KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel COM(2016) 49 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE nesteytettyä maakaasua ja kaasun varastointia koskevasta EU:n strategiasta {SWD(2016) 23 final} FI FI

2 JOHDANTO: HYÖDYNNETÄÄN NESTEYTETYN MAAKAASUN JA VARASTOINNIN KOKO POTENTIAALI SISÄMARKKINOILLA Euroopan komission joustavaa energiaunionia ja tulevaisuuteen suuntautuvaa ilmastonmuutospolitiikkaa koskevassa puitestrategiassa 1 esitetään konkreettisesti EU:n pyrkimys siirtyä kestävään, turvalliseen ja kilpailukykyiseen energiajärjestelmään. Tässä yhteydessä on ensiarvoista pitää energiatehokkuutta omana energialähteenään ja kehittää vähähiilisiä energialähteitä, kuten uusiutuvia lähteitä. Kuten energiaunionin tilaa koskevassa katsauksessa 2 korostettiin, myös fossiilisten polttoaineiden turvallisten ja kestävien toimitusten varmistamiseen liittyvät geopoliittiset haasteet ovat edelleen merkittävät. Tämä koskee etenkin niitä hyödykkeitä, joiden osalta EU on erittäin riippuvainen tuonnista. Tässä yhteydessä keskeisenä tavoitteena on edelleen EU:n maakaasutoimitusten monipuolistaminen etenkin sen vuoksi, että EU:n oma tuotanto jatkaa tulevina vuosikymmeninä vähenemistään. Lisääntyvää tuontiriippuvuutta voidaan lieventää myös sillä, että kaasujärjestelmä on jatkossakin joustava ja pystyy reagoimaan toimitusvaihteluihin. Tällä strategialla pyritään hyödyntämään nesteytetyn maakaasun (LNG) ja kaasun varastoinnin tarjoamia mahdollisuuksia EU:n kaasujärjestelmän monipuolistamiseen ja joustavoittamiseen. Se tukisi energiaunionin keskeistä tavoitetta eli kaasutoimitusten varmuutta, kestävyyttä ja kilpailukykyisyyttä. Nesteytetyn maakaasun maailmanlaajuisen tarjonnan ennustetaan kasvavan lähivuosina jyrkästi (50 %), jolloin sen hinnat putoavat. Tämä tarjoaa EU:lle oivallisen tilaisuuden etenkin kaasutoimitusten varmuuden ja häiriönsiedon suhteen. Kaasumarkkinat ovat monissa jäsenvaltioissa kypsät ja likvidit, kuten EU:n vuoden 2014 energiaturvallisuusstrategiassa 3 ja Euroopan kaasujärjestelmän lyhyen aikavälin häiriönsietokyvystä annetussa tiedonannossa 4 tehdään selväksi. Toisaalta neljä Baltian, itäisen Keski-Euroopan ja Kaakkois-Euroopan alueiden jäsenvaltiota on vahvasti riippuvaisia yhdestä toimittajasta ja sen vuoksi alttiita toimituskatkoksille. Näiden jäsenvaltioiden on nopeasti monipuolistettava käytettävissään olevien energialähteiden kirjoa. Nesteytetystä maakaasusta voisi olla siinä suurta apua yhdessä nykyisten putkilähteiden, kaasunvarastoinnin samoin kuin sekä eteläisen kaasukäytävän että Välimeren likvidien kaasukauppakeskusten kehittämisen kanssa. Ratkaisevan tärkeitä ovat myös energiatehokkuustoimet ja vähempihiiliset energialähteet, kuten uusiutuvat lähteet. LNG- ja kaasuinfrastruktuuri-investoinneissa olisi pidettävä huolta siitä, että vältetään lukkiutuminen tiettyyn teknologiaan ja hukkainvestoinnit fossiilisten polttoaineiden infrastruktuureihin. Nesteytetystä maakaasusta voi olla hyötyä myös kilpailukyvylle, kun markkinoille tulee lisää kilpailua kansainvälisiltä toimittajilta. Joissakin tapauksissa tällaisten muutosten vaikutus voivat olla suurikin, kuten Liettuan tapauksessa. 1 COM(2015) COM(2015) COM(2014) COM(2014)

3 Jotta voitaisiin saada täysi hyöty pääsystä nesteytetyn maakaasun kasvaville kansainvälisille markkinoille ja tehdä EU:n markkinoista toimijoiden silmissä houkuttelevat, EU:n on ryhdyttävä toimiin seuraavilla kolmella alalla: Ensinnäkin EU:n on varmistettava, että käytössä on sisämarkkinoiden täydentämiseen tarvittava infrastruktuuri, ja annettava kaikille jäsenvaltioille mahdollisuudet hyötyä pääsystä kansainvälisille nesteytetyn maakaasun markkinoille joko suoraan tai toisten jäsenvaltioiden kautta. Tämä on erityisen tärkeää niille jäsenvaltioille, jotka ovat liiaksi riippuvaisia yhdestä toimittajasta. Toiseksi EU:n on saatettava valmiiksi kaasun sisämarkkinat, jotta se lähettäisi oikeat hintasignaalit, jolloin sekä saataisiin nesteytettyä maakaasua sinne, missä sitä tarvitaan, että mahdollistettaisiin tarvittavat infrastruktuuri-investoinnit. Kolmanneksi EU:n on tehostettava toimiaan voidakseen tiiviissä yhteistyössä kansainvälisten kumppanien kanssa edistää vapaiden, likvidien ja avoimien globaalien markkinoiden luomista nesteytetylle maakaasulle. Sitä varten on tehostettava vuoropuhelua nesteytetyn maakaasun nykyisten ja tulevien toimittajien ja sen muiden merkittävien kuluttajien