Kuntien kulttuuripalveluiden indikaattorit: raportti 22 kaupungin yhteisen vertailevan tietokannan ja internetportaalin perustamisesta

Transkriptio

1 Kuntien kulttuuripalveluiden indikaattorit: raportti 22 kaupungin yhteisen vertailevan tietokannan ja internetportaalin perustamisesta Sari Karttunen Kulttuuripoliittisen tutkimuksen edistämissäätiö CUPORE

2 2

3 KUNTIEN KULTTUURIPALVELUIDEN INDIKAATTORIT Sisällys Hankkeen tausta ja tavoitteet... 5 Vuoden 2009 esiselvityksen tulokset... 6 Esiselvityksen kehittämisehdotukset... 7 Jatkohanke Jatkohankkeessa käytetyt menetelmät ja aineistot Sähköpostikyselyn päivitys: tietopankkia ja ydinindikaattoreita koskevat toivomukset Indikaattorien lajit ja valintakriteerit Kunnallisen kulttuuripolitiikan vaikuttavuustavoitealueet Talouden ja toiminnan indikaattorien kytkentä Indikaattorien tietolähteet Indikaattorien kuvauslomake dokumentoinnin ja keskustelun välineenä Indikaattorikokoelma Portaaliehdotuksen edelleen kehittäminen Vaikuttavuuden monet lajit ja tasot Indikaattorityön jatko Lähteet LIITE: Indikaattoriluettelo ja -kuvaukset

4 4

5 Hankkeen tausta ja tavoitteet Kuntien kulttuuripalveluiden indikaattorihanke sai alkunsa Suomen Kuntaliitossa 8. huhtikuuta 2009 järjestetystä kulttuurijohtajien tapaamisesta, jonka aiheena oli kuntien kulttuuritoiminnan seurannan ja vaikutusten arviointi. Tilaisuudessa esiteltiin opetus- ja kulttuuriministeriössä sekä Turun ja Oulun kaupungeissa käynnissä olleita kehittämishankkeita. Keskustelua leimasi vahvasti näkemys, että julkisesti rahoitetun kulttuuritoiminnan tulevaisuus voi riippua merkittävästi siitä, kyetäänkö tällä alueella kehittämään luotettavia ja vertailukelpoisia keinoja osoittaa tuottavuutta ja vaikuttavuutta. Kulttuurijohtajatapaamisen seurauksena pantiin toukokuussa 2009 liikkeelle kuntien kulttuuripolitiikan seurannan ja arvioinnin kehittämishanke. Hanketta suorittamaan valittiin Kulttuuripoliittisen tutkimuksen edistämissäätiö Cupore, jossa sitä alkoi toteuttaa Pasi Saukkonen apunaan Kaisa Herranen. Hankkeeseen lähti mukaan 21 kaupunkia: Espoo, Hämeenlinna, Joensuu, Jyväskylä, Kajaani, Kokkola, Kotka, Kouvola, Kuopio, Lahti, Lappeenranta, Mikkeli, Oulu, Rauma, Rovaniemi, Salo, Seinäjoki, Tampere, Turku, Vaasa ja Vantaa. Cuporessa tehtävä selvitystyö kohdistettiin kolmeen kysymykseen: 1) minkälaisia kulttuuritoiminnan ohjauksen, seurannan ja arvioinnin välineitä kaupunkien kulttuuritoimet (tai vastaavat hallinnolliset kokonaisuudet) tällä hetkellä käyttävät, 2) minkälaisia tietoaineistoja kaupungeissa on saatavilla sekä 3) minkälaiset kokemukset kaupungeissa on nykyisistä käytännöistä. Lisäksi selvityksessä tuli pohtia, olisiko mahdollista rakentaa usean kaupungin yhteinen seuranta- ja arviointijärjestelmä palvelemaan itse- ja vertaisarvioinnin tarpeita. Koska kehittämishankkeen tehtäviin ei vielä kuulunut itse indikaattorijärjestelmän luominen vaan pelkästään tilanteen ja tarpeiden kartoittaminen, sitä alettiin kutsua esiselvitykseksi. (Ks. Saukkonen ja Herranen 2009, 3.) Esiselvitys toteutettiin kesällä Aineistona käytettiin hankekaupunkien kulttuuristrategioita, talous- ja toimintasuunnitelmia, toimintakertomuksia ja tilinpäätöksiä, hankeseurantadokumentteja sekä kulttuuritoiminnan alalla tehtyjä sopimuksia. Lisäksi hankekaupunkeihin lähetettiin sähköpostikysely, jossa tiedusteltiin kulttuuritoiminnan seurannan ja arvioinnin tilannetta sekä nykyisistä käytännöistä saatuja kokemuksia. Vastaajia pyydettiin kertomaan samalla tulevaisuuden kehittämistyötä koskevista toiveistaan ja odotuksistaan sekä kommentoimaan yhteisen tietopankin perustamisen tarvetta ja sisältöä. Esiselvitys rajattiin kohdistumaan ensisijaisesti kaupunkien omistamiin tai tukemiin taide- ja kulttuurilaitoksiin (museot, teatterit ja orkesterit) sekä kulttuuritoimen (tai vastaavan hallinnollisen organi- 5

6 saation) tuottamaan ja järjestämään muuhun kulttuuritoimintaan (ns. yleiseen kulttuuritoimintaan). Yleiset kirjastot ja taiteen perusopetus jätettiin tässä vaiheessa tarkastelun ulkopuolelle. 1 Vuoden 2009 esiselvityksen tulokset Esiselvitys osoitti tilinpäätökseen perustuvien taloustietojen olevan kuntien asiakirja-aineistoissa keskeisimpiä kulttuuripolitiikan seurannan ja arvioinnin välineitä. Lisäksi niissä viitattiin palvelutuotannon määriin sekä osassa kunnista myös palveluiden käytön määriin. Toiminnan tehokkuudesta tai tuloksellisuudesta kertovia mittareita tai tunnuslukuja käytettiin asiakirjoissa jonkin verran (esimerkiksi kustannukset asukasta tai tuotettua palvelua kohti tai tilojen täyttöasteet). Sen sijaan indikaattoritiedolle luonteenomaiset aikasarjat olivat asiakirja-aineistossa kovin harvinaisia. Osassa kunnista syynä olivat oletettavasti viime vuosina tapahtuneet organisatoriset muutokset. Muutoinkin seurantateemat saattoivat vaihtua tiheästi eri valtuustojen toisistaan poikkeavien strategisten painotusten myötä. Esiselvityksen osana tehdyn sähköpostikyselyn mukaan hankekunnissa kaivattiin kulttuuripolitiikan seurantaan ja arviointiin vertailukelpoista tietoa koskien sekä omaa kaupunkia (aikasarjat) että muita kaupunkeja (verrokit). Kuntien yhteisen tietopankin toivottiin sisältävän perustavia resurssitietoja (rahat, henkilöstö, tilat), joita tuli suhteuttaa kunnan asukaslukuun. Samansuuruisella panostuksella eri kunnissa aikaansaatujen kulttuuripalvelujen määrää ja laatua haluttiin vertailla, samoin kulttuuripalveluja käyttäneiden väestöosuuksia eri kunnissa ja eri vuosina. Useat kunnat mainitsivat lapset ja nuoret erityisinä kohderyhminä. Kulttuurilaitosten tapauksessa kiinnosti seurata valtionosuuden kehitystä suhteessa kunnan rahoitusosuuteen. Hajamainintoja saivat lisäksi kulttuurin talouden merkitys kunnan elinkeinoelämässä sekä kulttuurialan ammattilaisten määrä ja kunnan heille antama tuki. Kunnissa oli hyviä kokemuksia kulttuuritoimen indikaattorityöstä silloin, kun tavoitteet ja mittarit oli kyetty määrittelemään selkeästi. Johdonmukaisuus, säännöllisyys ja pitkäjänteisyys paransivat seurannan ja arvioinnin laatua ja lisäsivät samalla mittaamisen mielekkyyttä. Tärkeää oli myös se, että mittaaminen saatiin hoidettua sujuvasti osana normaalia vuotuista työprosessia. Ongelmia seurannan ja arvioinnin välineiden kehittämiselle oli sen sijaan aiheutunut eräissä kunnissa siitä, että osa 1 Rajaus ei ollut täysin pitävä, sillä kaupunkien kulttuuritoiminnan hallinnolliset järjestelyt poikkeavat toisistaan huomattavasti. Esimerkiksi taiteen perusopetus kuuluu joissain kaupungeissa kulttuuritoimen, toisissa taas opetustoimen (tai vastaavan) vastuulle. 6

