Miia Wallén LAUSUNTO 1(7)

Transkriptio

1 Miia Wallén LAUSUNTO 1(7) Ympäristöministeriö Viite: Lausuntopyyntö, D nro. YM045:00/2004 YMPÄRISTÖVASTUUTOIMIKUNNAN MIETINTÖ: EHDOTUS YMPÄRISTÖVAS- TUUDIREKTIIVIN TÄYTÄNTÖÖNPANOA KOSKEVAKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI Ympäristöministeriö on varannut Energiateollisuudelle mahdollisuuden esittää näkemyksensä ympäristövastuutoimikunnan mietintöön, joka valmistui EY:n ympäristövastuudirektiivillä on pyritty yhdentämään EU-alueen lainsäädäntöä ympäristövastuuvahingoissa. Direktiivin mukaiset periaatteet ovat olleet Suomen lainsäädännössä jo pitkään. Ympäristönsuojeluvastuun määrittely ja ympäristövahinkovastuu on Suomen ympäristönsuojelulainsäädännössä otettu jo erittäin hyvin huomioon. Suomessa on ollut jo vuosia määritelty nk. saastuttaja maksaa -periaate, jonka avulla aiheutetut ympäristövahingot on saatu aiheuttajan korvattaviksi ja mahdollisuuksien mukaan korjattaviksi kattavasti. Naturaverkostolla on katettu Suomen uhanalaiset ja suojelun tarpeessa olevat luontoarvot järjestelmällisesti, mikä mahdollistaa suotuisan suojelutason ylläpidon. Näin ollen lausumme seuraavaan ympäristötoimikunnan mietinnöstä: 1. SOVELTAMINEN 1.1 Ympäristövahingot Ympäristövastuudirektiivin mukaan (artikla 2.1) ympäristövahingolla tarkoitetaan: a) suojeltaville lajeille tai luontotyypeille aiheutuvaa vahinkoa, jolla on näiden suotuisan suojelun tason ylläpitämisen kannalta merkittäviä haitallisia vaikutuksia. b) vesille aiheutuvaa vahinkoa, joka vaikuttaa huomattavan haitallisesti kyseessä olevien vesien tilaan, siten kun ne määritellään vesipolitiikan puitedirektiivissä c) maaperälle aiheutuvaa vahinkoa eli maaperän pilaantumista a) suojeltavat lajit ja luontotyypit Luontodirektiivin (92/43/ETY) artiklan 3 mukaisesti on suojeltavien lajien ja luontotyyppien suotuisan suojelun tason säilyttämiseksi on EU:ssa perustettu Natura 2000 verkosto. Artiklan 3 mukaan Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen laji-

2 Miia Wallén LAUSUNTO 2(7) en elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella. Koska Natura 2000 alueilla on tullut varmistaa suotuisan suojelun tason säilyminen lintu- ja luontodirektiivin lajeille ja luontotyypeille, on selvää, että direktiivin merkittävä haitallinen vaikutus voi näiltä osin konkretisoitua ainoastaan silloin, kun vaikutus kohdistuu Natura alueeseen. Ympäristövastuudirektiivin artikla 2.2.c:n mukaan jäsenvaltiot voivat päättää luontovahingon tarkoittavan myös muille kuin lintu- ja luontodirektiivien lajeille aiheutuvaa suotuisan suojelun tason merkittävää haitallista muutosta, jos jäsenvaltiot ovat ne vastaavaan tarkoitukseen osoittaneet. Ympäristövastuudirektiivi siis rajaa suojeltaville lajeille ja luontotyypeille kohdistuvan ympäristövahingon luonto- ja lintudirektiivin lajeille ja elinympäristöille perustettuihin Naturaalueisiin, mutta antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden soveltaa sitä myös muille lajeille perustettuihin vastaaviin alueisiin kohdistuviin haitallisiin muutoksiin. Sovellettaessa direktiiviä muissa tapauksissa ollaan suojelun tasoa siis nostamassa siitä tasosta, jonka on aiemmin katsottu olevan riittävä. Lakiehdotus luonnonsuojelulain muuttamisesta Lakiehdotuksessa luonnonsuojelulain muuttamisesta direktiivin ympäristövahingon määritelmän osa, suojeltaville lajeille ja luontotyypeille aiheutuva vahinko, on nimetty luontovahingoksi ja siitä säädetään 69 :ssä. Ympäristövastuudirektiivin soveltamisalaa on laajennettu lisäämällä luonnonsuojelulakiin lajien ja luontotyyppien täydentävää suojelua koskevat kohdat ja ulottamalla luontovahinko koskemaan myös näille alueille aiheutuvaa vahinkoa. Lakiehdotuksessa esitetään uuden luontotyyppien täydentävän suojelun pykälän ( 31 