kanssa, jotta voidaan poistaa esteitä sen kaupalta maailmanmarkkinoilla. Paitsi parantaa toimitusvarmuutta ja kilpailukykyä voidaan nesteytetyn maakaasun avulla joissakin tapauksissa vähentää ympäristövaikutuksia ja tukea näin EU:n kestävyystavoitetta. Merkittävässä asemassa tässä suhteessa on liikenne, jossa nesteytetystä maakaasusta tulee yhä yleisempi vaihtoehto meriliikenteen polttoaineille ja raskaiden hyötyajoneuvojen, kuten kuorma-autojen, dieselöljylle. Myös pienimuotoisella nesteytetyn maakaasun käytöllä voi olla mahdollista vähentää ympäristövaikutuksia lämmön ja sähkön toimittamisessa esimerkiksi teollisuudelle ja muille kuluttajille sellaisilla syrjäisillä ja/tai verkon ulkopuolisilla alueilla, jotka ovat nykyisin riippuvaisia saastuttavammista fossiilisista polttoaineista. Tilanteen muuttuminen kaasumarkkinoilla merkitsee myös EU:n kaasuvarastojen muuttumista nämä varastot ovat keskeisessä asemassa pyrittäessä optimoimaan kaasuinfrastruktuurin käyttöä ja tasapainottamaan järjestelmää. Vankat ja riittävät kaasuvarastot ovat energiatoimitusten varmuuden ja häiriönsietokyvyn kannalta olennaisia siltä varalta, että toimituksissa esiintyy merkittäviä katkoksia. Samoin kuin nesteytetyn maakaasun tapauksessa myöskään varastojen täyttä potentiaalia kaasutoimitusten varmuuden ja häiriönsietokyvyn takaamiseksi ei ole hyödynnetty. Kaasun varastointiin tehtäviä investointeja haittaavat ne esteet, jotka vähentävät varastoidun kaasun saatavuutta toisista jäsenvaltioista, ja epäsuotuisat markkinaolosuhteet. Varastointitoimien kannattavuuteen kohdistuu paineita, mikä saattaa vaarantaa paitsi suunnitellut investoinnit myös nykyisen varastointikapasiteetin. Tällä strategialla vastataan energiaunionia koskevassa puitestrategiassa annettuun sitoumukseen, ja sitä laadittaessa on kuultu laajaa joukkoa sidosryhmiä. 5 Strategiassa käsitellään edellä esitettyjä kysymyksiä tarkemmin ja esitetään mahdollisesti tarvittavia toimenpiteitä. 5 Tässä yhteydessä komissio järjesti kolmikuukautisen julkisen kuulemisen, jonka tuloksia käsitellään tarkemmin tämän tiedonannon ohessa toimitettavassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. 3

4 1. PAIKATAAN INFRASTRUKTUURIN AUKOT Nesteytetyn maakaasun infrastruktuuri EU on viime vuosikymmenten aikana rakentanut erittäin laajan kaasuverkoston, joka halkoo koko mannerta. Merkittävän suuruisen oman tuotannon lisäksi hyödynnetään putkiyhteyksiä eräisiin maailman suurimpiin kaasunhankintalähteisiin, kuten Venäjälle, Norjaan ja Algeriaan. EU:n nykyiset LNG-terminaalit tarjoavat riittävän höyrytyskapasiteetin, ja lisää on suunnitteilla. 6 Terminaalien maantieteellinen jakauma EU:ssa ei ole kuitenkaan paras mahdollinen, mikä osaltaan aiheuttaa toimitusepävarmuutta tietyille jäsenvaltioille, joilla ei ole paljonkaan tai lainkaan mahdollisuuksia valita kaasuntoimittajaansa. Toiminnassa olevien eri puolilla Eurooppaa sijaitsevien terminaalien käyttöaste on lisäksi viime vuosina ollut suhteellisen pieni. 7 Taustalla on se, että nesteytetyn maakaasun korkeampi hinta Aasiassa on houkutellut kaasukuljetuksia Euroopasta sinne, ja toisaalta putkikaasun asema kilpailijana. LNG-terminaalien maantieteellisen jakauman aiheuttamaan ongelmaan voidaan vastata joko rakentamalla uusia terminaaleja sopiviin sijoituspaikkoihin tai parantamalla nykyisten terminaalien käyttömahdollisuuksia. Lisäämällä yhteyksiä likvideihin kauppakeskuksiin, joissa käydään kauppaa nykyisistä terminaaleista tai putkistoista tulevalla kaasulla, parannettaisiin niiden jäsenvaltioiden toimitusvarmuutta, joilla on nykyään käytettävissään vain rajattu määrä toimituslähteitä. Samalla helpotettaisiin markkinoiden integroimista maiden rajojen ylitse. Kun kyse on uudesta infrastruktuurista, keskeisellä sijalla on kaupallisen kannattavuus. LNGterminaalin kannattavuus voi riippua siitä, onko sillä pääsy muuallekin kuin oman maan markkinoille. 8 Tuontikapasiteetti-investointien dynamiikkaa ovat muuttaneet myös kelluvat varastointi- ja höyrytysyksiköt (FSRU:t), jotka tarjoavat kustannustehokkaan ratkaisun. 9 Klaipėdan FSRU-yksikkö on esimerkki siitä, että jo ennakkotieto uuden LNG-lähteen tulosta markkinoille voi saada aikaan parannuksia kaasun toimitusvarmuudessa ja hintakilpailukyvyssä. 10 Vaikka liiketoimintamalli olisi toimiva, LNG-terminaaleihin tai muuhun infrastruktuuriin suunnattavien investointien rahoitus voi olla haasteellista järjestää. LNG-terminaalien rahoitus olisi periaatteessa järjestettävä tariffeilla, mutta joissakin tapauksissa riskin investoinnista kantavat markkinatoimijat. 