7 kulttuurisektorin henkilöstöstä suhtautui epäluuloisesti, jopa vastahankaisesti mittaamiseen tällä alueella. Monen kunnan kyselyvastauksessa toivottiin, että voimia yhdistettäisiin etenkin kulttuuripalveluiden vaikuttavuuden mittareiden kehittämiseksi. Keskeisinä teemoina aineistosta nousivat esiin yhtäältä taiteen ja kulttuurin terveys- ja hyvinvointivaikutukset ja toisaalta taloudelliset ja vetovoimavaikutukset. Tällöin vaikuttavuus käsitettiin kulttuurisektorin panokseksi laaja-alaisten kuntatason tavoitteiden saavuttamiseen. Asiakasvaikuttavuuden näkökulma kulttuuripalveluihin puolestaan ilmeni vastauksissa sellaisina arviointiteemoina kuin saavutettavuus, monipuolisuus, osallisuus, asukaslähtöisyys, asiakastyytyväisyys ja (koettu) laatu. Saukkonen ja Herranen (2009, 23) tiivistivät esiselvityksensä tulokset päätelmään, että suomalaisilla kaupungeilla on kulttuuritoimintansa seurannan ja arvioinnin kehittämisessä vielä varsin paljon tekemistä. Vaikka kunnissa kerättiin ja raportoitiin monenlaista kulttuuritoimintaa koskevaa tietoa, ne jätettiin yleensä toisistaan irrallisiksi sen sijaan, että niitä olisi yhdistelty toisiinsa esimerkiksi toiminnan tehokkuutta kuvaaviksi tunnusluvuiksi tai kulttuuripalveluiden saavuttavuutta kuvaaviksi indekseiksi. Varsinaisia indikaattoreita, jotka mittaisivat kunnassa asetettujen kulttuuripoliittisten tavoitteiden saavuttamista, oli pyritty rakentamaan vain muutamissa kunnissa. (Mp.) Tutkijat totesivat lisäksi, että näyttöpohjaista päätöksentekoa edistäisi olennaisesti, jos kulttuuripolitiikan tavoitteita muotoiltaisiin kunnissa entistä selkeämmin ja jo tässä vaiheessa otettaisiin huomioon mahdollisuus arvioida niiden saavuttamista (mts. 24). Esiselvityksen kehittämisehdotukset Saukkonen ja Herranen tekivät selvityksensä pohjalta useita ehdotuksia siitä, kuinka kuntien kulttuuritoiminnan seurannan ja arvioinnin välineitä voitaisiin kehittää. Osa niistä koski nykyisten käytäntöjen parantamista, osa uusien käytäntöjen kehittämistä. Ensinnä kannustettiin ottamaan enemmän irti olemassa olevasta (s. 23): hyödyntämään entistä laajemmin jo saatavilla olevia aineistoja sekä jalostamaan niiden pohjalta laadittavia mittareita yhdistämällä tietoja keskenään ja vahvistamalla niiden kulttuuripoliittista luentaa. Esiselvityksessä kuntia kehotettiin kiinnittämään huomiota aikasarjojen muodostamiseen, jotta kulttuuripalveluiden kehitystä voitaisiin seurata ja arvioida entistä systemaattisemmin. Kustannuskehityksen tapauksessa itse- ja vertaisarviointia edistäisi se, että kunnat sopisivat keskenään mahdollisimman yhdenmukaisesta standardista koskien kustannustietojen keräämisen perusteita ja tarkastel- 7

8 tavien osa-alueiden rajauksia. Saukkonen ja Herranen totesivat Kuntaliiton ja Cuporen vuosina 2007 ja 2008 toteuttamien tiedonkeruuhankkeiden antavan hyvän pohjan rakentaa ajallisesti kestävää tarkastelua (Ruusuvirta ym. 2008a ja 2008b). Myös Tilastokeskuksen joka vuosi tuottaman kaikki kunnat kattavan talous- ja toimintatilaston hyödyntämismahdollisuudet kannattaa ottaa huomioon seuranta- ja arviointijärjestelmän tietopohjaa suunniteltaessa. (Mts. 24.) Esiselvityksessä ehdotettiin, että myös kulttuuripalvelujen tuotannon seurantaan ryhdyttäisiin kehittämään yhteistä pohjaa, jonka varassa olisi mahdollista koota vertailukelpoista tietoa. Tässä Saukkonen ja Herranen suosittelivat lähtemään liikkeelle olemassa olevista teatteri-, tanssi-, orkesteri- ja museotilastoista, joiden tietoja voidaan jalostaa eri tavoin yhdistelemällä. He esittivät myös ajatuksen kehittää paikallista kulttuuri-indeksiä, jonka avulla voitaisiin seurata kokonaisvaltaisesti kunnan tuottamien tai sen tukemien kulttuuripalveluiden määrällistä kehitystä. (Mts. 24.) Kolmas kokonaisuus, jonka suhteen esiselvityksessä ehdotettiin olemassa olevan tiedon jalostamista, oli kulttuuripalvelujen käyttö ja ylipäätään kuntalaisten kulttuuriosallistuminen. Miltei kaikissa hankekaupungeissa kerättiin jotain tietoa tältä alueelta mutta toiminta oli harvoin systemaattista. Kaupunkeja kehotettiin miettimään yhtäältä sitä, mitkä osallistumismuodot ovat kussakin niistä kulttuuripoliittisesti tärkeimpiä, ja toisaalta sitä, minkä väestöryhmien aktiviteeteista halutaan ensisijaisesti tietää. Kaupungit voisivat rakentaa yhdessä myös välineitä kerätä vertailukelpoista tietoa kulttuuripalvelujen käytöstä ja käyttäjien kokemuksista. (Mts. 24.) Niihin alueisiin, joilla tietopohjan heikkouden ja hajanaisuuden takia täytyy luoda aivan uusia seurantavälineitä ja -käytäntöjä, kuuluu Saukkosen ja Herrasen selvityksen mukaan ensinnäkin ns. yleinen kulttuuritoiminta (mts. 25). Toiseksi he suosittelivat kehittämään yhteisvoimin uusia välineitä ja käytäntöjä kulttuuritoiminnan vaikuttavuuden määrittelemiseen ja mittaamiseen. Tehtävä on esiselvityksen tekijöiden käsityksen mukaan niin vaativa, että nopeita tuloksia ei voida odottaa, mutta kuntien on syytä panostaa siihen, koska kyse saattaa olla viime kädessä kulttuuritoiminnan resurssien turvaamisesta tulevaisuudessa. (Mp.) Esiselvityksen perusteella vaikuttavuuden osoittamisen tarve oli kunnissa tällä hetkellä suurin neljällä osa-alueella: 1) taiteen laatu ja kulttuuritoiminnan yleinen taso, 2) kulttuuripalvelujen saavutettavuus ja asukaslähtöisyys, 3) taiteen ja kulttuurin terveys- ja hyvinvointivaikutukset sekä 4) taiteen ja kulttuurin taloudelliset ja vetovoimavaikutukset. Näistä pisimmällä oltiin tutkijoiden arvion mukaan kulttuuripalvelujen saavutettavuuden ja asiakaslähtöisyyden tapauksessa (kohta 2), sillä monessa kunnassa oli käytössä välineitä, jotka mittaavat kulttuuripalvelujen käyttäjien tyytyväisyyttä. (Mts. 25.) 8