a) lisäämistä luonnonsuojelulain luontotyyppejä koskevaan lukuun. Vastaavaa lajien täydentävän suojelun pykälää ( 49 a)esitetään lisättäväksi lajien suojelua koskevaan lukuun. Tarkoituksena on varmistaa suotuisa suojelun taso. Mietinnössä esitetään perustettavaksi rekisteri, johon nämä "rajoitetun heikentämiskiellon" piiriin tulevat alueet merkitään. Uuden rinnakkaisen Natura 2000 vastaavan verkoston perustaminen ei ole tarpeellista suotuisan suojelu tason varmistamiseksi. Suomen Natura verkosto on saanut komission hyväksynnän ja sen on katsottu olevan riittävä suotuisan suojelutason saavuttamiselle. Mikäli tilanne olennaisesti muuttuu, tulisi suojelun taso luontodirektiivin periaatteen mukaisesti taata muuttamalla nykyistä Natura verkostoa. Uudet suojelualueet tulee jatkossakin perustaa noudattaen vallitsevia käytäntöjä sekä laajaa kuulemismenettelyä, jotta kaikkien osapuolien oikeusturva tulee varmistetuksi. Luonnonsuojelulaki sisältää jo nykyiseltään useita rinnakkaisia menetelmiä lajien ja luontotyyppien suojeluun. Uusi rinnakkainen suojelujärjestelmä monimutkaistaa vallitsevaa systeemiä ja heikentää merkittävästi maanomistajien ja toiminnanharjoittajien oikeusturvaa.

3 Miia Wallén LAUSUNTO 3(7) Edellisen perusteella ehdotamme luontovahingon (LS 69 a ) määritelmäksi seuraavaa "Luontovahingolla tarkoitetaan 64 :n mukaisen Natura verkoston niille luontoarvoille joiden perusteella alue on sisällytetty Natura verkostoon aiheutettua vahinkoa, jolla..." b) vesille aiheutuva ympäristövahinko Ympäristövastuudirektiivissä ympäristövahinko katsotaan syntyväksi, silloin kun aiheutuu huomattava haitallinen vaikutus vesidirektiivin mukaiseen vesien tilaan. Ympäristövahinkoa ei ympäristövastuudirektiivin mukaisesti kuitenkaan synny silloin, kun on kyse vesidirektiivin mukaisesti sallituista tilan muutoksia (vesidirektiivi artikla 4.7). Vesipolitiikan puitedirektiivi koskee pinta- ja pohjavesiä. Direktiivin mukaisesti pintavedet luokitellaan kemiallisen ja ekologisen tilan perustella ja pohjavedet kemiallisen ja määrällisen tilan perusteella. Direktiivin tavoitteena pintavesille on saavuttaa vähintään hyvä tila tai fyysisesti muutetuilla vesillä vähintään hyvä saavutettavissa oleva tila (hyvä potentiaali) vuoteen 2015 mennessä. Suomessa vesidirektiivi on toimeenpantu vesienhoitolailla ja -asetuksella sekä muuttamalla ympäristönsuojelulakia ja vesilakia. Suomen toimeenpanossa on säilytetty hankekohtainen lupajärjestelmä. Vesidirektiivin toimeenpanolla ei eduskunnan tahdon mukaisesti ole saanut olla suoria vaikutuksia toiminnanharjoittajiin. Vesille aiheutuva huomattava haitallinen vaikutus vesidirektiivin mukaan arvioituna tarkoittaisi päästöä, tilannetta tai tapahtumaa, jonka johdosta veden tilaluokka muuttuisi. Lisäksi vaikutuksen tulisi olla niin suuri, että luonnollinen palautuminen kestäisi suuren osan vesienhoitosuunnittelujaksoa (jakson pituus on 6 vuotta). Uusien hankkeiden osalta vesienhoitosuunnitelma otetaan sekä YSL:n, että vesilain mukaan huomioon lupaharkinnassa. Olemassa olevan toiminnan osalta kyseeseen tulisi lähinnä merkittävä poikkeava päästö tai tapahtuma. Periaatteessa näitäkin varten YSL ja vesilaki sekä usein myös laitoksen lupapäätös sisältävät tarpeelliset menettelyt. Mahdolliset korjaavat toimenpiteet tulisi toteuttaa osana vesienhoitosuunnitelman toimenpideohjelmaa. Lakiehdotus ympäristösuojelulain muuttamisesta Ympäristönsuojelulaki kieltää vesistön merkittävän pilaamisen. Siten luvanvaraisessa toiminnassa ympäristövahinko voi aiheutua vain poikkeustapauksissa. Esitämme, että lakiesityksen :än 84 a hakasuluissa oleva kohta, [tämän lain tai sen nojalla annetun määräyksen rikkomisen, 62 :ssä tarkoitetun tilanteen tai muun ennakoimattoman syyn johdosta] otetaan mukaan lakitekstiin.