11 EU:n rahoitus voi auttaa kompensoimaan toimitusvarmuuden kannalta erityisen tärkeiden terminaalien heikkoa taloudellista kannattavuutta. LNGinfrastruktuurin pitkän aikavälin rahoitukseen voidaan käyttää myös Euroopan investointipankin lainoja esimerkiksi Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) 6 Komission yksiköiden valmisteluasiakirjan (SWD(2016) 23) luvussa 4 olevassa taulukossa esitetään nykyisten ja suunniteltujen LNG-terminaalien tuontikapasiteetti. 7 Taso on 20 prosenttia, kun vastaava globaali keskiarvo on 33 prosenttia. Ks. myös komission yksiköiden valmisteluasiakirja. 8 Kroatian Krkin hanke on tästä selkeä esimerkki. 9 Investointikustannukset ovat pienemmät ja toimitusajat lyhyemmät. Uusimmat kuusi LNG-terminaalia ovat kaikki FSRUyksiköitä. 10 Ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kohta Poikkeuksen piiriin kuuluvista terminaaleista ks. myös komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kohdat 3 ja 4. 4

5 kautta. Uusien terminaalien yhteydessä on kuitenkin tärkeää tarkastella taloudellista kannattavuutta kokonaisuutena ja valita kustannuksiinsa nähden tehokkain ratkaisu. 12 Varastointi-infrastruktuuri EU:n kaasunvarastointikapasiteetti on kokonaisuutena kasvanut vahvasti kymmenen viime vuoden aikana. Kun mukaan otetaan myös vaihtoehtoiset joustomekanismit, kuten entistä sujuvampi rajatylittävä kauppa, paineenvaihtelun hyödyntäminen putkistoissa ja nesteytetyn maakaasun tarjonnan lisääntyminen, joillekin alueille on syntynyt liikakapasiteettia ja kaasun kesä- ja talvihintojen ero on pienentynyt. Varastointikapasiteetin saatavuus ja tyyppi vaihtelevat EU:ssa merkittävästi energialähteiden yhdistelmän, toimittajavalikoiman ja maantieteellisen sijainnin mukaan. 13 Suuremman yhteenliitettävyyden ja alueellisen yhteistyön pitäisi yleisesti ottaen parantaa ja tehostaa varastointikapasiteetin käyttöä. Lisäksi eräillä EU:n naapurimailla, kuten Ukrainalla, on huomattavaa varastointikapasiteettia, jota voitaisiin periaatteessa kehittää edelleen ja joka voitaisiin liittää EU:n kaasuverkkoon. 14 Jos tätä kapasiteettia voitaisiin hyödyntää EU:hun suuntautuviin toimituksiin, EU voisi optimoida varastoimansa kaasun määrän. Vaikka nykyinen varastointikapasiteetti vaikuttaisi olevan riittävä, on vielä mukautettava yhteenliitäntää ja sääntelyä, jotta kapasiteettia voitaisiin paremmin käyttää rajojen ylitse ja laajemmalla alueella. Nesteytetyn maakaasun ja varastojen liittäminen markkinoihin Vuonna 2013 hyväksytty TEN-E-asetus 15 ja Verkkojen Eurooppa -väline muodostavat yhdessä vakaan eurooppalaisen sääntelyvälineen, joka tukee myös EU:n kaasuinfrastruktuuria (mukaan luettuina siirto, LNG-terminaalit ja varastointi) ja jolla voidaan kartoittaa Euroopassa tarvittavat hankkeet ja huolehtia niiden oikea-aikaisesta toteuttamisesta. 16 TEN-E-politiikan toteuttamista on vahvistettu myös alueellisten korkean tason ryhmien kautta. Ne keskittyvät vuonna 2014 tehdyissä kaasualan stressitesteissä erityisen alttiiksi yksilöityihin alueisiin sekä erillisen energiasaarekkeen muodostavan Pyreneiden niemimaan tilanteen ratkaisemiseen. 17 Nämä ryhmät ovat sopineet joistakin keskeisistä yhteistä etua koskevista hankkeista, jotka olisi toteutettava ensisijaisina ja kiireellisinä. 12 Valtiontukea ei periaatteessa sallita, jos olemassa olevan infrastruktuurin vajaakäyttö viittaa siihen, ettei uutta tarvita. 13 Ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kohta Ks. myös komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kohta Asetus (EU) N:o 347/2013 Euroopan laajuisten energiainfrastruktuurien suuntaviivoista (EUVL L 115, , s ). 16 Toinen unionin luettelo yhteistä etua koskevista hankkeista vahvistettiin 18. marraskuuta C(2015) 8052 final 17 Pyreneiden niemimaa yksilöitiin vuonna 2015 hyväksytyssä kymmenvuotisessa verkonkehittämissuunnitelmassa alueeksi, jota ei ole riittävällä tavalla integroitu muuhun EU:hun ja joka on sen vuoksi altis nesteytetyn maakaasun maailmanmarkkinoiden hintavaihteluille. 5