9 Esiselvityksessä tehtiin lisäksi ehdotus kulttuuritoiminnan indikaattoriportaalin perustamisesta tiedonkeruuta ja sitä koskevaa tiedonvälitystä varten (mts. 25). Portaalin kolmeksi keskeiseksi tehtäväksi nähtiin 1) toimia alustana, johon kaupungit voivat toimittaa tietoja koskien kulttuuritoiminnan mittareiden ja tunnuslukujen konkreettisia menetelmiä ja niistä saavutettuja tuloksia, 2) tarjota tila, johon kaupungit voivat tuottaa kulttuuritoiminnan indikaattoreiden kehittämisen vaatimia tietoja, sekä 3) toimia keskustelufoorumina, jolla kaupunkien edustajat voivat vaihtaa mielipiteitä ja kokemuksia mittareista, tunnusluvuista ja indikaattoreista (mts. 25). Saukkosen ja Herrasen ehdotuksen mukaan indikaattoriportaaliin voitaisiin koota erillisiä tietopankkeja koskien etenkin vaikuttavuuden arviointia. Esimerkiksi otettiin vaikuttavuutta koskeva mediaseuranta: kuinka julkisuudessa on käsitelty kulttuuritoiminnan myönteisiä vaikutuksia tasa-arvon ja osallisuuden lisäämisessä, asukkaiden terveyden ja hyvinvoinnin parantamisessa ja taloudellisen toimeliaisuuden ja kilpailukyvyn edistämisessä. Toisena mahdollisena tietopankkiteemana mainittiin asiakaspalautteen hankkimiseksi kehitetyt järjestelmät. Kolmanneksi teemaksi ehdotettiin kokemuksia siitä, kuinka seurannan ja arvioinnin kehittäminen on vaikuttanut kulttuuritoiminnan rooliin ja asemaan kaupungin organisaatiossa ja kaupunkikehityksessä. (Mts. 26.) Jatkohanke 2010 Saukkosen ja Herrasen esiselvityksen valmistuttua syyskuussa 2009 hankekaupungit jatkoivat kehittämistyötä keskenään kahdessa pienryhmässä, joista toinen keskittyi kulttuuripalvelutoiminnan ja toinen vaikuttavuuden mittareihin. Edellistä ryhmää koordinoi Iina Ojala Tampereelta ja jälkimmäistä Samu Forsblom Oulusta. Kevääseen 2010 mennessä ryhmät olivat edenneet työskentelyssään siihen pisteeseen, että ulkopuolisen panoksen tarve nousi jälleen esiin. Syyskuussa 2010 Kuntaliitto teki Cuporen kanssa sopimuksen jatkaa esiselvityksessä aloitettua kehittämistyötä. Hankkeen määräajaksi asetettiin joulukuu 2010, ja siihen lähti mukaan 22 kaupunkia, jotka olivat valtaosin samoja kuin esiselvityksessä: uusina tulivat mukaan Helsinki ja Pori, Kajaani sen sijaan jäi joukosta pois. Cuporessa hanketta ryhtyi vetämään Sari Karttunen, jonka apuna joulukuussa 2010 toimi Kaisa Herranen. Jatkohanke päätettiin keskittää esiselvitystä suppeammin rajatulle tehtäväalueelle: kaikille kunnille yhteisen kulttuuritoiminnan tietopankin ja yhteisten ydinindikaattorien kehittämiseen. Tavoitteeksi tuli muodostaa kaikille soveltuva, tarkoin määritelty ja standardoitu indikaattorikokoelma, jonka ympärille kukin kaupunki voi halutessaan rakentaa omista tilanteistaan ja lähtökohdistaan nousevia täydentäviä indikaattoreita, mahdollisesti yhteistyössä verrokkiryhmänsä kanssa. 9

10 Esiselvityksessä omaksuttua määritelmää noudattaen indikaattoreilla tarkoitetaan jatkohankkeessa välineitä, joiden avulla arvioidaan sitä, onko kunnassa saavutettu kulttuuritoiminnalle asetetut tavoitteet. Nämä tavoitteet voivat olla suppeammin kulttuuripoliittisia tai laajemmin kuntapoliittisia, jolloin kulttuuritoiminnan avulla pyritään toteuttamaan yleisimpiä yhteiskuntapoliittisia päämääriä. Termin vahvassa, varsinaisessa merkityksessä indikaattori ymmärretään tässä raportissa esiselvityksen mukaisesti sellaiseksi määrälliseksi tai laadulliseksi ilmaisimeksi tai osoittimeksi, joka on avoimesti sitoutunut tiettyihin (politiikka)tavoitteisiin ja päämääriin (mts. 10). 1 Esiselvityksessä indikaattorien joukosta erotettiin erityiset vaikuttavuusindikaattorit. Niillä tarkoitetaan sellaisiin tavoitteisiin kytkeytyneitä indikaattoreita, joilla pyritään saamaan aikaan vaikutuksia varsinaista toiminta-aluetta laajemmalla alueella (mp.). Valtiokonsernin piirissä tällaisia laajaalaisten, pitkän tähtäimen yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamista mittaavia indikaattoreita kutsutaan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden indikaattoreiksi 2. Jatkohankkeen tehtäväaluetta määriteltäessä katsottiin järkeväksi keskittyä ensisijaisesti kulttuuripalveluiden tuotantoa ja käyttöä kuvaaviin indikaattoreihin, sillä kulttuuritoimen taloutta ja rakenteita koskevaa tietoa on saatavilla Kuntaliiton ja Cuporen tekemästä kyselystä, jossa ovat olleet mukana pitkälti samat kaupungit. Rakenne- ja rahoituskysely toteutetaan seuraavan kerran keväällä 2011, jolloin kohteena ovat vuoden 2010 tilinpäätöstiedot. Kysely on tehty aiemmin koskien vuosia 2006 ja 2007; edellisessä tutkimuksessa oli mukana 14 ja jälkimmäisessä 23 kaupunkia (Ruusuvirta ym. 2008a; Ruusuvirta ym. 2008b; ks. myös Ruusuvirta ja Saukkonen 2009). Yhdeksi jatkohankkeen keskeisistä kohteista otettiin ns. yleinen kulttuuritoiminta, koska esiselvitys osoitti, että tällä alueella on vain harvoissa kunnissa käytössä systemaattisia seurantavälineitä. Cuporen ja Kuntaliiton rahoituskyselyssä (2007 ja 2008) aluetta vastaa kaatoluokka kunnan kulttuuritoimen muu kulttuuritoiminta, joka jää jäljelle, kun kulttuuritoiminta eritellään kirjastoihin, taide- ja kulttuurilaitoksiin, kulttuuri- ja kongressikeskuksiin, taideoppilaitoksiin ja taiteen perusopetukseen. 1 Esiselvityksessä kulttuuritoiminnan seurannan ja arvioinnin välineet jaettiin kolmeen ryhmään: mittarit, tunnusluvut ja indikaattorit (Saukkonen ja Herranen 2009, 10). Mittari määriteltiin välineeksi, joka kohdistuu vain yhteen tietoalueeseen. Mittari voi kuvata tilannetta tiettynä ajankohtana tai kehitystä ajassa esimerkiksi toiminnan kustannusten, tuotannon määrien tai palvelujen käytön suhteen. Tunnusluku puolestaan yhdistää vähintään kaksi mittaria. Tunnuslukujen avulla voidaan tarkastella esimerkiksi tuotannon tai toiminnan tehokkuutta. Mittarit ja tunnusluvut voivat toimia myös indikaattoreina, jos tietoa analysoidaan, kontekstualisoidaan ja tulkitaan niin, että sen avulla voidaan arvioida asetettujen tavoitteiden saavuttamista. (Mp.) 2 Yhteiskunnallinen vaikuttavuus on määritelty valtion tulosohjauksen perimmäiseksi tavoitteeksi (ns. tulosprisman huippu). Vaikuttavuutta on se, että lähestytään sellaista yhteiskunnan tilaa, johon politiikalla halutaan päästä. (Ks. esim. Valtion tilinpäätösuudistuksen periaatteet 2003, 61; Indikaattorit jne. 2005, 31.) 10

