentaminen on iso teollisuudenala, joka tuottaa verotuloina suoraan osavaltiolle noin miljardi dollaria (740 miljoonaa euroa) sekä työllistää 200000 ihmistä.
14 Muut aluekehittäjät pitävät VicUrbania myös markkinahäirikkönä, koska sillä on vahvat kontaktit hallintoon ja koska joillakin alueilla VicUrban on myös kaavoituksesta vastaava viranomainen. Vuoden 2010 lopulla VicUrbanin strategiaa tarkennettiin siten, että se keskittyy entistä enemmän kaupunkirakennetta täydentävään kehittämiseen ja alueiden käyttötarkoitusten muutoksiin. 300 250 200 150 100 50 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 30 25 20 15 10 5 0-5 -10-15 Liikevaihto (milj. AUD) Tulos (milj. AUD) Kuva 2. VicUrbanin taloudellisia tunnuslukuja. Liikevaihto vasemmalla akselilla, tulos oikealla. Hankkeet Aurora Auroran alue on uusi asuinalue Melbournessa. Alueella on nyt noin 5000 asukasta ja kokonaisuudessaan siitä tulee noin 25000 asukkaan alue. VicUrban on vastannut alueen kehittämisestä. Se hankki ensin alueen omistukseensa ja laati masterplanin sekä erillisen kestävyysvision. Tämän jälkeen alueen kehitykseen otettiin mukaan kahdeksan kiinnostunutta rakennusliikettä, jotka olivat valmiita sitoutumaan alueen kestävän kehityksen tavoitteisiin. Kehitysvaiheessa Aurora oli Victorian osavaltion ainoa kuuden energiatähden (vrt. A- energialuokan) asuinalue, ja mukaan valittiin vain sellaisia toteuttajia, joiden talomallistossa joko oli valmiina tai jotka olivat kehittämässä kuuden tähden asuntotuotteita. Rakennusmääräykset eivät vaadi rakentamaan kuuden tähden taloja, eikä rakentajille subventoitu voimassaolevia rakennusmääräyksiä energiatehokkaampaa rakentamista millään tavalla, vaan hanke luotti markkinoiden vetovoimaan.
15 Kuva 3. Tyypillinen asuinkatu Aurorassa Kysymys oli siis ainoastaan sopimuksesta VicUrbanin ja rakennusliikkeiden välillä. Nyttemmin kuuden tähden alueita on kehitteillä muitakin ja vastaavasti energialuokituksen kiristyessä, Auroraan on tarjolla seitsemän ja kahdeksan tähden taloja. Erinomaisen energialuokan lisäksi alueella on käytössä harmaiden vesien erottelu ja käyttö kasteluun jokaisen kiinteistön alueella. Yhdessä kaikki kestävän kehityksen ratkaisut johtivat 53 % keskiarvoa pienempään asumisen hiilijalanjälkeen sekä 9 % vastaavalla sijainnilla olevan markkinaehtoisen viiden tähden alueen hiilijalanjälkeä pienempään jalanjälkeen. Kuva 4. Auroran esittelypaviljonki
16 Dandenong Dandenong on Melbournen alueella sijaitseva kaupunkikeskus, jonka asukkaiden pääasiallinen on ollut valmistava teollisuus. Sen lopettaessa tai muuttaessa muualle, alueen työllisyyskehitys on pitkään ollut huono. Tämä oli alkusysäyksenä hankkeelle. Kestävyystavoitteet ovat siis pääasiassa sosiaalisia. Yhdeksi keinoksi aikaansaada sosiaalista muutosta valittiin radikaalit muutokset kaupunkikuvassa. Osavaltion hallitus konsultoi VicUrbania ja päätyi antamaan kehityshankkeen sekä suunnitteluviranomaisroolin sille. Muita sosiaalisen muutoksen keinoja on mm. koulutuspaikkojen kohdentaminen alueelle. Hanke käynnistettiin vuonna 2006 ja osavaltion hallitus on varannut siihen kaikkiaan 290 miljoonaa dollaria (215 miljoonaa euroa) tulevien 15-20 vuoden aikana. Summa käytetään sekä uudisinvestointeihin että maanhankintaan VicUrbanin kautta. Hankkeen elinkaaren aikana VicUrbanin oletetaan pääsevän aluetasolla vähintään nollatulokseen. Kuva 5. Kortteleita Dandenongin pääkadun ja rautatieaseman välistä, jotka VicUrban hankki omistukseensa. Etualan työmaalla rakennetaan osavaltion uutta virastotaloa. Dandenongin keskustassa noin seitsemän hehtaarin ydinalueen maanomistus on hajautunut 170 eri omistajalle. Ensimmäisenä kehitystehtävänä oli konsolidoida tämä maanomistus VicUrbanille. Dandenongissa tehdään paljon investointeja sekä liikenteeseen että julkiseen infrastruktuuriin. Vuosien 2008-2012 aikana keskustan pääkatu sekä yhteys rautatieasemalle uusitaan täysin. Kaupallisissa tiloissa VicUrban toimii fasilitaattorina ja parantamalla rakennettua ympäristöä myös luo uutta liiketoimintaa.