6 LNG- ja varastointistrategiaan liittyvä EU:n infrastruktuuri. Puuttuvat linkit: infrastruktuuri, jota on rakennettava tai vahvistettava LNG-terminaalien paremmaksi yhdistämiseksi sisämarkkinoihin. Käytössä olevat LNG-terminaalit on merkitty sinisillä pisteillä. LNG- ja varastointistrategiassa esitettiin hankkeista ne, jotka erityisesti edistävät sen tavoitteita (ks. kartta). 18 Mallinnuksesta 19 käy ilmi, että jos nämä keskeiset yhteistä etua koskevat hankkeet toteutetaan, päästäisiin eroon tilanteesta, jossa ollaan riippuvaisia yhdestä lähteestä, ja kaikki jäsenvaltiot pystyisivät hankkimaan nesteytettyä maakaasua terminaalien kautta tai välillisesti 20 yhdysputkien tai likvidien kauppakeskusten kautta. Nämä hankkeet toisivat muassaan todellisen kaasutoimitusten varmuuden ja hintakilpailun EU:n markkinoille. Erityisesti mainittakoon seuraavat: Keskisen Itä-Euroopan ja Kaakkois-Euroopan kaasuyhteenliitäntöjen korkean tason työryhmä CESEC yksilöi kuusi keskeistä ja ensisijaista hanketta, jotka parantavat kaikkien alueen maiden mahdollisuuksia saada nesteytettyä maakaasua kahta pääkäytävää pitkin: Krkin terminaalista itään ja Kreikasta pohjoiseen. Itämeren energiamarkkinoiden yhteenliitäntäsuunnitelman (BEMIP) ryhmä yksilöi sekin kuusi keskeistä ensisijaista hanketta, jotka parantavat LNG:n ja varastoinnin käyttömahdollisuuksia alueella: niillä yhdistetään Baltian maat ja Suomi Manner- Euroopan verkkoon. 18 Komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kohdassa 7 esitetään hankkeista yksityiskohtainen luettelo kuvauksineen. 19 Komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kohdassa 8 esitetään sekä LNG- että varastointimallinnuksen tulokset ja lisää taustatietoja. 20 Mallinnus osoittaa lisäksi, että Keski-Euroopan pohjois-eteläsuuntainen kaasukäytävä on saatettava valmiiksi, jotta kaasu voi virrata vapaasti kaikkiin suuntiin. 6

7 Lounais-Euroopan korkean tason työryhmä yksilöi kaksi hanketta, joiden avulla päästäisiin pullonkauloista ja voitaisiin yhdistää alueellisen markkinat toisiinsa. Analyysissa on johdonmukaisesti korostunut, että Irlannin toimitusjärjestelyt eivät ole riittävän monipuolisia ja että Kyprosta ja Maltaa voidaan pitää energiasaarekkeina. EU:n ja jäsenvaltioiden olisi sitouduttava tekemään lopulliset päätökset näiden ensisijaisten hankkeiden rahoituksesta nopeasti, sillä toteuduttuaan nämä hankkeet varmistavat, että koko EU:ssa on käytettävissä useita kaasunlähteitä. Tällä tavoin päästään hyvin pitkälle siihen suuntaan, että kaikki EU:n kansalaiset saavat käyttöönsä kohtuuhintaiset ja turvatut kaasutoimitukset. Komissio esittelee edistymistä ja tarvittavia lisätoimia hankekohtaisesti vuotuisissa energiaunionin tilaa käsittelevissä katsauksissaan. Toimenpiteet: Komissio tukee edellä mainittujen korkean tason työryhmien työtä ja kehottaa jäsenvaltioita ja hankkeenedistäjiä nopeuttamaan näitä keskeisiä hankkeita koskevien lopullisten päätösten tekemistä ensisijaisena tehtävänä. Komissio kehottaa jäsenvaltioita ja alueellisia ryhmiä huolehtimaan siitä, että näiltä osin edistytään ripeästi ja että LNGterminaalien tuleva kannattavuus selvitetään pikimmiten. Edistymisestä olisi keskusteltava hiljattain perustetussa energiainfrastruktuurifoorumissa. Olisi tehokkaammin pyrittävä saamaan valmiiksi kustannus-hyötyanalyysit, joilla määritetään ne LNG-terminaalit ja/tai ne markkinoihin liittävät uudet yhteenliitännät, jotka olisivat optimaalisimmat. Komission olisi yhdessä alueellisten työryhmien kanssa varmistettava, että hankkeiden edistäjät ovat tietoisia hankkeiden rahoitukseen käytettävissä olevista vaihtoehdoista (Euroopan strategisten investointien rahasto, Verkkojen Eurooppa -väline ja tapauksen mukaan Euroopan aluekehitysrahasto) ja että tarkastellaan eri teknisiä ratkaisuja (kuten FSRU:t) kiinnittäen erityistä huomiota hankkeisiin, jotka kohtaavat esteitä tai viivästyksiä. 2. KAASUN SISÄMARKKINOIDEN TOTEUTTAMINEN: KAUPALLISET, OIKEUDELLISET JA SÄÄNTELYNÄKÖKOHDAT EU:sta houkuttelevat markkinat nesteytetylle maakaasulle Riittävän infrastruktuurin lisäksi tarvitaan asianmukaisesti toimivat ja likvidit kaasumarkkinat, jotta EU:n kuluttajat voisivat hyödyntää mahdollisuuksia, joita nesteytetty maakaasu toimitusten monipuolistajana ja vähintäänkin lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä erittäin kilpailukykyisenä putkikaasun vaihtoehtona tarjoaa. Voimassa olevan EU:n energialainsäädännön täytäntöönpanossa on edistytty merkittävästi. Tässä yhteydessä on syytä mainita erityisesti kolmas energiapaketti ja verkkosäännöt. 21 Kun 21 Lisäksi valvotaan tiukasti kilpailusääntöjen noudattamista ja estetään siten vääristymät kaasun sisämarkkinoilla ja parannetaan toimitusvarmuutta. 7