11 Kunnasta riippuen yleisen kulttuuritoiminnan piirissä järjestetään taide-, kulttuuri- ja kotiseutuaiheisia tilaisuuksia ja tapahtumia, annetaan taide- ja kulttuurikasvatusta, järjestetään kulttuurimatkoja, tehdään yleisötyötä sekä jaetaan apurahoja ja avustuksia. Käytännön syistä tarkastelu rajoitettiin jatkohankkeessa ensisijaisesti niihin kulttuuripalveluihin, joita kaupungit itse tuottavat tai joiden tuottajia ne tukevat raha-avustuksin, mihin voi liittyä erilaisia sopimusjärjestelyitä. Paria poikkeusta lukuun ottamatta hankkeessa kehitellyt indikaattorit eivät siis pyri kattamaan kaikkea kunnan alueella tapahtuvaa kulttuuritoimintaa 1. Tietojen kerääminen kunnan omistuksen tai rahoituksen ulkopuolisilta toimijoilta arvioitiin hankeryhmässä niin työlääksi, että resurssit eivät ainakaan tässä vaiheessa riitä siihen. Näillä toimijoilla ei myöskään välttämättä ole minkäänlaista tiedonantovelvollisuutta kunnille kulttuuripalvelutuotantonsa osalta. Indikaattorihankkeessa on nojattu pitkälle Cuporen ja Kuntaliiton kulttuuritoiminnan rakenteita ja rahoitusta kartoittavaa kyselyä varten muodostettuihin tehtävä- ja vastuualueluokituksiin, jotka ovat syntyneet pitkällisen pohdinnan ja kokeilun tuloksena. Nämä luokitukset eivät välttämättä vastaa yksittäisissä kunnissa käytettyä kulttuuritoiminnan terminologiaa tai niiden organisaation rakennetta ja sisäistä vastuujakoa, vaan ne ovat luonteeltaan yleisempiä. Kun lainsäädäntö ei enää standardisoi kunnallista kulttuuritoimintaa, vertailukelpoisen tiedon kerääminen kunnista edellyttää, että sovitaan kaikille soveltuvista määritelmistä, termeistä ja luokituksista. Kuntien yhteisten indikaattorien kehittämisessä joudutaan lisäksi liikkumaan niin yleisellä tasolla, että kaikkien kuntien voidaan ymmärtää jakavan osapuilleen samat laajat kulttuuripoliittiset tavoitteet. Saukkonen ja Ruusuvirta (2009, 200) totesivat tutkimuksessaan, että vaikka kaupungeilla on periaatteessa omat kulttuuripoliittiset ohjelmansa, muistuttavat niiden tavoitteet, rakenteet ja toimintatavat yhä pitkälti toisiaan. Jatkohankkeen aikana keskustelua käytiin siitä, käytetäänkö indikaattoripakettia otsikoitaessa termiä kulttuuritoiminta vai kulttuuripalvelut. Esiselvityksen nimeen oli valittu näistä edellinen mutta raportissa käytettiin vaihdellen molempia käsitteitä. Aikaisemmin käytössä ollut kulttuuritoimi kuulostaa 1 Väestön kulttuuriosallistumisen tapauksessa indikaattoria ei ole rajoitettu kunnalliseen tai kunnan tukemaan toimintaan, joskin sen alakohtina voidaan tarkastella tiettyjen nimeltä mainittujen kunnallisten kulttuuripalveluiden käyttöä ja tyytyväisyyttä niihin. Kulttuuriosallistumista ei oikein voida kartoittaa muutoin kuin väestöpohjaisten kyselyiden avulla, jolloin on kiinnostavaa selvittää, kuinka paljon kuntalaiset eri väestöryhmissä ylipäätään harrastavat eri kulttuuritoimintoja, ja paikantaa tätä kautta saavutettavuus- ja kohtaamattomuusongelmia. Jos kyselylomakkeessa tiedustellaan nimettyjen palveluiden käyttöä, voidaan saada tietoa nimenomaan kunnan tuottamista tai avustamista toiminnoista. 11

12 jo vanhentuneelta, koska erillissektoria ei useissa kunnissa enää ole. Termeistä käyty keskustelu heijastaa kaiken kaikkiaan kunnallisessa kulttuuripolitiikassa tapahtuneita muutoksia. Hankepalavereissa todettiin, että kulttuuripalvelu-termillä voitaisiin korostaa ajatusta kulttuurista olennaisena perus- ja hyvinvointipalveluna. Kyse ei kuitenkaan ollut pelkästä retoriikasta vaan todellisesta siirtymästä kohti entistä vahvempaa asukas- ja asiakaslähtöisyyttä 1. Jatkohankkeen aikana päätettiin muodostaa esiselvityksessä ehdotettu yhteinen tietopankki, jonne indikaattoritiedot koottaisiin ja jota päivitettäisiin säännöllisin väliajoin. Tietopankin kehittämiseen katsottiin sisältyvän myös esiselvityksessä tehty ehdotus perustaa sähköinen indikaattoriportaali tiedonkeruun ja -jakelun sekä keskustelun alustaksi. Jatkohankkeessa käytetyt menetelmät ja aineistot Indikaattorityön ensisijaisena lähtökohtana ovat sekä esiselvityksen että jatkohankkeen aikana olleet mukana olevien kaupunkien tarpeet ja niiden käytössä olevat resurssit. Indikaattorityötä on tehty kiinteässä yhteydessä hankekuntien edustajiin ja heidän keskinäisen keskustelunsa kautta. Hankekaupunkien edustajien yhteisiä tapaamisia järjestettiin syksyn 2010 aikana kolme (24.9., sekä ), joista viimeinen oli koko päivän työpaja, sekä kevään 2011 aikana yksi (18.2.). Kaupunkien edustajat ovat lähettäneet kommenttejaan myös sähköpostitse, minkä lisäksi muutamia heistä on haastateltu henkilökohtaisesti. Saukkosen ja Herrasen kesällä 2009 tekemä esiselvitys dokumentti- ja kyselyaineistoineen sekä analyyseineen on tarjonnut jatkohankkeelle perustan. Kuntien itsenäinen työskentely syksyn 2009 aikana oli myös vienyt pohdintaa eteenpäin ja tuottanut tuloksenaan hahmotelman keskeisistä kulttuuritoiminnan indikaattoreista. Esiselvityksen aikana tehty sähköpostikysely päivitettiin vuoden 2010 lopulla, koska osassa kunnista oli tällä välin hyväksytty uusi kunta- tai kulttuuristrategia ja muutamassa oli tapahtunut merkittäviä organisatorisia tai palvelurakennemuutoksia. Hankkeeseen jatkovaiheessa mukaan tulleet Helsinki ja Pori eivät myöskään olleet aikaisemmin täyttäneet kyselylomaketta. 1 Raija Julkusen (2008, 149) mukaan yksityisellä sektorilla alkanut palvelukulttuurin painotus levisi julkiselle sektorille 1980-luvun lopulla, jolloin palvelukulttuurista ja palveluiden laadusta tuli yksi julkisen sektorin kehittämistavoitteista. Sittemmin hyvinvointivaltiota on hänen mukaansa muokattu lisää asiakkuuden ja kuluttajuuden ideoiden mukaan (mp.). 12