17 Maankäyttömaksut alueen arvonnoususta tulevat VicUrbanille, mutta sen tekemät investoinnit ovat etupainotteisia, josta johtuen osavaltio joutuu sijoittamaan merkittävän alkupanoksen alueen kehittämiseen. Hankkeen talous perustuu kehitystyössä syntyvään maan/kiinteistön arvonnousuun, yksityisten omistajien osalle koituvasta arvonnoususta saatavaan korvaukseen sekä kärsivälliseen (mutta tuottohakuiseen) julkiseen rahaan. Infrastruktuurin ja liikekeskustan parantamisen lisäksi alueelle tulee myös uutta asumista, kaikkiaan noin 1300 uutta pientaloasuntoa. Kuva 6. Uusi silta rautatien yli. Silta yhdistää uuden asuinalueen keskustan palveluihin. Docklands Docklands on Melbournen ydinkeskustaan rajoittuva vanha satama-alue, joka nyt kehitystyön jälkeen on noin 12 miljardin dollarin (8,9 miljardin euron) arvoinen ja jonka kehittäminen oli yksi VicUrbanille lain nojalla annettuja tehtäviä. Osavaltio luovutti VicUrbanille 160 hehtaaria pilaantunutta satama-alueen maata apporttina ja VicUrbanin vastuulle jäi puhdistaa maat sekä kehittää aluetta ja luovuttaa tontteja rakentajille. VicUrban laati alueen yleiskaavan (master plan) ja sillä on veto-oikeus suunnitteluun Docklandsin alueella. Suunnitteluviranomainen on kuitenkin Melbournen kaupunki. Mukaan otettavat kehittäjät osallistuvat oman alueensa detaljikaavoitukseen. Ne maksavat kehitysluvista VicUrbanille sekä maksavat myös tonteista. VicUrban on siis Docklandsissa eräänlainen maapankki.
18 Kunnallistekniikka ja vesihuolto VicUrbanin projekteissa VicUrban kustantaa maan arvon kohoamisella kehittämiensä alueiden kunnallistekniikan. Infrastruktuurikustannukset ovat siis osaltaan mukana tonttikustannuksissa. Tapauskohtaisesti VicUrban rakennuttaa infrastruktuurin joko yksin tai paikallisen vesilaitoksen osallistuessa kustannuksiin esimerkiksi runkolinjojen osalta. Rakennettu vesi-infrastruktuuri luovutetaan vesilaitokselle ja muu infrastruktuuri vastaavasti niistä vastaaville viranomaisille. Vesilaitokset ovat suoraan osavaltion omistuksessa ja vastaavat veden puhdistuksesta, jakelusta, jäteveden poiskuljetuksesta sekä jäteveden puhdistuksesta kuten Suomessakin. Useilla VicUrbanin kehittämillä alueilla käytössä oleva harmaiden ja mustien vesien käsittely kiinteistöissä tai aluetasolla on sen sijaan VicUrbanin itse kehittämää ja kustantamaa sekä tähtää alueiden tavallista parempaan ympäristöluokitukseen. Dandenongissa myös kehitetään vanhaa jätevedenpuhdistamon aluetta yhteistyössä Melbourne Waterin kanssa. Kestävä kehitys VicUrbanin projekteissa VicUrbanin taustalla ovat osavaltion kestävän kehityksen tavoitteet ja niitä ohjaavat linjaukset. VicUrban pyrkii kaikilla kehittämillään alueilla kestävimpiin mahdollisiin kulloisiinkin markkinalähtöisiin ratkaisuihin. Toteutusta ohjataan laatuohjelmalla, tontinluovutusperiaatteilla tai muilla vastaavilla dokumenteilla. Ekologiseen kestävyyteen liittyen energiankulutuksen lisäksi myös vedenkulutukseen pyritään vaikuttamaan käyttämällä harmaat vedet uudelleen sekä yleensäkin pienentämällä vedenkulutusta. Victorian osavaltion alueella vedenkäytölle on eriasteisia rajoituksia lähes ympäri vuoden. Kuva 7. Harmaiden vesien käyttöä kasteluun Aurorassa