8 kaikki säännökset pannaan täytäntöön, tuloksena pitäisi olla täysin toimivat kaasun sisämarkkinat. Olemassa olevien putkistojen lisäksi olemassa olevat LNG-terminaalit kuuluvat nekin kolmannen energiapaketin piiriin. Näin pyritään tekemään sisämarkkinoiden ulkoisista tulopisteistä joustavampia ja pidetään samalla sääntelyn lähtökohtana kolmansien osapuolien verkkoonpääsyä. Huomattavan monet LNG-terminaalit on kuitenkin tätä nykyä suljettu kolmansilta osapuolilta. 22 Kansallisten sääntelyviranomaisten olisi tämän osalta edelleen huolehdittava nykyisiin terminaaleihin liittyvien toimintaedellytysten tasapuolisuudesta mahdollistettava uusien palvelujen myös uuteen teknologiaan liittyvien käyttöönotto LNG-terminaaleissa edelleen toteutettava avoimet ja tehokkaat markkinalähtöiset kapasiteetinjakomenettelyt poikkeuksen piiriin kuuluvissa LNG-terminaaleissa ja houkuteltava siten uusia toimijoita EU:n kaasumarkkinoille. LNG-toimitukset vaihtavat Euroopan markkinoilla omistajaa helpoiten likvideissä kauppakeskuksissa, joissa toimii runsaasti myyjiä ja ostajia ja joihin tulee kaasua useista lähteistä. Markkinat ovat riittävän likvidit nykyään vain harvoissa EU-maissa. 23 Muualla Euroopassa kaasumarkkinat ovat vähemmän kehittyneet: keskisillä, kaakkoisilla ja lounaisilla alueilla omat markkinat eivät ole riittävän likvidejä, eikä niistä ole pääsyä luoteeseen. Keskisten ja kaakkoisten alueiden maat ovatkin vaarassa jäädä paitsi niistä eduista, joita pääsy kansainvälisille LNG-markkinoille ja yleensäkin kilpailu kaasumarkkinoilla tarjoaa. Sen vuoksi on tärkeää, että jäsenvaltiot toteuttavat yhteistyössä kansallisten sääntelyviranomaisten kanssa kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta kaasun sisämarkkinat saadaan valmiiksi, jäljellä olevat sääntelyyn liittyvät ja kaupalliset ja oikeudelliset esteet poistetaan ja tehokkaat alueelliset kaasukauppakeskukset saadaan näiden markkinoiden käyttöön. Alueellinen malli on monessa tapauksessa 24 osoittautunut tehokkaaksi keinoksi saada maat oikealle tielle markkinoiden toiminnan parantamisessa. Näissä alueellisissa toimissa olisi lisäksi omaksuttava tämän strategian prioriteetit, joiden avulla EU:sta tehdään nesteytetylle maakaasulle houkuttelevat markkinat. Toimenpiteet: BEMIP-ryhmän osalta komissio kehottaa kansallisia sääntelyviranomaisia laatimaan vuoden 2016 puoliväliin mennessä toimintasuunnitelman, jossa yksilöidään i) toimenpiteet, joilla hallitaan kolmannen paketin mukaisen poikkeuksen päättyminen ja avataan Itämeren kaasumarkkinat kokonaan mahdollisimman pian, ja ii) tarvittavat toimet yhtenäisen markkina-alueen luomiseksi. CESEC-ryhmän osalta komissio kehottaa kansallisia sääntelyviranomaisia ehdottamaan vuoden 2016 puoliväliin mennessä pitkälle tähtäävää sääntelyllisten ratkaisujen toteuttamisohjelmaa, jolla tuetaan ryhmän työtä, ja raportoimaan ryhmälle ja ministereille säännöllisesti edistymisestään.. 22 Ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kohta Näiden markkinoiden osuus EU:n kaasun kokonaiskysynnästä on noin 75 prosenttia (lähde: energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto ACER, perustana kaasualan tavoitemalli). 24 Etenkin BEMIP, CESEC ja Lounais-Euroopan ryhmä. 8

9 Lounais-Euroopan korkean tason työryhmän osalta komissio pitää ensisijaisena sekä teknisellä että poliittisella tasolla yhteistyötä, jolla pyritään saamaan valmiiksi itäisen akselin kaasuverkko. Verkkoa tarvitaan, jotta voidaan parantaa Pyreneiden niemimaan yhdistämistä kaasun sisämarkkinoihin ja antaa alueelle mahdollisuus hyödyntää likvidejä kauppakeskuksia, mikä osaltaan auttaisi monipuolistamaan EU:n kaasuvalikoimaa. Kaasun varastointi sisämarkkinoilla Varastointikapasiteetin tarve ja saatavuus sekä varastoinnin rooli kaasun tarjonnassa ja energian toimitusvarmuudessa riippuu pitkälti alueellisista tekijöistä. Niinpä myös varastoinnin sääntely vaihtelee runsaasti maittain ja alueittain. Myös varastoihin ja niistä pois tehtävistä siirroista veloitettavat tariffit vaihtelevat EU:ssa huomattavasti. Joissakin tapauksissa toimittajien on maksettava kahdesti eli toimittaessaan kaasua varastoon ja vetäessään sitä sieltä pois. Tällaiset tariffijärjestelyt vähentävät varastoinnin houkuttelevuutta, ja kun tariffit ovat kohtuuttoman korkeita, ne vievät siltä kilpailukyvyn. Kaasun syöttämiseen varastoon ja sen ottamiseen sieltä pois sovellettavia siirtotariffeja olisi sen vuoksi käsiteltävä kehitettäessä