13 Indikaattorityötä on taustoitettu tutustumalla vastaaviin kehittämishankkeisiin niin kotimaassa kuin kansainvälisestikin. Näistä hankkeista on haettu ideoita sekä indikaattorien sisällöllisiin valintoihin ja muotoiluihin että niiden tekniseen toteutukseen. Eniten hyödynnetyt ovat olleet opetus- ja kulttuuriministeriön asettama kulttuuripolitiikan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden indikaattoreita hahmotellut työryhmä ( ) sekä kansainvälinen kaupunkien kulttuuripolitiikan tietopohjaa kehittänyt EUROCULT21-hanke ( ), jossa Helsingin kaupunki oli keskeinen toimija. Kirjastoalan pitkälle kehittynyt tilastointi- ja arviointitoiminta on tarjonnut malleja sille, kuinka yksittäisistä tilastoluvuista voidaan yhdistelemällä ja taustoittamalla jalostaa kulttuuripoliittisten tavoitteiden saavuttamista mittaavia indikaattoreita (ks. esim. Yleisten kirjastojen laatusuositus 2010). Kirjastoalalla on jo pitkään asetettu tavoitteita numeeristen indikaattorien avulla (esim. Kirjastopoliittinen ohjelma ). Yleisiä kirjastoja, jotka kulttuuripalveluista ainoana lasketaan selkeästi peruspalvelujen kategoriaan, arvioidaan myös osana aluehallintovirastojen suorittamaa peruspalvelujen arviointia (Aluehallintoviranomaisten jne. 2010). Jatkohankkeeseen sisältyvistä kirjastoindikaattoreista on keskusteltu joulukuussa 2010 Kuntaliiton erityisasiantuntija Maisa Lovion kanssa. Opetus- ja kulttuuriministeriön indikaattorihanketta esiteltiin hankekaupungeille jo esiselvityksen aikana. Vaikuttavuusindikaattorit kulttuuripolitiikan tietopohjana -raportti julkaistiin vuoden 2009 lopussa, ja Iina Ojalan vetämä työryhmä hyödynsi sen liitteenä julkaistua indikaattoriluetteloa pohtiessaan keväällä 2010 kuntien kulttuurituotannon mittareita. Vaikka OKM:n luettelosta ei löydy kovinkaan monta suoraan kuntien kulttuuritoimintaa koskevaa indikaattoria, sitä voidaan käyttää muutoin ideoinnin apuna. Ensisijaisesti OKM:n hankkeesta omaksuttiin metodologisia ratkaisuja, kuten termi vaikuttavuustavoitealue. Se viittaa kulttuuripolitiikan laajoihin, yleistettyihin päämääriin, joiden saavuttamista politiikka- tai vaikuttavuusindikaattorit mittaavat. Valtion tasolla ne ovat 1) yhteiskunnan kulttuurinen perusta, 2) luovan työn tekijät, 3) kulttuuri ja kansalaiset sekä 4) kulttuuri ja talous. OKM:n hankkeesta saatiin myös ajatus laatia indikaattorien kehittämisvälineeksi kuvauslomake, jonka avulla voidaan paitsi dokumentoida indikaattorien teknis-metodologinen toteutusta myös keskustella niiden kulttuuripoliittisesta luennasta. OKM oli tässä kohtaa ottanut mallia kansainvälisen taideneuvostojen kattojärjestön IFACCAn indikaattorityöstä (Statistical Indicators for Arts Policy 2005, 12). Kuntaliitossa järjestetyssä työpajassa pyrittiin työryhmiin jakautuneena identifioimaan kunnallisen kulttuuripolitiikan vaikuttavuustavoitealueita käyttäen apuna indikaattoriehdokkaista laadittuja kuvauspohjaluonnoksia. Lomakkeet toimivat välineinä myös karsittaessa indikaattoriehdokkaita eritasoisten kriteerien perusteella, joihin kuuluvat mm. tiedon helppo saatavuus, luotetta- 13

14 vuus ja päivitettävyys; ensisijainen valintaperuste on tietenkin ollut indikaattorin kuvaustavoitteen kulttuuripoliittinen relevanssi. Toinen kuntien indikaattorityölle ideoita antanut hanke oli EUROCULT21, Euroopan komission tutkimuspääosaston rahoittama kaksivuotinen projekti, jonka tarkoituksena oli tutkia ja kehittää kaupunkien kulttuuripolitiikkaa ( Idea hankkeesta syntyi Helsingin toimiessa eurooppalaisten kaupunkien yhteistyöverkoston EUROCITIESin kulttuurikomitean puheenjohtajana kaudella Projektiin osallistui 19 kaupunkia sekä seitsemän tutkimuslaitosta, -verkostoa tai yliopistoa 12:sta eri maasta; Suomesta hankkeessa oli mukana Helsingin kaupungin ohella Helsingin yliopisto 1. Lähtiessään mukaan syksyllä 2010 Helsinki toi kuntien indikaattorihankkeeseen kansainvälisen näkökulman. Helsingille tärkeitä mittapuita ovat mm. Amsterdam, Barcelona ja Birmingham. Kansainvälisiä vertailuja on liittynyt olennaisesti myös Turun kulttuuripääkaupunkivuotta edeltäneeseen hakuprosessiin sekä hankkeen seurantatutkimuksiin. Useat muutkin hankkeessa mukana olevat kaupungit harjoittavat vilkasta kansainvälistä vaihtoa ja yhteistyötä, mutta ulkomaisten kaupunkien merkitys tilastollisina verrokkeina on vähäisempi kuin Helsingin tapauksessa. EUROCITIES-verkostoon kuuluvat Suomesta Helsingin ohella Espoo, Oulu, Tampere, Turku ja Vantaa. Osana EUROCULT21-hanketta hahmoteltiin kulttuuripolitiikan onnistumista arvioivia indikaattoreita sekä pohdittiin mahdollisuuksia mitata kulttuurin taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia. Hankkeessa keksittiin myös ajatus muodostaa kaupunkien kulttuurihallintoa ja -politiikkaa koskeva tietopankki. Kyselyn pohjalta laadittiin kaupunkiesittelyitä, joita oli suunnitelma päivittää internetiin säännöllisesti (EUROCULT21 Stories, 2004). Suomessa vuonna 2004 järjestetyn EUROCULT-seminaarin yhteydessä kaupunkikuvaukset koottiin Helsingin ohella seitsemästä muusta suomalaisesta kaupungista, jotka olivat Jyväskylä, Kuopio, Lahti, Oulu, Tampere, Turku ja Vantaa. Kaupungit saivat vastata melko vapaasti kysymyspatteristoon, joka koski kulttuuripolitiikan historiaa, kulttuurihallinnon rakenteita, kulttuuripolitiikan suuntaviivoja ja painopisteitä sekä ajankohtaisia teemoja. (Silvanto 2004.) EUROCULT21-hankkeen aikana tehty suunnitelma perustaa Euroopan neuvoston ja ERICartsin (European Institute for Comparative Cultural Research) kokoamaa Compendiumia vastaava kulttuuripolitiikan internetportaali kaupunkitasolle antoi aineksia Saukkosen ja Herrasen (2009) tekemän indikaattoriportaaliehdotuksen edelleen kehittämiseen (ks. Vuonna 1 EU-rahoituksen varmistuttua EUROCITIES-verkostosta tuli projektin koordinaattori ja Helsingin kaupungista yksi pääkumppaneista yhdessä Barcelonan, Birminghamin ja Hagenin kanssa. 14