19 Kaupunkisuunnittelussa VicUrban suosii mixed use alueita, siis alueita, jotka eivät ole pelkästään asuin- tai työpaikka-alueita. Tämän katsotaan vähentävän liikkumisen tarvetta ja sitä kautta päästöjä. Kuva 8. Auroran esittelypaviljongin havainnollistus vedenkäytöstä Älvstranden Utveckling, Ruotsi Ruotsin asuinaluekehitys ja yleinen asuntomarkkinatilanne muistuttavat Suomea. Finanssikriisi vähensi asuntotuotantoa, mutta sen jälkeen on palattu taas kasvuuralle. Alueita kehittävät pääasiassa yksityiset aluekehittäjät ja kuten Suomessakin, asemakaavan tarkoituksena on Ruotsissa myös luoda tasapaino julkisten ja yksityisten toimijoiden tavoitteiden välille. Perinteisesti aluekehitys Ruotsissa on ollut hyvin lineaarista ja julkisjohtoista. Älvstranden Utveckling AB on Göteborgin kaupungin täysin omistama yritys, jonka tarkoituksena on kehittää kaupungin läpi virtaavan Göta-joen rantaa, joka on vanhaa telakkaaluetta ja kaupunkirakenteen kannalta hyvin keskeinen paikka. 1960-luvulla laivateollisuus mullistui ja alueen kolme suurta telakkaa joutui vaikeuksiin aiheuttaen myös työttömyyttä talousalueelle. Samaan aikaan Göteborgin satama muutti pois alueelta, kauemmas kaupungista. Telakat ajautuivat Ruotsin valtion käsiin, joka 1977 perusti Svenska Varv nimisen yhtiön ja siirsi telakoiden kiinteistöt sille. Valtio ja Göteborgin kaupunki kehittivät aluetta yhdessä eri tavoin vuoteen 1996, jolloin kaupunki otti vastuun kehityksestä itselleen ja muutti omistajayrityksen nimen nykyiseksi.
20 Lopputavoitteena alueelle on saada 13000 asukasta ja saman verran opiskelupaikkoja sekä 40000 työpaikkaa. Tällä hetkellä asukasluku on noin 9000, opiskelijoita noin 7500 ja työpaikkoja noin 13000. Yrityksen missiona on johtaa Älvstrandenin alueen kehittämistä. Tavoitteena on kokonaiskehitys, ei ainoastaan yksittäisten kiinteistöjen kehittäminen ja alueen ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävä kasvu siten, että alueelle sijoittuu sopivassa suhteessa asuntoja, työpaikkoja ja virkistysmahdollisuuksia; tapa, joka Älvstrandenissa on koottu termin Goda staden alle. Kaikki tämä Älvstranden Utvecklingin tulee tehdä vuoropuhelussa Göteborgin asukkaiden ja muiden yhteisöjen kanssa sekä siten, että kiinteistöjen osto ja myynti edesauttaa taloudellista vakautta. Missioon on alusta lähtien kuulunut myös alueen tunnettuuden kasvattaminen ja imagon parantaminen, pääasiallisena keinona tässä on käytetty erilaisten konserttien ja muiden suurtapahtumien järjestämistä alueella. Älvstrandenin alueella kaupungin ja kehittäjän roolit ovat toisenlaisia kuin mitä ne tyypillisesti olisivat. Älvstranden Utveckling vastaa itse suurelta osin esisuunnittelusta ja yleiset suunnitteluohjeet ovat mahdollistaneet yleiskaavan jättämisen määräyksiltään väljemmäksi. Kaupunkisuunnitteluvirastolla ja yrityksellä on pysyvä yhteinen työryhmä, joka käy läpi suunnitteluasiat, mutta päätösvalta on edelleen kaupungilla. Göteborgin kaupunki (julkinen) Omistajaohjaus Tuotto Hallitus Älvstranden Utveckling (yksityinen) Älvstrandenin aluehankkeet sekä rakennushankkeet Kuva 9. Älvstranden Utvecklingin hallinnointikaavio Oma pääoma