EU:n laajuisia verkkosääntöjä, jotta kilpailevilla joustovälineillä olisi tasapuolinen toimintaympäristö. Tariffien olisi lisäksi oltava oikeassa suhteessa kustannuksiin. Lisäksi on tarkasteltava varastointiin liittyviä teknologisia näkökohtia. On pyrittävä huolehtimaan siitä, että uudet varastointilaitokset ja uusi kaasuinfrastruktuuri soveltuvat monentyyppisille kaasuille biometaani ja muut uusiutuvat kaasut mukaan luettuina. Tämän ansiosta pitäisi puolestaan olla helpompaa lisätä kapasiteetin käyttöä biokaasun varastointiin, mikä edesauttaisi siirtymistä vähähiiliseen talouteen. Varastointioperaattoreiden harmiksi kaasun kesä- ja talvihintojen ero pienenee, mikä heikentää kaasunvarastoinnin tuottavuutta ja tekee sen herkäksi kustannusnousuille. Jotta varastointi voisi täyttää koko potentiaalinsa joustovälineenä ja infrastruktuurin käyttö olisi tehokasta, sääntelijöiden olisi annettava toiminnanharjoittajille mahdollisuus ja rohkaista niitä sellaisten uusien palvelujen kehittämiseen ja tarjoamiseen, joita voidaan vapaasti kaupata jälkimarkkinoilla ja maiden rajojen ylitse. Tällaisilla toimilla ja järjestelyillä ei pidä kohdella varastojen käyttäjiä epätasapuolisesti. Toiminnanharjoittajien keskinäinen kilpailu varmistaa sen, että varastojen haltijat ja niiden asiakkaat voivat neuvotella sellaiset sopimusehdot, jotka vastaavat niiden tarpeita kustannuksiin nähden mahdollisimman tehokkaasti. Kun kilpailusääntöjen noudattamista valvotaan tinkimättömästi, voidaan varmistaa, että näin todella tapahtuu. EU:n varastointistrategiaan pitäisi kuulua lisäksi paremmin toisiinsa yhdistetyt alueelliset markkinat, koska varastoinnille voisi olla vieläkin luvassa hyötyä energian sisämarkkinoiden synergiaeduista. Jotta varastointilaitoksia voidaan käyttää tehokkaasti, jäsenvaltioiden on tehtävä tiivistä alueellista yhteistyötä ja neuvoteltava naapurimaidensa kanssa. Lisääntyvä alueellinen yhteistyö kohentaa luottamusta siihen, että tietyn jäsenvaltion alueen ulkopuolella sijaitsevia varastoja voidaan hyödyntää. Tässä yhteydessä on huomattava ottaen huomioon myös jäsenvaltioiden ja alueiden välisen yhteistyön että varastointi- ja siirtokapasiteetin jako yhteenliitäntäpisteissä ei aina näytä olevan riittävän yhdenmukaistettua, mikä saattaa aiheuttaa ruuhkautumista. 9

10 Toiminnanharjoittajien pitäisi pystyä varaamaan varastointi- ja siirtokapasiteettia yhteenliitäntäpisteistä samalla kertaa ja riittävän paljon ennen tarvettaan. Tämä auttaisi optimoimaan varastojen alueellista käyttöä. Komissio rohkaisee jäsenvaltioita tiivistämään tähän liittyvää yhteistyötä ja konsultointia naapurimaittensa kanssa. Toimenpiteet: Komissio kehottaa jäsenvaltioita huolehtimaan varastojen riittävästä fyysisestä saatavuudesta. Tämä koskee myös siirtoverkon kapasiteettia. Komissio kehottaa jäsenvaltioita tekemään tiivistä yhteistyötä naapurimaittensa kanssa varastojen alueellisen käytön optimoimiseksi. Komissio pyrkii optimoimaan varastojen käytön täydentämällä ja mukauttamalla verkkosääntöjä tarpeen mukaan. Varastoinnin roolin optimoiminen kaasun toimitusvarmuuden kannalta Vaikka käytettävissä oleva varastointikapasiteetti vaikuttaisi EU:ssa olevan riittävä, laitoksia voidaan joutua sulkemaan, jos varastoidun kaasun määrä jatkaa pienenemistään. Useimmissa tapauksissa varaston avaaminen uudelleen ei olisi teknisesti mahdollista, joten sulkemiset olisivat pysyviä. Tämä vaara saattaa johtua siitä, ettei markkinoilla saada täyttä korvausta niistä toimitusvarmuuseduista, joita kriisitilanteiden varalta varastoitu kaasu tarjoaa. 25 Eräät jäsenvaltiot puuttuvat tähän ongelmaan käyttämällä strategisia varastoja ja velvoitevarastointia. Strategisiin varastoihin osoitetut määrät ovat pysyvästi poissa markkinoilta, kun taas velvoitevarastointi edellyttää, että markkinatoimijat sijoittavat tietyn vähimmäismäärän kaasua varastoihin ja pitävät sen siellä tiettyinä ajankohtina ja erityisesti talvisin. 