15 1998 perustettu Compendium for Cultural Policies and Trends in Europe sisältää pääasiassa maatason tietoa, jota kokoavat kansalliset asiantuntijat useista erityyppisistä lähteistä. Suomi on ollut mukana Compendium-hankkeessa alusta asti. Kuntaportaaliin olisi mahdollista koota vastaavaan tapaan paitsi tilasto- ja indikaattoritietoa myös paikallisen kulttuuripolitiikan kuvauksia, joihin numeerista tietoa on mahdollista suhteuttaa. Samalla kuntaportaali tarjoaisi foorumin keskustella ajankohtaisista hankkeista ja vaihtaa kokemuksia hyvistä käytännöistä, kuten Compendiumissa on mahdollista tehdä. (Ks. myöhemmin s. 30.) Indikaattorihankkeen tapaamisessa oli vieraana Tilastokeskuksen yliaktuaari Aku Alanen, jonka alustuksen pohjalta keskusteltiin kulttuurin bruttokansantuoteosuuden käytettävyydestä kunnallisen kulttuuritoiminnan mittaristossa. Kulttuurin BKT-osuus kuuluu esimerkiksi opetus- ja kulttuuriministeriön ydinindikaattorien joukkoon. Alanen (2010b) on julkaissut kulttuurin satelliittitilinpitoaineiston pohjalta artikkelin suurten kaupunkien kulttuuritaloudesta. Lisäksi hän esitteli tilaisuudessa keskisuuria kaupunkeja koskevia julkaisemattomia laskelmiaan (Alanen 2010a), jotka hän luovutti hankeryhmän käyttöön. Alanen sai samalla hankeryhmältä palautetta siitä, kuinka Tilastokeskus voisi kehittää kulttuurisatelliittia paremmin kunnallisia toimijoita palvelevaan suuntaan. 1 Sähköpostikyselyn päivitys: tietopankkia ja ydinindikaattoreita koskevat toivomukset Esiselvityksen aikana hankekunnille tehty sähköpostikysely päivitettiin syksyllä Lomake sisälsi alla luetellut kuusi kysymystä koskien kunnan nykyisiä käytäntöjä sekä tulevaisuuden toiveita kulttuuritoiminnan seurannan ja arvioinnin suhteen: 1) Miten mittaatte ja arvioitte tällä hetkellä kuntanne kulttuuripoliittisten tavoitteiden saavuttamista ja muuta kehitystä? 2) Minkälaisia ongelmia tai vaikeuksia näiden tietojen keräämisessä tai hyödyntämisessä on ilmennyt? 3) Minkälaiset menettelytavat tai käytännöt ovat osoittautuneet toiminnan seurannassa ja arvioinnissa onnistuneiksi? 4) Minkälaisia yleisiä tai erityisiä neuvoja tai ohjeita haluaisitte antaa kollegoillenne, jotka kehittävät kulttuuripalvelujen seurantaa ja arviointia, erityisesti palvelujen vaikuttavuuden näkökulmasta? 5) Mitkä ovat oman kaupunkinne kulttuuritoimen kehittämisen kannalta tärkeimmät asiat, joiden seurantaan ja arvioimiseen tarvitsisitte indikaattoreita? 6) Mitkä ovat useamman kaupungin yhteisen tietopankin kehittämisen kannalta tärkeimmät asiat, joiden seurantaan ja arvioimiseen tarvitsisitte indikaattoreita? 1 OKM:n indikaattoriraportissa (2009) kulttuurin BKT-osuuden todetaan olevan kulttuuripoliittisena indikaattorina siinä mielessä ongelmallinen, että kulttuuripolitiikan ja yksittäisten kulttuuripoliittisten toimien mahdollisuudet vaikuttaa siihen ovat rajalliset (s. 63). Lähemmäksi kulttuuripoliittista indikaattoria voitaisiin raportin mukaan päästä keskittämällä tarkastelu vain osaan kulttuurin ja etenkin taiteen toimialoista (mp.). Sama ehdotus nousi esiin myös kuntien taholta. 15

16 Kaikilta hankekaupungeilta saatiin vastaus sähköpostikyselyyn joko vuonna 2009 tai 2010; suurin osa kaupungeista vastasi siihen molempina vuosina. Vuonna 2009 vastanneiden osalta vuoden 2010 kysely merkitsi mahdollisuutta päivittää ja täydentää aiemmin annettua vastausta. Muutamassa tapauksessa mitään muutoksia ei tehty. Osa raportoi kaupunki- tai kulttuuristrategian myötä uudistuneista tavoitteista ja sitä myötä muuttuneista seurantakohteista. Esimerkiksi Tampereella kaupunkistrategia oli vuosien 2009 ja 2010 välillä uudistunut ja samalla oli muutettu myös strategiaraportointia. Tampereella on vuonna 2011 lisäksi meneillään palvelukokonaisuuksien uudistus, mikä vaikuttaa myös raportointiin. Esiselvitysraportissa käytiin läpi kuntien sähköpostikyselyyn vuonna 2009 tulleet vastaukset varsin yksityiskohtaisesti (ks. Saukkonen ja Herranen 2009, 18 22). Jatkohankkeessa kuntien sekä vuonna 2009 että 2010 antamissa vastauksissa kiinnitettiin ensisijaisesti huomiota käsityksiin siitä, mitä kaikille yhteisen tietopankin ja ydinindikaattorikokoelman tulisi sisältää. Lisäksi poimittiin esimerkkejä eri kunnissa käytössä olevista seuranta- ja arviointivälineistä ja -käytännöistä, joiden voitaisiin ajatella toimivan yleisemminkin, eli kuntien vastauksista etsittiin indikaattoriehdokkaita myöhempää karsintaa varten. Jatkohankkeessa huomio painottui näin ollen kysymyksiin 5 ja 6. Indikaattorien lajit ja valintakriteerit Yleisesti indikaattori tarkoittaa tunnuslukua, joka kuvaa asioiden tilaa, muutosta tai kehityssuuntaa. Indikaattorien avulla pyritään tiivistämään suurta määrää tietoa käytännön tavoitteiden kannalta hallittavaan ja ymmärrettävään muotoon. Koska indikaattorien avulla pyritään pakkaamaan ja pelkistämään tietoa, niiden lukumäärän tulee olla pieni suhteessa niiden kattavuuteen. Indikaattorit edustavat yleensä nimellisarvoaan suurempaa kokonaisuutta: niistä pyritään lukemaan taustainformaation ja tulkintaohjeiden avulla paljon enemmän tietoa kuin ne itse tarkalleen ottaen tarjoavat. Jos indikaattorijoukosta muodostuu laaja, sitä voidaan koettaa tiivistää muodostamalla summaindikaattoreita eli indeksejä. Esimerkiksi Americans for the Arts -järjestön äskettäin lanseeraama kansallinen taideindeksi (National Arts Index), joka pyrkii mittaamaan taiteiden elinvoimaa ( vitality ), koostuu 81 alaindikaattorista. Tällöin osaindikaattoreille valitut painokertoimet edellyttävät hyviä ja selkeitä perusteluita. Indeksejä pidetään informatiivisina siksi, että tulos voidaan ilmoittaa yhden numeron avulla. Tästä johtuen niille on myös helppo huomiota julkisuudessa. Monesti luonteeltaan hyvin erilaisten osaindikaattorien summana muodostuvan indeksin merkitys ei kuitenkaan aina ole helposti ymmärrettävä ja kommunikoitava. Tietoa lyhyeen muotoon tiivistäviä indeksejä suositaan 16