4 Miia Wallén LAUSUNTO 4(7) Lakiehdotus vesilain muuttamisesta Ympäristövastuudirektiivin mukaan vesipuitedirektiivin artiklan 4.7 mukaisten uusien vesistöä fyysisesti muuttavien hankkeiden aiheuttamia haittoja ei käsitellä ympäristövahinkoina. Tästä ei ole säädösehdotusta missään mietinnön lakiesityksessä. Esitämme lakiesityksen 3 c kohtaan lisätään tätä koskeva 2. momentti: Uusien vesistöä fyysisesti muuttavien hankkeiden aiheuttama huomattavakin haitallinen muutos voidaan sallia, mikäli vesienhoitolain 23 :än edellytykset täyttyvät. 1.2 Ajallinen soveltaminen Ympäristövastuudirektiivin mukaan (artikla 17) direktiiviä ei sovelleta niihin vahinkoihin, jotka ovat aiheutuneet päästöistä, tapahtumista ja tilanteista ennen lain kansallista täytäntöönpanoa. Lisäksi, mikäli toiminnanharjoittaminen on päättynyt ennen lain toimeenpanoa, mutta siitä aiheutuu päästöjä, tapahtumia tai tilanteita, joilla on vahinkoja, ei direktiiviä sovelleta näihin. Direktiiviä ei myöskään sovelleta 30 vuotta vanhempiin päästöihin, tapahtumiin tai tilanteisiin. Direktiivin säätämisen taustalla on selkeästi ollut äkillisten päästöjen aiheuttamat vahingot Natura-alueille eivätkä määrittelyt aivan suoraan sovellu muunlaisen muuttavan toiminnan vaikutuksien tarkasteluun. Direktiivillä säädellään kuitenkin myös esimerkiksi patoamisen aiheuttamia vaikutuksia. Olemassa olevissa vesistöjen rakentamis- ja säännöstelyhankkeissa on kyse vesistön tilan pysyvästä muutoksesta. Suomessa hankkeiden luvituksen yhteydessä kaikki haitat, myös vesiluonnolle aiheutuneet, on selvitetty ja niiltä osin kun niitä ei ole voitu estää tai kompensoida ne on korvattu. Olemassa olevien hankkeiden muutoksen aiheuttanut tapahtuma on sattunut ennen lain toimeenpanoa, joten artiklan 17 kohdan 1 kohdan perusteella siitä aiheutuviin vahinkoihin ei tule soveltaa direktiiviä. Tämä koskee myös olemassa olevien laitosten YSL:n mukaisia lupia niiltä osin kun toimintaa ei muuteta. Lakiehdotuksen voimaantulo ja siirtymäsäännöksien 9 :n mukaan "ennen tämän lain voimaantuloa päättyneestä toiminnasta aiheutuneisiin vahinkoihin ei sovelleta tätä lakia, vaikka vahinko olisi ilmennyt vasta lain voimaantulon jälkeen". Siirtymäsäännös pykälä pitää sisällään vain direktiivin 17 artiklan 2. kohdan, joka itse asiassa on vain tarkennus/lisäys artiklan 1. kohtaan. Muilta osin artiklan 17 sisältöä ei ole esitetty otettavaksi lakiesityksiin. Esitämme, että lakiin otetaan mukaan myös artiklan 1. kohta, joka rajaa soveltamisen ulkopuolelle ennen lain voimaantuloa tapahtuneista päästöistä, tilanteista ja tapahtumista aiheutuneet vahingot sekä 3. kohta, jossa annetaan aikaraja myös mahdollisten tulevien vahinkojen vanhentumiselle.