26 Jotta vältettäisiin aiheuttamasta kaasujärjestelmälle tarpeettomia kustannuksia, jotka heikentäisivät kaasun kilpailukykyä suhteessa muihin polttoaineisiin, näihin toimiin olisi sovellettava tiukkoja ehtoja, jotka asetetaan tarkasti alueellisissa riskinarvioinneissa, ennaltaehkäisysuunnitelmissa ja hätäsuunnitelmissa, kuten tarkistetussa toimitusvarmuusasetuksessa 27 ehdotetaan. Jäsenvaltioiden olisi erityisesti varmistettava, etteivät tällaiset toimenpiteet haittaa muiden maiden kykyä varmistaa kaasutoimitukset kuluttajilleen taikka kansallisten kaasumarkkinoiden kehittämistä. Sen varmistamiseksi, että kaikilla markkinaosapuolilla jäsenvaltioissa on käytettävissään riittävästi varastointikapasiteettia alueellisesti, komissio pyrkii poistamaan olemassa olevia tekijöitä, myös sääntelyyn liittyviä, jotka estävät varastointia kilpailemasta toimituksia joustavoittavana välineenä, ja huolehtimaan alueellisten ennaltaehkäisy- ja hätäsuunnitelmien yhteydessä siitä, että varastointi voi saavuttaa koko potentiaalinsa. 25 Ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kohta Tarkempia tietoja komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kohdassa Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toimista kaasunsaannin turvaamiseksi ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 994/2010 kumoamisesta. 10

11 Toimenpiteet: Kaasun toimitusvarmuutta koskevan asetuksen ehdotetun tarkistamisen pohjalta komissio kehottaa jäsenvaltioita tekemään varastoinnin rajatylittävästä käytöstä mahdollisimman tehokasta ja vaikuttavaa hyödyntämällä alueellisia ennaltaehkäisy- ja hätäsuunnitelmia. Komissio kehottaa jäsenvaltioita ryhtymään näiden suunnitelmien puitteissa toimiin, joilla helpotetaan varastointikapasiteetin saatavuutta ja käyttöä laajemmalla alueella. 3. EU:N ROOLI KANSAINVÄLISILLÄ NESTEYTETYN MAAKAASUN MARKKINOILLA Nesteytetyn maakaasun kansainväliset markkinat ovat suuren muutoksen edessä: Australiassa ja USA:ssa otetaan vuoteen 2020 mennessä käyttöön huomattavaa nesteytyskapasiteettia ja paljonkin tarjontaa voi olla luvassa muualta, kuten Välimeren alueelta. 28 Nesteytetyn maakaasun hintojen odotetaan olevan muutaman vuoden kuluessa matalammat kuin viime aikoina, mikä todennäköisesti lisää tuontia EU:hun. Laajemmat ja likvidimmät nesteytetyn maakaasun maailmanmarkkinat ovat EU:lle mahdollisuus. Näiden markkinoiden globalisoituminen vaikuttaa merkittävästi myös ulkopolitiikkaan: EU on merkittävä nesteytetyn maakaasun tuoja (Japanin jälkeen toiseksi suurin), joten on vahvasti sen etujen mukaista edistää vapaita, likvidejä ja avoimia markkinoita koko maailmassa. Sitä varten EU:n on tehtävä tiivistä yhteistyötä kansainvälisten kumppanien kanssa ja kansainvälisillä foorumeilla, jotta voidaan varmistaa, ettei markkinaosapuolia estetä solmimasta kauppasuhteita (esimerkiksi alueellisilla rajoituksilla) eikä vapaata kauppaa rajoiteta ei normaaleissa markkinaoloissa eikä ulkoisten häiriöiden esiintyessä. EU:n olisi edistettävä tämän tavoitteen toteutumista käyttämällä aktiivisesti energiadiplomatiaa koskevassa toimintasuunnitelmassa kuvattuja energiadiplomatian välineitään kahdenvälisissä ja monenvälisissä yhteyksissä, kuten seuraavassa toimenpideluettelossa esitetään: Toimenpiteet: Komission olisi yhdessä korkean edustajan ja varapuheenjohtajan kanssa käytävä nesteytetystä maakaasusta säännöllisiä keskusteluja Australian kanssa ja jatkettava tiivistä yhteistyötä muiden nykyisten ja mahdollisten toimittajien kanssa. Näitä ovat esimerkiksi Qatar, Nigeria, Egypti, Angola, Mosambik, Tansania, Israel, Libanon, Iran, Irak ja Libya. Ensisijaisena olisi edelleen pidettävä myös korkean tason energiakeskustelua Algerian, USA:n ja Kanadan kanssa. EU:n olisi tiiviissä yhteistyössä eri tahojen kanssa ajettava osapuolten yhteisiä etuja avoimien ja likvidien, ulkoisia häiriöitä kestävien LNG-markkinoiden luomiseksi. 28 Ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirjan kohta 2. 11

12 Yhteistyökumppaneihin olisi luettava muut merkittävät LNG-tuojat, kuten Japani etenkin sen toimiessa G7:n puheenjohtajana vuonna 2016, Etelä-Korea, Kiina ja Intia samoin kuin kansainvälinen energiajärjestö ja muut monenväliset foorumit. Tämän tiedonannon rinnalla julkaistavaa hallitustenvälisiä sopimuksia koskevan päätöksen uudelleentarkastelua seuraten komission olisi selvitettävä, että asiaan liittyvät sopimukset mukaan luettuina jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden väliset LNG-sopimukset ovat EU:n oikeuden mukaisia. 