17 erityisesti poliittisessa painostus- ja lobbaustoiminnassa; kulttuurisen ulottuvuuden esiin nostamiseksi niitä ovat viime aikoina laatineet mm. UNESCO ja UNCTAD. Indikaattorien yleisvaatimuksiin kuuluu relevanssi, validiteetti ja reliabiliteetti. Relevanssi tarkoittaa sitä, että indikaattori todella kuvaa tarkoitetun ilmiöalueen ydintä eikä jotakin sen marginaalista piirrettä. Validiteetti merkitsee, että indikaattori mittaa juuri sitä asiaa, mitä sen sanotaan mittaavan. Indikaattori on reliaabeli, kun sen vaatiman aineiston keruu ja analysointi on luotettavaa ja huolellista. Reliabiliteetti ja validiteetti ovat siinä mielessä teknisiä kriteereitä, että indikaattori voi olla sekä reliaabeli että validi mutta irrelevantti, jos se ei onnistu tavoittamaan sitä, mikä kuvauksen kohteena olevassa ilmiössä olisi olennaista suhteessa niihin tarpeisiin, joista käsin indikaattoreita ollaan rakentamassa. Politiikkaindikaattoreiksi kutsutaan indikaattoreita, jotka liittyvät tiettyihin politiikkatavoitteisiin ja pyrkivät mittaamaan niiden saavuttamista. Lisäksi politiikkaindikaattoreiden edellytetään yleensä kytkeytyvän asioihin, joihin voidaan vaikuttaa poliittisella mekanismilla (Indikaattorit jne. 2005, 38). Näillä indikaattoreilla pyritään arvioimaan sitä, ovatko asetettuja tavoitteita toteuttavat toimenpiteet saavuttaneet toivottuja tuloksia. Varsinaisten politiikkaindikaattorien rinnalla käytetään tilanteen kehitystä tarkkailevia, monitoroivia indikaattoreita. Ne voivat myös antaa hälytyksen silloin, kun jollain poliittisesti tärkeällä alueella lähestytään epätoivottuja lukemia. Kuten edellä todettiin, Cuporen ja Kuntaliiton indikaattorihankkeen jatkovaiheessa pyrittiin ensisijaisesti juuri politiikka- ja vaikuttavuusindikaattoreihin. Tavoitteena on ollut rakentaa sellaisia indikaattoreita, jotka kytkeytyvät kunnallisen kulttuuripolitiikan strategisiin päämääriin sekä laajemmin kuntastrategioihin. Kysymys on kulttuuripoliittisten tavoitteiden saavuttamista mittaavien välineiden kehittämisestä. Näyttöpohjaisen päätöksenteon kehyksessä varsinainen kulttuuripolitiikan indikaattori tarkoittaa sellaista tunnuslukua, jonka avulla voidaan seurata ja arvioida sitä, missä määrin kulttuuripolitiikalle asetetut tavoitteet on saavutettu ja onko valituilla toimenpiteillä ollut toivottuja vaikutuksia kulttuuriseen, taloudelliseen ja sosiaaliseen kehitykseen. Jatkohankkeessa indikaattorit käsitettiin hieman rajatummin kuin esiselvityksessä, jonka osana tehdyssä sähköpostikyselyssä kulttuuritoiminnan indikaattoreiden määriteltiin olevan sellaisia laadullisia tai määrällisiä välineitä, joiden avulla voidaan kuvata asioiden tilaa ja kehitystä sekä tavoitteiden saavuttamista. Jatkohankkeessa pyrittiin korostamaan pikemmin tavoitteiden saavuttamista mittaavia kuin asioiden tilaa monitoroivia indikaattoreita. Kulttuuripolitiikan suunnittelussa ja seurannassa tarvitaan kuitenkin molempia indikaattorityyppejä. 17

18 Indikaattoreita muodostettaessa ja valikoitaessa keskeisinä kriteereinä ovat olleet myös käytännöllisyys ja taloudellisuus. Oletuksena on ollut, että kuntien kulttuuritoimessa ei ole lähitulevaisuudessa käytettävissä enempää resursseja tietojen keruuseen ja analysointiin kuin tänä päivänä. Esiselvityksessä annettiin keskeiseksi ohjenuoraksi ottaa enemmän irti olemassa olevasta eli jalostaa eri puolilla jo säännöllisesti kerättävää tietoa. Siltä osin kuin tietojen kerääminen jää kuntien kulttuuritoimen vastuulle, esiselvitys suosittaa järjestämään sen mahdollisimman pitkälle osana normaalia vuotuista työtä (mts. 20). Vaikka hankekaupungit ovat mukana indikaattorihankkeessa vapaaehtoisina ja asiasta kiinnostuneina, niiden tiedonkeruutaakan kasvattamista tulee välttää. Energiaa tulee mieluummin ohjata olemassa olevien lukujen jalostamiseen ja niiden kulttuuripoliittisen tulkinnan kehittämiseen. Indikaattoreille yleisesti esitetty vaatimus olla metodisesti läpinäkyviä ja helposti kommunikoitavia pätee myös kuntien kulttuuritoimen tapauksessa. Kulttuuritoimen henkilöstön tulee kyetä paitsi itse hyödyntämään indikaattoreita omassa työssään myös selostamaan niiden muodostamisperiaatteita ja niiden merkitystä muille, niin päättäjille kuin tavallisille kuntalaisille. Järjestelmää ei voida suunnitella sen varaan, että voitaisiin palkata jokin ulkopuolinen taho tulkitsemaan ja analysoimaan tietoa joka kerta, kun indikaattoriaineistoja päivitetään. Kun kyse on itse- ja vertaisarvioinnin kehittämisestä, kannattaa edetä asteittain. Ensin rakennetaan joukko kaikkien ymmärtämiä ja merkittäviksi kokemia indikaattoreita, joita aletaan valikoida, jalostaa ja tiivistää sitten, kun tulkinta- ja käyttökokemusta on kertynyt. Vaikeaselkoisten komposiittiindikaattorien (indeksien) muodostaminen, mikäli se ylipäätään katsotaan tarpeelliseksi, on syytä jättää siihen vaiheeseen, kun yksinkertaisemmat indikaattorit on saatu määriteltyä ja niistä on kertynyt kokemusta. On lähdettävä perusasioista, kuten juuri määrittelystä. Mittareiden yhdistämisestä ja vaikuttavuuden mittaamista voidaan kehittää siinä vaiheessa, kun peruspohja on olemassa. Tällä hetkellä vaihtelua määrittelyissä on vuodesta toiseen jo yksiköiden sisällä, saati valtakunnallisesti. (Tampere, vastaus sähköpostikyselyyn 2010) Kunnallisen kulttuuripolitiikan vaikuttavuustavoitealueet Jatkohankkeen keskeisiin tehtäviin on kuulunut tunnistaa kunnallisen kulttuuritoiminnan laajoja vaikuttavuustavoitealueita, joita vastaavia indikaattoreita voidaan kehittää kuntien yhteistyönä itse- ja vertaisarvioinnin edistämiseksi. Tällöin on voitava irrota kuntakohtaisista tarkastelukohteista ja luoda yleisempiä kategorioita, jotka soveltuvat kaikkien kuntien käytettäviksi pitkällä aikajänteellä. Jo yksit- 18