5 Miia Wallén LAUSUNTO 5(7) 2. KORJAAVAT TOIMENPITEET JA YMPÄRISTÖVAHINKOJEN AIHEUTTA- JAN VASTUU KORJAAMISTOIMENPITEIDEN KUSTANNUKSISTA Ympäristövastuudirektiivin artiklat 5-7 käsittelevät korjaavista ehkäisevistä toimenpiteistä. Ensisijainen vastuu toimenpiteiden suorittamisesta on vahingon tai vahingon uhkan aiheuttaneella toiminnanharjoittajalla. Mikäli toiminnanharjoittaja ei noudata hänelle esitettyjä velvoitteita, voi viranomainen kuitenkin viimeisenä keinonaan itse toteuttaa korjaavat toimenpiteet. Korjaavien toimenpiteiden osalta toimintaharjoittajan tulee tehdä esitys toimenpiteiksi viranomaiselle hyväksyttäväksi ja sen jälkeen viranomaisen on päätettävä toimeenpantavista toimenpiteistä tarvittaessa yhdessä toiminnanharjoittajan kanssa. Ympäristövastuudirektiivin artiklan 8 mukaan toiminnanharjoittaja vastaa pääsääntöisesti korjaavien toimenpiteiden kustannuksista. Artiklan kohdan 4. mukaan jäsenvaltiot voivat kuitenkin sallia, että toiminnanharjoittaja ei vastaa korjaavista toimista aiheutuvista kustannuksista, jos hän ei ole toiminut tuottamuksellisesti tai huolimattomasta ja ympäristövahinko johtuu a) päästöstä tai tapahtumasta, joka täysin vastaa luvan ehtoja ja on nimenomaisesti sallittu tällä luvalla b) päästöstä tai toiminnasta tai jonkin tuotteen käyttötavasta toiminnan aikana, jonka osalta toiminnanharjoittaja osoittaa, että sen ei uskottu todennäköisesti aiheuttavan ympäristövahinkoa sen hetken tieteellisten ja teknisten tietojen perusteella, jona päästö laskettiin ympäristöön tai toiminta tapahtui. Korjaavien toimenpiteiden määrittelystä on esitetty säädettäväksi erillislain 3 ja 4 :issä. Lakiesitys sisältää samat kohdat kuin direktiivikin. Kuitenkin toiminnanharjoittajan tekemän korjaavien toimenpiteiden esityksen ensisijaisuus on poistettu. Lakiehdotuksessa toimenpiteiden valinnassa korostuu viranomaisen harkinta. Myös direktiivin edellyttämä toiminnanharjoittajan kuuleminen lopullista toimenpidevalintaa tehtäessä puuttuu lakiehdotuksesta. Esitämme, että lakiehdotusta muutetaan siten, että direktiivin edellyttämä toiminnanharjoittajan esityksen ensisijaisuus ja yhteistyö toiminnoista päätettäessä, tulee näkyviin. Kustannusvastuusta on esitetty säädettäväksi erillislain 5 :ssä. Sen mukaan vahingon aiheuttanut toiminnanharjoittaja vastaa korjaavien toimien kustannuksista. Käytännössä viranomainen voi siis harkintansa mukaan päättää korjaavista toimista ja määrätä ne tehtäviksi tai toteuttaa ne ja periä kustannukset toiminnanharjoittajalta harkintansa mukaan, vaikka toiminnanharjoittaja olisi toiminut täysin toiminnalleen myönnetyn luvan mukaisesti. Käsityksemme mukaan Suomen nykyinen lupajärjestelmä on, niin vesilain kuin YSL:n osalta, hyvin toimiva. Lupaprosessissa arvioidaan toiminnan vaikutukset niin vesien tilaan kuin luontoonkin. Tilanne, jossa luvan lupaehtojen mukaiset päästöt tai tilanteet aiheuttaisivat ennakoimattoman ympäristövahingon, on hy-