4. KESTÄVÄ KEHITYS JA NESTEYTETYN MAAKAASUN KÄYTTÖ VAIHTOEHTOISENA POLTTOAINEENA LIIKENTEESSÄ SEKÄ LÄMMÖN- JA SÄHKÖNTUOTANNOSSA Kuten johdanto-osuudessa todettiin, nesteytetyllä maakaasulla voidaan joissakin tapauksissa lieventää nykyisiä ympäristövaikutuksia. Näin voi tapahtua esimerkiksi liikenteessä, kun sitä käytetään esimerkiksi dieselöljyn tai raskaan polttoöljyn sijaan. Käyttämällä nesteytettyä maakaasua kuorma-autoissa ja merenkulussa voidaan vähentää erinäisten epäpuhtauksien päästöjä. Meriliikenteessä sen käyttö auttaa täyttämään vaatimukset, joiden mukaan päästöjen valvonta-alueilla käytettävien meriliikenteen polttoaineiden rikki- ja typpipitoisuutta on pienennettävä. Kummassakin tapauksessa voidaan nesteytettyä maakaasua käyttämällä vähentää kasvihuonekaasupäästöjä etenkin silloin, kun sitä sekoitetaan nestemäiseen biometaaniin. Tämä edellyttää sitä, että metaanipäästöt pidetään mahdollisimman pieninä (ks. alla). Vastaavaa voidaan ajatella tapahtuvan myös nesteytetyn maakaasun pienimuotoisessa käytössä lämmön- ja sähköntuotantoon. EU:n olisikin edelleen tuettava nesteytetyn maakaasun aseman kasvattamista vaihtoehtoisena polttoaineena, kun sillä korvataan saastuttavampia perinteisiä polttoaineita mutta ei uusiutuvia energialähteitä. Tällä tavoin toimitaan pitkän aikavälin kestävyystavoitteiden mukaisesti. Siihen, millaisiksi ympäristövaikutukset tarkkaan ottaen muotoutuvat, vaikuttaa useita tekijöitä LNG-toimitusketjun eri kohdissa. Niitä olisi arvioitava tapaus tapaukselta. Keskeinen tekijä tässä suhteessa (kuten putkikaasun ja ylipäätään maakaasun käytössä) on mahdollisten metaanipäästöjen laajuus. Kaikkien LNG-toimituslaitosten tai -teknologioiden valmistajien ja toiminnanharjoittajien olisikin pyrittävä minimoimaan nuo päästöt ja sitä kautta LNG:n käytön kokonaiskasvihuonekaasuvaikutukset. Toinen tärkeä tekijä on vähempihiilisten vaihtoehtojen saatavuus pitkällä aikavälillä. Uusiutuvat energialähteet ja energiatehokkuus voivat monissa tapauksissa olla erittäin kustannustehokkaita ratkaisuja, ja niitä olisi harkittava huolellisesti, kun tehdään päätöksiä LNG-infrastruktuurista. Etenkin on pyrittävä välttämään lukkiutumista tiettyyn teknologiaan ja hukkainvestointeja. Tarkempia tietoja näistä kysymyksistä annetaan tähän tiedonantoon liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. Toimenpiteet: Komissio kehottaa jäsenvaltioita varmistamaan, että vaihtoehtoisista polttoaineista annettu direktiivi 2014/94/EU pannaan täysimääräisesti täytäntöön, mukaan luettuna LNG-tankkauspisteiden perustaminen TEN-T-käytäviin sekä meri- ja sisävesisatamiin. Komissio jatkaa toimiaan sellaisen yhdenmukaistetun sääntely- ja standardointijärjestelmän perustamiseksi, joka rohkaisee nesteytetyn maakaasun 12

13 käytön kehittämistä meriliikenteessä. Tässä se tekee yhteistyötä sidosryhmien kanssa muiden muassa Euroopan kestävän meriliikenteen foorumissa. PÄÄTELMÄT Energiaunionin tavoitteiden saavuttamiseksi on olennaisen tärkeää, että luodaan likvidit ja kilpaillut markkinat, joiden ansiosta LNG- ja muut uudet kaasutoimitukset pääsevät kilpailemaan aiemmin eristyneille markkinoille. Komission analyysi viittaa siihen, että kun korkean tason työryhmien yksilöimät keskeiset yhteistä etua koskevat hankkeet toteutetaan täysimääräisesti, voidaan kaasualan stressitesteissä kartoitetut pääasialliset puutteet korjata tai ainakin niitä pystytään lieventämään. Sen vuoksi on olennaista rakentaa vielä puuttuvat infrastruktuuriyhteydet ja toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, joilla voidaan edistää likvidien ja kilpailtujen markkinoiden syntymistä. Toimenpiteillä on myös lisättävä LNG:n käyttömahdollisuuksia ja edistettävä uusien likvidien kauppakeskusten perustamista keskisen ja Kaakkois-Euroopan, Itämeren, Luoteis-Euroopan ja Välimeren alueille. Silloin kuin geologiset olosuhteet sallivat, varastoinnilla on merkittävä rooli tarjonnan ja kysynnän tavanomaisen päivittäisen ja kausittaisen vaihtelun tasaajana. Varastoinnin käytön tehokkuutta ja vaikuttavuutta jäsenvaltioiden rajat ylittävässä ja alueellisessa toiminnassa sekä normaaleissa markkinaoloissa että kriisitilanteissa voitaisiin kuitenkin parantaa. Tähän olisi puututtava tulevissa alueellisissa ennaltaehkäisy- ja hätäsuunnitelmissa, jotka perustuvat kaasun toimitusvarmuutta koskevan asetuksen ehdotettuun tarkistukseen. Tässä tiedonannossa esitetyt toimenpiteet kuuluvat energiaunionin ytimeen, ja niillä on mahdollista luoda turvalliset ja kilpailukykyiset kaasumarkkinat koko EU:hun. Sitä varten tarvitaan kuitenkin päättäväisiä toimia etenkin jäsenvaltioiden ja alueiden tasolla. Komissio raportoi edistymisestä tässä esitettyjen strategisten LNG- ja varastointitavoitteiden suhteen vuotuisessa energiaunionin tilaa käsittelevässä katsauksessaan ja esittää mahdollisesti tarvittavia lisätoimenpiteitä. 13