19 täisissä kunnissa kulttuuritoiminnan systemaattista seurantaa vaikeuttaa usein se, että aikasarjoja ei voida muodostaa, kun tavoitteet vaihtuvat lyhyin väliajoin ja raportointi tapahtuu toimenpidekohtaisesti. Ongelmat vain kertautuvat, kun yritetään vertailla useita kaupunkeja keskenään. Kaupunkien kulttuuripolitiikan yleisten teemojen hahmottamista ovat edistäneet Cuporessa viime vuosina tehdyt tutkimukset, joissa on paitsi tarkasteltu tilinpäätöstietojen pohjalta kuntien kulttuuritoiminnan rahoitusta myös analysoitu kuntien kulttuuristrategioita ja haastateltu kulttuurijohtajia (ks. Saukkonen ja Ruusuvirta 2009). Olennaisena apuna tehtävässä ovat tietenkin olleet myös hankekuntien vastaukset sähköpostikyselyihin ja varsinkin hankepalavereissa käydyt keskustelut, jotka ovat ulottuneet yksittäisten indikaattoriehdokkaiden relevanssista kunnallisen kulttuuritoiminnan laajaalaiseen vaikuttavuuteen. Osa aineistosta esiin nousevista tavoitealueista edustaa kulttuuripolitiikan pitkää linjaa tai syvätasoa, osa on uudempia tulokkaita, joista muutamat voivat jäädä lyhytkestoisiksi. Joukossa on yhtä lailla taiteen ja kulttuurin itseisarvon varaan rakentuvia päämääriä (kuten kulttuurituotantojen sisältö ja taiteellinen laatu) kuin uusliberalismin ja evidenssipohjaisen päätöksentekomallin mukanaan tuomia instrumentalistisia muotoiluja (kulttuuritoiminnan taloudelliset ja hyvinvointivaikutukset). Monissa kaupungeissa vahva ohjelma- ja strategiaohjaus korostaa kulttuuritoiminnan alisteisuutta kuntatasolla asetetuille yhteisille tavoitteille. Keskustelu kulttuuripalveluiden alueellisesta tarjonnasta ja järjestämisestä näyttää voimistuneen kunnissa palvelurakenneuudistus- eli PARAS-hankkeen myötä. Kulttuuripuolella keskustellaan mm. siitä, mitkä palvelut pitää järjestää lähipalveluina ja mille riittää isompi palvelualue. Kuntaliitosten yhteydessä on noussut esiin kysymys palvelutarjonnan tasapuolisuudesta kunnan eri osien kesken. Perinteiset kulttuurin demokratisoinnin ja kulttuuridemokratian teemat ovat kunnissa yhä esillä, vaikka hieman muuntuneessa muodossa ja eri termeillä. Nyt ei puhuta niinkään saatavuudesta vaan saavutettavuudesta ja osallistumisen rinnalle ovat tulleet osallisuuden ja osallistavuuden käsitteet. Taide- ja kulttuurikasvatuksesta puhutaan kunnissa lähinnä lasten ja nuorten tapauksessa. Muutoin yleisö(yhteis)työ-termi on alkanut yleistyä. Kulttuurilaitosten yleisötyössä korostetaan toiminnallista osallistamista ja aktivointia. Kuntalaisia pyritään myös tavoittamaan etsivän, hakeutuvan tai kohdennetun kulttuurityön avulla. Hankkeissa, joita toteutetaan usein poikkihallinnollisena yhteistyönä tai kolmannen sektorin kanssa, on tavoitteena tyypillisesti yhteisöllisyyden parantaminen ja identiteetin vahvistaminen tai terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen ja ennaltaehkäisy. Kuntalaisten 19

20 aktiivisuutta, itsenäisyyttä ja omaehtoisuutta koetetaan kehittää kulttuurin keinoin. Tällaisten tulosten katsotaan ilmentävän kulttuuritoiminnan laaja-alaista vaikuttavuutta. Asukas- ja asiakaslähtöisyys ovat keskeisiä lähtökohtia monen kunnan kulttuuripalveluissa. Palvelukulttuurinen käänne näkyy tiedottamisen ja markkinoinnin korostamisena, erityisesti yrityksinä hankkia uusia asiakkaita etenkin kulttuurilaitoksiin. Tuloksia vastaavasti mitataan asiakasmäärien ja asiakastyytyväisyyden perusteella. Erilaisia palautteen hankinta- ja kuulemisjärjestelmiä kokeillaan monissa kunnissa. Palvelutoiminnan laatu puhuttaa kunnallisen kulttuuritoiminnan piirissä. Laadun arvioinnin tärkeys oli keskeinen teema myös opetus- ja kulttuuriministeriön indikaattorityöryhmän raportissa (ks. Vaikuttavuuden indikaattorit jne. 2009, 44). Kulttuurilaitosten tapauksessa laatu voi tarkoittaa organisaation toiminnan laatua tai esitysten taiteellista tasoa, ja nämä molemmat nousivat esiin kuntien edustajien pohdinnoissa. Toiminnan laatu voi viitata tuottavuuteen, tehokkuuteen tai taloudellisuuteen, ja siihen voi sisältyä myös henkilöstön palkkauksen kehityksestä ja hyvinvoinnista huolehtiminen. Myös aktiivinen yleisötyö voidaan ymmärtää toiminnan laaduksi. Esitysten laatua puolestaan voitaisiin mitata kävijätyytyväisyyskyselyillä tai jopa pelkillä kävijämäärillä. Lehdistöseuranta ja asiantuntijapaneelit mittaavat taiteellista laatua toisista näkökulmista. Usean kunnan vastauksessa puhutaan kumppanuuksista, verkostoista ja yhteistyöhankkeista, ja eräissä kunnissa näiden määriä käytetään myös kulttuuritoiminnan mittarina. Vapaan kentän roolia kunnan kulttuuripalveluiden tarjonnassa halutaan monin paikoin vahvistaa, jolloin huomio kiinnittyy avustuspolitiikkaan, sopimuskäytäntöihin ja tilajärjestelyihin. Kulttuuritoimi muuntuu palveluiden tuottajasta toiminnan mahdollistajaksi. Kunnan sisällä yksiköiden ja vastuualueiden välillä tehdään yhteistyötä mm. taiteen soveltavan käytön merkeissä. Tämän päivän teemoihin kuntien kulttuuritoiminnassa kuuluvat myös kansainvälisyys ja monikulttuurisuus. Kansainvälisyys on vuorovaikutusta, vientiä ja tuontia. Se liittyy niin merkitysten vaihtoon kuin kulttuurin talouden kehittämiseen. Monissa kunnissa kehitetään keinoja, jotta kielelliset ja kulttuuriset vähemmistöt voisivat saada kulttuuripalveluja ja pääsisivät myös ilmaisemaan toiveensa ja antamaan palautteensa. Monikulttuurisuus hoidetaan eräissä kunnissa erillisenä kokonaisuutena, osassa taas integroidusti. Tapahtumatuotantoa käytetään kunnissa tapana tarjota kulttuuripalveluita kuntalaisille sekä houkutella paikkakunnalle vierailijoita. Kulttuurin taloudelliset vaikutukset ovat monessa kunnassa merkit- 20