6 Miia Wallén LAUSUNTO 6(7) vin epätodennäköinen. Korvausvastuukohta tulisi kirjoittaa siten, että korjaamistoimenpiteiden korvausvastuuta ei synny luvan mukaisten päästöjen ja tilanteiden aiheuttamien vahinkojen vuoksi. 3. VIRTAVESIEN LISÄSUOJELUN TARVE Muistiossa todetaan, että merkittävin lisäsuojelun tarve kohdistuu vesiekosysteimeihin. Luonnonsuojelulain muuttamisen perusteissa todetaan, että kaikista alustavasti kartoitetuista luontotyyppiryhmistä löytyy ainakin yksi lisäsuojelun tarpeessa oleva luontotyyppi. Yksi kartoitetuista ryhmistä oli virtavesityypit. Käytännössä nykyisellä lainsäädännöllä (koskiensuojelulaki, Natura 2000) suojellaan jo merkittävä osa rakentamattomista virtavesistä. Koskiensuojelulailla on suojeltu 53 yksittäistä koskea, jokiosuutta tai valuma-aluetta. Ounasjoen ja Kyrönjoen suojelemisesta voimalaitosrakentamiselta on omat erillislait. Näin ollen virtavesien lisäsuojelulle ei mielestämme ole perusteita. 4. YHTEENVETO Ympäristövastuutoimikunnan mietinnössä ehdotetun lainmuutoksen 69 a laajentaa Natura-arvioinnin koskemaan myös Natura-alueiden ulkopuolisia alueita. Tämän tarpeellisuutta tulisi erittäin tarkkaan harkita, koska se voi merkittävästi hankaloittaa tai hidastaa tulevia infrastruktuurihankkeita. Nykyiseltään hankkeet arvioidaan kattavasti lupamenettelyllä, jonka tehokkuus on luonnonsuojelun kannalta hyvä. Toimikunta on päätynyt esittämään erillisen lisäsuojelualuerekisterin perustamista luonto- ja lintudirektiivien lajeille ja luontotyypeille, tällä olisi käytännössä Naturaa vastaava vaikutus ainakin uusiin hankkeisiin, mutta myös nykyisten hankkeiden vaikutukset voisivat joutua uudelleen tarkastelun alaisiksi, kun rekisteriä päivitettäisiin vuosittain ja ympäristövahinkojen osalta ympäristöjärjestöillä olisi aloitteenteko-oikeus. Näin luotaisiin toiminnanharjoittajan kannalta täysin hallitsematon työkalu erilaisten hankkeiden vastustamiseen ja hidastamiseen joka vaikeuttaisi mm. lupaprosessia entuudestaan, sekä hankaloittaisi investointeja niiden toteuttamismahdollisuuksien ennustettavuuden puutteellisuuden vuoksi. Mahdollisuus hankkeiden kompensointiin olisi kuitenkin hyvä säilyttää, sillä jo nykylainsäädäntö mahdollistaa alueellisen ympäristökeskuksen tehdä poikkeamisia alueen suojelutasoon kohde kerrallaan, mikäli kokonaistarkastelussa todetaan mahdolliset hankeen aiheuttamat ympäristöhaitat hyvin hallituiksi ja vähäisiksi. Ympäristövastuutoimikunnan mietintö ehdottaa monin paikoin laajempaa direktiivin täytäntöönpanoa Suomen lainsäädäntöön kuin mitä direktiivi itsessään velvoittaa. Direktiivi itsessäänhän kun ei velvoita suuriin muutoksiin Suomenlainsäädännössä. Nähdäksemme tähän ei ole perusteita ottaen huomioon Suomen lainsäädännön jo nykyinen kattavuus. Mietinnön ehdotukset ovat osin myös epäselviä ja näin niiden tulevia konkreettista vaikutusta lainsäädännön soveltamisessa ei voida

7 Miia Wallén LAUSUNTO 7(7) riittävästi arvioida, lisäksi ehdotus sekoittaa nykyistä luonnonsuojelu sekä vesistönsuojelulainsäädäntöä keskenään vaikka niitä on pyritty pitämään selvyyden vuoksi erillään niihin liittyvien erityispiirteiden erilaisuuden vuoksi. Direktiivin soveltamisalaa ei tulisi kohtuuttomasti kansallisesti kiristää, sillä kokonaisvaikutukset Suomenluonnolle saattavat jäädä huomattavasti merkityksettömämmiksi kuin sen aiheuttamat haitat tuleville investoinneille. Yhteystiedot Yhteyshenkilömme asiassa on asiantuntija Miia Wallén. Hänen yhteystietonsa ovat: Energiateollisuus ry, PL 100, Fredrikinkatu 51-53, Helsinki. Puhelin (09) tai ; Kunnioittavasti Energiateollisuus ry Juha Naukkarinen Toimitusjohtaja